Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển

Asian Development Outlook 2003 1 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
CÁC ĐỊNH CHẾ, NHÀ NƯỚC, VÀ THỊ TRƯỜNG: ĐỐI TÁC CHO PHÁT TRIỂN

Các doanh nghiệp không hoạt động trong môi trường chân không; họ không thể hoạt
động thành công hoặc có khả năng cạnh tranh khi thiếu các định chế thích hợp, khi vai trò
của chính phủ không được xác định rõ ràng, và khi môi trường đầu tư không đầy đủ.
Hình 3.2 ở phần trước cho thấy rằng cơ sở hạ tầng tổng thể - chủ yếu do chính phủ cung
cấp - tác động đến cách thức doanh nghiệp phát triển khả năng công nghệ và quản lý
doanh nghiệp. Do vậy, một chiến lược phát triển đòi hỏi phải có sự hợp tác hiệu quả giữa
nhà nước và thị trường (Stern và Stiglitz, 1997) cũng như việc xây dựng các định chế. Sự
cộng tác của hai bên, nhà nước và thị trường, bao gồm một loạt các nghĩa vụ và trách
nhiệm mỗi bên phải đảm nhận. Điều này đặc biệt phù hợp đối với các quốc gia đang phát
triển với thị trường và các định chế còn kém phát triển. Mặc dù tại các nước đang phát
triển phạm vi can thiệp của chính phủ có thể lớn hơn nhưng khả năng can thiệp của chính
phủ lại có phần hạn chế. Sự phát triển đối tác như trên phải là một quá trình đồng bộ bởi
vì những nhiệm vụ do chính phủ và thị trường đảm nhiệm bổ sung cho nhau, và chỉ cần
một trục trặc nhỏ nhất của một trong hai bên cũng sẽ gây khó khăn về mặt chất lượng và
hiệu quả của toàn bộ hệ thống. Đây là cốt lõi của “lý thuyết vòng đệm tròn về phát triển
kinh tế” (Hộp 3.4).

Mục tiêu của đối tác là nhằm tạo ra nền kinh tế thị trường vận hành tốt. Thật vậy,
đó chính là ý nghĩa của “nền kinh tế có tính cạnh tranh”, và là những gì mà các định nghĩa
ở phần trước về tính cạnh tranh quốc gia thể hiện. Do vậy, mặc dù “khả năng cạnh tranh
quốc gia” vẫn còn là một khái niệm rất khó xác định, đặc biệt trong bối cảnh cụ thể về

xuất nhập khẩu, nhưng nó vẫn có thể được sử dụng như là một cách viết tắt thay cho nền
kinh tế thị trường vận hành tốt, và điều này làm cho thuật ngữ trên trở thành một khái
niệm hữu ích khi tranh luận về chính sách và các mục đích phát triển khác. Định nghĩa
nền kinh tế (có khả năng) cạnh tranh là một nền kinh tế thị trường vận hành tốt chưa được
phân tích thực nghiệm, và chưa được thể hiện theo các chỉ số có thể đo lường được hoặc
chỉ số tổng hợp (composite index). Và nó chẳng có liên quan gì với đến tính tranh đua và
khả năng cạnh tranh trong định nghĩa về khả năng cạnh tranh ở cấp độ công ty. Tuy
nhiên, khái niệm nền kinh tế thị trường vận hành tốt thể hiện mục đích của quốc gia một
cách tinh tế, và việc có khả năng cạnh tranh không phải là một trạng thái mà là một quá
trình. Đây là khuôn khổ phân tích tổng quát được sử dụng ở đây.

Câu hỏi đặt ra là kết hợp nào là thích hợp giữa thị trường và nhà nước và đối tác
này vận hành như thế nào? Mục tiêu của phát triển không chỉ bao gồm tăng GDP đầu
người, mà còn cải thiện chất lượng cuộc sống, tức giảm nghèo, đẩy mạnh y tế và giáo
dục, duy trì môi trường sạch, tạo ra lực lượng lao động có tay nghề, v.v. Đây là chìa khóa
để bảo đảm sự tăng trưởng nhanh và dài hạn của sản lượng, mà yếu tố quyết định quan
trọng nhất đối với sản lượng là sự tăng trưởng nhanh về năng suất. Do vậy, cần phải hiểu
rõ các yếu tố ảnh hưởng đến năng suất, và đây chính là cách thức tiến hành so sánh và
xếp hạng quốc tế. Ý nghĩa của nó là khi nền kinh tế phát triển thì nền kinh tế sẽ tiến theo
hướng bắt kịp với đường giới hạn về công nghệ.

Ngày nay, nhiều người đồng ý rằng khu vực tư nhân và các biện pháp ưu đãi có
hiệu quả hơn chính phủ (Easterly 2001). Do vậy, tiền đề đầu tiên là việc sản xuất và phân
bổ hàng hóa và dịch vụ tư cần phải để cho thị trường thực hiện, trong khi đó chính phủ
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển


Asian Development Outlook 2003 2 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
thực hiện vai trò then chốt trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng về mặt định chế. Hơn nữa,
bản thân thị trường không nhất thiết sẽ tạo ra những kết quả mà xã hội mong muốn
(Stiglitz 2002). Vì những khiếm khuyết thị trường phổ biến hơn tại các nước đang phát
triển so với các nước công nghiệp nên chính phủ các nước đang phát triển có vai trò quan
trọng và có thể, rất có khả năng, cải thiện kết quả bằng những hành động can thiệp có lựa
chọn kỹ càng.

Cuối cùng, rất cần một bên thứ ba để có một nền kinh tế thị trường vận hành tốt –
đó là các định chế thích hợp. Như đã trình bày ở trên, cơ sở hạ tầng định chế tổng quát
tác động đến sự phát triển về khả năng của doanh nghiệp (xem phần phụ Cải thiện khả
năng công nghệ và doanh nghiệp, ở phần trước). Tương tự, kết quả hoạt động của doanh
nghiệp góp phần vào sự phát triển của nền kinh tế thị trường vận hành tốt bởi vì sự phát
triển về khả năng công nghệ và doanh nghiệp là một nguồn tạo ra năng suất ở cấp độ
doanh nghiệp, và năng suất này là nền tảng cho năng suất quốc gia và sự tăng trưởng dài
hạn. Phần dưới đây bàn về vai trò cụ thể các của định chế và chính phủ để đạt được điều
đó.

Hộp 3.4 Lý thuyết vòng đệm tròn về phát triển kinh tế

Tại sao sự khác biệt về tiền lương và năng suất giữa các nước công nghiệp và đang phát
triển lại quá lớn như vậy? Vòng đệm tròn chính là vòng đệm cao su hình bánh sừng trâu.
Sự trục trặc của một vòng đệm như vậy làm cho tàu con thoi không gian Challenger nổ
tung vào năm 1986. Tàu con thoi tốn kém hàng tỉ đô-la, đòi hỏi sự hợp tác của hàng trăm
ê-kíp khác nhau, và kết hợp một số lượng rất lớn các bộ phận. Tất cả nỗ lực phối hợp này
trở nên vô ích chỉ vì một vòng đệm không thực hiện đúng chức năng của mình. Năm
1993, nhà kinh tế học Michael Kremer áp dụng hình tượng vòng đệm tròn để giải thích tại
sao có sự khác biệt lớn về thu nhập như thế giữa các nước công nghiệp và đang phát triển.
Ý nghĩa từ lý thuyết của ông có tầm quan trọng to lớn bởi vì dường như nó đi ngược với

quan niệm thông thường, đặc biệt liên quan đến ý nghĩa lý thuyết về lợi thế so sánh.

Kremer lập luận rằng sản xuất thường là kết quả của một loạt các tác nghiệp, ví
dụ, được thực hiện trên một dây chuyền lắp ráp. Những tác nghiệp này có thể được thực
hiện ở nhiều cấp độ “kỹ năng” khác nhau trong đó “kỹ năng” nói đến xác suất hoàn tất
thành công tác nghiệp. Để hoàn tất thành công sản phẩm hoặc dịch vụ cuối cùng thì mỗi
tác nghiệp phải được thực hiện một cách chính xác. Điều này có nghĩa là giá trị nỗ lực
của một công nhân tùy thuộc vào chất lượng nỗ lực của tất cả những người công nhân
khác. Chẳng hạn, theo Kremer, một chiếc xe hơi rời dây chuyền lắp ráp, nếu và chỉ nếu
thắng, chuyền động,… vận hành tốt. Một trong những hàm ý quan trọng từ lý thuyết của
Kremer là lý thuyết đã giải thích được tại sao công nhân có cùng trình độ tay nghề thường
có động lực mạnh mẽ muốn làm việc chung với nhau; tức công nhân có tay nghề cao sẽ
cố gắng để được làm việc với những công nhân có tay nghề cao khác; tương tự như vậy
đối với công nhân tay nghề thấp. Kết quả là công nhân tay nghề cao bổ sung cho nhau,
tạo ra lợi tức tăng dần theo tay nghề với kết quả là năng suất thậm chí còn cao hơn nữa;
tương tự, công nhân không có tay nghề kéo năng suất của nhau xuống càng thấp.

Mô hình này có những ứng dụng quan trọng về phát triển kinh tế và thị trường lao
động. Điều đó giải thích, chẳng hạn, tại sao công nhân có tay nghề cao muốn di cư sang
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển

Asian Development Outlook 2003 3 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
các nước công nghiệp, làm nảy sinh tình trạng chảy máu chất xám. Họ sẽ làm việc có
năng suất cao hơn sau khi di cư mặc dù tay nghề cá nhân của bản thân họ vẫn như cũ. Di
cư cho phép họ làm việc chung với lực lượng lao động có tay nghề tại nước công nghiệp.

Lý thuyết kinh tế cổ điển cho rằng vì các bác sĩ phẩu thuật là một nhân tố sản xuất khan
hiếm, ví dụ, tại Ấn Độ so với của Hoa Kỳ nên sản phẩm biên và lương của họ cao hơn
tương một cách tương ứng so với những đồng nghiệp tại Hoa Kỳ. Nhưng thật tế mức
lương lại thấp hơn nhiều.

Vốn tài chính cũng chảy vào các nước giàu nhất bởi vì lợi tức tăng dần có nghĩa là
tỉ suất lợi nhuận cao hơn ở nơi vốn tài chính đã dư thừa. Mô hình này cũng phù hợp với
bằng chứng thể hiện rằng các nước giàu chuyên sản xuất các sản phẩm phức tạp; rằng các
doanh nghiệp có quy mô lớn hơn tại các nước công nghiệp; và rằng quy mô doanh nghiệp
và lương có mối tương quan đồng biến.

Những khác biệt về chất lượng sản phẩm liên quan đến sự khác biệt về tay nghề
của người công nhân, và giải thích tại sao các nhà sản xuất xe đạp của Ý có thể cạnh tranh
với các doanh nghiệp Trung Quốc, bất chấp có sự chênh lệch về chi phí lao động. Mô
hình này cũng đưa ra lời giải thích về sự khác biệt thu nhập giữa các nước. Chỉ cần một
sự khác biệt nhỏ về tay nghề của công nhân dẫn đến sự khác biệt lớn hơn theo tỉ lệ về
lương và sản lượng, cho nên sự khác biệt về năng suất và lương giữa các nước có trình độ
tay nghề khác nhau là rất lớn.

Một số người cho rằng tác động của vòng đệm tròn tồn tại giữa các doanh nghiệp
với nhau. Giả sử một doanh nghiệp xây dựng đường xá và một doanh nghiệp khác chế
tạo xe hơi. Giá trị tăng thêm đối với những yếu tố cải thiện chất lượng của xe hơi nhiều
khả năng sẽ nhỏ bớt đi nếu đường xá chẳng may có chất lượng tồi và ngược lại. Khi các
tác nghiệp được thực hiện theo trình tự (giống như dây chuyền giá trị toàn cầu) thì những
công nhân có tay nghề cao sẽ thực hiện các tác nghiệp ở những giai đoạn sản xuất phức
tạp hơn cuối cùng, điều này lý giải tại sao các nước nghèo có tỉ trọng sản lượng các sản
phẩm sơ chế cao hơn trong GDP, và tại sao công nhân trong các ngành với đầu vào có giá
trị cao được trả lương cao hơn. Tương tự, trong quá trình sản xuất theo trình tự, các nước
có công nhân tay nghề cao sẽ chuyên môn hóa vào các sản phẩm đòi hỏi sản phẩm trung
gian có giá trị cao, và các nước có công nhân kỹ thuật thấp sẽ chuyên môn hóa sản xuất

các sản phẩm sơ chế. Nói một cách khác, cơ cấu chuyên môn hóa quốc tế không phải tự
nhiên mà có: lợi thế so sánh đối với hàng hóa sơ cấp, hàng công nghiệp chế biến và dịch
vụ bản thân nó là yếu tố nội sinh.

Cuối cùng sự kết hợp không hoàn hảo của công nhân do thông tin không hoàn hảo về kỹ
năng công nhân dẫn đến những ảnh hưởng lan truyền có tính tích cực và sự bổ sung cho
nhau có tính chiến lược về vốn con người. Do vậy, trợ cấp cho đầu tư trong vốn con
người có thể là một giải pháp tối ưu. Sự khác biệt nhỏ giữa các nước về những khoản trợ
cấp như thế hoặc các yếu tố ngoại sinh, chẳng hạn như vị trí địa lý, hoặc chất lượng của
hệ thống giáo dục, dẫn đến các tác động cấp số nhân, tạo ra những khác biệt lớn về trình
độ của công nhân và kéo theo sự khác biệt về tổng năng suất và mức sống.

Nguồn: Kermer, Michael, 1993. “Lý thuyết Phát triển Kinh tế Vòng đệm tròn”, Tạp chí
Quý về Kinh tế học 108 (3).
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển

Asian Development Outlook 2003 4 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương

Vai trò của các định chế

Doanh nghiệp và chính phủ vận hành trong bối cảnh có khung định chế được xác định
chủ yếu bởi các yếu tố lịch sử và văn hóa, và bởi chính phủ. Các định chế được định
nghĩa là một loạt các quy tắc, chuẩn mực, và tổ chức phối hợp hành vi con người (Ngân
hàng Thế giới 2002) và vai trò của chúng là nhằm đẩy mạnh các biện pháp khuyến khích
về mặt tổ chức trong các tình huống mà phần thưởng bằng tiền chưa đủ. Theo Santonu

Basu, nhiệm vụ chủ yếu của các định chế là “hỗ trợ các doanh nghiệp trong các hoạt động
có liên quan đến sự trao đổi, chẳng hạn như tiếp thị, truyền thông, vận tải, chuyển giao
công nghệ, tín dụng và bảo hiểm” (Basu 2002). Những định chế thành công hạ thấp chi
phí giao dịch, tạo ra các biện pháp khuyến khích, tránh hoặc giải quyết xung đột, và tạo ra
môi trường để các doanh nghiệp cạnh tranh. Sự khác biệt lớn nhất giữa các nước chính là
các định chế, và sự khác biệt này có lẽ là nút thắt cổ chai quan trọng nhất đối với phát
triển (Rodrik và các tác giả khác 2002). Với ý nghĩa đó, người ta có thể lập luận rằng
chất lượng của các định chế cuối cùng xác định khả năng cạnh tranh của một nước, nếu
khả năng cạnh tranh này được hiểu là một nền kinh tế thị trường vận hành tốt.

Một câu hỏi nảy sinh đó là loại định chế nào tạo thuận lợi để đạt được tăng trưởng
và cho phép doanh nghiệp có tính cạnh tranh hơn. Trả lời cho câu hỏi này khá phức tạp
và có thể được xem xét dưới ba chủ đề sau.

Trước hết, thuật ngữ “định chế” nhằm nói đến “hộp đen” lớn bao gồm các nhân tố
khác nhau như sự ổn định chính trị; mức độ hoạt động của kinh tế phi chính thức; niềm
tin của công chúng đối với các chính trị gia và cảnh sát; mức độ tội phạm có tổ chức và
tham nhũng; “chủ nghĩa tư bản kẻ cướp (bandit)”; sự độc lập của ngân hàng trung ương
và hệ thống tư pháp; khả năng thu thuế và thực thi pháp luật; tính vững chắc của hệ thống
kế toán; chi phí tòa án; và mức độ bảo vệ nhân quyền.

Hầu hết các nhà kinh tế học đều công nhận rằng mức độ tham nhũng cao làm hạn
chế sự phát triển của nền kinh tế thị trường vận hành tốt bởi vì nó tác động đến, chẳng
hạn, uy tín và tính trung thực của chính phủ ở trong nước và cả trên trường quốc tế (tức
đối với các nhà đầu tư tiềm năng). Để cho thị trường vận hành mà không có những thủ
tục hành chính nhiêu khê hoặc tình trạng quan liêu cũng là một điều kiện tiên quyết cơ
bản để phát triển.

Thứ hai, các định chế tiến triển. Nói theo ngôn ngữ của Stern và Stiglitz “Các
định chế định hình sự thay đổi và được định hình bởi sự thay đổi” (Stern và Stiglitz 1997,

trang 13), và mặc dù các định chế thành công thường tính đến lịch sử của một quốc gia
nhưng một định chế cụ thể trước đây hiệu quả có thể không hoạt động hiệu quả sau này,
thậm chí trong cùng một quốc gia. Chẳng hạn, vào những năm 1960 và 1970, Hàn Quốc
trợ cấp rộng rãi cho đầu tư tư nhân bằng cách kiểm soát tín dụng ngân hàng và tưởng
thưởng cho các công ty thành công (và phạt các công ty hoạt động kém hiệu quả) như là
một phương tiện để có sự tăng trưởng bền vững. Tuy nhiên, tới những năm 1990, việc rót
tín dụng vào các công ty được ưu ái đã gây ra thiệt hại đáng kể cho hệ thống tài chính của
đất nước. Nói theo một nghĩa rộng, “không có một sự phân biệt rõ ràng giữa thị trường
với tập hợp các định chế phi thường cần thiết để duy trì nó” (Rodrik 1999, trang 13).
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển

Asian Development Outlook 2003 5 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương

Thứ ba, các định chế là một yếu tố sản xuất rất ít biến động, tức chúng khác nhau
tùy từng nước. Một nước có thể nhập khẩu hoặc bắt chước máy móc, quy trình sản xuất,
hoặc thu hút công nhân có tay nghề, nhưng không thể làm như vậy đối với các định chế
tồn tại ở một nền kinh tế thành công.

Tất cả điều này ám chỉ rằng sự phát triển các định chế phù hợp với đặc điểm của
mỗi nước là một quá trình thử sai có tính động, tính lịch sử và lâu dài (Hausmann và
Rodrik 2002). Quá trình này bao gồm sự thay đổi thích nghi theo từng nước đến mức độ
mà - mặc dù kinh nghiệm của các nước có thể được sử dụng như một điểm tham chiếu –
những gì có hiệu quả tại một nước này có thể không hiệu quả tại một nước khác. Nếu
chúng ta xem xét tập hợp nhiều nước công nghiệp thì các định chế của những nước này
rất khác nhau, bất chấp chúng có nhiều điểm chung có tính phổ quát. Tương tự, sẽ là

không đúng để rút ra kết luận rằng bởi vì có một số điểm tương đồng ở những giai đoạn
phát triển của các nền kinh tế công nghiệp hóa mới (NIE) nên các định chế và chính sách
chính phủ giống nhau tại tất cả các nước đó. (Những vấn đề này được xem xét kỹ hơn
trong Khả năng cạnh tranh theo đuổi: Một số bài học.)

Những lĩnh vực thuộc trách nhiệm nhà nước

Yếu tố then chốt đối với các nước đang phát triển là tạo ra khả năng chuyên môn hóa vào
những ngành mà nhu cầu thế giới đang tăng trưởng nhanh chóng (nói cách khác, những
ngành có độ co giãn cao của cầu hàng xuất khẩu theo thu nhập). Điều này có nghĩa là
phát triển những hàng hóa có giá trị gia tăng cao, và chính sách của chính phủ có một vai
trò nhất định trong việc tạo thuận lợi cho điều đó. Ý tưởng rằng các quốc gia cạnh tranh
như là các tập đoàn lớn xuất phát từ quan niệm rằng chính phủ có thể thực hiện các chính
sách ảnh hưởng tới khả năng cạnh tranh của các doanh nghiệp. Thật vậy, hầu hết các
chính sách chính phủ tác động, dù trực tiếp ít hay nhiều, đến khả năng cạnh tranh của các
doanh nghiệp, bằng cách, chẳng hạn, tăng giáo dục cơ bản, hoặc đẩy mạnh sự thay đổi
định chế, kéo theo khuyến khích đổi mới công nghệ và phát triển các ngành hiện đại.
Cách xác định vai trò của nhà nước và cách cung cấp dịch vụ có thể là yếu tố ảnh hưởng
quan trọng nhất đối với mức sống của cộng đồng trong dài hạn (Stern và Stiglitz 1997,
trang 27).

Vấn đề gây nhiều tranh cãi nhiều hơn đó là nhà nước cần đi xa hơn những trách
nhiệm chung như trên đến mức nào. Mặc dù đã có hàng loạt các cuộc nghiên cứu thực
nghiệm nhưng dường như không có sự đồng thuận.

Theo Stern và Stiglitz: “Chính phủ có trách nhiệm chính trong việc cung cấp cơ sở
hạ tầng định chế để thị trường có thể vận hành” (Stern và Stiglitz 1997, trang 4; in
nghiêng thêm để nhấn mạnh). Có vẻ như định nghĩa này đã dành một vai trò khá nhỏ cho
chính phủ, nhưng sự thật là hoàn toàn ngược lại. Phát triển cơ sở hạ tầng về mặt định chế
chính là một nhiệm vụ to lớn đối với hầu hết các nước đang phát triển. Mục tiêu là tạo

một sân chơi bình đẳng và cung cấp các điều kiện tốt cho tất cả các doanh nghiệp hoạt
động hiệu quả. Cơ sở hạ tầng định chế bao gồm những gì? Phần bên tay trái của Hình 3.3
thể hiện những lĩnh vực đó là (i) tạo khuôn khổ pháp lý cơ bản, (ii) có sự ổn định kinh tế
vĩ mô, và (iii) sửa chữa những điểm không hoàn hảo của thị trường. Hai lĩnh vực đầu bao
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển

Asian Development Outlook 2003 6 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
gồm một loạt những điều kiện tiên quyết cho một nền kinh tế thị trường vận hành tốt và
chúng chính là những trách nhiệm chung của nhà nước. Các nhà kinh tế học ít nhất cũng
thống nhất về tầm quan trọng của những chính sách trên và đồng ý rằng nếu chính phủ
thực hiện tốt những nhiệm vụ này thì chính phủ sẽ tạo nên nền tảng cho sự phát triển
nhanh.

Về lĩnh vực thứ ba, khi thị trường không hoàn hảo do có sự tồn tại của những cấu
trúc thị trường không cạnh tranh, hàng hóa công hoặc ngoại tác thì thị trường không cung
cấp đầy đủ hàng hóa và dịch vụ mà xã hội mong muốn (hoặc thậm chí không cung cấp gì
cả), hoặc cung cấp quá nhiều hàng hóa và dịch vụ khác mà có thể xã hội không mong
muốn (ô nhiễm). Chính phủ cần can thiệp để ngăn chặn việc hình thành các cơ chế độc
quyền, và tổng quát hơn, bất kỳ hình thức thông đồng nào cũng như ngăn chặn tình trạng
vi phạm quyền lợi của người tiêu dùng.

Những trách nhiệm chung của nhà nước

Phạm vi trách nhiệm chung của nhà nước là hình thành khung pháp lý cơ bản, có thể bao
gồm những thành phần sau đây (Stern 1997, Stern và Stiglitz 1997): (i) sự cai trị bằng

pháp luật, (ii) quản lý nhà nước, (iii) luật lệ liên quan đến hợp đồng và khuôn khổ điều
chỉnh tác động đến các ngành then chốt như viễn thông và dịch vụ tài chính, (iv) quyền sở
hữu trí tuệ và (v) luật lệ và chính sách cạnh tranh.

Klapper và Claessens (2002) đã phát hiện mối quan hệ đồng biến giữa GDP đầu
người và hiệu quả của hệ thống tư pháp, và Klapper và Love (2002) đã nhận thấy rằng
hiệu quả quản trị ở cấp độ doanh nghiệp thấp hơn tại những nước có hệ thống pháp lý yếu
kém. Sức mạnh về quản trị ở cấp độ doanh nghiệp cũng có mối quan hệ nghịch biến với
mức độ thông tin bất cân xứng và những khiếm khuyết về giao kết hợp đồng mà các
doanh nghiệp gặp phải.

Một vấn đề cực kỳ quan trọng liên quan đến khuôn khổ pháp lý căn bản đó là luật
lệ về cạnh tranh. Có hai vấn đề then chốt. Một là ngăn chặn việc hình thành các hình
thức độc quyền và thông đồng nói chung (ví dụ, luật chống độc quyền và bảo vệ quyền
lợi của người tiêu dùng) bởi vì những hình thức trên làm suy giảm hiệu quả và phúc lợi
của người tiêu dùng. Nhiều nước đang phát triển có một khuôn khổ pháp lý cho chính
sách cạnh tranh, nhưng vấn đề là trong thực tế luật lệ cạnh tranh không được thực thi.
Vấn đề then chốt thứ hai là cạnh tranh ở cấp độ doanh nghiệp đòi hỏi một khuôn khổ cho
phép gia nhập và rời khỏi ngành dễ dàng và nhanh chóng cho các doanh nghiệp. Áp lực
cạnh tranh có vai trò quan trọng để tăng trưởng năng suất và đổi mới công nghệ. Các
bằng chứng thực nghiệm cho thấy mức độ cạnh tranh thị trường sản phẩm có những tác
động quan trọng đối với tăng trưởng, và những rào cản trong việc nhập và xuất ngành có
quan hệ đồng biến với năng suất thấp hơn, tham nhũng nhiều hơn và nền kinh tế không
chính thức lớn hơn (Ngân hàng Thế giới 2003b, trang 91-92). Do vậy, việc giảm những
rào cản liên quan đến chính sách là cần thiết để nâng cao năng suất của các doanh nghiệp
trong nước.

Hệ thống luật pháp cần phải tạo điều kiện cho việc nhập ngành bằng cách, chẳng
hạn, giảm số lượng chứng từ và giấy phép cần thiết để thành lập doanh nghiệp. Các tác
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright

Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển

Asian Development Outlook 2003 7 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
giả kết luận rằng chi phí chính thức cho việc nhập ngành rất cao tại hấu hết các nước, và
rằng thật sự luật lệ khắt khe hơn đối với việc nhập ngành có quan hệ với tham nhũng
nhiều hơn và nền kinh tế không chính thức lớn hơn.

Hệ thống pháp lý cũng cần tạo điều kiện cho việc xuất ngành của các doanh
nghiệp thông qua luật lệ rõ ràng về khả năng thanh toán và phá sản, vì chúng là một bộ
phận căn bản của nền kinh tế thị trường vận hành tốt. Chẳng hạn, sẽ là mâu thuẫn khi
giảm bớt các quy định một ngành để làm cho nó có tính cạnh tranh hơn, để rồi sau đó lại
giúp đỡ các doanh nghiệp đang phải vật lộn sống còn. Thoát khỏi ngành là quan trọng
bởi vì nó giải thoát các nguồn lực có thể được sử dụng vào các hoạt động khác có hiệu
quả hơn. Thông thường, các doanh nghiệp gặp khó khăn có thể tiếp tục kinh doanh bằng
cách tiến hành quá trình phục hồi kéo dài và tốn kém. Chính phủ thường không công
nhận rằng sự thất bại của các doanh nghiệp là một hậu quả không thể tránh được khi chấp
nhận rủi ro kinh doanh, và thường tạo ra một mê hồn trận các trở ngại về hành chính đối
với việc hình thành, vận hành và đóng cửa kinh doanh.

Cuối cùng, phải hiểu được thấu đáo tầm quan trọng của môi trường kinh tế vĩ mô
ổn định cho sự tăng trưởng kinh tế, chẳng hạn, như chính sách về tiền tệ, ngân sách và
cán cân thanh toán vững mạnh. Sự ổn định kinh tế vĩ mô - cụ thể việc kiểm soát áp lực
lạm phát - là điều cần thiết để cơ chế giá hoạt động tốt, quá trình ra quyết định có hiệu
quả ở cấp doanh nghiệp, đầu tư và tăng trưởng.

Những hình thức can thiệp cụ thể của chính phủ


Bên cạnh những biện pháp can thiệp chung, chính phủ có thể can thiệp trong những tình
huống cụ thể khác để sửa chữa những khiếm khuyết do thị trường thông tin không hiệu
quả (ví dụ, vấn đề thông tin bất cân xứng). Chẳng hạn, rất có thể xảy ra tình trạng một
địa phương rất hấp dẫn nhưng các nhà đầu tư tiềm năng không biết được điều này. Các
tài liệu cho thấy chính phủ thường có khuynh hướng rất năng động trong ba lĩnh vực liên
quan đến môi trường đầu tư. Mục tiêu của chính phủ là sử dụng một loạt các biện pháp
can thiệp có định hướng nhằm cải thiện môi trường đầu tư và ủng hộ đổi mới và học hỏi
của các doanh nghiệp. Những lĩnh vực này là (i) cung cấp các biện pháp ưu đãi về thuế
để khuyến khích đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI); (ii) hình thành các khu chế xuất
(EPZ); và (iii) thúc đẩy các cụm công nghiệp. Can thiệp của chính phủ trong những lĩnh
vực này là một vấn đề gây tranh cãi và các nhà kinh tế không nhất trí nhiều về giá trị của
loại biện pháp này bởi vì chúng thường không bị ràng buộc về mặt thời gian. Ngoài ra,
một số những biện pháp này không khác gì các chính sách công nghiệp kiểu cũ đối xử ưu
đãi cho một số ngành có lựa chọn, mặc dù được gọi với cái tên là “các chính sách cạnh
tranh mới”.

Lập luận ủng hộ đối với sự can thiệp là chính sách công trong những lĩnh vực trên
có thể giúp vượt qua thất bại về thông tin mà các công ty đa quốc gia (MNC) phải đối mặt
khi quyết định đầu tư ở đâu, hoặc khi tìm kiếm doanh nghiệp để liên kết trong một dây
chuyền giá trị toàn cầu (Global Value Chain: GVC) (Moran 1998; UNCTAD 2001, 2002;
OECD 2002). Những hình thức can thiệp này làm nổi lên những câu hỏi như: Sự can
thiệp của nước chủ nhà có cần thiết để bảo đảm sự thành công của FDI? Và, liệu FDI có
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển


Asian Development Outlook 2003 8 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
chảy vào một nước đang phát triển nào đấy mà không cần sự can thiệp tích cực của chính
phủ hay không?

Có bốn lý do giải thích sự can thiệp của chính phủ. Trước hết, nhà đầu tư tiềm
năng gặp khó khăn trong việc có được thông tin thích hợp về nước chủ nhà, chẳng hạn
như các định chế luật pháp và cơ chế thuế má; do vậy, chính phủ nước chủ nhà có lý do
để cung cấp và trợ cấp mạng lưới thông tin. Thứ hai, có những thất bại của thị trường đối
với mức độ tin cậy và sự sẵn lòng của nước chủ nhà trong việc thực hiện điều khoản của
các hợp đồng dài hạn; do vậy, rất cần nhiều nỗ lực để củng cố độ tin cậy của những thỏa
thuận đầu tư ban đầu. Thứ ba, đi cùng với FDI là bí quyết công nghệ bao gồm phương
pháp sản xuất, kỹ thuật kiểm soát chất lượng và tay nghề quản lý nói chung. Chính phủ
nước chủ nhà thường mong muốn các khoản đầu tư của các MNC dẫn đến sự gia tăng về
việc làm và xuất khẩu cũng như tác động lan tỏa về kiến thức – có nghĩa là tạo nên một số
ngoại tác bên cạnh những lợi ích trực tiếp phản ánh trong việc định giá thị trường, vì công
nghệ, ở mức độ nhất định, là một hàng hóa công cộng. Tuy nhiên, MNC không xem xét
những lợi ích đó khi đánh giá lợi nhuận từ đầu tư nước ngoài với kết quả là MNC thường
có khuynh hướng đầu tư ít hơn mức tối ưu xã hội. Vai trò của các chính sách trong việc
thu hút FDI là khỏa lấp khoảng cách giữa lợi nhuận tư nhân (đối với MNC) và lợi nhuận
xã hội (đối với nước chủ nhà). Thứ tư, các nước đang phát triển đối mặt với một vấn đề
là các cơ quan có thẩm quyền ở cấp quốc gia và khu vực tại các nước công nghiệp cũng
nhắm đến một số MNC giống như các nước đang phát triển để thu hút FDI.

Phần dưới đây thảo luận ba lĩnh vực liên quan đến môi trường đầu tư mà chính
phủ thường rất tích cực thúc đẩy.

Khuyến khích FDI. FDI cung cấp gói bí quyết. Trong những điều kiện thích hợp, gói bí
quyết này có thể là một nguồn để học hỏi và cải thiện nhằm bắt kịp đường giới hạn. Khi
nào những điều kiện thích hợp này đóng góp nhiều nhất vào sự tăng trưởng và phát triển
của nước chủ nhà? Theo Moran (2002, trang 4), điều này sẽ xảy ra “khi công ty mẹ biến

công ty con thành một bộ phần cấu thành trong chiến lược doanh nghiệp nhằm tối đa hóa
vị thế của công ty tại các thị trường trên thế giới. Để đạt được điều này, công ty mẹ hầu
như luôn muốn công ty con do mình sở hữu hoàn toàn và tự do sử dụng các đầu vào ở bất
kỳ đâu miễn sao giá cả, chất lượng, và độ tin cậy thuận lợi hơn cả”. Các bằng chứng thực
nghiệm cho thấy rằng những hình thức như liên doanh bắt buộc, tỉ lệ xuất khẩu bắt buộc,
hoặc phải chuyển giao công nghệ không đem lại nhiều lợi ích cho nước chủ nhà như họ
mong đợi bởi vì công nghệ được chuyển giao trong những trường hợp này thường cũ hơn
so với công nghệ chuyển giao cho công ty con do công ty mẹ sở hữu hoàn toàn.
UNCTAD (2001, trang 178) cho rằng các chính sách chỉ để thu hút hoặc khuyến khích
các công ty con nước ngoài chuyển giao công nghệ thường không có hiệu quả. Chẳng
hạn, Hàn Quốc sử dụng các yêu cầu về chuyển giao công nghệ trong những năm 1960,
nhưng ngưng không tiếp tục áp dụng chúng vào năm 1989 do biện pháp này bắt đầu tạo
ra kết quả đáng thất vọng. Trung Quốc cũng quy định về các thỏa thuận chuyển giao
công nghệ trong ngành công nghiệp xe hơi và phụ tùng xe hơi, mặc dù những thỏa thuận
này sẽ dần dần bị loại bỏ như là một phần cam kết WTO.

Các công ty con do công ty mẹ sở hữu khi hoàn toàn tự do thuê ngoài bất kỳ ở đâu
có lợi thế nhất sẽ có động cơ phát triển đội ngũ nhà cung cấp đem lại cho công ty mẹ lợi
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển

Asian Development Outlook 2003 9 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
thế. “Hơn nữa, động cơ của công ty con ở nước ngoài đầu tư vào hiệu quả hoạt động của
nhà cung cấp tỏ ra khá yếu khi so sánh với động cơ mạnh mẽ hơn trong việc bảo đảm giá
thấp, giao hàng đúng hẹn, và kiểm soát chất lượng cao khi các nhà đầu tư mẹ sử dụng các
công ty trong nước như là phần nối dài của hệ thống nhà cung cấp quốc tế của mình”

(Moran 2002, trang 13). Các dự án FDI có quy định hàm lượng nội địa hóa cao tốn kém
nhiều chi phí, thể hiện sự kìm hãm cả trong tập quán quản lý và công nghệ, và không tạo
ra nhiều hy vọng trong việc làm cho ngành công nghiệp non trẻ chín muồi để trở thành
các hoạt động có tính cạnh tranh quốc tế. Các dự án này thường hoạt động trong môi
trường được bảo hộ, điều này có khuynh hướng làm trì hoãn những nỗ lực tự do hóa
thương mại và đầu tư. Tương tự như thế, các dự án FDI được đưa ra cùng với những yêu
cầu phải liên doanh thể hiện mức độ xung đột cao giữa các bên đối tác, làm cho bất ổn
định, và có mức độ chuyển giao công nghệ thấp hơn và công nghệ cũ kỹ hơn so với các
dự án FDI không có ràng buộc về tính liên doanh (Moran 1998).

Cũng cần phải nói thêm rằng các yêu cầu về hàm lượng nội địa hóa, cùng với các
biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại khác (TRIMs) hiện đang được loại bỏ dần dần
do hiệp định TRIM năm 1995 xuất hiện từ Vòng Uruguay. Hiệp định TRIMs buộc tất cả
các nước loại bỏ yêu cầu về hàm lượng nội địa hóa, yêu cầu về cân bằng xuất nhập khẩu,
yêu cầu về cân bằng ngoại hối và những hạn chế về xuất khẩu. Khi xem xét các tóm tắt
kết quả thực nghiệm, “lựa chọn có lợi hơn có thể là mở rộng hiệp định TRIMs bao gồm
cả việc cấm sử dụng các yêu cầu về liên doanh và chia sẻ công nghệ” (Moran 2002, trang
24).

Trong bối cảnh như vậy, chính phủ cần phải làm gì để thu hút FDI về cho mình?
Chính phủ thường cố gắng “quyến rũ” các MNC bằng cách đưa ra các biện pháp ưu đãi
về tài chính và ngân sách (ví dụ, ưu đãi về thuế, xóa lỗ, khấu hao nhanh, trợ cấp vốn, cho
vay ưu đãi) và những thuận lợi trong kinh doanh sao cho các MNC tiến hành hoạt động
trên nước mình (UNCTAD 2001, trang 171). Vấn đề đối với những chiến lược này đó là
khi chính phủ các nước và khu vực đang cố gắng thu hút FDI có cùng các loại biện pháp
ưu đãi như nhau thì các tác động của chúng loại trừ lẫn nhau. Điều này có thể dẫn đến
cuộc chạy đua giữa các nước với nhau nhằm cố gắng đưa ra các biện pháp ưu đãi tốt nhất
cho nhà đầu tư mà rốt cuộc cũng chỉ dẫn đến chính sách “lợi mình hại người” (beggar-
thy-neighbor) (Ngân hàng Thế giới 2003b, trang 80; OECD 2002, trang 177). Hơn nữa,
mặc dù những chiến lược này có thể dẫn đến mức đầu tư cao hơn nhưng không có bằng

chứng gì nhiều về việc những biện pháp ưu đãi đó có thể thành công một cách có hệ
thống. Các biện pháp ưu đãi đầu tư thường không bù đắp được những khiếm khuyết về
môi trường đầu tư. Hơn nữa, trong bản thân các nước, những chính sách chủ động này lại
phân biệt đối xử với những ngành hoặc dự án mà các biện pháp ưu đãi không nhắm đến.
Để quyết định có nên xây dựng nhà máy hay không, MNC sử dụng nhiều chỉ số và biến
số khác nhau chẳng hạn như giá nhân công, năng suất, và khoảng cách với các nhà cung
cấp và thị trường cuối cùng. Các biện pháp ưu đãi tài chính của nước chủ nhà thường
không có tầm quan trọng đặc biệt (Villela và Barreix 2002).

UNCTAD (1996) và OECD (2002) kết luận rằng các biện pháp ưu đãi tài chính và
ngân sách có thể có tác động đối với việc thu hút FDI, nhưng chỉ ở mức độ nhỏ. Do vậy,
khi một doanh nghiệp có hai địa điểm gần giống nhau để lựa chọn đầu tư thì khi đó các
biện pháp ưu đãi mới có tác dụng làm nghiêng cán cân quyết định. Vấn đề là dường như
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển

Asian Development Outlook 2003 10 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
có nhiều quan chức chính phủ tin tưởng rằng những biện pháp ưu đãi này có tác dụng bởi
vì những lợi ích, chẳng hạn như lượng việc làm được tạo ra hoặc một nhà xưởng mới mọc
lên, quá rõ ràng trong khi các chi phí lớn hơn lại không dễ thấy và do vậy bị bỏ qua.
Thông thường, chi phí tài chính của các biện pháp ưu đãi vượt xa những lợi ích từ sự tăng
trưởng nhanh hơn và sự tăng lên của công ăn việc làm và số thu thuế (Ngân hàng Thế giới
2003b, trang 82; OECD 2002, trang 169). Có lẽ trường hợp xấu nhất là khi MNC được
hưởng lợi từ sự trợ cấp lại không có gì khác với các doanh nghiệp trong nước. Các hình
thức trợ cấp lúc đó chỉ làm biến dạng cạnh tranh.


Mặc dù trong một số tình huống nào đó, các biện pháp ưu đãi FDI có chủ đích có
thể đem lại một số tác động có lợi. Thật vậy, lập luận ủng hộ chính sách công thu hút
FDI nằm ở chỗ MNC tạo ra nhiều ngoại tác tích cực xuất phát từ kiến thức của MNC
trong sản xuất và quản lý. Kiến thức bản chất là một hàng hóa công, và do vậy có thể lan
truyền sang các doanh nghiệp trong nước. OECD (2002) tóm tắt các bằng chứng thực
nghiệm dựa vào các nghiên cứu tình huống và phân tích thống kê như sau: “Có nhiều
bằng chứng vững chắc chỉ ra tiềm năng đối với những lợi ích lan tỏa quan trọng của FDI,
nhưng cũng có nhiều bằng chứng cho thấy tác dụng lan tỏa đó không xảy ra một cách tự
nhiên. Việc những hiệu ứng lan tỏa tiềm năng có xảy ra trong thực tế hay không tùy
thuộc vào khả năng và động lực của các doanh nghiệp trong nước tiến hành đầu tư và học
hỏi để hấp thu kiến thức và kỹ năng nước ngoài” (OECD 2002, trang 176; in nghiêng
thêm để nhấn mạnh).

Mặc dù những lợi ích tiềm năng do có những ngoại tác (và do vậy có thể có lập
luận ủng hộ đối với biện pháp ưu đãi đầu tư) nhưng gần đây mọi người đồng ý rằng
những nỗ lực của chính phủ cần phải hướng đến việc thuyết phục nhà đầu tư rằng đất
nước đang thực hiện các chính sách kinh tế vững chắc. Do vậy, những người thực hiện
chính sách cần phải luôn cẩn thận về tác động tích cực của việc đưa ra các biện pháp ưu
đãi chỉ dành cho nhà đầu tư nước ngoài. Các biện pháp chính sách chú trọng vào những
hình thức hỗ trợ chung dành cho mọi doanh nghiệp, cả trong và ngoài nước, thường làm
giảm tình trạng trục lợi và tham nhũng. Nhiều bằng chứng cho thấy việc thực thi có hiệu
quả các hợp đồng, không có tệ quan liêu, cơ sở hạ tầng đầy đủ, và đội ngũ công nhân
được đào tạo hoặc có thể đào tạo được, tất cả có vai trò như là một động lực mạnh mẽ để
thu hút FDI vào những ngành như điện tử, phụ tùng xe hơi, hóa chất, thiết bị công nghiệp
và y tế, và dịch vụ kinh doanh (Moran 2002).

Tóm lại, chính sách công để thu hút FDI vào khu vực Châu Á Thái Bình Dương
cần nhắm vào việc cải thiện những yếu tố căn bản về kinh tế vĩ mô và vi mô của nền kinh
tế, bao gồm cơ sở hạ tầng và giáo dục, và nhằm củng cố các định chế, chẳng hạn như hệ
thống pháp lý. Những nổ lực đưa các yêu cầu về hàm lượng nội địa và liên doanh vào

trong các thỏa thuận FDI sẽ có tác động tiêu cực (xem thêm Moran 1998, trang 166).
Dưới góc độ kinh tế vi mô, chính phủ cần phải giải quyết những trở ngại đối với quá trình
cạnh tranh và kinh doanh của doanh nghiệp nếu chính phủ muốn khuyến khích FDI, và
cần phải hướng nỗ lực để giảm bất kỳ thủ tục hành chính nào quá rườm rà (ví dụ, thủ tục
đăng ký thuế và kinh doanh, sở hữu đất, phát triển hạ tầng nhà máy, thủ tục nhập khẩu và
thanh tra) cần có để thành lập và hoạt động kinh doanh. Những thủ tục này sẽ làm cản trở
dòng vốn FDI chảy vào (Morisset và Lumenga Neso 2002).

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển

Asian Development Outlook 2003 11 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Hình thành các khu chế xuất. Các nước cũng cố gắng đẩy mạnh quá trình phát triển
ban đầu bằng cách hình thành các khu chế xuất (EPZ) (UNIDO 2002, trang 117-132).
Lập luận ủng hộ cho việc hình các EPZ là chúng có thể hữu ích cho các quốc gia trong
việc cố gắng hình thành một ngành sản xuất hướng về xuất khẩu nhưng lại thiếu năng lực
kỹ thuật và quản lý để phát triển hệ thống trên cả nước để cho phép các công ty làm hàng
xuất khẩu nhập khẩu thiết bị và nguyên vật liệu miễn thuế. Tuy nhiên, các bằng chứng
thực nghiệm ủng hộ (hoặc chống đối) lợi ích của các EPZ không đi đến kết luận cuối
cùng. Mặc dù có thể ghi nhận được những lợi ích có thể thấy ngay được – tạo công ăn
việc làm, số thu ngoại hối tăng lên, và tiền lương thực tại EPZ cao hơn nhưng liệu EPZ có
phải chỉ làm cho các doanh nghiệp đã xuất khẩu dời vào bên trong EPZ để hưởng lợi từ
các biện pháp ưu đãi tài chính hay không lại không thể hiện rõ và liệu các doanh nghiệp
này có tạo ra những tác động lan tỏa cho toàn bộ phần còn lại của nền kinh tế và cải thiện
khả năng cạnh tranh hay không (Shrank 2001). Ví dụ, các EZP ban đầu của Đài Bắc trong
những năm 1960 cung cấp cơ sở hạ tầng căn bản và không có tình trạng quan liêu với các

doanh nghiệp ngành dệt may, sản phẩm nhựa và thiết bị điện, và những EPZ rất quan
trọng bước đầu bởi vì chúng giúp đưa Đài Bắc tiến trên con đường công nghiệp hóa do
xuất khẩu kéo. Tuy nhiên, khi tiện nghi cơ sở hạ tầng đã cải tiến đáng kể và khi các thủ
tục quản lý nhà nước được hợp lý hóa thì tầm quan trọng của EPZ đã giảm xuống. Kể từ
những năm 1980, rất ít khoản đầu tư mới đổ vào trong các EPZ, phản ánh tình trạng dư
thừa cơ sở hạ tầng và việc các thủ tục miễn thuế đã cải thiện bên ngoài những khu chế
xuất này (UNIDO 2002, trang 122).

Một số tác giả lập luận rằng các MNC đã sử dụng EPZ chủ yếu cho các hoạt động
lắp ráp mà kết quả là những liên kết trước và sau (backward and forward linkages) với
phần còn lại của nền kinh tế thường rất nhỏ. Chẳng hạn, Noland (1990, trang 61) chỉ ra
rằng trong những năm 1980, chỉ khoảng 3% nguyên liệu đầu vào được sử dụng ở khu vực
thương mại tự do ở Penang, Malaysia là có nguồn gốc nội địa. Câu hỏi là làm thế nào
chuyển đổi những ốc đảo xuất khẩu có trình độ tay nghề thấp – tình trạng mà hầu hết các
EPZ có xuất phát điểm như vậy – thành những khu vực có trình độ tay nghề và năng suất
cao hơn, liên kết tốt hơn đối với phần còn lại của nền kinh tế, từ đó khơi mào cho một loạt
những thay đổi có lợi trong toàn bộ nền kinh tế.

Thúc đẩy các cụm công nghiệp. Cụm công nghiệp là một tập hợp khu vực các doanh
nghiệp trong những ngành công nghiệp có liên quan cung cấp cơ sở hạ tầng bổ sung cho
nhau (ví dụ, đường xá, vận tải, và công trình công cộng). Ý tưởng này đã hình thành
trong nhiều thập kỷ nhưng nó tái xuất hiện mạnh mẽ hơn trong tác phẩm Michael Porter
(1990). Hơn một thập kỷ sau đó, những nỗ lực để thúc đẩy các cụm công nghiệp cạnh
tranh ở cả cấp khu vực và quốc gia chính là một thành phần quan trọng của các chính
sách đầu tư và phát triển tại nhiều nước. Mục đích của cụm công nghiệp là nhằm tạo ra
vòng tròn khép kín nhằm thu hút các doanh nghiệp mới và giúp các doanh nghiệp hiện tại
tăng trưởng. Các khu công nghiệp là một loại cụm đặc biệt, thường không chỉ cung cấp
cơ sở hạ tầng kỹ thuật bằng cách cung cấp nhiều tiện ích chung và các dịch vụ hỗ trợ (ví
dụ, tài chính, luật, thông tin, cơ sở nghiên cứu chung, và khách sạn). Mục tiêu bao quát
của chúng là giảm chi phí và rủi ro. Các khu khoa học và công nghệ được thiết kế cho

các ngành công nghiệp kỹ thuật cao – chẳng hạn khu công nghệ Tô Châu tại Trung Quốc
gồm có ba phần: Trung tâm Dịch vụ Công nghệ cao và mới Tô Châu, Trung tâm Nghiên
cứu Kinh doanh Quốc tế Tô Châu và Công viên Tiên phong cho các Học giả Hoa kiều Tô
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển

Asian Development Outlook 2003 12 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Châu Trung Quốc. Khu công nghiệp này hiện đã có 300 doanh nghiệp mà 90% trong số
này do Hoa kiều thành lập và 10% là do các viện nghiên cứu và phát triển và các trường
đại học. 20% là các công ty công nghệ cao. UNIDO (2002) cho rằng sự thành công của
khu này là do một loạt các dịch vụ mà nó cung cấp: ngân hàng, mỗi 10m
2
lại có truy cập
Internet, phòng hội nghị, các dịch vụ pháp lý và kế toán, hỗ trợ nguồn nhân lực và các
dịch vụ xuất nhập khẩu (UNIDO 2002, trang 122).

Cụm công nghiệp được biết đến nhiều nhất cho đến hiện nay chính là Thung lũng
Silicon tại California. Chính phủ nào cũng muốn xây dựng Thung lũng Silicon mà không
nhận ra rằng chính phủ chưa hoạch định cho một thung lũng như thế. Các nhà khoa học
và kiến trúc sư đến đó bởi vì có những điều kiện tốt, ví dụ, luật về bằng sáng chế, hệ
thống tài chính, và “văn hóa sáng tạo không chính thức”. Tuy nhiên, không có nhiều
bằng chứng cho thấy những nỗ lực tạo ra các cụm công nghiệp là thành công, đặc biệt là
khi chúng phải có chính sách để đẩy mạnh hoặc không hẳn chỉ là nỗ lực đơn thuần để ép
hình thành nên một ngành cụ thể nào đấy. Lý do là chính phủ rất khó chọn được những
người thắng cuộc (Hausmann và Rodrik 2002). Mặc dù dễ dàng nhận ra các cụm và khu
công nghiệp thành công nhưng ít người hiểu được cách thức để tạo ra chúng, và rất ít khi

chính phủ có nhiều kỹ năng trong việc xác định lĩnh vực mà việc tập hợp thành cụm thành
công. Nói chung hiệu quả của những biện pháp này phần nhiều tùy thuộc vào từng hoàn
cảnh cụ thể, tùy thuộc vào môi trường kinh tế và bối cảnh định chế. Nếu các doanh
nghiệp trong nước hoạt động trong môi trường thị trường vận hành tốt thì rất có thể họ sẽ
tích cực tham gia vào hình thức liên kết hoặc chương trình hình thành cụm nào đấy.
Chính phủ thành công trong việc ủng hộ sự xuất hiện của các cụm công nghiệp có tính
cạnh tranh vì đã đóng vai trò làm chất xúc tác hoặc người khởi xướng trong việc hỗ trợ
các sáng kiến phát triển cụm và vì đã cố gắng bổ sung, chứ không phải thay thế, những nỗ
lực của khu vực tư nhân để cải thiện điều kiện cạnh tranh. Trong những trường hợp này,
chính phủ đặt ra những chính sách ưu tiên liên quan đến việc đưa ra những lựa chọn (ví
dụ, phân bổ ngân sách). Nhưng điều này khác với việc chọn người thắng lợi.

Kết luận chung về những chính sách can thiệp trên là chúng có hiệu quả nhất khi
được thực hiện cùng với những cải tổ lớn. Cuối cùng: “Rất có thể những lợi ích lớn hơn
xuất phát từ sự can thiệp để cải thiện môi trường kinh doanh tốt hơn”.

Cuối cùng, một số các hình thức can thiệp kinh tế vi mô khác mà mặc dù khó đánh
giá nhưng ít gây tranh cãi hơn so với ba biện pháp can thiệp ở phần trên (UNCTAD 2001,
trang 173-179). Kinh nghiệm từ một số chương trình cho thấy rằng lợi ích có thể cao đối
với các sáng kiến được hiểu biết thấu đáo, nếu không chúng có thể là một sự lãng phí
nguồn lực. Các sáng kiến công có thể đóng vai trò trong việc gia tăng tính sẵn có của
thông tin về nước chủ nhà. Việc cung cấp thông tin – một hàng hóa công – thông qua các
buổi hội thảo, đoàn thương mại, hoặc triển lãm và hội chợ thương mại chắc chắn rất hữu
ích. Ngoài ra, các hiệp hội ngành nghề và phòng thương mại có thể là những nguồn
thông tin có giá trị. Các bằng chứng cho thấy rằng một phương pháp tiếp cận chủ động
trong việc tiếp thị đất nước thông qua các gói thông tin đáp ứng nhu cầu riêng cho các
ngành công nghiệp cụ thể sẽ đem lại lợi nhuận cao (Moran 2002). Những gói này bao
gồm trang web của nước chủ nhà trong đó có thể tra cứu tài liệu pháp lý có liên quan và
những luật lệ, kết nối với một số bộ ngành liên quan, và tiếp xúc trực tiếp với các nhà đầu
tư hiện tại và đơn vị phát triển hạ tầng khu công nghiệp. Mục tiêu là làm sao giúp cho các

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển

Asian Development Outlook 2003 13 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
doanh nghiệp nước ngoài giảm chi phí nghiên cứu và khắc phục thất bại thị trường do
thông tin bất cân xứng để tránh những quyết định sai lầm về địa điểm đầu tư.

Nhng lnh vc mà nhà nc và th trng cùng chia s trách nhim

Như Hình 3.3 thể hiện, nhà nước và thị trường có ba lĩnh vực mà hai bên cùng gánh vác
trách nhiệm hướng đến việc tạo ra một nền kinh tế vận hành tốt: giáo dục, cơ sở hạ tầng,
và công nghệ và đổi mới/R&D.

Cung cấp giáo dục cơ bản (tiểu học và trung học) rõ ràng là vai trò của nhà nước.
Giáo dục đóng vai trò kép vừa đẩy mạnh chất lượng cuộc sống của cá nhân vừa nâng cao
nâng suất của cá nhân đó. Nhưng vượt ra khỏi giáo dục căn bản đó là câu hỏi giáo dục
đại học cần được cung cấp như thế nào. (Các chính sách giáo dục, khoa học và công
nghệ được bàn đến sâu hơn trong phần Giáo dục và các kỹ năng.)

Trong một khoảng thời gian dài, nhiều nhà kinh tế học tin tưởng rằng chỉ nên để
một mình chính phủ cung cấp cơ sở hạ tầng kỹ thuật bao gồm cầu đường, bến cảng,
đường xe lửa, nước, điện thoại, và điện. Tuy nhiên rõ ràng ngày nay đây là một lĩnh vực
chia sẻ trách nhiệm và khu vực tư nhân cũng có thể cung cấp cơ sở hạ tầng. Điều này
không chỉ loại bỏ những vấn đề tồn tại do độc quyền nhà nước, chẳng hạn như sự kém
hiệu quả và trục lợi mà còn tăng sự cạnh tranh giữa các công ty trong nước và nước
ngoài.


Các chính sách công nghệ và đổi mới/R&D là then chốt đối với sự phát triển
thành công. Điểm cốt lõi là chính phủ phải xây dựng được cơ sở hạ tầng định chế cần
thiết để chuyển giao công nghệ một cách hiệu quả và để phát triển công nghệ bản địa
(Chang 1996). Cơ sở hạ tầng này là các thực thể hỗ trợ công nghệ công nghiệp, chẳng
hạn như giáo dục và đào tạo, R&D, hoặc thông tin xuất khẩu. Không thể xây dựng năng
lực công nghệ và đổi mới thành công mà không có cơ sở hạ tầng này. Chính phủ có thể
tài trợ một số những định chế này, chẳng hạn như trường đại học và phòng thí nghiệm
công cộng. Các định chế khác do khu vực tư nhân tài trợ, chẳng hạn như các hiệp hội
ngành nghề. Thật vậy, hầu hết các nước công nghiệp đã thành công trong việc phát triển
sự hợp tác tốt giữa hai khu vực này với nhau.

Tóm lại, vai trò của chính sách công trong việc nâng cao khả năng cạnh tranh của
doanh nghiệp có nhiều mặt. Rõ ràng chính phủ có thể có tác động tích cực đối với môi
trường hoạt động của tất cả các doanh nghiệp. Bảo đảm hệ thống pháp lý (và bảo đảm
rằng chúng được thực thi thông qua các định chế thích hợp), tạo sự ổn định kinh tế vĩ mô,
và sửa chữa những thất bại thị trường là những trụ cột căn bản chính phủ cần hỗ trợ để
bảo đảm một nền kinh tế vận hành tốt hoặc có tính cạnh tranh.

Giáo dục và cơ sở hạ tầng cũng rất thiết yếu đối với việc cải thiện khả năng cạnh
tranh của doanh nghiệp và là những lĩnh vực mà chính phủ có thể chia sẻ trách nhiệm với
khu vực tư nhân. Nhưng vượt ra ngoài những lĩnh vực này, vai trò của chính sách công
như thế nào thì không rõ bằng. Những bằng chứng hiện có không giúp đi đến kết luận
cuối cùng đối với những biện pháp ưu đãi để thu hút FDI, và để thành lập các khu chế
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khoá 2005-2006
Kinh tế phát triển II
Bài đọc
Các định chế, nhà nước và thị trường:
đối tác cho phát triển


Asian Development Outlook 2003 14 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
xuất, và để thúc đẩy các cụm công nghiệp. Mặt khác, chính phủ có thể đóng một vai trò
quan trọng trong việc cung cấp thông tin về quốc gia của mình.

Hai yếu tố cạnh tranh động có liên quan với nhau đang biến một Châu Á đang
phát triển trở thành một nơi sản xuất và xuất khẩu đáng nể về hàng hóa có hàm lượng
công nghệ cao và chúng đang tạo ra những kết quả quan trọng, làm dịch chuyển địa điểm
sản xuất hàng hóa dựa vào tri thức của thế giới. Yếu tố đầu tiên là sự thay đổi trong các
chiến lược đầu tư của các MNC và tầm quan trọng của GVC khi nó thuận lợi hơn với việc
vận tải và truyền thông nhanh hơn và rẻ hơn (được trình bày kỹ hơn trong phần Chuỗi
Giá trị Toàn cầu). Yếu tố thứ hai chính là tính sẵn có của lao động có tay nghề (được
xem xét trong phần Giáo dục và các kỹ năng).


Tài liệu được phép sử dụng của Ngân hàng Phát triển châu Á. Để có thêm thông tin liên quan đến
sự phát triển ở châu Á và Thái Bình Dương, vui lòng xem trang web www.adb.org.