1
CHẤP HÀNH NGÂN SÁCH: THÁCH THỨC
VÀ ĐỊNH HƯỚNG CẢI CÁCH
Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi) đã được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ hai
thông qua ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 và được xây
dựng trên cơ sở kế thừa, phát huy những ưu điểm, khắc phục những tồn tại của Luật
Ngân sách nhà nước năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998), với mục tiêu quản lý
thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ
quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý sử dụng ngân sách nhà nước (NSNN),
củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả NSNN và tài sản Nhà nước.
Trong quản lý NSNN, chấp hành NSNN là khâu tiếp theo khâu lập NSNN
trong chu trình quản lý NSNN (lập – chấp hành – quyết toán NSNN). Chấp hành
NSNN là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp về kinh tế - tài chính và hành
chính nhằm biến các chỉ tiêu thu, chi đã được ghi trong kế hoạch (dự toán NSNN)
trở thành hiện thực; bao gồm việc tổ chức thu NSNN (theo dự toán năm và theo quy
định của các Luật Thuế) và tổ chức chi (phân bổ và giao dự toán; kiểm soát chi theo
quy định của Luật). Qua đó, góp phần thực hiện các chỉ tiêu kinh tế - xã hội của đất
nước. Như vậy, có thể nói chấp hành NSNN là khâu quan trọng nhất, có ý nghĩa
quyết định đến một chu trình quản lý NSNN.
Trong những năm qua, việc quản lý, điều hành theo các quy định của Luật
NSNN (năm 2002) và các văn bản hướng dẫn dưới Luật đã thu được một số kết quả
khá quan trọng. Tuy vậy, trong quá trình quản lý, điều hành NSNN nói chung và
chấp hành NSNN nói riêng theo quy định của Luật NSNN cũng đã bộc lộ một số hạn
chế nhất định. Vì vậy, để khắc phục những tồn tại của Luật NSNN và đáp ứng các
yêu cầu mới đặt ra trong quá trình tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, cải cách
hành chính, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế; thực hiện các Nghị quyết Đại
hội đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ XI, định hướng sửa đổi Hiến pháp (năm
1992) và đồng bộ với các Luật đã và sẽ được Quốc hội ban hành, thì cần thiết phải
sửa đổi, bổ sung Luật NSNN; trong đó, có việc sửa đổi các quy định liên quan đến
việc chấp hành NSNN.
I. Tình hình thực hiện

1. Kết quả thực hiện
1.1. Đánh giá chung
- Luật NSNN năm 2002 đã tiếp tục củng cố và nâng cao vị trí, vai trò của
công tác tài chính – ngân sách, góp phần ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế,
chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải quyết tốt hơn các vấn đề an sinh xã hội, xóa đói
giảm nghèo; đảm bảo nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, đối ngoại và xử lý các vấn đề
cấp bách như thiên tai, dịch bệnh. Cụ thể:
1
+ Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật đã tạo khuôn khổ pháp lý đồng
bộ và thống nhất trong việc quản lý NSNN, đảm bảo quản lý NSNN chặt chẽ, tiết
kiệm, hiệu quả và thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển; tiềm lực tài chính quốc gia và
quy mô NSNN ngày càng được nâng cao qua các năm (thu NSNN năm 2012 gấp
4,87 lần so với năm 2003, tốc độ thu bình quân tăng trên 20%/năm; tỷ trọng thu nội
địa trong tổng thu NSNN ngày càng cao, từ 51,7% năm 2003 lên 64,3% năm 2012;
thu NSNN đã đảm bảo đủ chi thường xuyên, chi trả nợ và tăng dần tích lũy cho đầu
tư phát triển,…).
+ Cơ cấu chi NSNN tiếp tục duy trì mức độ hợp lý cho đầu tư phát triển,
khuyến khích và tạo môi trường thuận lợi cho sản xuất kinh doanh; vai trò điều tiết
kinh tế vĩ mô của NSNN ngày càng hiệu quả, góp phần quan trọng thúc đẩy kinh tế -
xã hội phát triển và thực hiện các chính sách an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo (tốc
độ tăng chi đầu tư phát triển bình quân trên 16,2%/năm, chiếm trên 20% tổng mức
chi đầu tư toàn xã hội; NSNN cũng đã tập trung mạnh cho đầu tư phát triển nguồn
nhân lực, trong đó chi giáo dục đào tạo, dạy nghề chiếm 20%; NSNN đã dành một
nguồn lực quan trọng để thực hiện cải cách tiền lương và hướng vào thực hiện các
mục tiêu an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo,…).
- Cân đối NSNN tích cực, vững chắc theo nguyên tắc vay bù đắp bội chi
NSNN chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho tiêu dùng. Dư nợ
quốc gia, dư nợ công ở mức hợp lý; nghĩa vụ trả nợ được thực hiện đầy đủ, đúng hạn
theo cam kết. Hiện nay, mức dư nợ của Việt Nam vẫn nằm trong giới hạn an toàn an
ninh tài chính quốc gia, không tác động xấu đến kinh tế vĩ mô và ảnh hưởng đến phát

triển kinh tế - xã hội.
- Đảm bảo chủ động trong quản lý, điều hành NSNN; NSTW và ngân sách
các cấp chính quyền địa phương đã bố trí sử dụng dự phòng ngân sách và tăng dự trữ
tài chính giải quyết tốt các vấn đề đột xuất phát sinh (phòng chống khắc phục hậu
quả thiên tai; các chính sách quan trọng mới ban hành và các vấn đề cấp thiết phát
sinh hàng năm).
- Trong quản lý, điều hành NSNN đã tạo được sự chuyển biến quan trọng và
ngày càng chủ động hơn, hiệu quả hơn; công tác cải cách thủ tục hành chính trong
điều hành ngân sách và thực hiện công khai ngân sách cũng được đẩy mạnh, cụ thể:
+ Đảm bảo vai trò, quyền hạn của Quốc hội, tăng thực quyền và tính chủ động
của HĐND các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách và
quyết toán ngân sách. Đảm bảo sự chỉ đạo điều hành thống nhất NSNN trong phạm
vi cả nước; đồng thời, tạo điều kiện cho các địa phương trong việc phát triển kinh tế
- xã hội, thực hiện các nhiệm vụ quan trọng trong từng thời kỳ.
+ Phân cấp quản lý NSNN tiếp tục đảm bảo được vai trò chủ đạo của NSTW
để thực hiện các nhiệm vụ quan trọng của đất nước; việc trao quyền chủ động cho
các địa phương trong việc quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp
chính quyền địa phương đã nâng cao vai trò, trách nhiệm của các cấp chính quyền
1
trong việc quản lý, khai thác nguồn thu cũng như sử dụng ngân sách một cách tiết
kiệm và có hiệu quả.
+ Quy định rõ trách nhiệm và nâng cao quyền chủ động của các Bộ, ngành,
địa phương, đơn vị sử dụng NSNN theo nguyên tắc: mỗi đơn vị, tổ chức có quyền
hạn, nhiệm vụ khác nhau theo chức năng, không chồng chéo; đồng thời, tạo cơ sở
cho sự phối hợp chặt chẽ trong quản lý NSNN.
+ Quy trình, phương thức, thủ tục hành chính trong lập, chấp hành, quyết toán
NSNN đã được cải tiến, giảm thiểu các thủ tục hành chính và các công việc sự vụ
không cần thiết, tiết kiệm thời gian và chi phí xã hội, song vẫn đảm bảo các yêu cầu
của công tác quản lý, điều hành NSNN.
+ Công tác quản lý, kiểm soát NSNN; thanh tra, kiểm toán được tăng cường

và chú trọng, nên đã từng bước nâng cao được kỷ cương, kỷ luật tài chính trong quản
lý NSNN.
+ Công khai NSNN đã từng bước đi vào nề nếp và phát huy tác dụng. Công
tác kiểm tra nội bộ, cấp trên đối với cấp dưới, cùng với việc phát huy vai trò giám sát
của các tổ chức đoàn thể, nhân dân,… đã góp phần nâng cao hiệu quả quản lý
NSNN, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng.
1.2. Một số kết quả cụ thể trong chấp hành NSNN
a. Về phân bổ và giao dự toán NSNN
- Trên cơ sở dự toán được Thủ tướng Chính phủ, UBND các cấp giao, các cơ
quan nhà nước ở trung ương và địa phương đã tiến hành phân bổ và giao dự toán cho
các đơn vị trực thuộc trước ngày 31/12 năm trước (trừ trường hợp đặc biệt theo quy
định của Luật); Luật NSNN cũng đã quy định chuyển từ việc cấp phát ngân sách
theo hạn mức kinh phí sang cấp phát theo dự toán, chuyển từ việc giao dự toán chi
tiết theo từng mục sang giao dự toán theo nhóm mục,… Qua đó, đã cải cách mạnh
mẽ thủ tục hành chính trong khấu chấp hành NSNN, tiết kiệm thời gian và công sức
cho các đơn vị chủ quản; đồng thời, các đơn vị chi tiêu cũng sớm được phân bổ và
giao dự toán để chủ động chi tiêu ngay từ những ngày đầu năm ngân sách. Ngoài ra,
điều này cũng tạo thuận tiện, đơn giản thủ tục hành chính cho cả KBNN và đơn vị
dự toán trong quá trình kiểm soát chi NSNN, song vẫn đảm bảo kiểm soát chặt chẽ
các khoản chi tiêu NSNN theo chế độ quy định.
- Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật về điều chỉnh dự toán và tạm
cấp kinh phí đã tạo sự chủ động, linh hoạt cho các đơn vị trong quá trình triển khai
thực hiện nhiệm vụ, đảm bảo bố trí kinh phí phù hợp với nhu cầu thực tế và tiến độ
triển khai thực hiện nhiệm vụ chính trị được giao; đồng thời, đảm bảo có đủ kinh phí
cho các đơn vị hoạt động ngay từ những ngày đầu năm, đặc biệt là các nhu cầu chi
an sinh xã hội (lương, phụ cấp lương,…) và các nhu cầu chi cần thiết cấp bách khác
khi chưa được cấp có thẩm quyền phân bổ và giao dự toán NSNN.
b. Về tổ chức thu và phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN
1
- Luật NSNN cũng đã phân định rõ hơn quyền hạn và nhiệm vụ của các đơn

vị, cá nhân trong công tác hành thu NSNN; thông qua đó, tạo ra sự phối hợp, kiểm
tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan quản lý và đối tượng nộp NSNN. Từ đó, một
mặt nâng cao được uy tín và hiệu lực của các cơ quan quản lý nhà nước, đặc biệt là
cơ quan thu; mặt khác, nhân dân và các cơ quan bảo vệ pháp luật cũng có thể dễ
dàng kiểm tra giám sát đối với cơ quan thu và KBNN, giúp cho công tác hành thu
NSNN ngày càng được công khai và minh bạch.
- Với quy định các khoản thu NSNN phải được nộp trực tiếp vào KBNN (trừ
một số khoản thu phí, lệ phí, thu thuế đối với các hộ kinh doanh không cố định thì cơ
quan thu có thể trực tiếp thu) đã giúp cho việc tập trung nhanh, đầy đủ, kịp thời các
khoản thu vào NSNN.
- Luật NSNN (năm 2002) chỉ quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa
NSTW với NSĐP và giao HĐND tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ
chi giữa các cấp chính quyền địa phương; đồng thời, cũng quy định khoản thuế tiêu
thụ đặc biệt thu từ hàng hóa – dịch vụ trong nước và phí xăng dầu là khoản thu phân
chia giữa NSTW và NSĐP. Vì vậy, đã trao quyền chủ động cho các địa phương
trong việc quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi phù hợp với điều kiện cụ thể
của từng địa phương; đồng thời, nó cũng khuyến khích các địa phương tăng cường
công tác quản lý tài chính – ngân sách, phấn đấu tăng thu ngân sách, sử dụng ngân
sách tiết kiệm, hiệu quả, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội,
đảm bảo an ninh quốc phòng của từng địa phương và của cả nước.
c. Về kiểm soát và điều hành NSNN
- Về kiểm soát chi của KBNN: Thực hiện Luật NSNN và các văn bản hướng
dẫn dưới Luật, hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính đã thực hiện nhiệm vụ kiểm
soát chi thường xuyên và chi đầu tư XDCB thuộc NSNN với khối lượng lên tới hàng
trăm ngàn tỷ đồng mỗi năm. Qua kiểm soát chi NSNN, KBNN đã ngăn chặn và từ
chối thanh toán nhiều khoản chi NSNN chưa đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy
định với khối lượng lên tới hàng trăm tỷ đồng mỗi năm; từ đó, giúp cho công tác
quản lý NSNN ngày càng đi vào nề nếp, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và
đảm bảo an sinh xã hội.
- Về chi ứng trước dự toán NSNN: Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn quy

định về chi ứng trước dự toán NSNN năm sau đã tạo sự chủ động về nguồn trong
việc thực hiện các nhiệm vụ chi phát sinh cần thiết cấp bách, đặc biệt là một số
chương trình, dự án, nhiệm vụ chi thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng; các nhiệm vụ
chi cấp bách để khắc phục hậu quả lũ lụt, thiên tai; một số công trình, dự án đầu tư
xây dựng cơ bản quan trọng cấp bách mang tầm quốc gia,… Qua đó, góp phần đưa
nhanh các công trình đầu tư xây dựng cơ bản vào sử dụng, nâng cao hiệu quả sử
dụng đồng vốn NSNN và thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển tại các địa phương cũng
như trong cả nước.
1
+ Tại một số năm gần đây (đặc biệt là những năm 2009, năm 2012,…), khi
nền kinh tế suy giảm, rơi vào tình trạng giảm phát, việc sử dụng nguồn vốn ứng
trước dự toán NSNN, đặc biệt là ứng trước NSNN trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ
bản đã có tác dụng dẫn dắt, thúc đẩy các nguồn vốn đầu tư khác trong toàn xã hội,
góp phần kích cầu, giải quyết hàng tồn kho và tháo gỡ khó khăn cho các doanh
nghiệp. Qua đó, đã góp phần sớm đưa nền kinh tế nước ta thoát khỏi tình trạng suy
giảm, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển, tăng cường và đảm bảo ổn định an sinh –
xã hội.
+ Trong quá trình tổ chức điều hành NSNN, một số công trình dự án đầu tư
xây dựng cơ bản tuy đã được bố trí kế hoạch vốn, nhưng chậm giải ngân theo tiến độ
kế hoạch, nên cũng có một lượng vốn “tạm thời nhàn rỗi” trong khoảng thời gian
nhất định. Vì vậy, việc ứng trước dự toán NSNN cho một số công trình, dự án khác
cần đẩy nhanh tiến độ từ nguồn vốn “tạm thời nhàn rỗi” nêu trên cũng góp phần
nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN.
- Về chi chuyển nguồn: Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật cũng đã
cho phép các nhiệm vụ chi đã được bố trí dự toán, nhưng chưa thực hiện hoặc thực
hiện chưa hết được chuyển nguồn năm trước sang năm sau sử dụng tiếp đã tháo gỡ
các vướng mắc, khó khăn cho các đơn vị trong quá trình quản lý, điều hành; đồng
thời, cũng khắc phục được tình trạng “chạy chi” vào cuối năm như những năm trước
đây, góp phần giảm bớt tình trạng căng thẳng đột biến về tồn quỹ NSNN cũng như
khả năng thanh khoản của KBNN.

- Về thông tin, kế toán và báo cáo: Trên cơ sở Luật NSNN, kế toán NSNN và
nghiệp vụ KBNN đã được hoàn thiện, bao quát và phản ánh đầy đủ, kịp thời các hoạt
động thu, chi NSNN cũng như các hoạt động nghiệp vụ KBNN. Qua đó, kịp thời
cung cấp các thông tin về tài chính – ngân sách cho các cấp chính quyền, cơ quan
quản lý từ trung ương đến địa phương phục vụ cho quản lý và điều hành hiệu quả
ngân sách các cấp; đồng thời, nó cũng góp phần vào công cuộc cải cách hành chính
trong lĩnh vực tài chính – ngân sách theo hướng tập trung đầu mối, đơn giản quy
trình thủ tục, xác định rõ trách nhiệm và tăng cường tính chủ động cho các đơn vị.
Ngoài ra, kế toán NSNN và nghiệp vụ KBNN cũng góp phần từng bước định hình kế
toán nhà nước, lấy kế toán NSNN làm trung tâm; đồng thời, cũng tạo dựng cơ sở cho
việc xây dựng và triển khai dự án xây dựng hệ thống thông tin quản lý ngân sách –
kho bạc (TABMIS).
2. Một số tồn tại, hạn chế
2.1. Đánh giá chung
- Hệ thống NSNN còn mang tính lồng ghép, NSNN bao gồm NSTW và
NSĐF, nên quy trình ngân sách khá phức tạp (Quốc hội quyết định dự toán NSNN
bao gồm cả NSTW và NSĐP, sau đó HĐND lại quyết định NSĐP trên cơ sở dự toán
Quốc hội quyết định,…); thời gian xây dựng dự toán ngân sách tương đối dài, nhưng
1
thời gian cho mỗi cấp ngân sách lại ngắn, phụ thuộc lẫn nhau, nên hiệu quả hạn chế,
trách nhiệm của từng cấp chưa thực sự rõ ràng, nhất là chưa thực sự đảm bảo quyền
tự chủ của cấp dưới.
- Quy định về phạm vi thu, chi ngân sách chưa rõ ràng, đặc biệt là việc để lại
chi từ nguồn thu phí, lệ phí cho các cơ quan hành chính là chưa đáp ứng được
nguyên tắc đầy đủ của NSNN; việc quản lý các khoản phí, lệ phí chưa thống nhất.
Bên cạnh đó, còn tình trạng nhiều quỹ tài chính nhà nước nằm ngoài NSNN và
chúng được điều chỉnh bởi các văn bản khác nhau (quỹ bảo trì đường bộ, quỹ bảo vệ
môi trường, quỹ viễn thông công ích,…); điều này một mặt làm giảm tính thống nhất
của NSNN; mặt khác, làm cho quỹ NSNN bị cắt khúc, phân tán và nhiều khi gây
căng thẳng giả tạo.

- Bội chi và phương pháp xác định bội chi NSNN, xác định nghĩa vụ nợ của
Chính phủ chưa phù hợp với thông lệ quốc tế (bội chi xác định bằng số vay nợ mới;
chi NSNN bao gồm cả số chi trả nợ gốc); phạm vi tính bội chi NSNN chưa đầy đủ
(như các khoản vay bằng trái phiếu Chính phủ cho y tế, giáo dục, giao thông, thủy
lợi,… chưa được tính vào bội chi NSNN).
- Luật NSNN hiện hành chưa quy định xây dựng kế hoạch tài chính – ngân
sách 5 năm, kế hoạch đầu tư trung hạn, nên đã hạn chế tính dự báo của NSNN, hạn
chế tính chủ động của các Bộ, ngành, địa phương trong việc xây dựng kế hoạch và
bố trí nguồn lực thực hiện một cách hiệu quả nhất; đặc biệt còn tình trạng ban hành
nhiều chính sách, chế độ mới vượt quá khả năng của ngân sách, nên không có nguồn
đáp ứng, thời gian thực hiện kéo dài và hiệu quả thực hiện chưa cao. Cơ sở lập, phân
bổ và quản lý ngân sách chưa thực sự gắn với kết quả hoàn thành nhiệm vụ của các
cơ quan, đơn vị, chưa có tiêu chí đánh giá và giám sát kết quả thực hiện nhiệm vụ.
- Luật NSNN hiện hành chưa có quy định về thẩm quyền quyết định các giải
pháp điều hành ngân sách trong các trường hợp khẩn cấp (lạm phát, suy giảm kinh tế
ảnh hưởng đến cân đối thu, chi ngân sách,…), nên thiếu cơ sở pháp lý khi thực hiện.
- Luật NSNN hiện hành mới chỉ quy định trách nhiệm báo cáo, giải trình dự
toán, phân bổ, thực hiện ngân sách,… trước Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội,
HĐND và các cơ quan của HĐND các cấp tập trung vào các cơ quan tổng hợp các
cấp (cơ quan tài chính và cơ quan kế hoạch – đầu tư), chưa quy định cụ thể trách
nhiệm báo cáo, giải trình của các Bộ, cơ quan trung ương, UBND cấp dưới và các cơ
quan, đơn vị dự toán cấp I ở địa phương,… trong khi các đơn vị này được Quốc hội,
HĐND và UBND các cấp giao dự toán ngân sách để thực hiện nhiệm vụ chính trị
của mình, nên chưa đề cao trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị này trong quản lý, sử
dụng NSNN.
Bên cạnh đó, Luật NSNN cũng chưa quy định rõ hàng năm, các cơ quan, đơn
vị sử dụng ngân sách và các cấp ngân sách khi quyết toán ngân sách phải gửi kèm
theo thuyết minh kết quả thực hiện ngân sách với việc thực hiện nhiệm vụ của cơ
quan, đơn vị, cấp mình; chưa có quy định hàng năm, các cơ quan nhà nước được
1

phân công quản lý các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình, dự án trọng
điểm tổng hợp, báo cáo kết quả thực hiện ngân sách gắn với việc thực hiện nhiệm vụ
của chương trình, dự án.
- Một số quy định về chấp hành, quyết toán NSNN còn chưa hợp lý, chưa đầy
đủ, kỷ luật về quản lý ngân sách chưa nghiêm như: thời hạn cuối cùng về điều chỉnh
dự toán NSNN; về quản lý, sử dụng dự phòng NSNN; về chấp hành quy định giao
dự toán cho các đơn vị chi tiêu trước 31/12 hàng năm; về báo cáo kết quả thực hiện
ngân sách gắn với việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị mình; trong điều
hành còn phát sinh chi ngoài dự toán lớn, quyết toán NSNN cao hơn số dự toán đã
được Quốc hội quyết định; chưa áp dụng chuẩn mực kế toán công (IPSAS) và thống
kê tài chính Chính phủ (GFS) trong việc kế toán, quyết toán NSNN,…
- Luật NSNN hiện hành còn có nhiều điểm chưa phù hợp với thông lệ chung
của quốc tế, cụ thể một số điểm chủ yếu như:
+ Về hệ thống ngân sách, hầu hết các nước (cả theo mô hình liên bang hoặc
đơn nhất) không tổ chức ngân sách các cấp lồng ghép với nhau; các nước quy định
chỉ cấp hành chính có dân bầu (HĐND) thì mới là cấp ngân sách; đồng thời, ngân
sách từng cấp do Quốc hội, HĐND từng cấp quyết định. Do vậy, nó đảm bảo nhiệm
vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn; đơn giản hóa khâu
lập, chấp hành, quyết toán ngân sách,…
+ Về bội chi và phương pháp tính bội chi ngân sách: Thông lệ chung, bội chi
được xác định bằng chênh lệch thu, chi; trong đó, thu không bao gồm thu vay và chi
không gồm chi trả nợ gốc; đồng thời, phản ánh đầy đủ các khoản vay thuộc nghĩa vụ
nợ của Chính phủ vào cân đối NSNN.
+ Về trách nhiệm báo cáo, giải trình: Các nước đều quy định cụ thể, rõ ràng
trách nhiệm báo cáo giải trình của các cơ quan, đơn vị được giao trực tiếp quản lý, sử
dụng ngân sách, cơ quan tài chính trong từng khâu của quy trình quản lý ngân sách.
2.2. Một số tồn tại, hạn chế cụ thể trong khâu chấp hành NSNN
a. Về việc phân bổ và giao dự toán NSNN
Theo quy định của Luật NSNN, sau khi được Thủ tướng Chính phủ hoặc
UBND các cấp giao dự toán, các đơn vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ dự toán cho

các đơn vị trực thuộc, đảm bảo không vượt quá tổng mức, chi tiết theo từng lĩnh vực;
phương án phân bổ phải gửi cơ quan tài chính cùng cấp thẩm tra; việc phân bổ và
giao dự toán phải hoàn thành trước 31/12 hàng năm,… Tuy nhiên, trong quá trình
thực hiện có một số tồn tại, cụ thể:
- Về phân bổ dự toán NSNN:
+ Do việc xác định phạm vi ngân sách chưa thực sự rõ ràng, hướng dẫn về
thu/chi cân đối NSNN và thu/chi quản lý qua NSNN chưa rõ, nên hoặc còn một số
khoản thu, chi để ngoài NSNN hoặc lại đưa cả vào thu, chi NSNN những khoản
mang bản chất là thu, chi của dịch vụ công, đặc biệt là một số khoản thu về phí, lệ
1
phí. Vì vậy, chưa đáp ứng được nguyên tắc đầy đủ của NSNN và phức tạp trong
quản lý; gây bất bình đẳng giữa các cơ quan với nhau,…
+ Do hệ thống ngân sách mang tính lồng ghép, nên việc lập, phân bổ và giao
dự toán cho các đơn vị dự toán, chủ đầu tư bị phức tạp, còn tình trạng nhiều nguồn
ngân sách (ngân sách trung ương với ngân sách tỉnh; ngân sách tỉnh với ngân sách
huyện,…) hoặc nhiều nguồn vốn cùng bố trí cho một dự án, công trình,… Điều này
vừa gây tình trạng chồng chéo, không rõ ràng trong quản lý NSNN; vừa gây khó
khăn cho việc lập, phân bổ và giao dự toán, kiểm soát, thanh toán và quyết toán
NSNN.
- Về cơ quan tài chính thẩm tra phân bổ dự toán của đơn vị dự toán cấp I:
Việc quy định cơ quan tài chính cùng cấp thẩm tra trước khi đơn vị dự toán cấp I
giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc (kiểm tra trước), đảm bảo đúng chế độ, tiêu
chuẩn, định mức chi đã đảm bảo cho các đơn vị dự toán cấp I có trách nhiệm phân
bổ và giao dự toán chi cho các đơn vị trực thuộc đúng với dự toán ngân sách đã được
giao. Tuy nhiên, trong quá trình tổ chức thực hiện chưa đáp ứng được yêu cầu để các
đơn vị sử dụng ngân sách nhận được quyết định giao dự toán trước 31/12 hàng năm.
Mặt khác, trong công tác này, thì trách nhiệm chính là của các cơ quan nhà nước ở
trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán.
- Về tạm cấp NSNN: Luật NSNN hiện hành quy định trường hợp vào đầu năm
ngân sách, dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách chưa được cơ quan có

thẩm quyền giao, thì cơ quan tài chính/KBNN thực hiện tạm cấp kinh phí cho các
đơn vị. Tuy nhiên, Luật chưa quy định rõ các nội dung chi được tạm cấp kinh phí khi
dự toán NSNN chưa được cơ quan có thẩm quyền phân bổ; đồng thời, cũng chưa
quy định rõ thời hạn cuối cùng được tạm cấp kinh phí. Vì vậy, trong quá trình thực
hiện việc tạm cấp diễn ra phổ biến, kể cả các nội dung chi chưa thực sự cần thiết
phải tạm cấp kinh phí, dẫn đến kỷ luật tài chính chưa cao; việc tạm cấp kinh phí kéo
dài, thực tế nhiều đơn vị đến tận tháng 3 hoặc 4 vẫn thực hiện chi từ nguồn kinh phí
tạm cấp; một số đơn vị ỷ lại vào việc tạm cấp kinh phí, nên chậm phân bổ và giao dự
toán cho các đơn vị trực thuộc,… Tình trạng này cũng gây khó khăn cho KBNN
trong việc quản lý, kiểm soát chi NSNN cũng như việc triển khai đưa vào vận hành
các hệ thống ứng dụng công nghệ thông tin theo chuẩn mực chung của quốc tế (như
dự án TABMIS).
Ngoài ra, theo kinh nghiệm quốc tế, thì các nước đều có quy định về việc tạm
cấp kinh phí cho các đơn vị sử dụng ngân sách khi dự toán chưa được cấp có thẩm
quyền phê duyệt, song các nước đều quy định cụ thể, rõ ràng về các nội dung chi
được phép tạm cấp kinh phí.
- Về điều chỉnh dự toán ngân sách: Luật NSNN hiện hành quy định trong năm
ngân sách các đơn vị dự toán cấp I được phép điều chỉnh dự toán đã phân bổ và giao
cho các đơn vị trực thuộc, song chưa quy định cụ thể thời hạn cuối cùng được phép
điều chỉnh dự toán chi NSNN, nên dẫn đến việc thực hiện chưa thống nhất. Thực tế
1
cho thấy nhiều khi đến tận tháng 12 hàng năm các đơn vị vẫn gửi dự toán điều chỉnh
đến KBNN. Vì vậy, gây khó khăn, bị động đối với các đơn vị dự toán, chủ đầu tư
trong việc thực hiện nhiệm vụ chính trị được giao; giảm hiệu quả trong việc quản lý
nguồn lực và gây khó khăn trong việc bố trí nguồn để thanh toán, chi trả đầy đủ, kịp
thời cho các đơn vị. Ngoài ra, theo kinh nghiệm chung, thì các nước đều quy định
thời hạn cuối cùng được phép điều chỉnh dự toán cho các đơn vị trực thuộc.
b. Về tổ chức thu và phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN:
- Về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi: Cách thức phân chia nguồn thu,
nhiệm vụ chi hiện nay chưa thực sự hợp lý, dễ dẫn đến tình trạng xung đột lợi ích

giữa trung ương và các cấp chính quyền địa phương (thông lệ chung của các nước thì
quy định khoản thuế trung ương thì NSTW hưởng 100%; khoản thuế địa phương thì
NSĐP hưởng 100%). Bên cạnh đó, hiện nay quy định khoản thuế thu nhập của các
doanh nghiệp hạch toán toàn ngành điều tiết 100% về NSTW cũng chưa hợp lý
(khoản thuế này do nhiều địa phương đóng góp; đồng thời, khái niệm doanh nghiệp
hạch toán toàn ngành không còn phù hợp); quy định ngân sách xã được hưởng tối
thiểu 70% đối với 5 khoản thu, nhưng thực tế có một số xã có nguồn đảm bảo vượt
nhiệm vụ chi, một số xã khác chưa có nguồn đảm bảo, song lại không thể điều hòa
được.
- Về việc giao dự toán thu NSNN: Luật NSNN quy định Quốc hội, HĐND các
cấp giao dự toán thu NSNN và đây là chỉ tiêu pháp lệnh (bắt buộc phải thực hiện)
làm căn cứ cho các cơ quan quản lý thu tổ chức triển khai thực hiện. Điều này tạo
thuận lợi trong quá trình tổ chức quản lý điều hành cân đối NSNN. Tuy nhiên, việc
tổ chức thu NSNN được thực hiện theo các quy định của Luật thuế (Luật thuế
GTGT, TNDN, TNCN,…); đồng thời, khả năng thu NSNN phụ thuộc vào tình hình
kinh tế - xã hội trong từng năm ngân sách, nên số thu NSNN hàng năm có thể cao
hơn hoặc thấp hơn số dự toán NSNN đã được Quốc hội, HĐND các cấp giao (tức
không đúng với chỉ tiêu pháp lệnh đã giao).
c. Về kiểm soát chi và điều hành NSNN
- Về kiểm soát chi NSNN
+ Luật NSNN chưa quy định về việc kiểm soát cam kết chi NSNN. Vì vậy,
một mặt làm công tác quản lý chi NSNN chưa hiệu quả và chưa nâng cao được trách
nhiệm, kỷ luật tài chính đối với cơ quan tài chính, KBNN và các đơn vị sử dụng
NSNN; mặt khác, cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến nợ thanh toán xây
dựng cơ bản còn lớn ở một số ngành, địa phương. Ngoài ra, việc quy định và triển
khai quản lý, kiểm soát cam kết chi NSNN cũng sẽ là cơ sở để thực hiện kế toán dồn
tích và hỗ trợ cho việc lập ngân sách trung hạn của cơ quan tài chính các cấp và các
Bộ, ngành, địa phương trong tương lai.
+ Theo quy định của Luật NSNN hiện hành, thì vẫn thực hiện cơ chế kiểm
soát chi NSNN theo yếu tố đầu vào, chưa thực hiện kiểm soát chi theo kết quả đầu ra

(trên thực tế đã có một số nội dung ngân sách đã được lập, bố trí ngân sách theo
1
chương trình, nhiệm vụ, dự án như chương trình mục tiêu quốc gia, các chương
trình, dự án khoa học công nghệ, đề án đào tạo cán bộ ở nước ngoài bằng tiền
NSNN,… ). Vì vậy, đã hạn chế đến hiệu quả quản lý sử dụng NSNN; chưa thực sự
gắn trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương, đơn vị sử dụng NSNN với kết quả
và hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị; hạn chế trách nhiệm giải trình, minh
bạch ngân sách và sự giám sát của cơ quan quản lý.
Hiện nay, một số nước trên thế giới cũng đã bắt đầu thực hiện quản lý ngân
sách theo kết quả thực hiện (như CHLB Đức, Thụy Điển, Hàn Quốc,…). Tuy nhiên,
các nước cũng chủ yếu thực hiện ở cấp cơ sở và chưa bắt buộc tất cả các cấp, đơn vị
phải thực hiện.
- Về ứng trước dự toán NSNN:
+ Về cơ chế ứng trước dự toán: Các quy định hướng dẫn về chi ứng trước dự
toán NSNN chưa cụ thể, rõ ràng như: tiêu chí để xác định những loại dự án, nhiệm
vụ nào là cấp bách, cần phải đẩy nhanh tiến độ; chưa quy định cụ thể năm thu hồi
vốn ứng trước (nên vốn ứng trước có thể được thu hồi trong năm sau hoặc trong
nhiều năm sau); việc quy định tổng mức chi ứng trước dự toán năm sau 20% là chưa
có cơ sở khoa học và thực tiễn, còn khá cao so với thực tế khả năng cân đối NSNN
hiện tại,
Bên cạnh đó, Luật NSNN chưa quy định đầy đủ về nguyên tắc quản lý vốn
đầu tư xây dựng cơ bản (lập dự toán, phân bổ vốn, thanh toán và quyết toán vốn, dự
án đầu tư); trong tổ chức thực hiện còn tình trạng bố trí vốn cho nhiều dự án chưa
đúng với quy hoạch, kế hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt, chưa căn cứ vào
nguồn lực NSNN và còn dàn trải, chưa quan tâm đến việc thu hồi vốn ứng trước của
các dự án, công trình,…
Theo kinh nghiệm quốc tế, thì đa số các nước không có quy định về chi ứng
trước dự toán năm sau. Trường hợp có phát sinh nhiệm vụ chi cần xử lý trong năm,
nhưng chưa có dự toán thì phải lập dự toán bổ sung và trình Quốc hội quyết định;
đồng thời, việc ứng trước dự toán NSNN năm sau đều phải có các thông tin báo cáo

về tài chính - ngân sách một cách minh bạch.
+ Về tổ chức thực hiện ứng trước dự toán NSNN:
 Về mặt bản chất, thì các khoản chi ứng trước dự toán NSNN là một khoản
chi NSNN (bố trí dự toán chi trong khi chưa có nguồn thu), nên tiềm ẩn những nguy
cơ gây rủi ro đối với an ninh tài chính – ngân sách trong giai đoạn trước mắt cũng
như gây mất cân đối quỹ NSNN về lâu dài.
 Việc phân công nhiệm vụ giữa các Bộ, ngành có liên quan còn bất cập. Cụ
thể, đối với ngân sách trung ương, Bộ Kế hoạch – Đầu tư chịu trách nhiệm chủ trì bố
trí, phân bổ vốn cho các công trình dự án thuộc ngân sách trung ương; chủ trì phối
hợp với Bộ Tài chính trong việc trình Thủ tướng Chính phủ quyết định các khoản chi
ứng trước dự toán đầu tư xây dựng cơ bản thuộc ngân sách trung ương. Bộ Tài chính
chịu trách nhiệm về mặt nguồn để đảm bảo các nhu cầu chi ứng trước dự toán của
1
NSNN. Vì vậy, đòi hỏi phải có sự phối kết hợp chặt chẽ giữa Bộ Kế hoạch – Đầu tư
và Bộ Tài chính trong việc xác định mức ứng trước, đảm bảo phù hợp với khả năng
về nguồn vốn và cân đối NSNN.
 Về thu hồi vốn ứng trước dự toán NSNN: Để đảm bảo cân đối NSNN hàng
năm, thì về nguyên tắc cơ quan phân bổ dự toán ngân sách phải bố trí dự toán cho
các công trình, nhiệm vụ chi ứng trước dự toán đủ nguồn hoàn trả mức đã ứng trước
dự toán NSNN. Song trên thực tế, khi phân bổ dự toán NSNN chưa bố trí vốn hoặc
bố trí không đủ cho các dự án, công trình đã được ứng trước kế hoạch vốn, gây khó
khăn cho việc cân đối, điều hành NSNN cũng như đảm bảo khả năng chi trả, thanh
toán của hệ thống KBNN.
 Về thời điểm thực hiện ứng trước dự toán NSNN: Thông thường việc ứng
trước dự toán NSNN nên được thực hiện vào cuối năm để đảm bảo khả năng cân đối
NSNN và trên cơ sở sắp xếp lại các nguồn. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn tình trạng
ứng trước dự toán NSNN từ giữa năm ngân sách hoặc thậm chí ngay từ đầu năm
ngân sách. Điều này một mặt phản ánh chất lượng công tác lập, phân bổ kế hoạch
vốn trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản chưa thực sự sát với thực tiễn; mặt khác,
phần nào gây căng thẳng cho quá trình điều hành NSNN.

 Trong tổ chức thực hiện tại một vài địa phương cũng còn tình trạng “ứng
trước chi đầu tư xây dựng cơ bản” cho các công trình, dự án ngay cả khi hoàn thành
các thủ tục đầu tư, chưa được bố trí vốn thực hiện,… nên dẫn đến tình trạng nợ đọng
trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. Ngoài ra, việc hạch toán các khoản chi ứng
trước dự toán NSNN hiện nay cũng chưa phù hợp với chuẩn mực kế toán công quốc
tế - IPSAS (khi chi ứng trước dự toán NSNN cho các công trình, dự án, KBNN vẫn
thực hiện hạch toán chi “tạm ứng”, mặc dù khoản chi đó đã có đầy đủ các điều kiện
để hạch toán thanh toán chi NSNN; chỉ đến khi dự án, công trình đó được bố trí hoàn
trả phần dự toán đã ứng trước, thì KBNN mới thực hiện chuyển từ chi “tạm ứng”
sang chi thanh toán).
- Về chi chuyển nguồn: Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn chưa quy định
rõ các nội dung được chuyển nhiệm vụ chi và chuyển nguồn sang ngân sách năm
sau, nên trong quá trình thực hiện, tại một vài Bộ, ngành, địa phương thực hiện
chuyển nhiệm vụ chi và chuyển nguồn ngân sách sang năm sau một cách tràn lan. Vì
vậy, việc chuyển nhiệm vụ chi và chuyển nguồn ngân sách có xu hướng tăng dần qua
các năm, năm sau cao hơn năm trước. Theo kinh nghiệm quốc tế, đa số các nước
không quy định việc chuyển nhiệm vụ chi và chuyển nguồn năm trước sang năm sau
thực hiện tiếp; một số nước tuy có quy định về việc chuyển nguồn, song chỉ đối với
một số khoản chi mang tính đặc thù và phải được theo dõi, quản lý riêng.
- Về công khai, minh bạch NSNN: Luật NSNN tuy đã quy định dự toán, quyết
toán, kết quả kiểm toán ngân sách các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức
được NSNN hỗ trợ kinh phí phải thực hiện công khai, song chưa quy định việc đánh
giá giải trình và thuyết minh số liệu công khai, nên dẫn đến việc công khai còn thiếu
1
minh bạch. Bên cạnh đó, hiện cũng chỉ mới quy định công khai về dự toán và quyết
toán NSNN, chưa công khai về tình hình thực hiện dự toán ngân sách của các cấp và
các đơn vị dự toán ngân sách, nên việc công khai NSNN chưa đầy đủ.
Kinh nghiệm chung, nhiều nước quy định bắt buộc công khai NSNN; nhiều
nước quy định dự toán trước khi trình Quốc hội phải được công khai; nội dung công
khai bao gồm cả dự toán, quyết toán NSNN, tình hình thực hiện thu, chi NSNN hàng

quý kèm theo các tài liệu thuyết minh; ngoài ra, các Bộ, ngành địa phương cũng phải
thực hiện công khai các mục tiêu, kết quả đạt được.
- Một số vấn đề khác: Hiện nay, việc quản lý số dư quỹ NSNN và số dư tiền
gửi các đơn vị, tổ chức kinh tế tại KBNN chưa sử dụng (gọi tắt là ngân quỹ nhà
nước; trong đó, tồn quỹ NSNN chiếm khoảng 40-50% tổng tồn ngân quỹ tại KBNN):
Thực hiện Chiến lược phát triển ngành tài chính đến năm 2020, Bộ Tài chính đang
nghiên cứu cải cách công tác quản lý ngân quỹ theo hướng: hình thành tài khoản
thanh toán tập trung của toàn hệ thống KBNN (tài khoản TSA) và sử dụng số dư
ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi trên tài khoản TSA để nâng cao hiệu quả quản lý tài
chính công.
II. Đề xuất một số định hướng sửa đổi, bổ sung Luật NSNN trong khâu
chấp hành NSNN
Từ những phân tích, đánh giá tồn tại nêu trên, việc sửa đổi bổ sung Luật
NSNN trong thời gian tới là cần thiết nhằm hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách tài
chính phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, đảm bảo
hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và ngân sách nói riêng trong việc động viên,
phân bổ, sử dụng nguồn lực của Nhà nước. Cụ thể:
1. Một số định hướng sửa đổi chung về Luật NSNN
- Về hệ thống NSNN: Cần hướng tới giảm bớt và xóa bỏ hệ thống ngân sách
lồng ghép, Luật NSNN (sửa đổi) quy định theo hướng: NSNN bao gồm NSTW và
NSĐP; NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và
UBND. Quốc hội quyết định dự toán và phân bổ NSTW; phê chuẩn quyết toán
NSTW, xem xét báo cáo tổng hợp dự toán và quyết toán NSNN. HĐND quyết định
dự toán NSĐP; quyết định ngân sách cấp mình và phê chuẩn quyết toán NSĐP.
- Về phạm vi NSNN: Xác định rõ phạm vi thu, chi NSNN đối với các khoản
phí, lệ phí theo hướng: toàn bộ các khoản lệ phí do cơ quan nhà nước quản lý được
nộp vào NSNN; phí do cơ quan nhà nước thu được nộp toàn bộ vào NSNN; phí
không gắn với kết quả trực tiếp cua cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập và
phí thu từ các dịch vụ do nhà nước đầu tư cho các doanh nghiệp, thì sau khi trừ đi
chi phí là khoản thu của NSNN; phí gắn trực tiếp với kết quả hoạt động của đơn vị

(học phí, viện phí,…) là giá dịch vụ và không ghi thu, ghi chi NSNN.
Ngoài ra, cũng cần quy định cụ thể trong Luật NSNN sửa đổi để hạn chế phát
sinh các quỹ tài chính nhà nước nằm ngoài NSNN.
1
- Về bội chi và phương pháp xác định bội chi NSNN: Quy định rõ trong Luật
NSNN (sửa đổi), bội chi NSTW là chênh lệch giữa thu và chi NSTW; trong đó, chi
NSTW không bao gồm chi trả nợ gốc; đồng thời, bội chi NSTW được bù đắp bằng
vay nợ trong và ngoài nước (bao gồm cả vay phát hành công trái, trái phiếu cho giao
thông, thủy lợi, y tế, giáo dục,…; song không bao gồm các khoản vay về cho vay lại
– đây là nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ).
- Về trách nhiệm giải trình và đánh giá kết quả, hiệu quả chi NSNN:
+ Bổ sung quy định trong Luật NSNN sửa đổi về trách nhiệm báo cáo, giải
trình của các Bộ, cơ quan trung ương và các tỉnh thành phố trực thuộc trung ương
trước Quốc hội, Chính phủ; chế độ báo cáo giải trình của các đơn vị dự toán và
UBND cấp dưới trước HĐND, UBND cấp trên về hiệu quả chi NSNN trong khâu
lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán thu, chi NSNN. Quy định rõ các Bộ, cơ quan
trung ương phải báo cáo giải trình trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và
các cơ quan của Quốc hội; các cơ quan, đơn vị ở địa phương phải báo cáo giải trình
trước HĐND, UBND cấp tỉnh về các vấn đề có liên quan của ngành mình, đơn vị
mình trong việc lập, chấp hành và quyết toán thu, chi NSNN.
+ Bổ sung quy định hàng năm, các cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN được Thủ
tướng Chính phủ, UBND các cấp giao dự toán và UBND cấp dưới phải báo cáo kết
quả thực hiện ngân sách gắn với việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị, địa
phương mình. Các cơ quan nhà nước được phân công quản lý ngành, lĩnh vực,
chương trình mục tiêu quốc gia có trách nhiệm tổng hợp, báo cáo kết quả thực hiện
ngân sách gắn với việc thực hiện nhiệm vụ của ngành, lĩnh vực, chương trình mục
tiêu quốc gia.
2. Một số định hướng sửa đổi cụ thể trong khâu chấp hành NSNN
a. Về phân bổ và giao dự toán NSNN
- Về phân bổ dự toán NSNN: Cần quy định và sửa đổi trong Luật NSNN theo

hướng bỏ tính lồng ghép về hệ thống NSNN nhằm khắc phục tình trạng bố trí nhiều
cấp ngân sách, nhiều nguồn vốn,… cho cùng một công trình, dự án để tạo thuận lợi
cho quá trình quản lý; đồng thời, xác định rõ phạm vi thu, chi NSNN, tránh tình
trạng hoặc thu, chi để ngoài ngân sách hoặc đưa cả vào thu, chi ngân sách các khoản
thu, chi không mang tính chất là thu, chi ngân sách (các khoản thu, chi mang tính
chất là giá dịch vụ).
- Về cơ quan tài chính thẩm tra phân bổ dự toán của các đơn vị dự toán cấp I:
Để đơn giản về thủ tục hành chính, đáp ứng yêu cầu về mặt thời gian, cần sửa Luật
NSNN theo hướng: sau khi được Thủ tướng Chính phủ, UBND các cấp giao dự toán,
các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán có trách
nhiệm phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc, đảm
bảo đúng với dự toán ngân sách được giao về tổng mức và chi tiết theo từng lĩnh vực
chi, các nhiệm vụ quan trọng được giao, đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định
1
mức chi,… gửi cơ quan KBNN và cơ quan tài chính đồng cấp. Cơ quan tài chính có
trách nhiệm thẩm tra, nếu không đúng dự toán ngân sách được giao về tổng mức, chi
tiết theo lĩnh vực chi và các nhiệm vụ chi quan trọng đã được giao thì yêu cầu điều
chỉnh (tức là thẩm tra sau).
- Về điều chỉnh dự toán NSNN: Quy định rõ các đơn vị dự toán, chủ đầu tư
được phép điều chỉnh dự toán cho các đơn vị trực thuộc trong phạm vi tổng mức dự
toán được giao, song phải đảm bảo thực hiện trước ngày 15 tháng 11 của năm thực
hiện.
- Về tạm cấp kinh phí NSNN:
+ Quy định cụ thể trong Luật NSNN các nội dung được thực hiện tạm cấp
kinh phí cho các nhu cầu chi để thực hiện các nhiệm vụ chi dự toán ngân sách và
phương án phân bổ ngân sách chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết
định, bao gồm: chi lương và các khoản có tính chất tiền lương; chi nghiệp vụ phí và
công vụ phí; chi cho các dự án chuyển tiếp và các công trình trọng điểm quốc gia,
các dự án đầu tư chuyển tiếp quan trọng, cấp bách khác để khắc phục hậu quả thiên
tai, thảm họa; chi bổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới; một số khoản chi cần

thiết cấp bách khác để đảm bảo hoạt động bộ máy, trừ các khoản chi mua sắm trang
thiết bị, sửa chữa.
+ Mức tạm cấp hàng tháng tối đa không quá mức chi bình quân 1 tháng của
năm trước.
+ Thời hạn thực hiện tạm cấp kinh phí không quá 31/3 hàng năm.
b. Về tổ chức thu và phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi
- Về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi
+ Trước mắt, quy định rõ các khoản thu NSTW hưởng 100%, NSĐP hưởng
100% và hạn chế các khoản thu được phân chia giữa NSTW và NSĐP. Về lâu dài,
sửa đổi theo hướng: chỉ quy định các khoản thuế trung ương (NSTW hưởng 100%)
và khoản thuế địa phương (NSĐP hưởng 100%); sau đó thực hiện cân đối lại giữa
NSTW và NSĐP để tạo thuận lợi cho quá trình quản lý và phù hợp với thông lệ
chung của quốc tế.
+ Bỏ quy định thuế thu nhập của các doanh nghiệp hạch toán toàn ngành
NSTW hưởng 100%; quy định toàn bộ các khoản thuế thu nhập doanh nghiệp (bao
gồm cả thuế thu nhập doanh nghiệp của các doanh nghiệp hạch toán toàn ngành
trước đây) là khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP (bao gồm cả các địa phương
có trụ sở chính của doanh nghiệp và địa phương có cơ sở hạch toán phụ thuộc của
doanh nghiệp) để tăng cường phân cấp cho các địa phương; đồng thời, tạo sự công
bằng giữa các địa phương trong việc đóng góp nguồn thu của NSNN.
+ Quy định ngân sách xã, thị trấn được phân cấp quản lý các khoản thu thuế
sử dụng đất phi nông nghiệp, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh, thuế sử
dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất; ngân sách thị xã,
thành phố được phân cấp khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà,
1
đất. Việc quyết định tỷ lệ % để lại cụ thể cho ngân sách xã, thị trấn; thị xã, thành phố
do HĐND cấp tỉnh quyết định. Quy định này để tăng cường quyền hạn cho HĐND
cấp tỉnh trong việc quyết định nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa
phương phù hợp với thực tế của địa phương.
- Về dự báo thu NSNN: Trước mắt, nghiên cứu sửa đổi quy định về dự báo thu

theo hướng: đối với NSTW thực hiện dự báo thu (tức Quốc hội không quyết định dự
toán thu, mà trên cơ sở dự báo thu để quyết định dự toán chi NSTW); đối với NSĐP
vẫn thực hiện giao dự toán thu như hiện nay. Về lâu dài, cả NSTW và NSĐP đều
thực hiện dự báo thu để đảm bảo tính thống nhất công tác dự báo thu từ trung ương
đến các địa phương.
c. Về kiểm soát chi và điều hành NSNN
- Về kiểm soát chi NSNN:
+ Bổ sung quy định trong Luật NSNN về việc thực hiện kiểm soát cam kết chi
NSNN nhằm nâng cao kỷ cương, kỷ luật tài chính đối với tất cả các cấp, ngành và
đơn vị chi tiêu; khắc phục tình trạng nợ đọng trong thanh toán XDCB và góp phần
nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN cũng như hỗ trợ lập ngân sách trung hạn của
cơ quan tài chính và các Bộ, ngành địa phương trong thời gian tới.
+ Bổ sung quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, các Bộ, ngành và
địa phương trong việc quản lý NSNN theo kết quả thực hiện nhiệm vụ, gắn với việc
thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị hành chính và đơn vị sự
nghiệp công lập. Lộ trình thực hiện do Chính phủ quyết định.
- Về ứng trước dự toán NSNN: Về lâu dài, cần bỏ quy định về chi ứng trước
NSNN. Trước mắt, khi chưa bỏ được quy định về chi ứng trước NSNN, thì cần quy
định rõ về phạm vi, nguyên tắc và tổng mức chi ứng trước dự toán NSNN năm sau
trong Luật NSNN, cụ thể:
+ Về đối tượng chi ứng trước dự toán NSNN, bao gồm:
 Ứng trước dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản cho các chương trình, dự án
quan trọng quốc gia và dự án nhóm A, đủ điều kiện thực hiện theo quy định của
pháp luật về đầu tư và xây dựng, đang thực hiện và cần phải đẩy nhanh tiến độ thực
hiện; các dự án đầu tư quan trọng, cấp bách để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an
ninh, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh.
 Ứng trước dự toán chi thường xuyên cho các nhiệm vụ thuộc các lĩnh vực
quốc phòng, an ninh thuộc dự toán ngân sách năm sau, nhưng phải thực hiện ngay
trong năm.
+ Về nguyên tắc ứng trước dự toán NSNN:

 Việc ứng trước dự toán NSNN phải đảm bảo khả năng cân đối của quỹ
NSNN và khả năng thanh khoản của KBNN, đảm bảo thu hồi được trong năm sau và
không được ảnh hưởng đến việc bố trí dự toán NSNN năm sau.
1
 Khi phân bổ dự toán NSNN năm sau, phải đảm bảo bố trí đủ dự toán cho
các chương trình, dự án, nhiệm vụ để thu hồi toàn bộ số đã ứng trước dự toán;
nghiêm cấm việc ứng trước dự toán NSNN cho nhiều năm.
 Nghiên cứu quy định việc ứng trước dự toán NSNN chỉ được áp dụng đối
với ngân sách trung ương; không áp dụng đối với ngân sách địa phương (trừ trường
hợp chi cho các lĩnh vực quốc phòng, an ninh).
+ Về tổng mức ứng trước: Nghiên cứu quy định khống chế tổng số dư ứng
trước dự toán NSNN năm sau chỉ nên trong khoảng tổng mức dự toán chi NSNN
bình quân 1 tháng (khoảng 8%) theo từng lĩnh vực, nhiệm vụ chi tương ứng năm
hiện hành đã giao hoặc số kiểm tra dự toán NSNN năm sau đã thông báo của cơ
quan, đơn vị và ngân sách cấp dưới được ứng trước dự toán.
+ Bên cạnh đó, cần tiến hành cải cách một số quy định để từng bước giảm dần
việc ứng trước dự toán NSNN như: gắn cải cách quản lý tài chính – ngân sách với
cải cách quản lý ngân quỹ nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng các
nguồn lực tài chính nhà nước cũng như tạo điều kiện về vốn hỗ trợ cho các nhu cầu
chi ứng trước dự toán NSNN đối với một số dự án, công trình quan trọng, cấp bách
của quốc gia cần phải đẩy nhanh tiến độ thực hiện; tăng cường nguồn dự phòng
NSNN để đáp ứng cho các nhu cầu chi phòng chống khắc phục hậu quả thiên tai,
dịch bệnh, đảm bảo chế độ chính sách mới được ban hành, các dự án đầu tư quan
trọng, cấp bách để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh,…
- Về chuyển nguồn NSNN: Trước mắt, quy định cụ thể, rõ ràng các nội dung
được phép chuyển nhiệm vụ chi và chuyển nguồn sang năm sau, cụ thể bao gồm: (1)
các khoản chi ngân sách được phép chuyển nguồn sang năm sau theo chế độ quy
định (như phần kinh phí giao cho đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện quyền tự chủ,
tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ và tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính;
phần kinh phí giao cho cơ quan thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử

dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính; các khoản vốn, kinh phí để thực hiện
hợp đồng; các khoản tăng thu từ tiền sử dụng đất, thu từ hoạt động xổ số kiến thiết,
viện trợ không hoàn lại, các khoản huy động, đóng góp được sử dụng theo mục tiêu
quy định; nguồn thực hiện cải cách tiền lương theo chế độ quy định; (2) một số các
khoản chi ngân sách được xét chuyển nguồn sang năm sau.
Bên cạnh đó, cũng cần xây dựng và triển khai thực hiện việc lập kế hoạch tài
chính trung hạn, kế hoạch chi tiêu trung hạn, đặc biệt là đối với các dự án đầu tư xây
dựng cơ bản để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng vốn NSNN; đồng thời, tạo thuận
lợi cho quá trình bố trí dự toán và chuyển nguồn ngân sách năm sau.
- Về công khai, minh bạch NSNN: Bổ sung quy định các cấp ngân sách, các
đơn vị dự toán ngân sách, các đơn vị sử dụng ngân sách, các tổ chức được ngân sách
hỗ trợ kinh phí, các chương trình dự án,… phải công bố công khai đối với dự toán,
thực hiện dự toán, kết quả kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách; đồng thời, tất cả
các báo cáo công khai này đều phải có thuyết minh đính kèm để đảm bảo tính minh
bạch trong công khai NSNN.
1
- Một số vấn đề có liên quan khác:
+ Về xây dựng hệ thống thông tin tài chính tích hợp: Thực hiện Dự án cải
cách quản lý tài chính công, Bộ Tài chính đã hoàn thành việc triển khai dự án xây
dựng hệ thống thông tin quản lý ngân sách – kho bạc (TABMIS) trên toàn quốc.
Việc triển khai dự án này, một mặt thúc đẩy cải cách cơ chế quản lý tài chính – ngân
sách theo hướng công khai, minh bạch; mặt khác, nâng cao hiệu quả quản lý của tất
cả các cấp, ngành, đơn vị tham gia. TABMIS khi được triển khai đầy đủ, có giao
diện và tích hợp với một số hệ thống khác như: lập ngân sách của các Bộ, ngành địa
phương; quản lý thu thuế; quản lý nợ; hệ thống thanh toán của ngân hàng, thì sẽ
hình thành hệ thống thông tin quản lý tài chính tích hợp – IFMIS; trong đó, TABMIS
là trung tâm. Vì vậy, khi xây dựng Luật NSNN phải hướng tới việc quản lý hiện đại,
phù hợp với các thông lệ quốc tế về quản lý ngân sách, phân tổ thống kê; kế toán,
quyết toán ngân sách,… để nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công.
+ Về quản lý ngân quỹ nhà nước: Bổ sung quy định có tính nguyên tắc trong

Luật NSNN về quản lý ngân quỹ nhà nước. Theo đó, ngân quỹ nhà nước được quản
lý tập trung, thống nhất tại KBNN để đảm bảo đáp ứng kịp thời nhu cầu thanh toán
chi trả của NSNN và các đơn vị giao dịch tại KBNN; đồng thời, quản lý có hiệu quả
số tồn ngân quỹ nhà nước. Giao Chính phủ quy định cụ thể chế độ quản lý ngân quỹ
nhà nước tại KBNN.
+ Về Tổng kế toán nhà nước trên cơ sở áp dụng chuẩn mực kế toán công quốc
tế vào Việt Nam: Theo mô hình các nước, ngoài việc báo cáo theo thông tin về
NSNN, còn có các báo cáo về tình hình tài chính nhà nước (bảng cân đối kế toán),
thông tin về tình hình hoạt động của Chính phủ (kết quả hoạt động), thông tin về
luồng tiền (thu, chi NSNN), thông tin về tình hình vốn sở hữu của nhà nước và các
thuyết minh, giải trình liên quan đến tình hình tài chính nhà nước.
Các thông tin này không chỉ phản ánh về tình hình thu, chi quỹ NSNN, tình
hình vay nợ của Chính phủ, mà còn đánh giá, phản ánh hiệu quả của các hoạt động
thu, chi NSNN, điều hành của Chính phủ, tiềm năng tài chính của Nhà nước. Từ đó,
Quốc hội, Chính phủ và các cấp có thẩm quyền có căn cứ để đưa ra những quyết
sách phù hợp.
Để cung cấp các thông tin này một cách minh bạch, cần phải ban hành và áp
dụng chuẩn mực kế toán công theo chuẩn mực quốc tế (IPSAS) và tổ chức, vận hành
một cách đồng bộ và có hiệu quả mô hình Tổng kế toán nhà nước. Vì vậy, cũng cần
có một một điều khoản quy định mang tính nguyên tắc trong Luật NSNN để tạo
khuôn khổ pháp lý cho quá trình triển khai thực hiện sau này.