VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN ĐỨC HUY

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN
CÔNG NGHIỆP HỖ TRỢ TỪ THỰC TIỄN
TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2018


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN ĐỨC HUY

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN
CÔNG NGHIỆP HỖ TRỢ TỪ THỰC TIỄN
TỈNH QUẢNG NGÃI
Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 834.04.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. NGUYỄN PHÚ THÁI

HÀ NỘI, năm 2018


LỜI CẢM ƠN

Qua quá trình học tập và nghiên cứu, được sự hướng dẫn, giúp đỡ của
quý thầy cô, bạn bè, đồng nghiệp, luận văn thạc sĩ chính sách công với đề tài
“Thực hiện chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ từ thực tiễn tỉnh Quảng
Ngãi” đã hoàn thành.
Tôi xin tỏ lòng kính trọng và biết ơn chân thành đến TS. Nguyễn Phú
Thái đã hướng dẫn tận tình, chu đáo, đầy trách nhiệm. Sự giúp đỡ của Thầy
đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi hoàn thành luận văn này.
Tôi xin trân trọng cảm ơn quý thầy cô giáo trong và ngoài Học viện Khoa
học xã hội đã tận tình truyền đạt các kiến thức bổ ích trong suốt khóa học.
Biết ơn UBND tỉnh, Sở Nội vụ, Sở Công Thương tỉnh Quảng Ngãi, đã
cho phép và tạo điều kiện trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu; sự giúp
đỡ, cung cấp dữ liệu của các tổ chức, cá nhân cho tôi trong quá trình nghiên
cứu và thực hiện luận văn.
Luận văn này chắc chắn không tránh khỏi những thiếu sót, hạn chế, bản
thân rất mong nhận được sự góp ý.
Xin chân thành cảm ơn!
Học viên

Nguyễn Đức Huy


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn thạc sĩ chính sách công “Thực hiện chính
sách phát triển công nghiệp hỗ trợ từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi” là kết quả

của quá trình học tập, nghiên cứu khoa học của bản thân. Các số liệu và kết
quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực. Các thông tin trích dẫn trong
luận văn được chỉ rõ xuất xứ, nguồn gốc rõ ràng và được phép công bố. Tác
giả xin chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của mình./.
T c

ả u n văn

N uyễn Đức Huy


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG HỖ TRỢ ....................................... 10
1.1. Một số khái niệm ...................................................................................... 10
1.2. Vai trò, ý nghĩa và tầm quan trọng của tổ chức đối với thực hiện chính
sách công ......................................................................................................... 19
1.3. Các bước thực hiện chính sách ................................................................ 20
1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách công..................................... 25
1.5. Những yêu cầu cơ bản trong thực hiện chính sách .................................. 29
1.6. Chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ ................................................ 32
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT
TRIỂN CÔNG NGHIỆP HỖ TRỢ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG
NGÃI .............................................................................................................. 37
2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Ngãi ảnh hưởng đến
việc thực hiện chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ ................................ 37
2.2. Thực trạng thực hiện chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ trên địa
bàn tỉnh Quảng Ngãi ....................................................................................... 43
2.3. Đánh giá về tổ chức thực hiện chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ

trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi .......................................................................... 48
CHƢƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG THỰC
HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG NGHIỆP HỖ TRỢ TRÊN
ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI ................................................................. 57
3.1. Quan điểm phát triển công nghiệp hỗ trợ trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi 57
3.2. Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ
trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi .......................................................................... 58
KẾT LUẬN .................................................................................................... 72
DANH MỤC CÁC T I LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CS

: Chính sách

CSC

: Chính sách công

CCN

: Cụm công nghiệp

CNH

: Công nghiệp hóa

CNHT


: Công nghiệp hỗ trợ

CSPTCNHT

: Chính sách phát triển Công nghiệp hỗ trợ

DNNVV

: Doanh nghiệp nhỏ và vừa

GTSX

: Giá trị sản xuất

HĐND

: Hội đồng nhân dân

HĐH

: Hiện đại hóa

KTXH

: Kinh tế - xã hội

KKT

: Khu kinh tế


KCN

: Khu công nghiệp

KTTĐMT

: Kinh tế trọng điểm miền Trung

NQ

: Nghị quyết

UBND

: Ủy ban nhân dân


MỤC LỤC

Số

ệu
n

T n

n

Trang


1.1

Khái niệm công nghiệp hỗ trợ của Nhật Bản

15

1.2

Khái niệm CNHT của Việt Nam

17


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Công nghiệp hỗ trợ là lĩnh vực công nghiệp cung cấp những sản ph m
có vai trò hỗ trợ cho việc sản xuất thành các sản ph m chính, đó là những linh
kiện, phụ liệu, phụ t ng, sản ph m bao bì, nguyên liệu và còn bao gồm những
sản ph m trung gian, những nguyên liệu sơ chế. Công nghiệp hỗ trợ đóng vai
trò quan trọng trong việc tăng sức cạnh tranh của các sản ph m công nghiệp
cuối cùng, giảm nhập siêu, góp phần quan trọng vào công nghiệp hóa, từ đó
tác động mạnh đến quá trình phát triển công nghiệp và kinh tế xã hội của địa
phương và của đất nước. Công nghiệp hỗ trợ kém phát triển s làm hạn chế sự
phát triển của công nghiệp sản xuất sản ph m hoàn chỉnh ho c tăng cường
tình trạng phụ thuộc nhập kh u của công nghiệp lắp ráp.
Công nghiệp hỗ trợ chậm phát triển c ng s ảnh hưởng rất lớn đến việc
thu hút đầu tư, đ c biệt là các nhà đầu tư có tiềm lực lớn. Hiện nay các lợi thế
về truyền thống về nhân công, m t b ng


không còn phát huy tác dụng và

không còn là tiêu chí để các nhà đầu tư lựa chọn địa điểm, lựa chọn ngành khi
đầu tư; càng ngày các nhà đầu tư càng ưu tiên nhắm đến những thị trường có
thể đáp ứng tốt nhất cho việc sản xuất các sản ph m hoàn chỉnh của họ. Điều
này làm cho công nghiệp hỗ trợ ngày càng có vai trò quan trọng.
Nhận thức được tầm quan trọng của công nghiệp hỗ trợ, ngày
03/11/2015 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 111/2015/NĐ-C về phát
triển công nghiệp hỗ trợ; theo sau đó là “Chương trình phát triển công nghiệp
hỗ trợ từ năm 2016-2025” c ng đã được Thủ tướng Chính phủ ban hành (QĐ
68/QĐ-TTg ngày 18/01/2017 đã kh ng định r ng: hát triển công nghiệp hỗ
trợ là khâu đột phá để phát triển nhanh và bền vững các ngành công nghiệp
chủ lực của Việt Nam trong quá trình CNH, HĐH đất nước. Cụ thể: CNHT
phải đạt được mục tiêu là: Sản ph m công nghiệp hỗ trợ phục vụ sản xuất

1


trong nước và xuất kh u, tham gia vào các chuỗi giá trị toàn cầu. Đến năm
2020, sản ph m công nghiệp hỗ trợ đáp ứng khoảng 45% nhu cầu cho sản
xuất nội địa, đến năm 2025, sản ph m công nghiệp hỗ trợ đáp ứng được 65%
nhu cầu cho sản xuất nội địa.
hát triển công nghiệp hỗ trợ trong xu thế hội nhập phải gắn với phân
công hợp tác quốc tế; hát triển công nghiệp hỗ trợ trên cơ sở chọn lọc, dựa
trên tiềm năng, lợi thế so sánh của Việt Nam với công nghệ tiên tiến có tính
cạnh tranh cao, gắn liền với mục tiêu nâng cao giá trị gia tăng trong nước đối
với sản ph m công nghiệp xuất kh u và phấn đấu trở thành một bộ phận trong
dây chuyền sản xuất quốc tế. Các ngành chọn lọc bao gồm: Linh kiện phụ
tùng, Công nghiệp hỗ trợ ngành dệt may - da giày, Công nghiệp hỗ trợ cho
công nghiệp công nghệ cao; hát triển công nghiệp hỗ trợ theo hướng phát

huy tối đa năng lực đầu tư của các thành phần kinh tế, đ c biệt là các đối tác
chiến lược, các công ty tập đoàn đa quốc gia. hát triển công nghiệp hỗ trợ
theo hướng tập trung từng nhóm ngành công nghiệp để phát huy hiệu quả
cạnh tranh.
Những phân tích trên đây cho thấy: hát triển công nghiệp hỗ trợ có ý
nghĩa vô c ng quan trọng đối với sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nước, trong việc phát triển kinh tế xã hội của từng địa phương. Có thể nói:
hát triển CNHT đang thu hút sự quan tâm lớn của Nhà nước Trung ương
c ng như chính quyền các địa phương và Quảng Ngãi không phải là một
ngoại lệ.
N m trong v ng kinh tế trọng điểm miền Trung, với Khu kinh tế Dung
Quất, nơi tập trung hàng loạt các dự án công nghiệp n ng, đ c biệt là Nhà
máy lọc hóa dầu đầu tiên của Việt Nam, nhà máy công nghiệp n ng, nhà máy
luyện cán thép. Bên cạnh đó với sự hình thành 01 KKT, 04 KCN và 22 CCNlàng nghề, Quảng Ngãi có nhu cầu lớn về sản ph m - dịch vụ và các điều kiện

2


khác để phát triển CNHT. Tuy nhiên, sự phát triển của CNHT của tỉnh vẫn
còn những hạn chế nhất định. Tỷ lệ nội địa hóa trong các ngành công nghiệp
của tỉnh Quảng Ngãi là rất thấp. Hiện nay ở Quảng Ngãi, một số ngành lắp
ráp sản ph m hoàn chỉnh đều phải nhập nguyên liệu từ nước ngoài. Do vậy,
họ luôn phải phụ thuộc vào nguồn nguyên liệu nhập kh u, không thể chủ
động được hoạt động sản xuất kinh doanh.
Cho đến nay, nhận thức về phát triển công nghiệp hỗ trợ của địa
phương m c d đã có những thay đổi, tuy nhiên vẫn chưa tương xứng và ph
hợp với vị trí quan trọng của lĩnh vực công nghiệp này. Quy hoạch phát triển
công nghiệp m c d được xây dựng rất công phu, tuy nhiên phần đề cập đến
công nghiệp hỗ trợ còn khá mờ nhạt. Điều này làm cho công nghiệp hỗ trợ
hình thành một cách tự phát và thiếu sự tác động tích cực của Nhà nước trung

ương c ng như địa phương.
Có thể nói, CNHT có vai trò quan trọng đối với tỉnh Quảng Ngãi nói
riêng, cho khu vực miền Trung – Tây Nguyên nói chung, tuy nhiên để thực
hiện chính sách phát triển CNHT ph hợp, cần có bức tranh vừa tổng thể, vừa
chi tiết về thực trạng thực hiện CS phát triển CNHT và các điều kiện thuận lợi
– khó khăn trong việc phát triển CNHT. Để làm được điều này, cần có nghiên
cứu một cách hệ thống hơn về cơ sở lý luận thực hiện CS phát triển CNHT tại
địa phương, về nhu cầu sản ph m – dịch vụ hỗ trợ của các cơ sở công nghiệp
trong tỉnh và khu vực, khả năng cung ứng của các ngành công nghiệp trong
tỉnh thông qua một cơ sở dữ liệu về CNHT của tỉnh. Qua đó có thể đánh giá
đúng thực trạng và nguyên nhân hạn chế trong việc tổ chức thực hiện CS phát
triển CNHT, đề xuất đúng phương hướng, giải pháp để thực hiện có hiệu quả
chính sách trong thời gian đến.
Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn khách quan nêu trên, cùng với quá trình
công tác quản lý nhà nước ngành Công nghiệp, mong muốn góp một phần

3


công sức của mình vào việc phát triển CNHT của tỉnh Quảng Ngãi, tác giả đã
chọn đề tài: “Thực hiện CS phát triển công nghiệp hỗ trợ từ thực tiễn tỉnh
Quảng Ngãi” làm đối tượng nghiên cứu với mục tiêu tìm kiếm những giải
pháp chủ yếu nh m thực hiện có hiệu quả các CS hỗ trợ, ưu đãi nh m đưa
ngành CNHT tỉnh Quảng Ngãi phát triển theo hướng bền vững.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
- Các công trình nghiên cứu về CS, CSC
Công trình Tìm hiểu về khoa học chính sách công của Viện Khoa học
chính trị - Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh đã có những giới thiệu
khái quát về khoa học chính sách; phân tích các biện pháp tiếp cận đối với việc
giải quyết “xung đột giá trị” của quá trình hoạch định chính sách trên phương

diện lý luận và thực tế; Đồng thời đưa ra một số khuynh hướng phát triển và
hoàn thiện lý luận về khoa học chính sách - tức là một hệ tri thức có khả năng
ứng dụng trực tiếp, phổ biến, làm cơ sở cho việc ra các quyết định về chính
sách [18].
Tác giả Lê Chi Mai trong công trình Những vấn đề cơ bản về chính
sách và quy trình chính sách đã có những phân tích bước đầu, giới thiệu
những vấn đề lý luận cơ bản về khoa học chính sách, làm rõ nhận thức về
chính sách và các giai đoạn của quy trình chính sách trong thực tiễn của Việt
Nam [9].
Trong tác ph m Khoa học chính sách phát hành năm 2011 [2], tác giả
V Cao Đàm đã đưa ra những c p khái niệm mới, như mục tiêu công bố và
mục tiêu ngầm định của chính sách, tác động dương tính và tác động âm tính
của chính sách, tác động ngoại biên và chuỗi tác động kế tiếp của chính sách,
xung đột và bất bình đ ng xã hội do chính sách, paradigm (khung mẫu) và
kiến tạo xã hội của chính sách

C ng với những c p khái niệm này là quy

4


trình/phương pháp phân tích, hoạch định, thực hiện và đánh giá chính sách
được tiếp cận dưới các hướng tiếp cận hiện đại của khoa học.
Công trình Chính sách công - Những vấn đề cơ bản của tác giả Nguyễn
Hữu Hải [5] đã cung cấp những kiến thức lý luận chung nhất về chính sách
công như: quá trình phát triển khoa học chính sách; đ c điểm, vai trò và phân
loại chính sách công; cấu trúc nội dung và chu trình chính sách công; nguyên
tắc, căn cứ, các bước và phương pháp, công cụ hoạch định chính sách công;
yêu cầu, các hình thức, phương pháp tổ chức thực hiện chính sách công và
phân cấp quản lý chính sách công; nguyên tắc, tiêu chí, quy trình, nội dung và

phương pháp phân tích chính sách công; nội dung đánh giá chính sách công;
tổ chức công tác phân tích, đánh giá chính sách công. Đ c biệt tác giả còn chú
trọng đến việc vận dụng những kiến thức cơ bản vào thực tiễn đánh giá chính
sách công ở Việt Nam.
Giáo trình Đại cương về chính sách công của các tác giả Nguyễn Hữu
Hải, Lê Văn Hòa đã có những khái quát chung nhất về lý luận chính sách
công như: quá trình phát triển khoa học CS; đ c điểm, vai trò và phân loại
chính sách công; cấu trúc nội dung và chu trình chính sách công; nguyên tắc,
căn cứ, các bước và phương pháp, công cụ hoạch định chính sách công; yêu
cầu, các hình thức, phương pháp tổ chức thực hiện chính sách công và phân
cấp quản lý chính sách công; nguyên tắc, tiêu chí, quy trình, nội dung và
phương pháp phân tích chính sách công; nội dung đánh giá chính sách công;
tổ chức công tác phân tích, đánh giá chính sách công [4].
Giáo trình Những vấn đề cơ bản về chính sách công của tác giả Đỗ Phú
Hải đã có những khái quát chung nhất về lý luận chính sách công như: Khái
niện về chính sách công; vai trò, mục đích và quy trình xây dựng chính sách
công; xác định vấn đề và giải pháp chính sách công; các nguyên tắc xây dựng

5


chính sách công; các tiêu chí xây dựng chính sách công; những yếu tố ảnh
hưởng đến hoạch định và xây dựng chính sách công [6].
Ngoài ra, còn có các bài viết công bố trên các tạp chí như Mô hình
nghiên cứu hệ thống chính sách công Việt Nam, Tạp chí Nhân lực khoa học
xã hội số 08/2016; Quy trình chính sách công: Một số vấn đề lý luận, Tạp chí
Nhân lực khoa học xã hội số 09/2016; Khoa học chính sách công: Một số vấn
đề cơ bản, Tạp chí Nhân lực khoa học xã hội số 10/2016; Bàn về mô hình
chính sách công, Tạp chí Nhân lực khoa học xã hội số 12/2016 của Võ Khánh
Vinh; Văn Tất Thu [14], Đỗ Phú Hải [6] đã đưa ra các khái niệm, đ c điểm,

chu trình chính sách công và việc đánh giá chính sách công, tiêu chí của đánh
giá chính sách công.
- Các công trình nghiên cứu về công nghiệp hỗ trợ
Từ hơn mười năm trở lại đây, CNHT là một vấn đề được quan tâm. Bởi
vậy, có một số công trình nghiên cứu, bài viết đề cập đến vấn đề này. Trong
đó, phải kể đến các công trình nghiên cứu: Luận án Tiến sỹ kinh tế của Hà
Thị Hương Lan “Công nghiệp hỗ trợ trong một số ngành công nghiệp ở Việt
Nam”; Luận án Tiến sỹ kinh tế chính trị của Trương Nam Trung “Công
nghiệp hỗ trợ ngành sản xuất ô tô ở Việt Nam”; Luận văn Thạc sỹ của Phạm
Văn Kim “Doanh nghiệp nhỏ và vừa đối với phát triển công nghiệp phụ trợ ở
Việt Nam”; Luận văn Thạc sỹ của Nguyễn Th y Dương “Chính sách phát
triển công nghiệp hỗ trợ ở một số nước Đông Nam Á và bài học kinh nghiệm
đối với Việt Nam”; “Chính sách thúc đẩy phát triển công nghiệp hỗ trợ: Lý
luận, thực tiễn và định hướng cho Việt Nam” của TS Lê Xuân Sang, Viện
nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương; Đề tài “Điều tra, đánh giá thực trạng
công nghiệp hỗ trợ trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi và đề xuất giải pháp phát
triển CNHT giai đoạn 2011-2015 định hướng 2020” của PGS.TS Nguyễn
Trường Sơn, Đại học Đà Nẵng; Bài đăng trên tạp chí Tài Chính “Thực trạng

6


ngành công nghiệp hỗ trợ ở Việt Nam” của TS Nguyễn Đình Luận – Đại học
Công nghệ TPHCM.
3. Mục đíc và n ệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận về công nghiệp hỗ trợ, chính
sách phát triển công nghiệp hỗ trợ, luận văn s nghiên cứu thực trạng việc
thực hiện chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ tại tỉnh Quảng Ngãi. Từ đó
đề xuất các giải pháp tổ chức thực hiện chính sách phát triển công nghiệp hỗ

trợ tỉnh Quảng Ngãi trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Nghiên cứu cơ sở lý luận về chính sách, chính sách công, chính sách
phát triển công nghiệp hỗ trợ.
- Nghiên cứu thực trạng và công cụ thực hiện chính sách phát triển
công nghiệp hỗ trợ tỉnh Quảng Ngãi. Đánh giá thành công và hạn chế của việc
thực hiện các chính sách đó.
- Đề xuất một số giải pháp tổ chức thực hiện chính sách phát triển công
nghiệp hỗ trợ phù hợp với điều kiện thực tế tại tỉnh Quảng Ngãi trong thời
gian đến.
4. Đố tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Dưới góc độ khoa học chính sách công, đề tài luận văn tập trung nghiên
cứu việc thực hiện chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ ở tỉnh Quảng Ngãi.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian: Trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
- Thời gian nghiên cứu: Từ năm 2011-2016.

7


5. Cơ sở lý lu n và p ƣơn p

pn

n cứu

5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng
Hồ Chí Minh, đường lối, chủ trương, CS của Đảng và Nhà nước về CS phát

triển công nghiệp nói chúng, CS phát triển công nghiệp hỗ trợ nói riêng, về
khoa học CSC, khoa học quản lý công.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu chính sau:
- Phương pháp thu thập thông tin: Phân tích và tổng hợp, được sử dụng
để thu thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến
đề tài nghiên cứu, bao gồm các văn kiện, tài liệu, nghị quyết, quyết định của
Đảng, Nhà nước, bộ ngành ở Trung ương và địa phương; các công trình nghiên
cứu, các báo cáo, tài liệu thống kê của Cục Thống kê và các sở, ngành của
Quảng Ngãi.
- Phương pháp điều tra khảo sát thực địa: Sử dụng phương pháp điều
tra thực địa thu thập số liệu thực tế tại các KKT, KCN, CCN.
- Phương pháp phân tích và tổng hợp: Là đánh giá tính toàn vẹn, tính
thống nhất, tính khả thi và hiệu quả của CS nh m điều chỉnh cho phù hợp với
mục tiêu và thực tế.
- Phương pháp thống kê: Là phương pháp thu thập, tổng hợp, trình bày
số liệu, tính toán các đ c trưng của đối tượng nghiên cứu nh m phục vụ cho
quá trình phân tích, dự đoán và đề ra các quyết định.
- Phương pháp chuyên gia: Thông qua các buổi g p gỡ, trao đổi và thảo
luận với cán bộ quản lý nhà nước ngành Công nghiệp và giáo viên hướng dẫn
nh m tháo gỡ những thắc mắc.
6. Ý n

ĩa ý u n và thực tiễn của lu n văn

6.1. Ý nghĩa lý luận
Kết quả đánh giá làm sáng tỏ, minh chứng cho các lý thuyết liên quan

8



đến chính sách công, từ đó đề xuất các giải pháp thực hiện CS nh m nâng cao
chất lượng, hiệu lực, hiệu quả CS được ban hành.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn cung cấp những vấn đề lý luận và thực tiễn trong việc vận
dụng các lý thuyết về CSC để xem xét giữa lý thuyết và thực tiễn về CS phát
triển Công nghiệp hỗ trợ ở tỉnh Quảng Ngãi, từ đó nâng cao hiệu quả chất
lượng của CS trong những năm tiếp theo.
Luận văn góp phần làm rõ tính chất, vai trò, vị trí của CNHT và về CS
phát triển CNHT, về thực hiện CS công nói chung, thực hiện CS phát triển
CNHT nói riêng. Đồng thời qua khảo sát, nghiên cứu, đánh giá thực trạng
thực hiện CS phát triển CNHT đối với tỉnh Quảng Ngãi, luận văn chỉ ra
những bất cập, những việc thực hiện chưa tốt, những m t còn hạn chế của
việc thực hiện CS phát triển CNHT ở địa phương. Trên cơ sở đó, nghiên cứu
đề xuất với các cấp có th m quyền các giải pháp nh m nâng cao hiệu quả thực
hiện CS phát triển CNHT trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
Kết quả đạt được của luận văn còn có ý nghĩa gợi ý, làm tài liệu tham
khảo cho việc xây dựng các Nghị quyết, chủ trương về phát triển công nghiệp
hỗ trợ và thực hiện CS phát triển CNHT của tỉnh Quảng Ngãi.
7. Cơ cấu của lu n văn
Luận văn được chia làm 3 chương, không kể phần mở đầu, kết luận,
danh mục tài liệu tham khảo:
Chương 1: Những vấn đề lý luận chung về thực hiện chính sách phát triển
công. Nghiệp hỗ trợ.
Chương 2: Thực trạng về thực hiện chính sách phát triển công nghiệp
hỗ trợ trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
Chương 3: Quan điểm và giải pháp tăng cường thực hiện chính sách
phát triển công nghiệp hỗ trợ trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.

9



CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH PHÁT TRIỂN CÔNG HỖ TRỢ
1.1. Một số k

n ệm

- Chính sách:
Chính sách là một thuật ngữ được sử dụng rất rộng rãi trong đời sống xã
hội. Mỗi khi có vấn đề gì nổi cộm trong xã hội, công chúng trông chờ vào những
phản ứng của chính quyền. Những phản ứng đó khi định hình và thể hiện một
cách chính thức được gọi dưới cái tên “Chính sách”. CS là một công cụ
quan trọng của quản lý “Mọi tổ chức, mọi cấp quản lý đều phải sử dụng các
công cụ quản lý như chiến lược, kế hoạch, CS và quyết định quản lý để tác
động lên đối tượng quản lý theo một cách thức nào đó nh m đạt tới mục
tiêu mong muốn” [5, tr.6].
M c dù CS của nhà nước là vấn đề nghiên cứu từ rất lâu, nhưng chỉ trở
thành vấn đề được xem xét có tính hệ thống từ vài thập kỷ gần đây. Sự phát
triển của nó gắn với một số sự kiện lớn trên thế giới, đánh dấu sự thay đổi từ
khi kết thúc thế chiến thứ hai. Khái niệm khoa học chính sách được Lasswell
đề cập lần đầu tiên từ năm 1951. Đến nay, khoa học chính sách đã có những
phát triển mạnh m , trở thành một trong những nội dung trọng tâm của khoa
học xã hội.
Có nhiều cách tiếp cận khác nhau về vấn đề CS, mỗi cách tiếp cận liên
quan trực tiếp tới tính đ c thù của từng lĩnh vực, như: chính trị, kinh tế, xã
hội,.

Mỗi cách tiếp cận giúp người chu n bị quyết định CS một hướng tư


duy. Từ thực tế CS của các ngành, các địa phương và các quốc gia, c ng như
qua những cuộc thảo luận trên các diễn đàn nghiên cứu CS, dưới đây là một
số định nghĩa khác nhau về CS:

10


- “Chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân
ho c một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề”
(James Anderson) [9, tr.4].
- Theo Từ điển tiếng Việt “Chính sách” được hiểu là “sách lược và kế
hoạch cụ thể nh m đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị
chung và tình hình thực tế mà đề ra CS

” [16, tr.157].

- Trong một nghiên cứu về mối quan hệ giữa CS với pháp luật, tác giả
Đinh D ng Sỹ cho r ng: “Chính sách được hiểu là những tư tưởng, những
định hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạt được. Còn chiến lược
hay kế hoạch, thậm chí pháp luật ch ng qua chỉ là hình thức, là phương tiện
để chuyển tải, để thể hiện chính sách” [20].
Tóm lại, Chính sách được hiểu là tập hợp các biện pháp do các nhà lãnh
đạo/nhà quản lý đề ra để giải quyết các vấn đề trong đời sống xã hội, là khung
thể chế cho các hoạt động trong thực tiễn.
- Chính sách công
Cụm từ “CS” khi gắn với vai trò, chức năng của “khu vực công” được
gọi là CSC. Đây không chỉ đơn giản là sự ghép từ thuần túy, mà đã có sự thay
đổi cơ bản về nghĩa, bởi nó có sự khác biệt về chủ thể ban hành CS, về mục
đích tác động của CS và vấn đề mà CS hướng tới giải quyết.

Chính sách công là CS của nhà nước, ra đời, tồn tại và phát triển cùng
với sự ra đời, tồn tại, phát triển của nhà nước. CSC có vai trò quan trọng trong
sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước. Đến nay, đã có nhiều định nghĩa
về CSC, Thomas R.Dye cho r ng CSC là “bất kỳ những gì nhà nước lựa chọn
làm ho c không làm” [8, tr.47].
William Jenkins đưa ra định nghĩa: “CSC là một tập hợp các quyết định
có liên quan với nhau được ban hành bởi một ho c một nhóm nhà hoạt động
chính trị c ng hướng đến lựa chọn mục tiêu và các phương thức để đạt được

11


mục tiêu trong một tình huống xác định thuộc phạm vi th m quyền” [8, tr.48-49].
Theo tác giả, CSC là một quá trình chứ không chỉ đơn giản là một sự lựa
chọn; đồng thời, định nghĩa này c ng cho thấy một cách rõ ràng CSC là “một
tập hợp các quyết định có liên quan với nhau” và quá trình CS là hành vi định
hướng mục tiêu của nhà nước.
Guy Peter cho r ng: “CSC là toàn bộ các hoạt động của nhà nước có
ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân” [9, tr.5].
Định nghĩa này kh ng định chủ thể ban hành và thực hiện CSC là nhà nước,
đồng thời nhấn mạnh một khía cạnh quan trọng của CSC, đó là tác động của
CSC đến đời sống của mọi người dân hay cộng đồng xã hội, thay vì tác động
lên một cá nhân ho c một tổ chức cụ thể.
CSC theo Nguyễn Duy Gia “là một tập hợp các quyết định hành động
của Nhà nước nh m giải quyết một vấn đề đang đ t ra trong đời sống kinh tế xã hội theo mục tiêu xác định. CSC do Nhà nước đề ra và tổ chức thực hiện
nên CSC phản ánh bản chất của Nhà nước đó” [6, tr.7].
Theo tác giả Lê Chi Mai: “CSC là thuật ngữ d ng để chỉ một chuỗi các
quyết định hoạt động của nhà nước nh m giải quyết một vấn đề chung đang
đ t ra trong đời sống KTXH theo mục tiêu xác định” [15, tr.38]. Đồng thời
tác giả c ng nhấn những đ c trưng cơ bản của CSC như sau: Thứ nhất, chủ

thể ban hành CSC là Nhà nước; Thứ hai, các quyết định trong CSC này là
những quyết định hành động, có nghĩa là chúng bao gồm cả những hành vi
thực tiễn; Thứ ba, CSC được ban hành nh m giải quyết những vấn đề đ t ra
trong đời sống KTXH theo những mục tiêu xác định; Thứ tư, CSC gồm nhiều
quyết định có liên quan đến nhau.
Như vậy có rất nhiều định nghĩa về “CSC” t y theo những góc độ tiếp
cận khác nhau. Tựu chung lại, có thể hiểu “CSC là tập hợp các quyết định của

12


Nhà nước để giải quyết các vấn đề đ t ra trong đời sống của cộng đồng, người
dân nh m hướng tới mục tiêu phát triển KTXH”.
CSC thường có thể được phân biệt dựa theo các tiêu chí khác nhau.
Theo chủ thể ban hành: CS do Trung ương ban hành và CS do địa phương
ban hành. Theo lĩnh vực: có CS kinh tế, CS xã hội, CS đối nội, CS đối ngoại...
Theo thời gian tồn tại của CS gồm có CS dài hạn, trung hạn và ngắn hạn. Đối
với CS phát triển công nghiệp hỗ trợ tỉnh Quảng Ngãi mà Luận văn này chọn
làm chủ đề nghiên cứu thì chủ thể CS là cơ quan Trung ương ban hành, còn
lĩnh vực đây là CS kinh tế, bao gồm các CS dài hạn, trung hạn và ngắn hạn.
- Tổ chức thực hiện CS công: là yêu cầu tất yếu khách quan để duy trì
sự tồn tại của CS với tư cách là công cụ vĩ mô theo yêu cầu quản lý của nhà
nước và c ng là để đạt mục tiêu mà CS theo đuổi.
Như vậy, Tổ chức thực hiện CS công là toàn bộ quá trình hoạt động của
các chủ thể theo các cách thức khác nhau nh m hiện thực hóa nội dung CS
công một cách hiệu quả [8, tr.126-127]
- CS phát triển công nghiệp hỗ trợ
+ Khái niệm công nghiệp hỗ trợ:
Công nghiệp hỗ trợ bắt đầu được quan tâm và nghiên cứu kể từ những
năm 80 của thế kỷ trước, sau sự phát triển thần kỳ của nền kinh tế Nhật Bản.

Các khái niệm, đ c điểm, vai trò c ng như các vấn đề liên quan của công
nghiệp hỗ trợ đã được khá nhiều các nhà nghiên cứu và quản lý quan tâm và
phát triển. Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu lại nhìn nhận công nghiệp hỗ trợ
dưới những quan điểm riêng, t y theo đ c điểm phát triển của mỗi nền kinh
tế. Ở Việt Nam, khái niệm và các vấn đề về công nghiệp hỗ trợ chỉ mới được
đề cập từ đầu những năm 2000 trở lại đây, c ng với sự gia tăng của đầu tư
trực tiếp nước ngoài vào lĩnh vực chế tạo. Cùng với sự thiếu hụt về hệ thống
lý luận và nghiên cứu về công nghiệp hỗ trợ, hệ thống CS riêng biệt cho

13


ngành này c ng chưa hoàn thiện, dẫn đến những hạn chế nhất định trong sự
phát triển của khu vực này.
Nhiều nhà nghiên cứu và hoạch định CS sử dụng thuật ngữ “công
nghiệp hỗ trợ”, “công nghiệp phụ trợ”.... Trên thực tế, thuật ngữ này trở nên
thông dụng ở Nhật Bản vào khoảng giữa những năm 1980 khi được Chính
phủ Nhật Bản sử dụng trong các văn bản tài liệu của mình và sau đó được sử
dụng rộng rãi ở các nước Châu Á.
Khái niệm CNHT ra đời và được chính phủ Nhật Bản chính thức sử
dụng vào khoảng thời gian này, bởi sự phát triển mang tính lịch sử của nền
kinh tế những năm đó. Sự tăng giá của đồng tiền Nhật Bản đã làm cho các
doanh nghiệp Nhật giảm xuất kh u các sản ph m cuối cùng và chuyển các cơ
sở sản xuất sang các nước có chi phí nhân công rẻ hơn. Tuy nhiên các nhà lắp
ráp Nhật Bản ở nước ngoài vẫn phải nhập kh u linh phụ kiện từ các DN Nhật
Bản vì các doanh nghiệp tại nước sở tại không thể đáp ứng. Thuật ngữ CNHT
lúc đó được d ng để chỉ sự thiếu hụt các ngành công nghiệp như vậy ở các
nước này. Sau đó, thuật ngữ này đã được phổ biến đến các nước châu Á khác
cùng với các chương trình hỗ trợ của Nhật Bản như New Aid lan năm 1987,
chương trình phát triển CNHT châu Á năm 1993.

Ở Nhật Bản, CNHT được hiểu là “một nhóm các hoạt động công
nghiệp cung ứng các đầu vào trung gian (không phải nguyên vật liệu thô và
các sản ph m hoàn chỉnh) cho các ngành công nghiệp hạ nguồn”.
Nói cách khác, CNHT n m ở phần giữa của quá trình sản xuất, từ
thượng nguồn xuống đến hạ nguồn. Đ c biệt là, CNHT nên dựa vào một số
công đoạn sản xuất nhất định, phục vụ một số ngành công nghiệp nhất định
tương đối tương đồng nhau (hình 1.1). Việc tương đồng này làm cho chi phí
sản xuất giảm, tăng dung lượng thị trường, gia tăng nguồn khách hàng và giúp
CNHT phát triển nhanh hơn. Nhật Bản, Đài Loan đều xác định CNHT theo

14


cách này, b ng cách dựa trên các công đoạn sản xuất như dập, đúc, rèn, hàn,
gia công cơ khí, khuôn mẫu

và bao gồm các sản ph m chủ yếu liên quan

đến 3 lĩnh vực chính: các linh kiện kim loại, các linh kiện nhựa và cao su, các
linh kiện điện-điện tử.

Hình 1.1 Khái niệm công nghiệp hỗ trợ của Nhật Bản
Bộ Năng lượng Mỹ định nghĩa CNHT bao gồm những ngành cung cấp
các quy trình cần thiết để sản xuất và hình thành sản ph m trước khi chúng
được đưa đến các ngành công nghiệp cuối c ng. Chương trình phát triển
ngành CNHT hiện nay ở Mỹ bao gồm 07 ngành: các thiết bị làm nóng công
nghiệp; xử lý nhiệt; rèn; hàn; luyện kim bột và các vật liệu dạng hạt; sứ cao
cấp; các sản ph m các-bon.
Hàn Quốc không sử dụng cụm từ công nghiệp hỗ trợ mà gọi lĩnh vực
này là “ Vật liệu và linh kiện công nghiệp”. Các nước châu Âu c ng không sử

dụng cụm từ công nghiệp hỗ trợ mà thường gọi là “các ngành cung ứng”
(Supplier Industries), chỉ việc cung cấp sản ph m từ các doanh nghiệp bên

15


ngoài. Các khái niệm liên quan đến nội dung này còn được phản ánh ở các
thuật ngữ khác, như: thầu phụ, thuê ngoài, nhà cung ứng.
Như vậy, có thể thấy r ng công nghiệp hỗ trợ là một khái niệm rộng, có
tính chất tương đối. Dù có rất nhiều cách định nghĩa, các khái niệm CNHT
đều có các điểm chung như sau:
Thứ nhất, đó là việc cung ứng các linh phụ kiện cho mục đích sản xuất
sản ph m cuối cùng; thứ hai, các ngành CNHT bao gồm các công đoạn chủ
yếu để sản xuất các linh kiện kim loại, nhựa và cao su, điện và điện tử, nh m
phục vụ một số ngành công nghiệp chế tạo như xe máy, ô tô, điện tử, chế tạo
máy móc; thứ ba, việc cung ứng này chủ yếu được đáp ứng bởi hệ thống
DNNVV có trình độ công nghệ cao, tạo ra những sản ph m có độ chính xác
lớn, thực hiện các cam kết hợp đồng với khách hàng một cách chu n mực; thứ
tư, khách hàng cuối cùng của các ngành CNHT là nhà lắp ráp, do vậy, thị
trường của CNHT không rộng như sản xuất sản ph m cho người tiêu dùng
cuối cùng. Thị trường hàng hoá của họ thu hẹp hơn, có những nhóm sản ph m
n m ở phần thị trường rất hẹp và chỉ dành cho một số khách hàng nhất định.
Đây chính là khó khăn lớn nhất của phát triển CNHT.
Ở Việt nam, cụm từ “công nghiệp phụ trợ” bắt đầu được nhắc tới một
cách tương đối rộng rãi từ năm 2003. Tuy nhiên, thuật ngữ “công nghiệp hỗ
trợ” đã được chính thức hoá để chỉ vấn đề này, lần đầu ở Việt Nam từ năm
2007, trong “Quy hoạch tổng thể phát triển các ngành công nghiệp hỗ trợ Việt
Nam đến 2010, tầm nhìn đến 2020” do Bộ Công Thương soạn thảo và Thủ
tướng phê duyệt. Trong đó, CNHT được định nghĩa: CNHT là hệ thống các
nhà sản xuất (sản phẩm) và công nghệ sản xuất có khả năng tích hợp theo

chiều ngang, cung cấp nguyên vật liệu, linh kiện, phụ tùng… cho khâu lắp ráp
cuối cùng. Trong bản quy hoạch này, CNHT được phân chia thành hai thành
phần chính, phần cứng liên quan đến sản xuất và phần mềm là hệ thống dịch

16


vụ công nghiệp và marketing. Năm nhóm ngành đã được Chính phủ chỉ định
ưu tiên phát triển CNHT và được hoạch định kế hoạch phát triển cụ thể, đó là:
điện tử, cơ khí chế tạo, ô tô, dệt may, da giày. Hình 1.2 mô tả khái niệm
CNHT của Việt Nam.

Hình 1.2 Khái niệm CNHT của Việt Nam
Như vậy, có thể thấy khái niệm của Việt Nam có nét khác biệt so với
các khái niệm ở các quốc gia khác:
(i CNHT được xác định rộng hơn, từ khâu sản xuất nguyên vật liệu
đến cả các dịch vụ công nghiệp. Có thể thấy khái niệm này làm cho các ngành
CNHT mở rộng ra rất nhiều, không chỉ bao gồm một số lĩnh vực công nghiệp,
không chỉ tập trung các DNNVV mà cả các doanh nghiệp lớn. Nhìn chung,
các doanh nghiệp sản xuất CNHT hầu hết có quy mô nhỏ và vừa, đòi hỏi trình
độ công nghệ và quản lý cao, điều kiện hợp đồng ch t ch và tương đối phụ
thuộc lẫn nhau. Điều này cho phép xác định một phạm vi hỗ trợ rộng rãi đến

17


các doanh nghiệp có mối liên hệ mật thiết trong việc tạo dựng một thị trường
liên kết của các doanh nghiệp.
(ii) Các ngành CNHT ở đây được xác định trên cơ sở các ngành công
nghiệp hạ nguồn (ngành lắp ráp như ô tô, cơ khí, dệt may, da giày, điện tử)

chứ không xác định trên đ c thù sản ph m của ngành sản xuất phụ trợ (cơ khí
chế tạo, nhựa, điện tử

.

(iii) Số lượng các doanh nghiệp tham gia vào ngành công nghiệp hỗ trợ
s rất lớn và có thể bao gồm phần lớn hoạt động công nghiệp của một địa
phương.
(iv) Các doanh nghiệp hỗ trợ theo định nghĩa này không có sự phân biệt
về hình thức sở hữu, doanh nghiệp trong nước hay nước ngoài. Có thể sự xuất
hiện của một số các doanh nghiệp nước ngoài trong ngành công nghiệp hỗ trợ
trong nước s là động lực để hoàn thiện ngành này.
Hiện nay, theo quy định tại Nghị định số 111/2015/NĐ-CP ngày
03/11/2015 của Chính phủ về Phát triển CNHT, các khái niệm liên quan đến
CNHT được giải thích như sau:
- CNHT là các ngành công nghiệp sản xuất nguyên liệu, vật liệu, linh
kiện và phụ t ng để cung cấp cho sản xuất sản ph m hoàn chỉnh.
- Dự án sản xuất CNHT là dự án đầu tư tại Việt Nam để sản xuất sản
ph m CNHT.
- Hoạt động phát triển CNHT bao gồm: hoạt động trợ giúp của cơ quan
quản lý nhà nước, các tổ chức, cá nhân về CNHT, đào tạo nguồn nhân lực,
nghiên cứu và phát triển, hỗ trợ chuyển giao công nghệ sản xuất sản ph m
CNHT, hợp tác quốc tế, phát triển thị trường; đầu tư dự án sản xuất sản
ph m CNHT; cung ứng dịch vụ phục vụ CNHT.
- Chương trình phát triển CNHT là tập hợp các nội dung, nhiệm vụ
về hoạt động xúc tiến, trợ giúp phát triển CNHT nh m mục tiêu phát triển sản
xuất các sản ph m CNHT.
18