I. Đặt vấn đề
Trong quá trình hoạt động quản lý nhà nớc, văn bản là một phơng tiện quan
trọng để ghi lại và chuyển đạt các quyết định quản lý, là hình thức cụ thể hoá pháp
luật, là phơng tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý nhà n-
ớc. Đó là công cụ điều hành không thể thiếu và là sản phẩm tất yếu của quá trình
quản lý (Lu Kiếm Thanh, 2005).
Xây dựng nhà nớc pháp quyền là xu thế tất yếu và là quan điểm cơ bản, nhất
quán đợc thể hiện trong nhiều văn kiện chính trị - pháp lý của Đảng và Nhà nớc.
Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi) đã khẳng định: Nhà nớc Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam là Nhà nớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân
và vì nhân dân. Để Nhà nớc thực sự trở thành Nhà nớc pháp quyền thì điều đầu tiên
có ý nghĩa quyết định là phải xây dựng đợc một hệ thống pháp luật dân chủ, minh
bạch, công khai đáp ứng đợc yêu cầu của nền kinh tế thị trờng, của tiến trình hội
nhập kinh tế quốc tế. Trong thời gian qua, công tác này đã đạt đợc những kết quả bớc
đầu: các cơ quan nhà nớc đã ban hành số lợng lớn các văn bản quy phạm pháp luật
để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nớc; đã phát hiện, xử lý đợc một số văn bản trái pháp
luật, góp phần quan trọng vào việc nâng cao ý thức và tinh thần trách nhiệm của các
cá nhân và cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tăng cờng
pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ đợc các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân;
hình thành đợc thể chế, tổ chức bộ máy và các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm
tra văn bản đợc triển khai trên thực tế.
Tuy nhiên về cơ bản công tác này vẫn cha đáp ứng đợc những yêu cầu và đòi
hỏi của thực tiễn, hoạt động kiểm tra, đánh giá văn bản nhiều lúc, nhiều nơi cha thực
sự hữu hiệu. Với những bất cập trong quá trình soạn thảo, thẩm định, ban hành thì
vẫn còn tồn tại những mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật, ảnh hởng đến
lợi ích của Nhà nớc, xã hội, nhân dân và việc thực hiện các cam kết quốc tế mà Việt
Nam tham gia. Có nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến tình trạng này, trong đó
nguyên nhân chính là các cấp lãnh đạo cha nhận thức đúng vai trò và tầm quan trọng
của công tác kiểm tra văn bản; các điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện công tác
này cha đợc triển khai một cách đồng bộ giữa các cấp, các ngành; năng lực của phần
lớn các cơ quan, công chức thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

cha đáp ứng đợc các yêu cầu của công tác này nh ng một nguyên nhân căn bản là
các công cụ đánh giá văn bản cha đợc vận dụng có hiệu quả vào thực tiễn công tác
đánh giá văn bản. Bên cạnh đó, các công cụ đánh giá văn bản cũng còn những hạn
chế nhất định.
Chính vì vậy, yêu cầu cấp thiết là phải có những giải pháp cụ thể và đồng bộ
nhằm hoàn thiện công cụ đánh giá văn bản, tăng tính hiệu quả và phát huy đợc vai
trò của công tác đánh giá văn bản trong việc xây dựng mọt hệ thống pháp luật minh
1
bạch, thống nhất tạo nên môi trờng pháp lý thuận lợi cho sự phát triển của nền kinh
tế thị trờng, định hớng xã hội chủ nghĩa.
II. Lý thuyết.
1. Văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc.
Có thể khẳng định văn bản quản lý nhà nớc chính là phơng tiện xác định và
vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý nhà nớc. Xây dựng các văn
bản quản lý nhà nớc, do đó cần xem xét là bộ phận hữu cơ của hoạt động quản lý nhà
nớc và là một trong những biểu hiện quan trọng của hoạt động này. Các văn bản
quản lý nhà nớc luôn có tính pháp lý chung. Tuy nhiên, biểu hiện của tính chất pháp
lý của văn bản không giống nhau. Có những văn bản chỉ mang tính chất thông tin
thông thờng nói chung trong khi có những văn bản mang tính cỡng chế thực hiện.
Trong hoạt động quản lý nhà nớc, nhiều loại văn bản đợc hình thành. Theo sự
phát triển của quá trình quản lý, hệ thống các văn bản quản lý nhà nớc đợc hình
thành. Hệ thống văn bản là một tập hợp những văn bản hình thành trong hoạt động
của một cơ quan hay một số cơ quan, đơn vị nhất định có liên quan và ảnh hởng lẫn
nhau, đồng thời có quan hệ chặt chẽ với nhau về mặt pháp lý. Các hệ thống văn bản
quản lý có thể hình thành theo chức năng quản lý khác nhau hoặc theo phạm vi quản
lý cụ thể. Các hệ thống này luôn có những giới hạn khác nhau.
Cũng cần lu ý ở đây, không phải bất cứ văn bản nào có mặt trong khối tài liệu
của một cơ quan cũng đều là thành phần hữu cơ của hệ thống văn bản do cơ quan đó
tạo nên. Thực tế cho thấy, ở các cơ quan thờng có những văn bản xuất hiện không
phải từ chức năng, nhiệm vụ của cơ quan mà theo một quan hệ có tính chất ngẫu

nhiên. Không ít văn bản trong số đó còn gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan
khi cán bộ lãnh đạo cần sử dụng hệ thống văn bản của cơ quan mình nh một phơng
tiện để thu thập các thông tin có giá trị. Từ đó cần đặc biệt nhấn mạnh đến việc xác
định đúng đắn giới hạn của các hệ thống văn bản dựa trên chức năng, nhiệm vụ,
phạm vi hoạt động của cơ quan.
Giữa các hệ thống văn bản có mối liên hệ rất khác nhau; phụ thuộc, bao hàm,
đan xen. Tình trạng các văn bản chồng chéo lẫn nhau là một hiện tợng rất phổ biến
trong các hệ thống văn bản quản lý nhà nớc của chúng ta hiện nay. Ngoài ra phần lớn
các văn bản của chúng ta cha đợc tiêu chuẩn hoá làm cho tính thống nhất giữa các
văn bản trong một hệ thống và giữa các hệ thống hết sức hạn chế. Tình trạng này cần
sớm đợc khắc phục. Có nhiều phơng hớng để khắc phục những tồn tại trên trong đó
cần đặc biệt chú ý đến công tác đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà n-
ớc, hạn chế việc sử dụng giấy tờ tuỳ tiện.
2
2. Một số vấn đề chung về đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý
nhà nớc.
Đánh giá văn bản hình thành trong hoạt động của cơ quan có những ý nghĩa và
mục đích khác nhau. Công tác đánh giá văn bản đợc thực hiện tốt sẽ cho chúng ta
câu trả lời phù hợp về yêu cầu sử dụng văn bản trong thực tế, yêu cầu về bảo quản, lu
trữ văn bản, giúp chúng ta phát hiện những chồng chéo trong các văn bản đã ban
hành để xử lý kịp thời trong quá trình chỉ đạo công tác hàng ngày trong cơ quan, tổ
chức cũng nh trong việc xây dựng chính sách mới. Đánh giá văn bản cần thiết phải
hiện diện trong các giai đoạn xây dựng, ban hành, sử dụng và quản lý văn bản. Đánh
giá văn bản phục vụ cho công tác biên tập, thẩm định, góp ý kiến, kiểm tra, việc giải
thích, hớng dẫn, lữu trữ hay hủy bỏ văn bản.
Để công tác đánh giá văn bản đợc thực hiện thì cần phải có các điều kiện bảo
đảm nhất định.
Thứ nhất là mức độ hoàn thiện của các quy định pháp luật có liên quan đến
đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc.
Thứ hai là năng lực đánh giá của các cơ quan, cán bộ và công chức làm công

tác đánh giá văn bản;
Thứ ba là sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc đánh giá văn bản;
Thứ t là hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ công tác đánh giá văn bản và việc ứng
dụng công nghệ thông tin trong công tác đánh giá văn bản.
Thứ năm là các nguồn lực cần thiết cho công tác đánh giá văn bản và hệ thống
văn bản quản lý nhà nớc về phơng diện cơ sở vật chất, kinh phí, tài chính.
Có thể nói đánh giá văn bản là một quá trình phức tạp. Vì vậy, công tác đánh
giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc phải có những nguyên tắc, những
mục tiêu cụ thể và đặc biệt là phải có hệ thống công cụ đánh giá văn bản chuẩn,
khách quan và thống nhất.
3. Công cụ đánh giá văn bản - tiêu chuẩn để xác định giá trị văn bản.
Công cụ đánh giá văn bản là những tiêu chuẩn, khuôn mẫu để so sánh, đối
chiếu nhằm xác định những giá trị của văn bản phục vụ cho những mục tiêu nhất
định. Nh vậy, công cụ đánh giá văn bản có thể xem la cơ sở, là căn cứ để đa ra những
kết luận về giá trị văn bản. Công cụ đánh giá văn bản với ý nghĩa nh vậy có vai trò
đặc biệt quan trọng đối với quá trình đánh giá văn bản. Không có công cụ đánh giá
văn bản khoa học thì chúng ta không thể có sự đánh giá khoa học về giá trị văn bản.
Thiếu công cụ đánh giá văn bản khoa học thì mọi sự đánh giá mới chỉ là những quan
điểm chủ quan, thiếu cơ sở pháp lý vững chắc và cơ sở khoa học.
3
Công cụ đánh giá văn bản phải là những giá trị chuẩn, bảo đảm tính khách
quan và tính thống nhất, nhất quán.
Tiêu chuẩn là thớc đo giá trị đợc công nhận chung để so sánh một đối tợng
này với một đối tợng khác. Công cụ đánh giá văn bản phải là những giá trị chuẩn, là
khuôn mẫu thì mới có thể khẳng định văn bản nào đã đảm bảo yêu cần, văn bản nào
cha đảm bảo yêu cầu. Giá trị chuẩn nghĩa là những giá trị đợc mọi ngời công nhận, là
khuôn mẫu mà một văn bản quản lý nhà nớc đợc xây dựng, ban hành, quản lý và sử
dụng phải bảo đảm, phải tuân theo. Tiêu chuẩn đánh giá văn bản là thớc đo chung để
xem xét ý nghĩa của các văn bản trong quá trình bảo quản và sử dụng chúng.
Công cụ đánh giá văn bản là những giá trị chuẩn và phải bảo đảm tính khách

quan. Tính khách quan ở đây là gì? Tính khách quan của công cụ đánh giá văn bản
đòi hỏi việc ban hành các tiêu chuẩn, các yêu cầu phải xuất phát từ thực tiễn khách
quan, yêu cầu quản lý nhà nớc, phải phù hợp với tiến trình quản lý nhà nớc. Các công
cụ đánh giá văn bản không thể là ý muốn chủ quan của các cá nhân những ngời xây
dựng, ban hành hệ thống công cụ mà phải xuất phát từ thực tiễn yêu cầu của văn bản
quản lý nhà nớc.
Bên cạnh tính khách quan, công cụ đánh giá văn bản còn phải bảo đảm tính
thống nhất, nhất quán. Các công cụ đánh giá văn bản và hệ thống văn bản quản lý
nhà nớc không thể có sự cục bộ, phân tán, thiếu thống nhất. Các công cụ đánh giá
văn bản không thể tồn tại trong tình trạng cùng về một vấn đề mà đa ra những tiêu
chuẩn khác nhau, thậm chí trái ngợc nhau. Sự không thống nhất trong tiêu chuẩn
đánh giá văn bản sẽ dẫn đến tính thiếu khả thi trong quá trình áp dụng cũng nh có thể
đa đến sự tuỳ tiện trong đánh giá văn bản.
Công cụ đánh giá văn bản quản lý nhà nớc có thể chia thành hai loại: công cụ
pháp lý và các công cụ chuyên môn - kỹ thuật.
Công cụ pháp lý đó là hệ thống các văn bản quy phạm, quy chế, quy trình, quy
định, tiêu chuẩn có giá trị bắt buộc hay khuyến khích đối với quá trình xây dựng, ban
hành, lữu trữ, xử lý văn bản quản lý nhà nớc. Có thể nhận thấy trớc yêu cầu của việc
nâng cao hiệu quả quản lý nhà nớc, trớc những hạn chế của công tác văn bản của các
cơ quan nhà nớc, hệ thống các văn bản quy định các vấn đề liên quan đến công tác
văn bản đã không ngừng đợc bổ sung, hoàn thiện. Hiện nay, chúng ta đã có một hệ
thống các văn bản điều chỉnh một cách toàn diện công tác văn bản từ quá trình xây
dựng, ban hành đến quản lý, sử dụng văn bản trong hoạt động quản lý nhà nớc. Có
thể liệt kê ra ở đây những văn bản quan trọng nh: Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật 1996; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002 (sửa đổi, bổ sung);
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân
dân 2004; Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2003 về kiểm tra và
xử lý văn bản quy phạm pháp luật; Nghị định số 110/2004/NĐ-CP của Chính phủ
4
ngày 08 tháng 4 năm 2004 về công tác văn th; Nghị định 111/2004/NĐ-CP về công

tác lu trữ; Nghị định 161/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 hớng dẫn thi
hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi bổ
sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; TCVN 5700:
2002 về mẫn trình bày văn bản ban hành ngày 31 tháng 12 năm 2002; Thông t liên
tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 hớng dẫn về thể thức
và kỹ thuật trình bày văn bản.
Công cụ chuyên môn - kỹ thuật là những quy tắc, quy ớc, quy chế, thông lệ có
ý nghĩa khuyến khích hoặc tùy nghi áp dụng. Đây là hệ thống văn bản đặc thù thuộc
thẩm quyền ban hành của một số cơ quan nhà nớc nhất định theo quy định của pháp
luật. Những cơ quan tổ chức khác khi có nhu cầu sử dụng các loại văn bản này phai
theo mẫu của các cơ quan nói trên, không đợc tùy tiện thay đổi về nội dung và hình
thức của những văn bản đã đợc mẫu hoá.
Hệ thống các văn bản quy phạm, các tiêu chuẩn, quy chế và các văn bản
chuyên môn - kỹ thuật chính là công cụ, là tiêu chuẩn để có thể đánh giá về văn bản
và hệ thống văn bản quản lý nhà nớc. Để vận dụng các công cụ này vào quá trình
đánh giá văn bản cần phải đảm bảo những yêu cầu về kỹ năng, kỹ thuật. Đó chính là
năng lực đánh giá của những ngời có trách nhiệm trong các hoạt động liên quan đến
văn bản nh biên tập, thẩm định, kiểm tra, hớng dẫn, giải thích cũng nh vấn đề lu trữ
hay hủy bỏ văn bản. Năng lực này đợc hình thành từ những khả năng vốn có của mỗi
ngời và đợc rèn luyện nâng cao qua quá trình tiếp xúc và đánh giá văn bản. Ngời có
kỹ năng đánh giá văn bản phải vận dụng đợc các kỹ thuật đánh giá văn bản. Đó là
quy chuẩn, so sánh và logic. Đó chính là kỹ thuật vận dụng công cụ đánh giá văn bản
để đánh giá văn bản về các phơng diện nội dung, hình thức. Việc so sánh đối chiếu
giữa tiêu chuẩn và văn bản trên thực tiễn sẽ giúp cho ngời đánh giá văn bản xác định
đợc giá trị của văn bản. Cũng cần phải lu ý ở đây, các kỹ thuật đánh giá không phải
là sự tách rời. Các kỹ thuật này có một mối liên hệ chặt chẽ với nhau giúp cho quá
trình đánh giá có cơ sở pháp lý rõ ràng, khoa học và tin cậy.
III. Giải quyết vấn đề thực tiễn.
Đánh giá văn bản có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm văn bản đợc ban
hành bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý, có tính khả thi, nâng cao hiệu quả sử dụng văn

bản trong công tác quản lý nhà nớc. Vì vậy, công cụ đánh giá văn bản phải là những
tiêu chuẩn, những khuôn mẫu, những cơ sở khoa học tin cậy trong quá trình đánh giá
văn bản.
1. Công cụ đánh giá văn bản - những mặt tích cực và hạn chế.
Hệ thống công cụ đánh giá văn bản, đặc biệt là những công cụ pháp lý ở nớc
ta hiện nay đã đợc chú ý hoàn thiện. Từ chỉ tính riêng từ năm 1996, mốc ban hành
5