VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ KIM CÚC

HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA SỞ TƯ PHÁP
TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ KIM CÚC

HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA SỞ TƯ PHÁP
TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số
: 8 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN VĂN THUẬN

HÀ NỘI, năm 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các
số liệu được sử dụng trong luận văn này có xuất xứ rõ ràng và kết quả nghiên cứu
là do quá trình học tập tích cực và trải qua thực tiễn cơng tác nhiều năm tại Sở Tư
pháp tỉnh Quảng Nam của bản thân.
Những nội dung trong luận văn này là do Tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn
trực tiếp của Tiến sỹ. Nguyễn Văn Thuận. Những phần sử dụng tài liệu tham khảo
trong luận văn đã được trích dẫn và nêu rõ nguồn trong phần tài liệu tham khảo.
Người cam đoan
Nguyễn Thị Kim Cúc


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THẨM
ĐỊNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA SỞ TƯ
PHÁP ..........................................................................................................................9
1.1. Khái niệm, đặc trưng, nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật ......................................................................................................................9
1.2. Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp ....23
1.3. Quy trình thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân, dự thảo
quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh. .......................................................................32
1.4. Mối quan hệ giữa Sở Tư pháp với các cơ quan ở địa phương ...........................35
1.5. Các yếu tố tác động đến hoạt động thẩm định ban hành văn bản quy phạm
pháp luật tại Sở Tư pháp ...........................................................................................38
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA SỞ TƯ PHÁP TẠI TỈNH
QUẢNG NAM .........................................................................................................42
2.1. Khái quát đặc điểm về tự nhiên, Kinh tế - Xã hội của tỉnh Quảng Nam và
hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND tỉnh ...............................42
2.2. Thực tiễn hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Quảng Nam từ năm
2014 đến nay .............................................................................................................45
CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ
THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TỪ THỰC TIỄN TỈNH
QUẢNG NAM .........................................................................................................62
3.1. Yêu cầu đổi mới nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản
QPPL của Sở Tư pháp ...............................................................................................62
3.2. Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản
QPPL của Sở Tư pháp ...............................................................................................65
KẾT LUẬN ..............................................................................................................79
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND:

Hội đồng nhân dân

KTVB:

Kiểm tra văn bản

MTTQ:

Mặt trận tổ quốc


QPPL:

Quy phạm pháp luật

UBND:

Ủy ban nhân dân

VBQPPL:

Văn bản quy phạm pháp luật

XHCN:

Xã hội chủ nghĩa


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1. Bảng thống kê số văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành từ năm
2014 đến năm 2018 ................................................................................................... 44
Bảng 2.2. Tình hình quản lý hồ sơ gửi thẩm định từ năm 2014 - 2018 .................... 47
Bảng 2.3. Tình hình văn bản thẩm định từ năm 2014 – 2018 ................................... 48
Bảng 2.4. Cơ cấu số lượng, trình độ cơng chức Phịng Xây dựng và Kiểm tra văn
bản QPPL, Sở Tư pháp Quảng Nam, tính đến 31/12/2018. ...................................... 56


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

Việt Nam, hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương có vai trị rất quan trọng
trong việc thi hành các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan
nhà nước cấp trên; tổ chức động viên nhân dân thực hiện pháp luật và đưa Nghị
quyết của Đảng vào cuộc sống. Trên nhiều phương diện các cấp chính quyền địa
phương có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân, trực tiếp ban hành văn bản
quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa đường lối, chủ trương của Đảng, nhà nước và
là cầu nối giữa nhà nước với nhân dân.
Hoạt động thẩm định là một giai đoạn không thể thiếu trong quá trình ban
hành VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh. Nếu các Sở Tư pháp không phát hiện
ra những nội dung trái pháp luật trong thực hiện thẩm định thì hệ thống VBQPPL
của HĐND, UBND tỉnh sẽ đi ngược lại với hệ thống VBQPPL của cơ quan nhà
nước cấp trên. Với tư cách là cơ quan tham mưu, là “ người gác cổng về mặt pháp
lý”, các Sở Tư pháp có trách nhiệm đưa ra những đánh giá cơ bản và trung thực
nhất, giúp cơ quan soạn thảo biết được nội dung nào đúng, nội dung nào sai để kịp
thời chỉnh sửa trước khi trình HĐND, UBND tỉnh ban hành. Chỉ có thơng qua cơng
tác thẩm định thì mới có thể đánh giá được những mặt được và chưa được của dự
thảo văn bản. Nếu Sở Tư pháp không thực hiện tốt công tác thẩm định, bỏ lọt văn
bản trái thẩm quyền, văn bản có nội dung trái pháp luật hoặc văn bản khơng bảo
đảm tính khả thi, khơng phù hợp với thực tế, khơng bảo đảm về hình thức văn bản
sẽ làm ảnh hưởng lớn đến niềm tin của tổ chức và cơng dân đối với tính nghiêm túc
của pháp luật.
Thực tiễn hoạt động thẩm định văn bản QPPL của các Sở Tư pháp trên cả
nước nói chung, cũng như tại tỉnh Quảng Nam nói riêng trong những năm qua đã
góp phần quan trọng đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và phát huy hiệu quả quản lý
nhà nước của các cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, trên thực tế hàng năm

1


vẫn có hàng trăm văn bản QPPL do chính quyền địa phương ở tỉnh ban hành được

Cục kiểm tra văn bản QPPL, Bộ Tư pháp thơng báo có dấu hiệu vi phạm về thẩm
quyền ban hành, nội dung ban hành, thể thức kỹ thuật trình bày văn bản đã ảnh
hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá
nhân, gây ra những thiệt hại, tác động tiêu cực đến các quan hệ xã hội trong đời
sống kinh tế xã hội ở địa phương. Riêng tại tỉnh Quảng Nam từ năm 2014 – 2018
vẫn có những văn bản do HĐND, UBND tỉnh ban hành vi phạm về nội dung quy
định, thẩm quyền ban hành, cụ thể như: Quyết định số 06/2018/QĐ – UBND ngày
12/6/2018 của UBND tỉnh quy định về tổ chức đào tạo, sát hạch để cấp giấy phép
lái xe mô tô hạng A1 cho người khuyết tật trên địa bàn tỉnh Quảng Nam, vi phạm về
thẩm quyền ban hành đã quy định thủ tục hành chính; Quyết định số 21/2018/QĐ –
UBND ngày 20/12/2018 của UBND tỉnh Quảng Nam ban hành quy định hệ số điều
chỉnh giá đất năm 2019 trên địa bàn tỉnh Quảng Nam; đã quy định nhầm giữa hệ số
giá đất huyện Điện Bàn với huyện Duy Xuyên; thay vì xác định đơn giá thuê đất khi
nhận chuyển nhượng tài sản gắn liền với đất thuê theo quy định tại khoản 3 Điều
189 Luật Đất đai 2013, lại quy định tại Điều 198 Luật đất đai 2003; Nghị quyết
33/2016/NQ – HĐND ngày 08/12/2016 của HĐND tỉnh quy định đối với một số
loại phí, lệ phí thuộc quyền quyết định của HĐND tỉnh đã quy định mức thu lệ phí
cấp bản sao đồng giá giữa khu vực đồng bằng và miền núi là chưa phù hợp với điều
kiện phát triển kinh tế, xã hội ở từng vùng, miền.....
Là người từng thực hiện công tác thẩm định văn bản QPPL tại Sở Tư pháp,
biết được những khó khăn, vướng mắc, những tồn tại, hạn chế trong hoạt động thẩm
định văn bản, từ đó đề ra những phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất
lượng, tiến độ thẩm định, cũng như vị thế, vai trò của Sở Tư pháp với tư cách là “
người gác cổng pháp lý cuối cùng” trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của
HĐND, UBND tỉnh, Người viết đã chọn đề tài: “ Hoạt động thẩm định ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp, từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam”.

2



2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 được ban hành và Nghị định số
34/2016/NĐ – CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và
biện pháp thi hành luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã cụ thể hóa kịp thời
nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013, tạo khuôn khổ pháp lý với nhiều đổi
mới về xây dựng, ban hành văn bản QPPL nhằm xây dựng và vận hành hệ thống
pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả
phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ cơng nghiệp hóa,
hiện đại hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng.
Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản QPPL,
nhà xuất bản Tư pháp phát hành năm 2011; Sổ tay soạn thảo văn bản QPPL, nhà
xuất bản Tư pháp năm 2018, nhiều nội dung có giá trị mang tính nền tảng để tác giả
luận án bàn luận cũng như lý giải sâu sắc hơn, logic hơn về quy trình thẩm định,
ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Các bài báo, bài nghiên cứu trên các tạp chí Nhà nước và pháp luật, tạp chí
Luật học, trên các website và tại các hội nghị như: Bài viết "Văn bản quy phạm
pháp luật và quy định của luật thực định Việt Nam về văn bản quy phạm pháp luật"
của TS. Nguyễn Minh Đoan đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7/2010;
GS.TS. Phạm Hồng Thái đã thể hiện quan điểm của mình trong bài viết "Văn bản
quy phạm pháp luật và pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật" đăng trên Tạp chí
Dân chủ và pháp luật, số 7(232), năm 2011; bài viết “ Nâng cao hiệu quả hoạt
động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL” của thạc sĩ Phí Thị Thanh
Tuyền (Đại học Luật Hà Nội); Quy trình, thủ tục và một số kỹ năng lập đề nghị
xây dựng văn bản QPPL của Trần Anh Đức, Phó Vụ trưởng, Vụ các vấn đề chung
về xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp tại Hội nghị bồi dưỡng nghiệp vụ, kỹ năng
soạn thảo, góp ý, thẩm định văn bản QPPL năm 2016; Thạc sỹ Nguyễn Quỳnh Liên,
Phó Trưởng phịng pháp luật Tổ chức bộ máy nhà nước, Vụ pháp luật hình sự, hành
chính - Bộ Tư pháp chuyên đề về kỹ năng thẩm định trong hoạt động xây dựng văn
bản QPPL tại Hội nghị tập huấn nghiệp vụ về soạn thảo, thẩm định văn bản QPPL


3


năm 2017; Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Tiến sỹ Trần
Văn Đạt, Phó Vụ trưởng Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật và Một số vấn
đề về nghiệp vụ soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo Luật ban hành văn bản
QPPL năm 2015 của Giáo sư, Tiến sỹ Hoàng Thế Liên tại hội nghị đối thoại và tập
huấn nghiệp vụ pháp chế khu vực phía nam năm 2018; ... đã phân tích rất sâu sắc và
cụ thể về các tiêu chí xem xét, đánh giá nội dung thẩm định, về một số kỹ năng soạn
thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, tính hợp hiến và hợp pháp của dự thảo
văn bản; đồng thời bình luận khá logic, rõ ràng về quy trình thẩm định để ban hành
văn bản quy phạm pháp luật.
Bên cạnh đó cũng có một số nghiên cứu riêng về hoạt động thẩm định ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh như: Luận văn thạc sỹ luật học:” Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản QPPL
do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành” của Ngô Ngọc Linh, Khoa Luật, Đại
học quốc gia Hà Nội 2013; Luận văn thạc sỹ luật học: “ Thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, qua thực
tiễn thành phố Hà Nội” của Nguyễn Thị Thanh Tâm, Khoa Luật, Đại học Quốc gia
năm 2014; Luận văn thạc sỹ luật học: ” Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành” của Nguyễn Hương Thảo, Trường Đại học
Luật Hà Nội(2016); .... đã tập trung phân tích làm rõ về hoạt động thẩm định và
thẩm tra dự thảo văn bản QPPL của chính quyền địa phương trong quy trình chung
về ban hành văn bản QPPL; những vấn đề nghiên cứu của các đề tài trên được thực
hiện tại thời điểm Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn
bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đang cịn hiệu lực, do đó việc nghiên
cứu, phân tích về vị trí, vai trị của cơ quan Sở Tư pháp, cũng như quy trình thực
hiện thẩm định trong hoạt động ban hành văn bản chắc chắn sẽ khơng kỹ và tồn
diện, đồng thời cũng khơng theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL năm
2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ – CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ về Hướng

dẫn thi hành Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015.
Trên cổng thông tin điện tử của một số Sở Tư pháp đã có một số bài viết đề

4


cập đến vai trò của Sở Tư pháp trong hoạt động thẩm định văn bản QPPL như: Vai
trò của Sở Tư pháp trong hoạt động thẩm định, kiểm tra văn bản QPPL của Tạ Tự
Bình, Trưởng phịng văn bản QPPL, thành phố Đà Nẵng, đăng ngày 14/5/ 2010; Giá
trị pháp lý và vai trò của Sở Tư pháp trong hoạt động thẩm định ban hành văn bản
QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh của Đồn Văn Tri, Trưởng Phịng Xây dựng và
Kiểm tra văn bản QPPL, Sở Tư pháp tỉnh Quảng Nam, đăng ngày 30/6/2014, cũng
như tại một số Hội thảo chuyên đề về vai trò của Sở Tư pháp trong hoạt động thẩm
định, kiểm tra văn bản QPPL do Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư
pháp tổ chức tại thành phố Đà Nẵng năm 2013 và tại Quảng Bình năm 2015 ... Các
hội thảo chuyên đề cũng như các bài viết đã đề cập đến vai trò của Sở Tư pháp trong
việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh nhưng chỉ tập
trung vào những vấn đề có tính pháp lý mà chưa luận giải một cách triệt để nhằm làm
rõ những vấn đề thực tiễn trong quá trình thực hiện tại các địa phương; đồng thời
những cơ sở pháp lý luận giải theoLuật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND
năm 2004, nay đã có Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định số
34/2016/NĐ – CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và
biện pháp thi hành luật ban hành văn bản QPPL năm 2015…
Do Luật và Nghị định hướng dẫn Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
2015 có nhiều điểm mới nên vẫn cịn tình trạng một số cơ quan soạn thảo chưa tuân
thủ nghiêm quy định pháp luật về quy trình xây dựng văn bản, cụ thể như: bước lập
đề nghị xây dựng chính sách; đánh giá tác động của chính sách đối với dự thảo
quyết định, thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định....
Những đề tài, cơng trình, bài viết nêu trên đã nghiên cứu và làm sáng tỏ một
số vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thẩm định ban hành văn bản QPPL của

Sở Tư pháp, về thực hiện pháp luật trong hoạt động thẩm định ban hành văn bản.
Nhìn chung các cơng trình đã nhìn nhận, đánh giá hoạt động thẩm định dự thảo văn
bản QPPL ở nhiều mức độ, phạm vi khác nhau, tuy nhiên các nghiên cứu này vẫn
chưa lý giải một cách toàn diện những ưu điểm và hạn chế trong hoạt động thẩm
định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp, đồng thời cũng chưa nêu được các giải

5


pháp phù hợp để nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư
pháp theo những yêu cầu mới được đặt ra trong Hiến pháp năm 2013 và Luật ban
hành văn bản QPPL 2015. Mặc dù vậy, những cơng trình trên là nguồn tài liệu quan
trọng để tham khảo, sử dụng để viết luận văn. Cùng với thực tiễn thực hiện các quy
định pháp luật hiện hành về hoạt động thẩm định ban hành văn bản QPPL của Sở
Tư pháp, từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam, nhằm đề ra các giải pháp tồn diện, góp
phần nâng cao chất lượng dự thảo văn bản, đảm bảo tính hợp hiến và hợp pháp của
văn bản sau khi được ban hành, góp phần quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Làm rõ cơ sở lý luận và pháp lý về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
QPPL của Sở Tư pháp, đánh giá thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
QPPL từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao tiến
độ, chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp trên địa bàn tỉnh,
đảm bảo sau khi văn bản được ban hành phát huy được tuổi thọ, thật sự đi vào cuộc
sống, là cơ sở pháp lý quan trọng để thực hiện quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích nghiên cứu, Luận văn có nhiệm vụ:
- Phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động thẩm định ban hành văn
bản QPPL của Sở Tư pháp từ khi có Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng
nhân dân, Ủy nhân dân năm 2004 đến Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015.

- Nghiên cứu tổng quan về hoạt động thẩm định ban hành văn bản QPPL của
Sở Tư pháp, từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam từ khi có Luật ban hành văn bản QPPL
cho đến nay để khẳng định những ưu điểm, tồn tại, những khó khăn, bất cập và
những nguyên nhân, những yếu tố tác động ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định.
- Đề xuất các phương hướng, giải pháp cụ thể để nâng cao vai trị, uy tín của
cơ quan Sở Tư pháp, chất lượng, tiến độ của hoạt động thẩm định ban hành văn bản
QPPL của Sở Tư pháp đáp ứng yêu cầu cải cách thể chế trong thực hiện cải cách tư
pháp hiện nay.

6


4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Hoạt động thẩm định ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp bao gồm tất
cả các dự thảo Nghị quyết QPPL của Hội đồng nhân dân tỉnh do UBND tỉnh trình,
dự thảo quyết định quy phạm pháp luật của UBND tỉnh.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Hoạt động thẩm định ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp là phạm trù có
nội hàm rộng, phạm vi nghiên cứu được giới hạn dưới góc độ luật học. Trong phạm
vi đề tài đã chọn, ngoài các tài liệu tham khảo, quy định của pháp luật hiện hành,
Tác giả tập trung nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện về hoạt động thẩm định
ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp kể từ khi có Luật ban hành văn bản QPPL
cho đến nay.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1.Phương pháp luận
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ
Chí Minh, quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp luật, nhất
là các quan điểm, chủ trương xây dựng và hoàn thiện pháp luật; xây dựng Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam và tăng cường pháp chế.

5.2.Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu được đặt ra các phương pháp
nghiên cứu cụ thể được sử dụng gồm: Phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê,
so sánh kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, khảo sát thực tiễn nhằm đánh giá, kết luận
và đưa ra những giải pháp, phương hướng cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra
của luận văn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần giải đáp một số vấn đề lý luận về
hoạt động thẩm định ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp, góp phần nâng cao
nhận thức của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp chế trên địa bàn tỉnh

7


nói riêng và trong cả nước nói chung có một cách nhìn tổng quan nhất về hoạt động
thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu của luận văn có những điểm mới về mặt thực tiễn, nên
có ý nghĩa rất quan trọng trong việc đưa ra định hướng chỉ dẫn và đưa ra các cung
cấp thông tin cần thiết giúp cho cán bộ, cơng chức pháp chế được giao chủ trì soạn
thảo dự thảo văn bản QPPL nắm vững được quy trình các bước soạn thảo, kỹ năng
xử lý trong soạn thảo các văn bản có nội dung phức tạp, phát huy tính tích cực, chủ
động, sáng tạo trong cơng tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn cơ cấu gồm: Mở đầu, Kết luận và danh mục Tài liệu tham khảo và
phần nội dung gồm có 3 chương, cụ thể như sau:
Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý về hoạt động thẩm định ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp, từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam
Chương 2. Thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở

Tư pháp tại tỉnh Quảng Nam
Chương 3. Giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL
từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam.

8


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA SỞ TƯ PHÁP
1.1. Khái niệm, đặc trưng, nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Quy phạm là danh từ gốc Hán có nghĩa đen là cái thước, cái khn ( phạm là
khuôn, quy là thước, com pa - quay trong phạm vi). Như vậy, danh từ quy phạm
dùng để chỉ cái mẫu, cái khuôn, cái thước được người ta phải nói để làm theo.
Trên thế giới, các nước khái niệm văn bản QPPL không giống nhau. Vụ Các
vấn đề chung về xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp đã tiến hành sưu tầm các luật quy
định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản luật và văn bản pháp quy của trên 16
quốc gia. Nghiên cứu cho thấy, có 9/16 nước khơng định nghĩa văn bản pháp luật,
có 5/16 nước quy định về khái niệm, chủ yếu là các nước thuộc hệ thống XHCN
trước đây như: Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia, Bulgaria [47, tr.19]. Về cơ
bản, khái niệm văn bản pháp luật của các nước có định nghĩa gần giống với khái
niệm văn bản QPPL của Việt Nam, với một số điểm chung là: nội dung có chứa
đựng quy tắc xử sự chung và được áp dụng nhiều lần; do cơ quan nhà nước ban
hành hoặc thơng qua. Ngồi ra, một số nước có thêm quy định về xác lập, thay đổi
hoặc hủy bỏ các QPPL,… Đối với những nước không xác định khái niệm văn bản
QPPL, họ chỉ liệt kê hình thức văn bản; quy định thẩm quyền ban hành (cho chính
quyền địa phương, thậm chí trao quyền cho đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt như
Trung Quốc),…

Như vậy, trên thế giới chỉ có một số Quốc gia có Luật Ban hành văn bản
QPPL, các nước cịn lại, việc ban hành văn bản QPPL khi đã thành truyền thống lâu
đời thì sẽ khơng phải gặp rắc rối trong việc xác định thế nào là một văn bản QPPL
và cũng không xem đây là một vấn đề tranh luận nữa, văn bản quy định nội dung gì,
thì cứ làm theo nội dung ấy.

9


Lần đầu tiên ở Việt Nam khái niệm văn bản QPPL đã được quy định trong
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996. Tiếp tục được quy định ở Luật ban hành
văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 và các nghị định hướng dẫn thi hành.
Dù đã sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện song khái niệm về văn bản QPPL được quy định
tại các văn bản pháp luật trên thì văn bản QPPL vẫn bao gồm các đặc trưng: đã là
văn bản QPPL phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp
ban hành; nội dung quy định phải chứa đựng các quy tắc xử sự bắt buộc chung
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội; thể thức của văn bản và trình tự, thủ tục ban
hành theo quy định của luật; văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thực hiện [25,
tr.1].
Từ những dấu hiệu đặc trưng này, khái niệm văn bản QPPL tưởng như đã rất
rõ ràng, nhưng trong thực tế vẫn còn nhiều cơ quan nhà nước hiểu và vận dụng khái
niệm chưa thống nhất, còn lúng túng như:
- Chưa phân biệt được đâu là văn bản QPPL với văn bản hành chính thơng
thường, nhiều chủ thể cịn nhầm lẫn và cho rằng Nghị Quyết của HĐND tỉnh về phê
chuẩn dự toán thu chi, quyết toán ngân sách hàng năm; nghị quyết về miễn nhiệm
đại biểu HĐND, hoặc Quyết định của UBND tỉnh về giao chỉ tiêu, biên chế; Quyết
định ban hành Quy chế làm việc của UBND cấp tỉnh là văn bản QPPL....
- Có những văn bản tuy có hình thức (tên gọi) là văn bản QPPL nhưng không
chứa QPPL, nhất là việc ban hành các Chỉ thị của UBND cấp tỉnh. Cùng một nội
dung điều chỉnh nhưng trên thực tiễn có cơ quan thì ban hành dưới hình thức văn

bản QPPL, nhưng lại có cơ quan lại ban hành dưới hình thức văn bản hành chính
thơng thường, ví dụ như: Quyết định ban hành Quy chế về công tác văn thư – lưu
trữ; Nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 6 tháng cuối năm ....
- Nhiều văn bản có chứa QPPL nhưng lại được ban hành dưới hình thức văn
bản hành chính thơng thường như: các đề án; công văn, thông báo, kế hoạch, quy
chế...., Cụ thể như: Công văn của UBND tỉnh Quảng Nam về cấm khai thác khoáng
sản, nếu vi phạm tịch thu công cụ, phương tiện vi phạm; hoặc công văn của UBND
huyện Đông Giang về cấm thả rông gia súc, nếu bắt được làm thịt.....

10


Theo thống kê, từ năm 2005 đến năm 2014, trong số 441 văn bản QPPL do
HĐND, UBND tỉnh Quảng Nam ban hành có 10 văn bản khơng phải là văn bản
QPPL. Bên cạnh đó, việc ban hành văn bản hành chính thơng thường có chứa QPPL
chiếm một tỷ lệ khơng nhỏ. Tại 18 huyện, thị xã, thành phố trên địa bàn tỉnh Quảng
Nam qua kiểm tra 5.480 văn bản hành chính thơng thường cho thấy có 292 văn bản
có chứa QPPL khơng được ban hành dưới hình thức văn bản QPPL (Báo cáo số 96/
BC – UBND ngày 22/6/2014 của UBND tỉnh Quảng Nam về báo cáo tổng kết 10
năm thực hiện Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004).
Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn, cũng như để nâng
cao nhận thức trong việc nhận diện được văn bản nào là văn bản QPPL và văn bản
nào không phải là văn bản QPPL; Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã bổ
sung khái niệm QPPL, đồng thời hoàn thiện hơn khái niệm văn bản QPPL. Cụ thể
như sau:
- Về khái niệm “quy phạm pháp luật ”, khoản 1 Điều 3 quy định: “Quy phạm
pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi
lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn
vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong
Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.[27, tr.1]

- Về khái niệm “ văn bản quy phạm pháp luật”, Điều 2 Luật 2015 quy định:
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa QPPL, được ban hành
theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.
Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành khơng đúng
thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì khơng phải là
văn bản quy phạm pháp luật ”.[27, tr.1]
Theo định nghĩa trên thì dấu hiệu đầu tiên và quan trọng nhất để nhận biết
một văn bản QPPL là văn bản đó có chứa đựng “ quy phạm pháp luật” hay không,
xác định yếu tố” chứa đựng quy phạm pháp luật” là cơng việc đầu tiên cần được
thực hiện trong tồn bộ quá trình xây dựng, ban hành một văn bản QPPL. Nếu văn
bản cần ban hành có chứa QPPL thì việc soạn thảo, ban hành văn bản đó phải tuân

11


thủ theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản QPPL. Ngược lại nếu khơng
chứa QPPL thì việc soạn thảo và ban hành văn bản đó khơng phải tuân theo trình tự,
thủ tục soạn thảo của văn bản QPPL. Cần lưu ý rằng ” chứa đựng quy phạm pháp
luật” được hiểu là ngay cả khi văn bản đó chỉ chứa đựng duy nhất một QPPL.
1.1.2. Đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật có các dấu hiệu đặc trưng sau đây
Đặc trưng thứ nhất: Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành
Một văn bản để được xem là một văn bản QPPL thì trước hết văn bản đó
phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Từ điều 15 đến điều 30 của luật
ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định cụ thể những cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, cụ thể như: Ở Trung ương bao gồm: Quốc
Hội, Ủy ban thường vụ Quốc Hội, Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang bộ; Chủ
tịch nước, Thủ tướng chính phủ, Chánh án TAND Tối cao, Viện trưởng Viện kiểm
sát nhân dân tối cao .... . Ở địa phương thì có: Hội đồng nhân dân các cấp, UBND

các cấp.
Như vậy, không phải mọi cơ quan nhà nước đều có thẩm quyền ban hành văn
bản QPPL mà chỉ những cơ quan, chủ thể được pháp luật quy định tại luật ban hành
văn bản QPPL năm 2015 mới có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, những văn
bản QPPL không do các chủ thể có thẩm quyền ban hành thì khơng phải là văn bản
QPPL và được xem là những văn bản ban hành trái thẩm quyền và bị xử lý theo quy
định của pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL.
Đặc trưng thứ hai: văn bản QPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục và
hình thức luật định.
Văn bản QPPL là một trong những hình thức pháp luật được cơ quan nhà
nước sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý nhà nước
nên yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành
văn bản QPPL là rất cần thiết. Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định
rất chặt chẽ trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL, theo đó văn bản QPPL do cơ

12


quan nhà nước có thẩm quyền ban hành đều phải thực hiện các bước sau: từ lập đề
nghị xây dựng văn bản QPPL; tổ chức soạn thảo văn bản; lấy ý kiến vào dự án, dự
thảo văn bản; thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản cho đến thông qua, ký, công bố
văn bản QPPL(đăng công báo). Tuy nhiên, quy trình này có thể được thực hiện theo
trình tự, thủ tục rút gọn trong trường hợp khẩn cấp, trường hợp để ngưng hiệu lực
toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL trong một thời hạn nhất định, trường hợp
cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản QPPL mới được ban hành ( điều146 Luật
ban hành văn bản QPPL năm 2015). Như vậy, có thể thấy một văn bản được ban
hành bởi chủ thể có thẩm quyền, có nội dung hợp pháp, nhưng trong quá trình xây
dựng nếu không tuân thủ đúng quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thì văn
bản đó cũng khơng được xem là văn bản QPPL. Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết
định QPPL mà dự thảo quyết định này không có ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp

sẽ bị xem là vi phạm về trình tự, thủ tục ban hành.
Đặc trưng thứ ba: Văn bản QPPL có nội dung là các QPPL mang tính bắt
buộc chung được áp dụng nhiều lần đối với nhiều đối tượng có hiệu lực trong phạm
vi toàn quốc hoặc trong từng địa phương.
Quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự do nhà nước ban hành và bảo
đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, nhằm tác động điều
chỉnh các mối quan hệ trong xã hội. Như vậy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử
sự chung do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, cịn các quy tắc xử sự chính
là những khuôn mẫu, chuẩn mực mà các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo
khi tham gia các quan hệ xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh. Trong các quan hệ
đó các QPPL là nội dung, cịn văn bản QPPL là hình thức, từ đó có thể khẳng định
văn bản QPPL luôn chứa đựng các QPPL, đây là một đặc điểm quan trọng nhất của
văn bản QPPL.
Là quy tắc xử sự chung do nhà nước ban hành, thể hiện ý chí của nhà nước
nên các QPPL ln mang tính bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện
trên thực tế bằng nhiều biện pháp khác nhau như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết
phục và đặc biệt là biện pháp cưỡng chế. Tùy từng đặc điểm của văn bản QPPL và

13


mức độ tác động của văn bản đó đến các đối tượng khác nhau trong xã hội mà nhà
nước sẽ có những biện pháp phù hợp để triển khai đưa văn bản QPPL vào đời sống.
Tính bắt buộc chung của các QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể nằm
trong điều kiện, hoàn cảnh mà QPPL quy định. QPPL không phải đặt ra cho những
chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định. Đây là một điểm giúp chúng ta
phân biệt với văn bản áp dụng pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật bao giờ cũng
chứa đựng những mệnh lệnh cụ thể đối với cá nhân, tổ chức được xác định. Chính
vì vậy mà văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nhất một lần, còn văn bản
QPPL được áp dụng nhiều lần trên thực tế và đối với những chủ thể không xác định

cụ thể.
Tùy thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành cũng như nội dung của mỗi
văn bản QPPL có hiệu lực trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương. Thông
thường văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành có hiệu lực
pháp lý trên phạm vi cả nước, còn văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở địa
phương ban hành thì chỉ có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương đó. Tuy
nhiên, trên thực tế vẫn có trường hợp văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở Trung
ương ban hành nhưng có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương xuất phát từ
tính đặc thù của địa phương đã quyết định nội dung của văn bản. Cụ thể như: Nghị
định của Chính phủ về cơ chế đặc thù phát triển Khu kinh tế mở Chu lai ở tỉnh
Quảng Nam.
Như vậy chỉ những văn bản nào đáp ứng đầy đủ các đặc trưng nêu trên mới
được coi là văn bản QPPL. Đó là những dấu hiệu quan trọng để phân biệt giữa văn
bản QPPL với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thơng thường.
Trong những đặc trưng đó dấu hiệu nội dung văn bản QPPL có chứa QPPL là dấu
hiệu quan trọng nhất, quyết định các đặc trưng còn lại.
1.1.3. Văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành
HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu
trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND quyết

14


định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và
pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. Nhiệm vụ, quyền
hạn của HĐND tỉnh được quy định tại Điều 19; nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND
thành phố trực thuộc Trung ương được quy định tại Điều 40 của Luật tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015. HĐND cấp tỉnh ban hành văn bản để thực hiện nhiệm
vụ, quyền hạn của mình, trong đó có ban hành văn bản QPPL; HĐND tỉnh, thành

phố trực thuộc Trung ương ban hành văn bản QPPL dưới hình thức Nghị quyết [27,
tr.12].
UBND do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương,
HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn
của UBND cấp tỉnh được quy định tại Điều 21; nhiệm vụ, quyền hạn của UBND
thành phố trực thuộc Trung ương được quy định tại Điều 43 của Luật Tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015. UBND cấp tỉnh ban hành văn bản để thực hiện nhiệm
vụ, quyền hạn của mình, trong đó có ban hành văn bản QPPL. UBND tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương ban hành văn bản QPPL dưới hình thức Quyết định.
[27, tr.13]
1.1.4. Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Theo quy định tại Điều 5 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì nguyên
tắc xây dựng, ban hành văn bản QPPL thể hiện ở các nội dung sau:
1.1.4.1. Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn
bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật.
a. Tính hợp hiến
Tính hợp hiến của văn bản QPPL thể hiện ở chỗ văn bản QPPL không chỉ
phù hợp với các quy định của Hiến pháp mà còn phải phù hợp với tinh thần và các
nguyên tắc của Hiến pháp vì ngơn ngữ của các Hiến pháp nói chung thường cơ
đọng, súc tích mang tính định hướng và là nền tảng để các Luật thể hiện chi tiết, ví
dụ như: quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, các thiết chế
chính trị, quy định các quyền tự do cơ bản của công dân.

15


Tính hợp hiến được thể hiện qua hai điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất: văn bản QPPL không được trái với các quy định cụ thể của Hiến
pháp

Ví dụ: Nguyên tắc “Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật” quy định tại
Điều 16 Hiến pháp năm 2013 [19, tr.5] có giá trị thi hành trực tiếp và bất kỳ văn
bản QPPL nào dưới Hiến pháp đều phải bảo đảm, không có sự phân biệt, đối xử đối
với mọi người trước pháp luật, trong khi một số quy định khác của Hiến pháp về
quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước (Điều 23 của Hiến pháp năm 2013) thì
được coi là quy định có giá trị thi hành gián tiếp vì quyền tự do đi lại và cư trú ở
trong nước mà Hiến pháp quy định là ” tự do đi lại và cư trú theo pháp luật”. Điều
này có nghĩa là Hiến pháp giao Quốc hội và các cơ quan có thẩm quyền khác ban
hành các luật và văn bản QPPL khác để quy định quyền tự do đi lại và cư trú ở
trong nước của công dân ở mức độ nào, thơng qua hình thức nào và phải tuân thủ
các thủ tục nào....
Từ ví dụ trên cho thấy: khi soạn thảo văn bản QPPL các quy định của Hiến
pháp có giá trị thi hành trực tiếp thì cơ quan soạn thảo cần cân nhắc kỹ là những quy
định trong dự thảo văn bản có hạn chế quyền bình đẳng của cơng dân trước pháp
luật hay khơng để trả lời câu hỏi là các quy định đó có hợp hiến hay khơng. Cịn
trong soạn thảo các quy định có giá trị thi hành gián tiếp thì địi hỏi cơ quan soạn
thảo phải dẫn chiếu đến các văn bản pháp luật khác có liên quan đến quy định về
quyền tự do đi lại và cư trú để xác định tính hợp hiến của các quy định trong dự
thảo văn bản QPPL.
Thứ hai: Văn bản QPPL không được trái với tinh thần của Hiến pháp
Đây là việc không đơn giản vì khơng dễ dàng để hiểu tinh thần của mỗi quy
định của Hiến pháp. Muốn hiểu được tinh thần của Hiến pháp cần căn cứ vào một
số vấn đề như: bối cảnh ban hành Hiến pháp, quá trình soạn thảo, các quan điểm,
chủ trương, mục đích khi xây dựng Hiến pháp. Chẳng hạn: nếu Hiến pháp quy định
“ không phân biệt đối xử” thì các văn bản pháp luật bất luận quy định dưới hình
thức nào nếu có tính chất “ bất bình đẳng” giữa các cơng dân trước pháp luật thì có

16



thể bị coi là không phù hợp với tinh thần của Hiến pháp. Nếu Hiến pháp thừa nhận “
quyền tự do kinh doanh” của cơng dân thì các văn bản pháp luật khác không được
phép quy định hạn chế các quyền đó. Tuy nhiên, khơng có tinh thần của Hiến pháp
một cách chung chung, mà tinh thần của Hiến pháp được thể hiện từ chính các quy
phạm của Hiến pháp.
b. Tính hợp pháp
Tính hợp pháp của văn bản QPPL là các văn bản QPPL do các cơ quan ban
hành phải tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật,
hay nói cách khác là phải phù hợp với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên
đã ban hành. Điều đó có nghĩa là ngoài yêu cầu phù hợp với Hiến pháp các văn bản
QPPL cần phải tuân theo nguyên tắc sau:
- Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải phù hợp với luật, nghị quyết của Quốc
hội, pháp lệnh, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Ủy ban thường vụ Quốc hội,
lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định, nghị quyết liên tịch của chính phủ,
quyết định của Thủ tướng Chính phủ và thông tư, thông tư liên tịch của bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ( sau đây là gọi chung là văn bản của các cơ quan nhà
nước trung ương).
- Quyết định của UBND cấp tỉnh phải phù hợp với các văn bản của các cơ
quan nhà nước trung ương và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh.
Để đảm bảo tính hợp pháp của văn bản QPPL thì ngay từ khi soạn thảo
cần phải rà sốt, hệ thống hóa một cách đầy đủ các văn bản QPPL hiện đang có hiệu
lực thi hành về lĩnh vực có liên quan để đối chiếu và kiểm tra tính hợp pháp của văn
bản mà mình đang soạn thảo hoặc sắp ban hành. Vấn đề phức tạp và khó khăn nhất
là hiện đang có quá nhiều văn bản pháp luật về cùng một lĩnh vực do các cơ quan
khác nhau ban hành và không ít trường hợp các văn bản chồng chéo, mâu thuẫn với
nhau khiến cho các cơ quan nhà nước khó xử lý khi xem xét tính hợp pháp của dự
thảo văn bản QPPL mà mình đang soạn thảo. Trong trường hợp này, cần phải thực
hiện nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL được quy định tại Điều 156 của luật ban
hành văn bản QPPL năm 2015 [27, tr.64]. Cụ thể:


17


- Trường hợp các văn bản QPPL có quy định khác nhau về cùng một vấn đề
thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.
- Trường hợp văn bản QPPL mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc
quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra, trước ngày văn bản có
hiệu lực thì áp dụng văn bản mới
c. Tính thống nhất
Người soạn thảo có trách nhiệm bảo đảm tính thống nhất của văn bản được
soạn thảo với hệ thống pháp luật hiện hành trên cơ sở cân nhắc thứ bậc hiệu lực của
văn bản, sao cho khơng có mâu thuẫn trong nội tại văn bản, không mâu thuẫn giữa
văn bản quy định chi tiết và văn bản được quy định chi tiết, không mâu thuẫn với
văn bản của các cơ quan ngang cấp.
Tính thống nhất của văn bản khơng có nghĩa là sự rập khuôn các quy phạm
của văn bản QPPL của các bộ, ngành với luật, pháp lệnh, nghị định. Tương tự như
vậy, yêu cầu về sự phù hợp của văn bản khơng địi hỏi việc sao chép giữa các quy
phạm của văn bản QPPL do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành với văn bản
QPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành. Cần lưu ý là việc sao chép nội dung
của văn bản QPPL của cấp trên trong văn bản quy định chi tiết là một trong những
hành vi bị cấm theo Điều 11 của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015.
1.1.4.2. Tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật.
Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định cụ thể về thẩm quyền, hình
thức, trình tự, thủ tục xây dựng ban hành văn bản QPPL của từng chủ thể từ Quốc
hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đến UBND cấp xã.
Ngay trong khái niệm về văn bản QPPL, Điều 2 của Luật ban hành văn bản
QPPL năm 2015 đã quy định: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy
phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục
quy định trong Luật này”. [27, tr.1]

“ Văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành khơng đúng thẩm quyền,
hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì khơng phải là văn bản quy

18


phạm pháp luật”. [27, tr.1]
Như vậy, việc tuân thủ về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục là nguyên
tắc bắt buộc trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
1.1.4.3. Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của văn bản QPPL.
Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã có bước tiến đáng kể trong việc
thể chế hóa chủ trương của Đảng và Nhà nước về việc bảo đảm tính cơng khai minh
bạch của hoạt động ban hành văn bản QPPL trước đòi hỏi mới của việc xây dựng
nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế của Việt Nam.
Công khai minh bạch trong hoạt động lập pháp là một đòi hỏi tất yếu trong
nhà nước pháp quyền và quản trị quốc gia một cách dân chủ. Trong nhà nước pháp
quyền việc quản lý xã hội bằng pháp luật chỉ là một yếu tố, trong khi một yếu tố
không kém phần quan trọng khác là pháp luật phải thể hiện nguyện vọng của nhân
dân chứ không phải là ý chí của Nhà nước và pháp luật khơng phải là “ công cụ cai
trị” mà là “ công cụ kiến tạo” của Nhà nước. Đây là điểm mấu chốt để phân định
giữa pháp trị và pháp quyền. Hơn nữa, trong một nền quản trị quốc gia dân chủ thì
tính minh bạch, tính có thể tiên đốn được của hệ thống pháp luật thì sự tham gia
của cơng chúng trong q trình hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật là yếu
tố không thể thiếu được. Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân, vì dân do đó yêu
cầu dân chủ hóa hoạt động lập pháp trước hết là địi hỏi của chính bản chất nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta.
Công khai, minh bạch trong ban hành văn bản QPPL đặc biệt là trong giai
đoạn soạn thảo là một trong những điều kiện để đảm bảo văn bản QPPL mang tính
khả thi và thực sự phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân.
1.1.4.4. Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ

thực hiện của văn bản QPPL; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong văn
bản QPPL; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính.
a. Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời
Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự
thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo

19