Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường: Văn bản pháp quy phụ - Lý luận và thực tiễn

Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (26.34 MB, 302 trang )

Trang 1<div class="page_container" data-page="1">

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO. BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

DE TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CAP CƠ SỞ

VAN BẢN PHÁP QUY PHỤ - LÝ LUẬN VÀ THUC TIEN

Chủ nhiệm đề tài: ThS. Lê Thị Ngọc Mai Thư ký TRS. Lê Thị Hồng Hạnh

Hà Nội, 5/2019

</div>Trang 2<div class="page_container" data-page="2">

DE TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CAP TRUONG “Văn bản pháp quy phụ - Lý luận và thực tiễn”

NHUNG NGƯỜI THAM GIA NGHIÊN CỨU DE TÀI

1 |ThS.LêThíNgocMai |Chủ nhiệm ắtai | Pe hoc Luật 13

Hà Nội > | TS Lễ Thị Hồng P Đại học Luật

ThŠ GVC Trấn Thị Đại học Luật

4 Thanh viền 1Vuong HANG

</div>Trang 3<div class="page_container" data-page="3">

MỤC LỤC

MODAU. 1 PHAN THU NHAT 10

Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VE VĂN BAN PHÁP QUY PHU. 1

1.1. Khải niệm văn bản pháp quy phụ "1.2. Vai tro, ý nghĩa của văn bản pháp quy plu 201.3. Phân loại văn bản pháp quy phụ. 31.4. Tiêu chí đảnh gia chất lượng văn bản pháp quy phụ 28

1.4.1 Tiêu chí về tính hợp pháp 38 1.4.2. Tiêu chí về tính hợp I 3

Chương 2.THUC TIEN BAN HANH VĂN BẢN PHÁP QUY PHU... 36

2.1. Kết quả đạt được đổi với hoạt động ban hành văn bản pháp quy phụ 36

3.1.1 Nhiễu văn bản pháp uy pins đâm bảo tính hợp pháp 36

2.1.2. Nhiễu văn bản pháp quy plmt đâm bảo tính hợp If 48

2.2. Một số bat cập trong hoạt động ban hành van bản pháp quy phụ vànguyên nhên. 50

3.2.1 Mét sé bắt cập trong ban hành văn bản pháp quy pine 50 2.2.2. Newén nhân của bắt cập trong hoạt động ban hành văn bản pháp

ny pi 59

Chương 3. GIẢI PHAP NANG CAO CHAT LƯỢNG VAN BẢN PHAP

QUY PHỤ 683.1. Giải pháp về hoàn thiện pháp luật 6

3.1.1 Quy dinh cụ thé về vai trò sit chong của một số loại văn bản pháp

ny pim in hình “

3.1.2. Hướng dẫn cụ thé và thơng nhất về nội dung của văn bản chính và

văn bẩn pháp quy pine ø

</div>Trang 4<div class="page_container" data-page="4">

3.3. Giải pháp về nâng cao năng lực, trình độ va trách nhiệm cia đội ngũlâm công tác soan thảo 7

3.3. Giải pháp về tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn ban. 15

KET LUẬN. 7 PHAN THU HAI. CAC BAO CÁO CHUYÊN BE B CHUYEN DE 1. CƠ SỞ LY LUẬN VE VĂN BAN PHÁP QUY PHU. 79

1.1. Khái niệm văn bản pháp quy phụ 791.2. Vai tro, ý nghĩa của văn ban pháp quy phụ 361.3. Phân loại văn bản pháp quy phụ. %1.4. Tiêu chi đảnh giá chất lượng van bản pháp quy phụ 9

CHUYEN DE 2. THỰC TIEN BAN HANH VĂN BẢN PHÁP QUY.

PHỤ 105

2.1. Kết qua đạt được đối với hoạt đông ban hành văn bản pháp quy phụ 105

LLL Văn bản pháp quy plnt đã cụ thé hóa văn bản quy phạm pháp luật

cấp trên. 105

3.1.2. Văn bản pháp quy pias được ban hành phù hop với chức năng,

nhiệm vụ của các chủ thé có thẩm quyền. 109 2.1.2. Văn bản pháp qnp piu được ban hành bảo đấm chất lương... 116

2.2. Một số bat câp trong hoạt đồng ban hành văn bản pháp quy phu vànguyền nhân. t1

4.2.1 Mật số bắt cập trong ban hành văn bản pháp quy pin 121 2.2.2. Nguyên nhân của bắt cập trong hoạt động ban hành văn bản pháp

ny plas 128

CHUYEN DE 3. GIẢI PHÁP NANG CAO CHAT LƯỢNG VAN BAN

PHAP QUY PHU. 132

3.1. Gidi pháp về hoàn thiên phap luật 132

</div>Trang 5<div class="page_container" data-page="5">

3.1.1. Quy ãimh cu thé về vai trò sử đụng và nội ding của một số loại văn

Sản pháp quy pins điễn hùnh 133

3.1.2. Hướng dẫn cu thé và thống nhất về nội dung của văn bẩn chỉnh và

văn bản pháp quy pha 1393.2. Giải pháp về nâng cao năng lực, trình độ va trách nhiệm của đội ngũlâm công tác soạn thảo 144

3.3. Giải pháp về tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn ban. 147

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO. 152PHAN THỨ BA. PHU LUC VÀ BÀI TẠP CHÍ 156

</div>Trang 6<div class="page_container" data-page="6">

MỞ ĐÀU

1. Tính cấp thiết của đề tài

“Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân

dân và và nhân dân là một chủ trương lớn của Đăng va được Nhà nước. Để

xây dựng thành công Nha nước pháp quyển thi trước tiên phải có một hệ

thống pháp luật hồn thiên nhằm tạo nén tăng pháp lý vững chắc cho hoạt

đông quản lý sã hội của nhà nước.

"Nghiên cứu về thực trang ban hành văn ban quy pham pháp luật hiện nay

có thể thay, văn bản quy phạm pháp luật có thé được ban hanh dưới dang văn.

‘ban quy pham pháp luật độc lap, trực tiếp đặt ra các quy định pháp luật ngaytrong nội dung của văn bản đó, như. nghĩ định, thông tư, quyết định (quy địnhtrực tiếp); hoặc dưới dang ban hành kèm theo văn bản pháp quy phụ, tức lảgiản tiếp đặt ra các quy định pháp luật trong văn ban ban hảnh kèm theo như.

điều lê, quy chế, quy định... Với dang thứ hai, cơ quan có thẩm quyền phải.

soan thio hai văn bản bao gồm: văn bản quy phạm pháp luật chính (nghỉ định,

thơng tư, quyết định) va văn ban pháp quy phụ (quy chế, điều lệ, quy dinh....).

Trong đó, van bản chính chỉ tun bé vẻ việc ban hành văn bản pháp quy phụvà hiệu lực pháp lý, cịn nơi dung chính là các quy phạm pháp luất lại đượcchứa đựng trong các văn bản pháp quy phụ, hiéu lực pháp lý của văn bảnpháp quy phụ phụ thuộc hồn toản vào văn bản chính.

Tuy nhiên, trên thực tế, với tên gọi như điểu lệ, quy chế, quy định, nội

quy..., các văn ban nảy được rat nhiều chủ thể khác nhau ban hảnh, đồng thời tính chất quy pham chứa đựng trong van bản đó cũng có nhiễu điểm khác biệt: có những văn bản đặt ra các quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung), co những văn ban đặt ra quy pham nội bộ (quy tắc xử sự nội bộ). Điều may dẫn đến những khó khăn, vướng mắc trong quả trình zây dựng va ban hành. văn bản. Khơng ít trường hợp, các cơ quan có thẩm quyền khi xây dựng các

</div>Trang 7<div class="page_container" data-page="7">

quy chế, quy định... chưa xác định được chính zác nội dung của quy chế, quy. định là các quy pham pháp luật hay quy pham nội bơ dé lựa chọn thẩm qun

và quy trình ban hành cho phủ hop, trong khi đó, pháp luật cũng chưa có

hướng dẫn cụ thể. Vấn dé nảy khơng chỉ gây khó khăn cho chính việc soạn

thio và cịn kéo theo hàng loạt các hoạt động khác cũng bị ảnh hưởng như.

thấm định, thẩm tra, kiểm tra và xử lý văn bản... Hơn nữa, việc phân biệt các

loại văn bản pháp quy phụ hiện nay cũng lả một vẫn để khó khăn, việc lựachọn ban hành nội quy hay quy chế, điều lệ hoặc quy dinh...trong một sốtrường hợp đối khi cồn nhiều hing túng, bởi quy định về mặt pháp lý chưa đầyđủ, trong khí đó, v mặt khoa học cũng chưa có nhiễu nghiên cứu chuyên sâu.

"Từ thực trang đó, việc nghiên cứu dé làm séu sắc hơn cơ sỡ lý luận cũng,

như đánh giá một cách khách quan quy đính pháp luật và thực tiễn của hoạt đông ban hành văn bản pháp quy phụ để tir đó để xuất gidi pháp nâng cao

hiệu quả hoạt động ban bin cũng như chất lượng của nhóm văn bin này là

rất có ý nghĩa và thực sự cần thiết.

"Với những lý do đó tơi lua chọn “Văn bản pháp quy phụ - Thực trangvà giải pháp" làm để tài nghiên cửu.

2. Tình hình nghiên cứu

2.1 Cơng trình khoa hoe trong nước

Các cơng trình nghiên cứu trong nước chưa thực sử chú trong đến nhómvăn ban pháp quy phụ, bởi vay sé lượng cic cơng trình trực tiếp liên quan đếnnôi dung dé tai không thật sự phong phú. Tuy nhiên, dưới góc độ nghiên cứu.

vẻ văn bản pháp quy để tao nền tang cho việc nghiên cứu về văn bản pháp.

quy phụ, tơi có tham khảo một số cơng trình khoa học cia các chuyên gianhư “Ban về một số thuật ngữ được sử dụng trong văn bản pháp quy nhưngkhông được định nghĩa trong văn bản”, Thai Công Khanh, Tạp chi Toa án.nhân dân, số 7/2008, tr 14 - 17, "Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật,

nhin từ góc độ lí ln vả thực tiến”, Doan Thị Tơ Un, Tap chí Luật học, số

</div>Trang 8<div class="page_container" data-page="8">

11/2009, “Ban về khái niệm "Văn bản quy phạm pháp luật" trong Luật ban

hành văn bản quy phạm pháp luật", PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Tạp chi

Nghiên cứu lập pháp - Số 15/2014, tr 33 - 27. Đặc biệt, Kỹ yếu Hồi thảo

* Quyên lập pháp, lập quy và ủy quyên lâp pháp” do Bộ Tư pháp phôi hợp với Dự án phát triển lập pháp quốc gia tai Việt Nam tổ chức, tháng 3/2014, trong.

đó đặc biệt chú trong nghiền cứu mét số bài viết như. “So sánh quy đính củacác Hiển pháp 1946, 1959, 1980 va 1992 vé quyển lập pháp, lập quy và ủy

quyển lập pháp”, GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, “Thẩm quyền lập quy của Chính phi, cia Thi tướng Chính phũ - Thực trang và yêu cầu đổi mới", TS Trần Huy Liêu, “Quyển lập pháp, lập quy và ủy quyền lp pháp tai Công hoa Pháp”, TS. Nguyễn Ngoc Vũ,

ngang bô”, ThS, Luật sư Nguyễn Tiến Lập... Hay số chuyên dé 4/2016,

Thông tin Khoa học Pháp lý, Viện Khoa học pháp lý, tr 1 - 44 vẻ "Áp dungtủy quyên lập pháp dé thực hiên quyền lap pháp và hồn thiên hệ thơng pháp

luật & Việt Nam” trong đó có các bài viết của GS. Thái Vĩnh Thing, PGS TS Nguyễn Thị Hồi, PGS.TS. Tô Văn Hòa, PGS.TS. Nguyễn Văn Quang, TS. Doan Thi Tổ Uyén...trinh bay lý luận chung về ủy quyền lập pháp: khái

Vê thẩm quyên lập quy của các bộ, cơ quan.

siệm, tinh tắt yếu, tiêu chí, nguyên tắc của ủy quyển lập pháp; nhu câu, khái niêm, các cơ ché kiểm soát ủy quyển lập pháp, cơ sỡ áp đụng, cơ chế thực

hiện ủy quyền lập pháp ở Viết Nam. Các công trình nghiên cửu nêu trên cung

cấp cách tiếp cân va cái nhìn khái quát về quyền lập pháp, lập quy, ủy quyền lập pháp để tạo nên tang cho việc nghiên cửu vé văn bản pháp quy phú.

Liên quan đến nội dung của dé tải có cuốn sách Soạn thảo, ban hanh va

quản lý vin bản quản lý Nhà nước của tác gã Ta Hữu Ảnh, Nab. Chính tríquốc gia,1999. Nội dung cuốn sách để cập toi các vẫn để có liên quan dén hệthống văn bản quản lý của Nhà nước ta qua các giai đoạn lịch sử. Trinh bay các

loại văn ban quản lý Nha nước hiện hành, thẩm quyên ban hảnh, hình thức, thé

thức văn bản, quy trình và phương pháp soạn thảo văn ban; cơng tác quan lý

‘van ban trong cơ quan. Giới thiệu các mẫu biểu văn bản quản ly đang sử đụng.

</div>Trang 9<div class="page_container" data-page="9">

trong các cơ quan của Chính phủ ở trung ương và chính quyền địa phương.

Gén đây nhất, Trường Đại học Luật Hà Nội xuất ban Giáo trình Kỹ năngsoan thảo văn ban hành chính thơng dung, năm 2017 do TS. Đoàn Thi TổUyên chủ biên. Giáo trinh được các tác giả biển soạn dựa trên cơ sở quy đính.

của pháp luật hiện hảnh, cơ sỡ khoa học, thực tiến vẻ soạn thảo văn bản hành chỉnh thông dung Cu thé, Chương 4 Giáo trình về soạn thao điều lê, quy chế,

quy định, nôi quy trực tiếp nghiên cứu vé nhóm văn bản nảy, trong đó nội

dung giáo trình làm rổ khi niêm từng loại văn bản, điểm giống và khác nhau giữa bén loại văn bản này, trên cơ sở đó phân tích các u cầu và hướng dẫn cách thức soạn thảo các văn bản Tuy nhiên, là giáo trình về kỹ năng soạn

thio văn ban hảnh chính thơng đụng nên: thứ nhất, nội dung giáo trình khơng

đã sâu vào xây dung cơ sở lý luận ma tập trung vao hướng dẫn kỹ năng soạn.

‘tho; thứ hai, giáo trình chủ yêu nghiên cứu quy chế, quy định, nội quy, điều1ê đưới gúc đơ văn bản hành chính, tức là dat ra quy phạm nội bô chứ Khôngphải với tu cách văn bản pháp quy phụ.

Truc tiếp dé cập đến văn bản pháp quy phu, nhiễu năm trước đây, các.

chuyên gia nghiên cửu va giăng dạy môn Xéy dựng văn bản của Trường Đạihọc Luật Ha Nội đã từng đưa nhóm văn ban nay vào trong Tập bai giảng Kỹthuật xây dựng văn bản, Trường Đại học Luật Ha Nội, 1994 và sau đó là Giáotrình Kỹ thuật zây dựng văn ban, Trường Đại học Luật Ha Nội, Nzb Cơng an

nhân dân,1908. Điểm chung của bai cơng trình khoa học này la đã bước đầu

nghiên cứu và đưa ra tên gọi về văn ban pháp quy phu, cũng như chỉ ra một số

điểm đặc trưng và liệt kê được các hình thức tí lên của nhóm văn bản này,Tuy nhiên, khi đó nhóm văn bản này mới chỉ được tim hiểu ở mức độ “sơkhai”, vi vay mã định nghĩa vẻ văn ban pháp quy phu cũng chưa được dé cậptrực điên và đây di,

Tương tự như vay, năm 2005, Bai học Huế xuất bản Giáo trình Kỹ thuậtXây dung văn bản do Ths. Bủi Thị Bao chủ biển, văn bản pháp quy phụ tiếp

</div>Trang 10<div class="page_container" data-page="10">

tục được dé cập tại mục IV Chương VI của Giáo trình Mặc dù cũng chưa đưa

ra được định ngiĩa về văn ban pháp quy phụ nhưng phần nội dung nay cia Giáo trình đã bước đầu đưa ra những dâu hiệu đặc trưng để nhân diện văn ban

pháp quy phụ vả lưu ý những điểm cân chú ý khi soạn thảo các văn bản nảy."Về các hình thức văn bản pháp quy phu, Giáo trình này cũng mới chỉ dừng lạiviệc liệt kế tên gọi của một số loại văn bản pháp quy phu ma chưa làm rổđược "ranh giới” giữa chúng

"Trực tiếp nghiên cửu vẻ các hình thức văn bản pháp quy phụ cụ thể như điều lệ, quy chế, quy định co bài viết Vé các hừnh thức tên got văn bén"Quy chỗ "và”Qup diah”, tac giả NguyỄn Thị Thu Vân, Tap chí Quan lý nhà nước -Số 10/2010, tr. 75 - 77. và bai viết Về các hình thức tên gọi văn bản "Điều 18! "Thé lẽ "và Nội Quy”, tác giả Nguyễn Thi Thu Vân, Trin Thị Hương Hué, Tap chí Quản lý nha nước - Số 12/2010, tr. 76 - 78. Trong hai bai viết nay, các tác giả tập trung nêu quan điểm và phân tích về khải niệm, nội dung của quy chế, quy định, điều lệ, qua đó phân biệt các loại văn bản nảy với nhau. Tuy nhiên với quy mơ của một bai viết tạp chí nên cơng trình chưa thể hiện

được hết những khía cạnh cân nghiên cửu về nhóm văn bản pháp quy phụ."Như vay, số lượng cơng trình khoa học nghiên cứu trực tiếp về các văn

‘ban pháp quy phụ hiện nay 1a rat it, hơn nữa, trong các cơng trình nghiên cứu. ‘ham lượng lý luân chưa thật su sâu sắc, các khía cạnh vẻ thẩm quyển, nội

dung, tiêu chí đánh giá chất lương hay quy trình ban hành... chưa được đểcập hoặc làm rố

2.2. Cơng trình khoa học ngồi mước

Trên thể giới, nghiền cứu về văn ban pháp quy phụ cũng chưa thực sựđược chủ trong, các cơng trình khoa học, các tải liều nghiên cứu để cập rong

‘hon, tức 1a nghiên cứu về văn bản pháp quy nói chung Có thể kể điển hình

như. Public Administration: Concepts And Theories - Fifth Revised andEnlarged Edition (Quan lý hành chính cơng. Khai niêm va Lý thuyết - Ban

</div>Trang 11<div class="page_container" data-page="11">

sửa đỗi và mỡ rộng lần thứ năm) của tac gia Rumi Basu, trong đó có nội

dụng phân tích về qun ban hành văn bản pháp quy nói chung, theo đó

* Quyên ban hành văn bản dưới luật” (“Delegated legislation”) chỉ thẩm quyên an hành luật được trao bởi quốc hội trong quả trình điều hành. Do việc thực: thi quyé

quyền lực chính gốc (original, tức quyền của quốc hội), nên được gọi là quyền

an bảnh văn ban dưới luật - tức là đưới các Luật ma nó được thực thi. Nó

lâm luật nay là quyền lực phải sinh (derivative power), khơng phải.

khơng có hiểu lực nếu vi pham Luật cao hon (parent Act - luật bé me), hoặcvi pham quyển được Luật cho phép.

Hay, cơng trình nghiên cứu của tác gid Jennifer Bull, SubordinateLegislation in New Zealand: Issues, ASIP, And Opportunity, pg 5, theo đó,“Subordinate legislation’, cịn gọi là “delegated legislation” nghĩa là văn bản.dưới luật. Trong pháp luất New Zealand, “subordinate legislation” được địnhnghĩa là các văn bản pháp quy được ban hành dưới luật, các công cụ pháp lýdưới Luật hoặc Đặc quyển dành cho Hoang gia. Loại văn bản này "dưới luật”

vi sự tôn tại của chúng suất phát và đựa trên quy định cho phép của Luất gốc (primary Act) ma từ đó chúng được tạo ra. Luật gc có thé vượt quá hiệu lực

của văn bin pháp quy dưới luật trong trường hợp văn ban dưới luật không

nhất quán với luật trao quyên (empowering law). Trên thực tế, thuật ngữ

“subordinate legislation’ bao gồm phạm vi rộng các công cụ pháp lý có tính

chất và hiệu lực pháp lý khác nhau. Ở New Zealand, chúng có thể bao gồm

văn bản pháp quy, các quy định đã được zem sét (deemed regulations, 1a cácvăn bên được ban hành do luật gốc cho phép, khơng theo quy trình sy đựng

văn ban pháp quy truyền thống), quy tắc (rules), tiêu chuẩn (standards) và quy.

đính (bylaws),

Mặc dù khơng phải là những cơng trình nghiên cứu trực tiép về văn bản

pháp quy phu, song những tai liệu nêu trên có y nghĩa rất lớn trong việc taonền tầng cho việc nghiên citu dé hoàn thiện cơ sở lý luên cũng như pháp lý

đổi với văn ban pháp quy phụ.

</div>Trang 12<div class="page_container" data-page="12">

3. Đối trợng và phạm vi nghiên cứu.

‘Vé đổi tượng nghiên cứu: Để tải nghiên cứu vé văn bản pháp quy phụ docác cơ quan nhà nước ban hành trên cơ sở kam rổ một số khía cạnh lý luận về

nhóm văn ban này. Đông thời đánh giá thực tiến ban hành văn bản pháp quy phụ ở Việt Nam hiện nay, từ đó đưa ra một số định hướng nâng cao chất

lượng của các văn ban pháp quy phụ.

‘Vé phạm vi nghiên cứu. Để tai tập trung nghiên cứu về các văn bảnpháp quy phụ do các cơ quan nha nước ở Trung ương và địa phươngban hành,

~ Thời gian: tập trung chủ yêu tử năm 2010 đến nay

4. Mục đích, mục tiêu nghiên cứu của dé

~Muc dich.

Ké thửa và làm sing tõ cơ sở lý luận vẻ văn bản pháp quy phu, danh giá

đúng thực trang vả tim ra giải pháp ning cao chất lượng văn bản pháp quy.phụ ở Viết Nam trong thời gian tới.

~ Mie td

+ Kế thừa và lam sâu sắc hơn khái niệm văn ban pháp quy phụ:

+ Nếu được vai tr, ý nghĩa của văn bản pháp quy phụ+ Phân loại văn bản pháp quy phú.

+ Nâu được tiêu chí đánh gia chất lượng của vẫn bản pháp quy phu.

+ Đánh giá được thực trạng pháp luật hiện hanh liên quan đến văn bản. pháp quy phụ

+ Đánh gia được thực tiễn ban hanh văn bản pháp quy phụ hiện nay,

+ ĐỂ ra được các giải pháp nâng cao chat lượng của văn bản pháp quy phụ

</div>Trang 13<div class="page_container" data-page="13">

5. Phương pháp nghiên cứu của đề

Đô tai được thực hiện trên cơ sở các phương pháp luân và phương pháp

nghiên cứu để lam rõ quy trình xây dựng chính sách trong hoạt đơng ban hành. 'VBQPPL, cụ thể sau

đây-Đôi với phương pháp luân nghiên cứu để tải được thực hiện trên cơ sử

phương pháp duy vật biện chứng và duy vat lịch sử, dựa vào đường lối, chủ

trường, chính sách của Đăng Cơng sin Việt Nam về xây dựng pháp luật

Đổi với phương pháp cụ thể được sử dụng để thực hiện để tai bao gồm: phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh được sử dụng để lý giãi,

lâm rõ những van để lý luận cơ bản, cho đến đánh giá thực trang va để ra giãipháp nâng cao chất lương văn bản pháp quy phụ ở Việt Nam hiện nay.

Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sit dụng kết hợp vớinhau với mục dich bao đầm cho nội dung nghiền cứu của dé tải vừa có tính

khái quát, via có tinh cụ thé can thiết để xem xét, đánh giá một cách toan diện về xử lý văn bên QPPL khiếm khuyết hiện nay

6. Địa chỉ ứng dung và ý nghĩa của đề tài

Kết quả nghiên cửu của để tài sẽ là cơng trình khoa học có giá tri tham.khảo vào việc nghiên cứu quy trình zây dựng chính sách trong hoạt đơng banhành VBQPPL để tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật 6 Việt Nam. Để tailà nguồn tải liệu tham khảo

học, viên nghiên cửu va các cần Đô, công chức... lim công tác xây dựng vinsinh viên các cơ sở đảo tao luật, các trường

‘ban hiểu sâu sắc hơn vẻ văn bản pháp quy phụ, góp phân hồn thiện pháp luất có liên quan va nâng cao chất lượng của các văn bản nảy trên thực tiễn.

“Tác động va lợi ich mang lại của kết quả nghiên cửu:

~ Đối với lĩnh vực giáo dục va dao tao: La tải liệu hữu ích cho sinh viên,

học viên các bậc đảo tao

~ Đổi với tổ chức chủ trì va các cơ sỡ ứng dụng kết quả nghiên cứu:

</div>Trang 14<div class="page_container" data-page="14">

+ Phục vụ trực tiép cho công tác giảng dạy môn Xây dựng văn ban pháp,Tuất và môn chuyên dé Kỹ năng soan thảo văn bản hành chính thơng dung tạiTrường Đại học Luật Ha Nội

+ La tài liệu tham khảo cho cán bộ công chức làm công tác say dựng văn‘ban pháp luật

7. Kết cầu của đề tài

'Ngoải phn mỡ đầu, kết luôn va danh mục tai liệu tham khảo, nội dung của để tai gồm 3 chương.

Chuyên đề 1 Cơ sở lý luận về văn ban pháp quy phụ

1.1. Khái niệm văn bản pháp quy phụ

1.2. Vai trò, ý nghĩa của văn bản pháp quy phụ1.3. Phân loại văn bản pháp quy phụ

1.4. Tiêu chí đánh giá chất lượng văn ban pháp quy phụ

Cimyên đề 2. Thực tiễn ban hành văn bản pháp quy phụ ở Việt Nam hiện nay

2.1. Két quả đạt được2.2. Hạn chế

3.3. Nguyên nhân

Chuyên dé 3. Giải pháp nâng cao chất lượng van bản pháp quy phụ.

3.1. Giải pháp về hoàn thiện pháp luật

3.2. Giải pháp vẻ nâng cao năng lực, trình độ va trách nhiệm của độingũ lâm công tác soạn thao

3.3. Giải pháp về tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bin

</div>Trang 15<div class="page_container" data-page="15">

PHAN THỨ NHẬT

BAO CAO TONG HỢP DE TÀI

</div>Trang 16<div class="page_container" data-page="16">

Chương 1.

CƠ SỞ LÝ LUẬN VẺ VĂN BẢN PHÁP QUY PHỤ

1.1. Khái niệm văn bản pháp quy phụ

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động của các cơ quan nhà

nước, cá nhân có thẩm quyền thực hiện theo một trình tự đã được quy định chat chẽ nhằm xây dựng nên các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan.

hệ sã hội thuộc phạm wi nhiệm vụ, quyển han của minh Đây được coi la mộttrong những nhiệm vụ quan trọng của các cơ quan nba nước từ trung ương

đến địa phương, có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện thể chế gop phan phat triển kinh tế - xã hội va trật tự an toàn xã hội.

Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có thể được thực hiện. dưới hai dạng, một la, văn bản trực tiếp dat ra các quy pham pháp luật trong nội

dung của van bản đó (văn bản pháp quy độc lập), hai là gián tiềp đặt ra các quyđịnh pháp luật trong văn bản ban hành kèm theo (như điểu lệ, quy chế, quyđịnh...). Chúng tơi gọi các van bản có chứa các quy pham pháp luật được ban"hành kèm theo với văn bên pháp luật chính này là Vấn bản pháp đng plus

‘Vn bản pháp quy phu la loại văn bản chưa từng được Nhà nước quy.định trong bất cử văn ban pháp luật nào. Hay nói cach khác, dưới góc đơ pháp

lý, chưa từng xuất hiện khái niệm văn pháp quy phụ. Dưới góc đơ thực tiễn,

các cơ quan soạn thảo va ban hành các văn ban nảy dường như cũng khơng cóý đính đất một cái tên cho nó mã đơn giản chỉ gọi đó là những văn bản đínhkèm. Cịn dưới góc độ khoa học, qua tim hiểu, chúng tơi nhận thay khái niềm.này cũng rất ít được các tác giã quan tâm, nghiên cửu. Tuy nhiên, trong nhiềunăm trước đây, các chuyên gia nghiên cứu vả giăng day môn Xây dưng văn.ban của Trường Đại học Luật Hà Nội đã từng đưa nhóm văn ban này vào

trong Tập bai giảng, Giáo trình” và giảng day chủng ở mơn học nảy. Tất

“Xem: - Tip bùi găng Xỹ đuớt vệ đong vio hối, Trưởng Đạthạc Lait Hi Nội 1904 w 103

Gato wah AF Đh và ong vn bi, Thường Đại học Tuậ Hà Nội, Nob Côn tên din 1098x183,

</div>Trang 17<div class="page_container" data-page="17">

nhiên, khí đó nhóm văn bản nay mới chỉ được tim hiểu 6 mức độ "sơ khai”, vì ‘vay ma định nghĩa về văn ban pháp quy phụ cũng chưa được dé cập trực điện.

và đẩy đủ.

Để hiểu về văn bản pháp quy phụ, phải lam rõ bản chất của hai khái

tiệm có liên quan, đó la “văn bẩn pháp qnp” và từ "pin

"Trước hết là khái niệm "vấn bẩn pháp guy”. Trước kia, đã từng có quan điểm cho ring văn ban pháp quy chính là cách gọi khác của vẫn bản quy phạm pháp luật. Nếu hiểu theo ngiãa rng nay thi văn ban pháp quy là một hình thức pháp luật thảnh vẫn được thể hiện qua các văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành để. điều chỉnh các quan hệ xã hội. Tuy nhiên, nếu hiểu theo cách nảy sẽ không. phân biệt được vin bản ra đời trong hoạt đông lập pháp của Quốc hội (ban

hành văn bản luật: Hiển pháp, luật, bô luật) va văn bản ra đời trong hoạt đônglập quy (ban hành văn bản dưới luật). Hình thức ban hành văn bản pháp quy.phụ (văn bản đính kèm) khơng bao giờ được thực hiện đổi với văn bản luật

smi chỉ được thực hiện đối với các văn ban dưới luệt. Như vậy, có thể hiểu văn

bẩn pháp qny là văn bản dưới luật, có chứa dung các quy pham pháp luật, docác cơ quan nhà nước ban hành, nhằm thực hiện các văn bản huật.

Còn tử pin gắn với nhóm văn ban nảy được hiểu theo nghĩa phụ thuộc trong môi quan hệ với văn bản pháp luật được sử dung để tun bồ ban hảnh. ra nó. Tính chất “phụ” của văn bản pháp quy phụ được thể hiện ở chỗ chúng.

không được ban hành độc lập như các văn bản quy phạm pháp luật khác maluôn được ban hành kém theo một văn bản quy pham pháp luật nảo đó. Hay

nói cách khác, để ban hảnh một văn bản pháp quy phụ, cơ quan có thẩm. quyển phải soạn thảo hai văn bản gồm: văn bản pháp quy chính (nghị định, thơng tư, nghỉ quyết, quyết định) và văn bản pháp quy phụ (quy chế, điều lệ, quy định, tiêu chuẩn...). Văn bên pháp quy chính (vin ban gốc) la cơ sở để

hình thành văn bản quy phụ, khí đó nội dung của văn bản pháp quy phụ chứa

</div>Trang 18<div class="page_container" data-page="18">

đựng toàn bộ các quy phạm pháp luật cản ban hành. Sự lệ thuộc của văn bản pháp quy phụ vảo văn bản chính được thể hiện ở nhiều yếu tổ, trong đó rõ. nhất là về hiệu lực pháp lý (sẽ phân tích ở phân đặc điểm). Mặc dù nội dung

của văn bin pháp quy phụ chứa đựng tốn bơ các quy phạm cân ban hanhnhưng nêu khơng sử dụng văn bản chính để ban hành ra nó mà trực tiếp banhành văn ban pháp quy phụ thi văn bản pháp quy phụ này sẽ khơng được Nhanước thửa nhân và sẽ khơng có hiệu lực pháp lý kể từ thời điểm ban hành, vi

trong trường hợp nay việc ban hành văn bản pháp quy phụ đã vi pham thẩm. quyển về hình thức?

Nhu vay, sở đi goi là văn bản pháp quy phụ là vi nội dung của các văn.bản này chứa đựng các quy phạm pháp luật nên bản chất nó là “văn bẩn phápny” và vi hiệu lực pháp lý của chúng phụ thuộc vào văn ban pháp quy chính

(văn bản được sử dụng để ban hảnh ra nó) nên mới có từ “pin” đi kèm để tạo

thành thuật ngữ “băn bẩn pháp quy pine

‘Tw những phân tích trên, có thể hiểu văn bẩn pháp guy phụ là loại văn Sản có cinta các guy pham pháp luật đo các cơ quan nhà nước có thẩm quyên ban lành kèm theo một văn bẩn qny phạm pháp luật khác, đỗ thực hiện các văn bản pháp luật của cấp trên và được Nhà nước thiea nhận:

‘Tir cách hiểu nay, có thể nhận thay văn bản pháp quy phụ có một số đặc điểm sau:

Thứ nhất, về thẳm quyền ban hảnh văn bản pháp quy phụ: Văn bản pháp

quy phụ la nhóm văn bản không được Nha nước quy định mã được Nha nước

thừa nhân tử thực tế xây dựng pháp luật của các cơ quan nha nước co thả quyển. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc Nha nước khơng quy định im quyển ban hảnh trực tiếp các văn bản nay. La những văn bản luôn được ban

hành kèm theo văn bản quy phạm pháp luật khác và nội dung có chứa các quy.

(Gio th Kỹ Huật say dang văn bản, Đường Đạ học Init Hà NBN Công min dn J605,m:195

</div>Trang 19<div class="page_container" data-page="19">

phạm pháp luật, văn bản pháp quy phụ chỉ được ban hành bởi các chủ thể có quyển ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nói cách khác tat cả các chủ thé có quyển ban hành văn bản quy phạm pháp luật déu có quyển ban hảnh văn ‘ban pháp quy phụ. Đây là cách các chủ thé nảy thông qua việc sử dung một tình thức văn ban quy pham pháp luật (dưới luật) thuộc thẩm quyển để tuyên

tố ban hành một van bản kèm theo như điểu lê, quy chế, quy đính, tiêu

chuẩn... (chúng tôi gọi là văn bản pháp quy phu), trong đó chứa đựng tồn bơ

các quy pham pháp luật. Điều nay cũng hoàn toàn phù hợp với sư thửa nhận

của Nhà nước về các trường hợp cơ quan có thẩm quyền gián tiếp đặt ra các.

quy phạm pháp lut trong văn ban được ban hành kèm theo một văn bản quy

phạm pháp luật thuộc thẩm quyển ban hảnh như nghị định, thông tư, nghị quyết, quyết định”.

Dac điểm về thẩm quyền nay giúp chúng ta phân biệt văn bản pháp quy.

phụ với các quy chế hành chính khác. Theo đó, nếu nơi quy, quy chế, quy

định, chế độ, điều lệ... khơng được ban hảnh bởi các chủ thé có thẩm quyển

‘ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì không được coi là văn bản pháp quy.

phụ. Chẳng hạn: Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam, Quy chế tổ chức và hoạt

đông của Trường Đại học Luật Ha Nội... không phải là văn bản pháp quy phụ

mà chỉ là các văn bản hành chính vi chủ thể ban hảnh những văn bản này

không được Nhà nước giao quyển ban hành van bản quy phạm pháp luật. Tuy

nhiên, để nhân điện văn bản pháp quy phu với những văn bản khác thì dựa vào thẩm quyên ban hanh là chưa đủ, cằn phải xem xét nôi dung của những

văn bản nảy.

Thứ hai, về nội dung của văn ban pháp quy phụ: Văn bản pháp quy phụ

không phải là một loại văn bản trong hệ thông văn ban pháp luật được Nhànước quy định mà là loại văn bản được ban hành kèm theo một văn bản quy

` Xem. ngự Tnhh kim theo Nghị nh sé 34201608. CPgiy 14/5016,

cútếtmộtsố điều và bin pháp thì Lode bơ hành vin bin guy như pip it

Chanh Quy dan.

</div>Trang 20<div class="page_container" data-page="20">

phạm pháp luật, được sử dung theo thói quen trong một sé trường hợp của

hoạt động xây dưng pháp luật va được Nhà nước thừa nhận. Như phan trên đã

phân tích, sở di gọi nhóm văn ban này là van bản pháp quy phụ vì mặc ditđược ban hành Kèm theo văn bản pháp quy chính nhưng nội dung của chúnglại chứa đừng toàn bộ các quy pham pháp luật cần ban hảnh. Văn bản pháp

quy chính chỉ lâm nhiệm vụ tuyên bổ ban hành ra văn bản pháp quy phụ va

xác lap hiệu lực pháp lý cho vin bản phap quy phu nay, còn toản bộ các quy

định ma nha quản ly cần đặt ra để điều chỉnh một van dé nào đó lại nằm trong ‘agi dũng Giả van ban pla duy EHỊ Việt ven han play quỹ chink la cỡ sẽ để

‘ban bảnh văn bản pháp quy phụ, thông qua đó đặt ra các quy phạm pháp luật

có thể coi là gián tiếp đặt ra quy phan pháp luật. Nói cách khác, nếu như văn. ‘ban quy pham pháp luật trực tiếp đặt ra các quy phạm pháp luật thi văn ban

pháp quy phụ lại chứa đưng các quy pham pháp luật mã một văn bản quy.

phạm pháp luật khác gián tiếp dat ra. Đây là điểm khác biệt cơ bản nhất giữa

văn ban pháp quy phụ va văn ban quy pham pháp luật.

Mặt khác, đặc điểm ôi dung này cũng là một trong những yéu tôgiúp chúng ta phân biết giữa văn bản pháp quy phụ va các quy chế hành chính

khác. Trong thực tiễn quản lý, các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp vẫn thường.

‘van hành các văn bản hành chính như nơi quy, quy chế, quy định, điều lê, chế

độ... để tạo ra khuôn khổ, trật tự cho hoạt động quản lý của cơ quan, tổ chức.

Các văn ban này cũng được ban hành kém theo một văn bản khác, thường langhỉ quyết, quyết định Vay, sự khác biệt cơ bản giữa văn bản pháp quy phụ

‘va những văn ban kể trên là ở chỗ nao. Trước hết, nội dung của các văn bản.

pháp quy plu có chứa các quy phạm pháp luật. Quy phạm pháp luật là quy tắc

xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lân. đổi với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong pham vi ca nước hoặc đơn vị hành. chính nhất định, do cơ quan nha nước, người có thẩm quyển ban hành va

được Nhả nước bảo đầm thực hiện Trong khi đó, trên cơ sỡ quy định cửa

</div>Trang 21<div class="page_container" data-page="21">

pháp luật, các cơ quan, tổ chức tan hành điều lệ, nội quy, quy chế, quy định,

chế độ... chủ yếu với vai tro cụ thể hóa quy định của pháp luật để thực hiện

trong nội bô cơ quan, tổ chức minh nhằm đâm bảo trật tự, kỷ cương vả đem.

lại hiệu quả quản lý tốt nhất. Hay nói cách khác, các văn bản này đặt ra các

“quy tắc xứ sự nội bộ”, thực hiện trong cơ quan, tổ chức minh nên nó chỉ

được coi là văn bản hảnh chính.

Bén cạnh đó, việc nội dung văn bản quy phạm pháp luật có chứa các

quy pham pháp luật cũng lả dầu hiệu quan trong dé phân biết giữa văn bản

một chủ tan anh, Không phải tắt cả các nội quy, quy chế, quy đánh.

được ban hành bởi những chủ thể có thẩm quyền thi đều là các văn bản pháp.

quy phụ. Thực té cho thay, có những trường hợp các văn bản nảy chỉ là văn

ân hành chính có chứa các quy tắc zử sự trong nôi bô của cơ quan, tổ chức,

chức mình mã thổi.

giúp các chủ thé quan ly dn định trật tự trong cơ quan,

Vi dụ, cing la những văn bản được ban hành béi Bộ trưởng Bộ Giáo dục va

Dao tao nhưng Quy chế tuyễn sinh dat học hệ chính quy là văn ban pháp quy

phu bởi Quy chế này có chứa đựng các quy pham áp dụng đối với các đại

học, học viện, trường đại học, các sở giáo dục và đảo tạo và các tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện tuyển sinh dai học hệ chính quy.

Trong khi đó Quy chế văn hóa cơng sở cơ quan Bộ Giáo duc và Đào tao lại

chỉ được coi 1a văn bản hành chính bởi những quy định trong Quy chế nảy

chỉ áp dụng đối với cán bồ, công chức, viên chức và người lao đông lâm việctại cơ quan Bộ Giáo dục và Đảo tạo và nơi làm việc của các đơn vi trựcthuộc Bộ, hay noi cách khác nó chỉ chứa các quy tắc xử sự trong nội bô cơ

quan Bộ Giáo dục và Bao tạo. Chính vì thé, Quy chế tuyển sinh đại học hệ

chính quy được ban hành kèm theo Thông tư của B6 trưởng (1a văn ban quyphạm pháp lt), cịn Quy ché văn hóa cơng sở chỉ dùng Quyết định hành.

chính của Bộ trưởng để ban hành.

</div>Trang 22<div class="page_container" data-page="22">

Thứ ba, về hiệu lực pháp lý của văn bản pháp quy phụ: Vi là loai văn

‘ban không thể tổn tại độc lp nên văn bản pháp quy phụ không thể tự sắc định

ding để ban hành ra văn ban pháp quy phu). Sự phụ thuộc nay của văn bản

pháp quy phụ được thể hiện trên nhiều phương diện:

“Một id, về giá trị pháp lý: mỗi văn bản pháp luật đều có giá tri pháp ly

(tint bậc hiệu lực của văn bản) khác nhau, tùy thuộc vao cơ quan ban hành vàtên loại văn bản. Văn bản pháp quy phụ có giá trị pháp lý phụ thuộc vào giátri pháp lý của văn ban chính Điều này có ngiãa khi xem sét giá tri pháp lýcủa văn bản pháp quy phu cân phải truy xuất xem nó được ban hành kèm theo

văn ban chính nào để biết được văn bản pháp quy phụ ấy đứng ở đâu trong thứ bậc hiệu lực pháp lý của hệ thống pháp luật hiện hanh Chẳng han, Quy

chỗ văn lóa cơng số tai các cơ quan hành chính nhà nước được ban hànhkèm theo Quyết định của Thủ tướng Chính phi sé có hiệu lực pháp lý cao honQuy chế văn hóa cơng số tại các cơ quan lành chính, đơn vi swe nghiệp công

lâp trên dia ban tỉnh đo Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành. Vi thế, mặc đủ cũng quy định vé Quy chế văn hóa cơng sỡ nhưng xét vẻ mặt thứ bậc hiệu lực pháp ý Quy chế do Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phổ trực thuộc trung ương nói

chung ban hành khơng được phép trai với các quy định trong Quy chế do Thủtưởng Chính phủ ban han

Hai là, về thời điểm tất đầu có hiệu lực, Vi sự tân tai của văn ban pháp quy phụ luôn gắn chặt với văn bản được sử đụng để ban hảnh ra nó nên văn. ‘ban pháp quy phụ không thé tự zác định được thời điểm có hiệu lực ma nó phụ thuộc vào thời điểm phat sinh hiệu lực của văn bản chính Hay nói cách khác, thời điểm có hiệu lực của văn bên pháp quy chính cũng chính là thời điểm văn bản pháp quy phụ có hiệu lực Ví đụ Nghị định số 138/2016/NĐ-CP ngày 01/10/2016 của Chính phủ ban hành Quy chế Iéma việc của Chính

</div>Trang 23<div class="page_container" data-page="23">

‘phat cĩ hiệu lực kế từ ngày ký ban hành thi Quy chế này cũng cĩ hiệu lực từ

thời điểm này, tức ngày 01/10/2016

Ba là vê khả năng bị sửa đổi, bd sung, thay thé, bai bd, đình chỉ thi

hành: Theo quy định của pháp luật, một văn bản quy pham pháp luật chỉ được

sửa đổi, bổ sung, thay thé hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của

chính cơ quan nba nước đã ban hanh văn bản đĩ hoặc bị đính chỉ việc thi

hành hộc bối bỏ bằng văn ban của cơ quan nhả nước cấp trên cĩ thẩm quyên". Điều đĩ cĩ nghĩa là văn bản pháp quy phụ bị xử lý bởi văn bản nào là tùy thuộc vào mỗi tương quan giữa văn bản dùng dé xử lý và văn bản chính Hậu quả việc xử lý văn ban chính được thể hiện đồng thời với vn bản pháp quy phụ. Nĩi cách khác, nêu văn bản chính bị sửa đổi, bỏ sung, thay thé, bãi

bỏ hay đính chi thi hành thi van bản pháp quy phụ cũng bị xử lý theo vớinhững biện pháp nảy.

Thứ ne, về hình thức của văn ban pháp quy phụ: Hình thức của văn bảnnĩi chung và của văn ban pháp quy phụ nĩi riêng thường được xem xét ỡ baiye

yêu tổ nay, văn bản pháp quy phụ đều cĩ những điểm rat khác biệt so với các tổ: tên gọi của văn bản va thể thức, kỹ thuật trình bay văn bản. Ở ca hai

văn bản pháp luật khác.

"Trước hết, tên gọi của van bản pháp quy phụ rất phong phú, đa dạng vado cơ quan soạn thảo tự lựa chon Do khơng phải là loại văn bản được pháp

luật quy định nên văn bản pháp quy phụ cĩ rất nhiều tên gọi khác nhau như quy chế, quy định, điều lệ, nội quy, danh mục, chuẩn mực, quy trình... va trong số đĩ rất nhiều loại văn bản hdu như khơng cĩ tiêu chí để phân biệt.

Việc lựa chọn ban hành loại vẫn ban pháp quy phụ mio hồn tồn tùy thuộc

vào thĩi quen, vào yếu tơ kinh nghiệm của cơ quan soạn thảo. Vì thé, trong. hoạt đơng xây dựng pháp luật, cĩ thé dùng một loại văn ban pháp quy phụ

trong nhiều trường hợp khác nhau và các trường hợp cĩ tính chất như nhau lại“hain 1 Đầu 12 Luật Bm hành vn bin uy pham pip itm 2015

</div>Trang 24<div class="page_container" data-page="24">

có thể dùng các loại văn bản pháp quy phụ khác nhau. Chẳng hạn để quy định vẻ nguyên tắc tổ chức va hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập nhưng Bộ Y tế ban hành Quy chế bênh viên”, còn B6 Giáo dục và Bao tao lại ban hảnh. Điều lệ trường cao dmg’.

Bên cạnh đó, thé thức và kỹ thuật trình bay các văn bản pháp quy phụ. cũng có nhiều điểm khác biệt. Trước tiên cẩn phải nhận thức rõ, để ban hành. văn ban pháp quy phụ, nhất thiết phải có hai văn ban: văn băn chính (văn bản. quy pham pháp Iuét) để tuyên bổ việc ban hành văn bản pháp quy phụ và văn ân phụ dé chứa đựng các quy pham pháp luật (văn bản pháp quy phu). Giữa tai van bản nay có mơi quan hệ hữu cơ với nhau, khơng thé tách rời. Văn bản.

chính chỉ có giá trị hop pháp hóa sự tổn tại của văn bản pháp quy phụ, mang lạihiệu lực pháp lý cho văn bản pháp quy phụ mả không trực tiếp đất ra các quyphạm pháp luật. Văn bản pháp quy phụ chứa đưng toàn bộ các quy phạm phápluật nhưng lại không tự sác định được hiệu lực cho mình ma phụ thuộc hồn

tồn vào văn bản chính Vi thé, khi soạn thảo hai văn bản nảy can phải lựa chon, sắp xếp, trình bay các yêu tổ hình thức, các vẫn để nội dung sao cho hop lý. Theo đó, thể thức của hai văn bản nảy can phải có sự thơng nhất bởi lẽ day không phải là hai văn bản độc lập. Trước hết, cin có sur thống nhất vé tên gi

của văn bản pháp quy phu (mắc dù tên gọi đó do cơ quan soạn thio lựa chọn)

giữa hai vin bản. văn bản pháp quy chính (phẩn tuyến bổ ban hành Kèm theo) và văn ban pháp quy phụ (phin tên gọi của văn bản). Tránh tình trạng văn ban chính tuyên bổ ban hành tên một vn bên pháp quy phụ (chẳng hạn ban hành Quy đinh,..) nhưng văn bản pháp quy phụ lại đặt một tén gọi khác (chẳng han

Bain quy diah...), mặc dù ranh giới giữa bai loại văn ban nay haw như lả khơng

có. Bên cạnh đó, để đảm bao sự thống nhất chat chế giữa hai văn bản thi thể

thức trinh bảy của văn bản pháp quy phụ phải lược bư một số để mục có sư lệ

ˆ Qhyết đụh s 1895/1991/QĐ.BY Tagiy 19/1997 của Bộ Yt be hành Quy chi bình vin

«Beggs 0120157 5098/Taey 15010015 Bộ Cu đụ v Bình tinh Ba rừng

cao ng

</div>Trang 25<div class="page_container" data-page="25">

thuộc vào văn bản chính. Cụ thé la: phan số và ký hiệu văn bản, phân địa danh, thời gian ban hành văn bản, phân cơ sở ban hành văn ban và phân nơi nhận văn ‘ban không xuất hiện trong văn bản pháp quy phụ vi những phan nảy hồn tốn.

lệ thuộc vào văn bản chính va như vậy nó giống như văn bản chính. Cùng với

đó, phân trích yêu nội dung dat dưới tên của văn ban pháp quy phụ phải chỉ dẫn. rõ văn bản chính (Ban hành Rèm theo Nghi đini/Thơng tưNghi quyết/ Quyết dinh số.../../... ngày... thắng... năm... của...)

1.2. Vai trò, ý nghĩa của văn bản pháp quy phụ

'Với tính chất của một văn bản có chứa các quy phạm pháp luật được ban."hành kèm theo một văn bản quy pham pháp luật chính, văn bản pháp quy phụ.

vấn thực hiện day đủ vai trò của một văn bản pháp quy. Điều này thể hiện ở một số nội dung sau:

Thứ nhát, văn ban pháp quy phụ được ban hành để cụ thể hóa các văn ban

pháp luật. Đây 1 vai trị thưởng thấy của các văn bản pháp quy phu. Trongnhiêu văn bản luật, pháp lệnh hay các van ban quy pham pháp luật của cơ quan

cấp trên thường có những điều, khoản, điểm giao cho cơ quan nha nước cấp đưới quy định cụ thể những van dé có liên quan đến trách nhiệm quan lý của. ‘06, ngành, cơ quan mình Trường hợp nay, các cơ quan cap dưới can ban hành. ‘vin ban quy phạm pháp luật để cu thé hóa văn bản của cấp trên, nhằm tổ chức. thực hiện các văn bản nay. Các cơ quan nảy có thể ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp đặt ra các quy định, cũng có thể gián tiếp đặt ra các. quy phạm pháp luật bằng việc tuyến bồ ban hành một văn bản pháp quy phụ kèm theo. Chẳng hạn, Quy chế đào tạo đại học và cao đẳng hệ chính quy theo Tơ thống tin chi được Bô trường B 6 Giáo duc ban hành kèm theo thông tư cũng nhằm cụ thể hóa các quy định trong Luật Giáo đục đại học.

Thứ hat, văn bản pháp quy phụ được ban hành để đặt ra các quy định giúp các cơ quan có thẩm quyền thực hiện chức năng quản lý nha nước của mình. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, các cơ quan.

</div>Trang 26<div class="page_container" data-page="26">

nhà nước có thẩm quyền cân phải để ra các biện pháp cụ thé trong các văn ban, quy pham pháp luật ma minh có quyền ban hanh. Trong trường hợp cơ quan

chức năng không quy định trực tiếp các biện pháp nay trong văn bin quy phampháp luật chính ma sử dụng văn bản pháp quy chính tuyên bồ ban hành văn banpháp quy phụ thi ré rang là van bản pháp quy phụ sé phải thực hiện vai trị này.Có nghĩa là văn ban pháp quy phụ sẽ chứa đựng các quy đính thực hiện cácbiên pháp quản lý nba nước của cơ quan chức năng về lĩnh vực ma họ được

giao quyển quản lý. Chẳng hạn, thực hiện chức năng quan lý nha nước về thi

dua, khen thưởng trong phạm vi dia phương theo quy định của của Luật Thi

đua, khen thưởng, Ủy ban nhân dân của cắp tinh có thé ban hành văn bản pháp. quy phụ mang tên Quy định vé công tác tht dha, kien thưởng kèm theo một Quyết đính (quy pham pháp luât của Ủy ban nhân dân tỉnh Khi thực hiện chức năng quản lý nha nước ở từng lĩnh vực cu thé tại địa phương ln phải có sư phối hợp chất chế giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan Để quy định vẻ trách nhiệm phơi hợp nay, Uy ban nhân dân cấp tỉnh thường ban hanh Quy chế phối hợp công tác kèm theo Quyết định của Ủy ban nhân dân”. Trong trường. ‘hop cần có những tiêu chi cụ thé để đánh giá một nhóm đối tượng thuộc một nghé nghiệp nhất định vé đạo đức, về trình độ... giúp cơ quan chức năng có thé

ua chọn, danh giá đúng đối tượng, từ đó có biên pháp quản ly quy cũ, chất chế,

các cơ quan này có thé ban hảnh các văn bản pháp quy phụ mang tên Quy tắc. dao đức nghề nghiệp, Quy đmh chuẩn nghề nghiệp... Rõ rang là, các văn tân.

pháp phụ nay đã git vai trò là phương tiến, công cụ giúp cơ quan nhà nướcthực hiền chức năng quản lý được thudn tiên, để dang

'Về ý nghĩa của việc sử dụng hình thức văn bản pháp quy phụ, hiện vẫn. cịn đang có những ý kiến trái chiều. Thử nhất, các chuyên gia cho rằng việc

sử dụng hình thức văn bên đính kèm văn bản quy phạm pháp luật (văn bản

</div>Trang 27<div class="page_container" data-page="27">

pháp quy phụ như cách chúng tôi gọi tên) gây ra nhiêu bat tiện Bởi lễ, khi

soan thảo, thông qua, sao gửi hay lưu trữ văn ban, những người có liên quanphải có cả văn bản chính va van bản pháp quy phụ. Điểu này vừa gây khókhăn cho người soạn thảo (vì cùng lúc phải soạn hai văn ban và phải sắc định

hop lý những vấn dé cần phải trình bay trong từng văn ban), vừa tốn kém kinh. phi cho người thi hành (trong việc sao gửi, in ấn, tuyên truyền, phổ biến va viện dẫn văn bản). Nhưng quan điểm của chúng tôi lại đồng tinh với ý kiến.

cho ring sử dụng những hình thức văn bản có chứa các quy phạm pháp luật‘ban hành kèm theo với văn bản chính có những thuận lợi nhất định Nhìn vào

thực tế ban hảnh nhóm văn bản nay cho thấy, chúng thường được sử dung khi nội dung văn bản dai, gồm nhiều van dé can sắp xếp các quy định theo từng.

nhóm riêng có quan hệ mật thiết với nhau. Hay nói cách khác, trường hợp nay

có thể coi văn bản pháp quy phụ như một chế định pháp luật chuyên biệt (hiểu theo nghĩa hẹp, ché định pháp luật là “tổng thé các qny pham, quy tắc của một vẫn dé pháp jƒ'”®). Với ý nghĩa này, rõ rang các văn bản pháp quy phụ. giúp cho các đổi tượng có liên quan dé dàng, thuân lợi hơn trong việc tra cứu, tìm hiểu vả thực hiện, từ đó góp phân nâng cao hiệu lực tác động của văn bản. pháp luật. Chẳng hạn, khi nhắc đến Quy chế tuyén sinh đại học, cao đẳng hệ chinh quy những đôi tượng có liên quan có thể hình dung ra văn bản nay chứa đựng toàn bộ những quy định của Nhà nước liên quan đến công tác tuyển sinh đại học vả cao đẳng hệ chính quy và họ có thể tim đọc trong đó các quy định vẻ tổ chức tuyển sinh, dé án tuyển sinh, điều kiện tham gia tuyển sinh của thí sinh, chỉnh sách ưu tiên trong tuyển sinh, nhiệm vụ, quyền hạn của trường trong công tác tuyển sinh, cũng như chế độ báo cáo, lưu trữ, khen thưởng và xử lý vi pham, giải quyết khiều nai, tổ cáo liên quan đến công tác tuyển sinh.

Tất nhiên, khi áp dung, dé dim bao hiệu lực pháp lý cho các quy định trong

"Theo ioe vir Mt ngs apy Ne Nie `

</div>Trang 28<div class="page_container" data-page="28">

Quy chế nay bắt buộc phải viện dẫn văn bản pháp luật chính tun bé ban

"hành ra Quy chế, đó là Thơng tư của Bồ trưởng Bộ Giáo đục và Đảo tao

Đây rõ rằng là một tiện ích khơng thé phủ nhân của Quy chế nay nói

tiêng va các văn ban pháp quy phụ nói chung trên thực tế. Chính vì vậy ma

khơng phải ngẫu nhiên, các hình thức văn bản đính kèm văn bản quy phạm. pháp luật chính lại xuất hiện ngày cảng nhiều trong thực tiễn xây dựng pháp luật của các cơ quan nha nước có thẩm quyên, mắc đủ hình thức này hồn

tồn do họ tự lựa chọn

13. Phân loại văn bản pháp quy phụ.

'Văn bản pháp quy phụ được ban hành khá nhiều trên thực tế va rất đa

dạng về tên loại. Dước góc đơ pháp lý chưa có quy định về khái niệm cho

những văn bản nay. Dưới góc đơ thực tiễn, những van bản nay được ban hảnh. chủ yếu dua vào thói quen, vào yêu tố kinh nghiệm của nhà quản lý mã chua có tiêu chí chuẩn để lựa chọn chính zác tên văn bản với van dé can quy định. Tuy nhiên đưới góc độ lý luận, có thé phân loại văn bản pháp quy phu thành. các nhóm điển hình sau:

+ Nhóm văn bản pháp quy phụ quy định về 16 chức và hoại động của

các cơ quan, tô chúc, don vị.

Đây là nhóm văn bản pháp quy phụ được ban hảnh để đất ra các quy.

định về chức năng, nhiêm vụ, quyền han, cơ cầu,chức và hoạt đông của các

cơ quan, tổ chức, đơn vị. Điển hình cho nhóm này là các văn bản như điều lệ,

điều lệnh

Tw điển Tiếng Việt định nghĩa Điều lệ la “văn bản guy đmh nguyên tắc

Hoạt đông, công tác". Với tinh chất mét văn tản pháp quy phụ, thông

thưởng Điều lệ được ban hảnh để đặt ra các quy định về nhiệm vu, về tổ chức, hoạt động... của các đơn vi sử nghiệp công lâp, tổ chức kinh té, doanh nghiệp

"Ngan Neu Ý Chủ bền), Từ đấn Tống Việt hổng đo, Ne. Gio dnc, 1988, 266

</div>Trang 29<div class="page_container" data-page="29">

nhà nước. Theo đó, khi cén xác lập các quy định điều chỉnh các van đề về

nguyên tắc hoạt động, công tác của các tổ chức, cơ quan, doanh nghiệp xác định cùng với mối quan hệ công tác với các td chức, cơ quan khác và với các cơng dân có liên quan, chủ thể quản lý sé sử dung một hình thức văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyên như nghị định, nghị quyết, thông tư hay quyết định dé tuyên bổ ban hành một vẫn bản pháp quy phụ mang tên là Điều lệ. Chẳng hạn, Điển

Tap đoàn than và khoáng sẵn Việt Nam.

trường Đại học hoặc Điễu lệ tỗ chức và hoạt đơng cũa

Cùng nhóm với loại văn ban này cịn có một hình thức văn bản pháp quy

phu khác, đó lả Biéu lệnh Tuy nhiên, néu Điều lệ thường chứa dung các quy.

định áp dung đối với công chúc, viên chức thuộc các đơn vi sự nghiệp haydoanh nghiệp nha nước, thì Điều lênh được sit dung dé đặt ra những quy định.

cu thể có tính bắt buộc thi hành đối với moi quân nhân trong các lực lượng vũ trang, đưa mọi hoạt động của cơng an, qn đơi vào né nếp chính quy. Vi vay, Điều lnh là loại văn ban pháp quy phụ thường được Bộ Cơng an hay Bộ Quốc phịng ban hành kèm theo thông tư của Bộ trưởng,

+ Nhém văn bin pháp quy plus quy định về chế độ, chính sách, cách:

thức lầm việc, quyên, nghĩa vụ của đối tượng tác động.

Nhóm văn bản này gồm các văn ban cụ thể như: quy chế, quy định, quy

tắc, quy trình... Trong đó, về quy chế, theo cách hiểu thơng thường nhất, quy chế là “ahitng quy định đã thành chế độ đỗ mọi người huân theo, Nói cách khác, quy chế la chế độ được quy định bởi cơ quan, tổ chức có thẩm quyền và có hiệu lực thi hành đổi với những ai thuộc phạm vi điều chỉnh của nó, Hiểu 16 hơn, quy ché là văn bản pháp quy phụ có chứa các quy định về quyển và

nghĩa vụ pháp lý cho một sổ đổi tương có liên quan trong một lĩnh vực nhất

đính, có hiệu lực bắt buộc thí hành đổi với các thành viên của cơ quan, tổ chức thuộc phạm vi điều chỉnh của quy chế Cu thể, Quy chế diéu chỉnh.

</div>Trang 30<div class="page_container" data-page="30">

những nội dung như: chế độ chính sách, cơng tác nhân sự, phân công, phâncấp nhiêm vụ, quyền han cho các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện một

công việc nhất định, quy định mối quan hệ công tác trong nội bộ cơ quan, tổ

chức hoặc hoạt động phổi hợp giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trongviệc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước.

'Vệ Quy định, theo Từ điển Tiêng Việt, Quy định được hiểu là “những. điều được đặt ra, dinh ra đỗ mọi người thực hiện”! Với cách hiểu nay, quy

định là quy pham định ra các công viêc/hành vi phải lâm, được lam, không

được làm hoặc hướng dn thực hiện quy định của pháp luật hay một công viếc nhất định Hiểu rơng hơn, quy định lả hình thức văn bản pháp quy phụ được dùng để đặt ra các quy pham pháp luật vẻ quản lý hành chính nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, về quyển và nghĩa vụ của cá nhân, công dân, người nước ngồi, người khơng quốc tịch, của các cơ quan nha nước, tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế, về cách thức tổ chức, hoạt động, quan hệ công tác. của các cơ quan nha nước)? Như vậy, quy định là những chuẩn mực trong xử sự, những tiêu chuẩn, định mức vẻ kinh tế, kỹ thuật được cơ quan nha nước. co thẩm quyền ban hảnh hoặc thửa nhân và buộc các tổ chức, cá nhân có liên.

quan phải tuân thi.

Như vậy, có thể nhận thay, giữa quy chế và quy định có những điểm. chung Đó lẻ, hai văn bản pháp quy phụ nảy déu được sử dung để đất ra các

có những điểm khác biệt. Quy chế la văn bản quy định toan điện, day đủ về một hoạt động nao đó, cịn quy định điều chỉnh.

nhiên, hai loại văn bản này

tiệt: huặt HỆ panache ‘bat gong. Wi ee Huy LH tổ Chức thí nang

ngạch cơng chức quy định moi khía canh liên quan đến hoat động này như điều

ˆ Nguễn Như Ý (it), Từ đốn Tểng Vi Hồng gs, 625

Ngoyễn Thị Das Vi tin Thị Bong Thể, Ve dc hah tức tn givin bin Đền

(ay ap dư Quên Haha 56128010, 7678

</div>Trang 31<div class="page_container" data-page="31">

kiên dự thi, cách thức tổ chức thi, thành lập hôi đẳng thi, để thi, coi thi, châm. thi, công bổ điểm, phúc khảo bài thi... Còn quy định chỉ điều chỉnh một vẫn để

ảo đó như quy định vẻ viếc châm thi. Mặt khác, quy ch là văn ban quy địnhđây đủ và tồn điên vé tơ chức và hoạt động, vẻ lẻ 16i làm việc, thủ tục, trình tựvà các mỗi quan hé công tác của cơ quan, tổ chức nói chung hay của một hoạtđơng nào đó. Quy định là văn bản đưa ra tiêu chuẩn, định mức kinh tế - kỹ:thuật, quy tắc và cách thức giải quyết mét công việc trong hoạt động của cơquan, tổ chức. Ví dụ: Quy dinh chuẩn nji nghiệp giáo viên mém nonlgidoviên tiễu oc: Quy định về phân cấp quấn IS cán bơ, cơng chúc

Cùng nhóm văn bản nay cịn một loại văn bản pháp quy phụ có vai trỏ

tương tư đó là Quy tắc. Quy tắc được hiểu là “whiting guy định trong một hoạt

đông mọi người phải tuân theo". hi được ban hành thành văn ban pháp quy

phụ thì Quy tắc lả văn bản chứa các quy định, chuẩn mực hoặc các công thức, kết luân tổng quát buộc mọi người phải tuân theo trong một hoạt đồng chung hoặc trong một cơng việc nào đó. Chẳng han: Quy tắc dao đức nghệ nghiệp.

+ Nhóm văn bản pháp quy plu đặt ra chuẫn mực về chuyên môn trong

các tinh vực

Các văn bản pháp quy phụ thuộc nhóm nảy thường được ban hảnh để đặt ra các tiêu chuẩn, chuẩn mực làm tiêu chi đánh giá các van để thuộc về chun mơn trong từng lĩnh vực. Điển hình cho nhóm nảy là các văn bản như Tiêu chuẩn, Quy chuẩn hay Tiêu chi, Bộ tiêu chí, Khung năng lực, Khung,

chương trình

Quy chuẩn la quy cách, tiêu chuẩn đã được quy định, còn Tiêu chuẩn la

“điển được quy dinh đìng làm chuẩn dé phân loại, đảnh gid” Như vậy,

giữa tiêu chuẩn vả quy chuẩn cùng có điểm chung lả đặt ra các quy định dùng, lâm chuẩn để đánh giá, phân loại một van dé, một sản phẩm, một

ˆ Nguẫn Nhĩ Ý (Gabi, 7h độn ng Đi thô dụng ã,z 605'* Nguyễn Nor Ý (chủ biên), Từ điển Tiếng Điệt thing chong ste 784

</div>Trang 32<div class="page_container" data-page="32">

nghề nghiệp ... mio đó, phục vụ nhu câu quản lý. Tuy nhiên, tiêu chuẩn

thường được ding để phân loại, đánh giá nhằm nông cao chất lượng và hiệu

quả hoạt động của đối tượng, còn quy chuẩn (thường gắn với kỹ thuật) quy

định mức giới han kỹ thuật ma đối tượng phải tn thủ để dam bảo an tồn,sức khoẻ, mơi trường, quyền loi người tiêu đừng, an ninh và lợi ích quốc gia

"Từ cách hiểu may, khi cần đặt ra quy định vẻ mức giới han của đặc tính

kỹ thuật và yêu cầu quản lý mà sản phẩm, hàng hoá, dịch vu, quá tỉnh, môitrường và các đối tượng khác trong hoạt đồng kinh tế - zã hội phải tuân thủ đểbao dim an toàn, về sinh, sức khoẻ con người, bảo về động vat, thực vat, mồi

trường, bao vệ lợi ích và an ninh quốc gia, quyền lợi của người tiêu ding và các yêu cầu thiết yêu khác các cơ quan có thẩm quyển lựa chọn ban hảnh hình.

thức văn bản pháp quy phụ mang tên là Quy chuudm Bf fimật quốc gia. Với tính

chất một văn bin pháp quy phụ, quy chuẩn kỹ thuật quốc gia do Bộ trường các Bộ, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành kèm theo thông tư để bắt thuộc áp dụng trong phạm vi toan quốc đối với đổi tượng thuộc phạm vi ngành, lĩnh vực được Chính phủ phân cơng quản lý. Ví du: Quy chuẩn i thuật quốc gia về cơng trình tần điện ngẫm do Bộ trường Bộ Xây dựng ban ‘hanh hay Quy chuẩn if thuật quốc gia về chất lương thuốc bảo vệ thực vat do

Bộ trường Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành.

Do vậy, khi can đặt ra các quy định để làm cơ sở xem xét, đánh gia, phân loại hoặc dé bạt đổi với mốt chức danh, một nghề nghiệp... nảo đó hay quy định về đặc tinh kỹ thuật và yêu cầu quản lý ding làm chuẩn để phân loại, đánh. giá sin phẩm, hang hoa dich vụ, quá trnh, môi trường... trong hoạt đông kinh tế kỹ thuật, các cơ quan có thẩm quyển sẽ ban hảnh hình thức văn ban pháp quy phụ la Tiêu cinuẩn. Chẳng han: Tiêu chuẩn Giám đốc các sở, ngành chuyên.

môn ở địa phương thường được ban hanh kèm theo một Thông tư của Bộ

trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bỏ; hay Tiêu cimn thẩm din giá tài sẵn

</div>Trang 33<div class="page_container" data-page="33">

Cùng nhóm văn bản nay cịn có Tig chứ. Theo đó, khi cẩn phải xâydung các quy đỉnh mang tính dâu hiéu để sử dung cho việc phân biết, kiểm.

định hay đánh giá (về chất lượng, mức đồ, hiểu quả, khả năng tuân thủ các

quy tắc, quy định, kết quả cuối cùng va tính bên vững của kết quả đó) của mốtvấn đề, một công việc... chủ thé quản lý cẳn lựa chon hình thức van bản pháp

quy phụ là Tiêu chi/B6 tiêu chi. Ví dụ: Tiêu chi xác định xã đạt đuẫn nơng

thơn mới, hay Bộ tiêu chí chất lượng thống kê nhà nước.

Trên đây chi la một số nhóm văn bản pháp quy phụ điển hình, được sử. dụng phổ biển, bên canh đó cịn nhiễu hình thức văn bản pháp quy phụ khác (như Danh mục, Hướng din, Định mưtc, Don giá, Biểu mẫu _ ) Trong đó

nhiều văn bản có nội dung tương tư nhau vì vậy người soạn thao cân phải

nm vững vai trò của từng loại văn bản pháp quy phụ để tùy từng trường hợp. cu thể lựa chon được một hình thức văn bản phù hợp giúp cho việc thể hiện nội dung văn bản một cách hợp lý nhất.

1.4. Tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản pháp quy phụ

14.1. Tiêu chí về tính hợp pháp

Tinh hợp pháp được hiểu 1a phù hợp với pháp luật. Văn bản pháp quy.

phụ dù không tôn tai độc lập ma luôn được ban hành kèm theo văn bản phápquy khác nhưng nội dung của chúng lại chứa đưng toàn bộ các quy phạm ma

Ai é tính hợp pháp đặt ra đổi

cơ quan có. quyển cân đặt ra, do vay yêu câu vị

với những văn bản này giống như văn bản quy pham pháp luật. Dưới góc đơ

cụ thể sau.

_Mội là, văn bản pháp quy plu phải được tuyên bổ ban hành béi những

chủ thé có thẩm quyền. Mặc dù Nha nước khơng quy định về thẩm quyển ban hành văn bản pháp quy phụ mà chỉ thửa nhân các van bản nảy từ thực tiến sây dựng pháp luật của các cơ quan nha nước, nhưng như phan khái niệm, đặc điểm đã phân tích ở trên, chúng tơi chỉ gọi các van bản được ban hảnh kèm.

</div>Trang 34<div class="page_container" data-page="34">

theo các văn bản quy pham pháp luật là văn ban pháp quy phụ. Điều đó có

nghia, chỉ những chủ thể có thẩm quyển ban hanh văn bản quy phạm pháp luật mới có quyển tuyên bổ ban hành kẽm theo các văn bản pháp quy phụ này. Hình thức văn bản được sử dung để tuyên bồ ban hành các văn bản pháp quy.

phụ cũng phải là các hình thức văn ban quy phạm pháp luật như nghí định,thơng từ, nghĩ quyết (quy pham), quyết định (quy pham). Sư hợp pháp vẻ

thim quyển tuyên bố ban hành các văn bản pháp quy phụ sé là một trong

những yếu tổ quyết định tính hợp pháp của các quy định trong văn bản khi

được đem ra áp dụng với những đối tượng, trong những phạm vi, về những, van để ma văn bản điều chỉnh Tắt cả các văn bản có hình thức như van bản. pháp quy phụ (chẳng han điều lệ, quy định, quy chế...) được các chủ thể

khơng có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc được ban hành.kèm theo các nghĩ quyết, quyết định hành chính đều không phải là van ban

pháp quy phụ, do vậy không thể áp dụng các quy định trong những văn bản. nay như áp đụng các quy phạm pháp luật trên thực tế.

Hat là, nôi dụng của văn bản pháp quy plu phải phủ hợp với pháp luật

hiện hành. Đây là yêu câu quan trong cân đảm bão để đáp ting tiêu chí vé tính

hợp pháp của văn bản pháp quy phụ. Các quy pham pháp luật do cơ quan có

thấm quyền đặt ra trong văn bản pháp quy phụ phải dam bảo phủ hợp với Hiển pháp và các văn bản quy pham pháp luật của cơ quan nha nước cấp trên Điều nảy hoản toản pha hợp với nguyên tắc tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý

của văn bản trong hệ thống pháp luật. Bởi lẽ, mắc dia khơng phải là một hìnhthức văn ban pháp luật nhưng văn ban pháp quy phụ lại phải ding đến một

‘van bản quy pham pháp luật để tuyên bồ ban hành. Do vay khi xem xét tính. hợp pháp của văn bên pháp quy phụ khơng thể khơng tìm hiểu thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn ban gốc đã sinh ra nó để xem các quy định trong van ban

pháp quy phụ nay phải phù hợp với những văn ban nào của cơ quan nhà nước

cấp trên. Chẳng hạn, các quy định đặt ra trong Quy chế đào tao, bét dưỡng

cắn bộ, công chức, viên chức của địa phương được (ban hành kèm theo Quyết

</div>Trang 35<div class="page_container" data-page="35">

định cia Uy ban nhân dân tinh) không được phép trải với các văn bin pháp

luật có liên quan như. Luật Cán bơ, cơng chức, Luật Viên chức, Nghị địnhcủa Chính phủ vé dao tạo, bồi dưỡng cán bô, công chức, viên chức, Thông tư

của Bộ trưởng Bộ Nội vu, Bộ trưởng Bộ Tài chỉnh hướng dẫn về van dé có. Tiên quan đến đào tao, bồi đưỡng cán bộ, công chức, viên chức

‘Mat khác, tính hợp pháp của văn bản pháp quy phụ còn thể hiện ở chỗ.

các quy định đất ra trong văn bản này không được vượt qua những van để mà

chủ thể có thẩm quyền ban hanh văn bản chính được ủy quyên Trước hết, co

quan chức năng chỉ được đưa vào văn bản pháp quy phụ các quy định diéuchỉnh những nội dung được cơ quan nha nước cấp trên ủy quyển. Nêu vượt

quá giới han nay, văn bản pháp quy phụ bi coi là bat hợp pháp. Chẳng han, Bồ

trường Bộ Giáo duc va Đảo tao ban hành Điễu lệ trường đại học (kém theo"Thông tu) lä không hợp pháp bối nội dung nay chỉ Thủ tướng Chính phủ mới

có quyền quy định (bang việc ra Quyết định tuyên bồ ban hành kèm theo Điều

18) theo ủy quyên của Quốc hội trong Luật Giáo dục đại học và Luật Giáo

duc. Bộ trưởng Bộ Giáo dục va Đảo tạo chỉ được ủy quyền ban hành Điều lệ trường mam non, trường trung học cơ sở, trường trung học phổ thông ma không được phép đặt ra các quy định vẻ nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức va

quản lý... của trường đại học. Trong trường hợp văn ban pháp quy phụ quyđịnh các biên pháp thực hiện chức năng quản ly nhả nước thì cân đảm bảo cácquy định này nằm trong phạm vi chức năng, nhiệm vu, quyển hạn của cơ quan

có thẩm quyền ban hành văn bản chính.

Thứ ba, việc soan thảo và ban anh văn bản pháp quy phụ phải được đất

vào quy trình tương ứng với các văn bản chính được sử dụng để ban hảnh ra chúng Việc sử dụng một văn ban quy pham pháp luật để tuyên bổ ban hảnh một

văn bản pháp quy phụ đất ra yêu cầu về trình tu, thủ tục xây đựng van ban pháp

quy phụ cũng tương tự như văn bản chính. Mỗi hình thức văn bản quy pham

pháp luệt đều có quy trình sây dựng, ban hành riêng, Theo đó, tùy vào từng loại

</div>Trang 36<div class="page_container" data-page="36">

‘van ban quy phạm pháp luật được sử đụng để tuyên bó ban hảnh ma văn ban pháp quy phụ cũng phải trải qua các công đoạn tương ứng, Chẳng hạn, nếu văn.

‘ban pháp quy phụ được ban hành kèm theo thông tư hay quyết định thi các quy

định trong văn bản pháp quy phụ phải được các cơ quan có thẩm quyền thẩm.

đính Nhưng một văn bản pháp quy phu nào đó được ban bánh kèm theo nghị

quyết thì ngồi thẩm định, các quy định nảy còn phải được thẩm tra. Hay việc

đăng tai van bin dé lay ý kién đóng góp thì khơng thể chi đăng ti văn ban chính"rẻ cịn phải đăng tãi tn văn văn bản pháp quy phụ, vi văn bản nảy mới chứa

đựng toàn bộ các quy phạm pháp luật cần lây ý kiền Như vay, việc tuân thủ theo.

đúng quy tình của văn chính vừa là mốt u cầu của tính hợp pháp vừa gốpphẩn han chế những quy đính bất hop pháp trong các văn bản pháp quy phu.

‘That tự, việc trình bay hình thức của van bản pháp quy phu phải phủ hop

với hướng dan của Nha nước

Xuất phát từ việc văn ban pháp quy phu là văn bản đính kèm, là một

phan nội dung khơng tách rời của văn ban chính nên theo hướng dan của pháp luật hiện hành, cụ thé là tại Nghị quyết sô 351/2017/UB TVQH14 quy định thé thức và kỹ thuật tình bảy văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thưởng vụ quốc hội, Chủ tịch nước, và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều va biện pháp thi hành. Luật Ban hành văn bản quy pham pháp luật năm 2015 đã có những hướng dẫn về việc sác lập các yêu tổ thể thức via văn bản pháp quy phụ thơng qua các mu văn ban đính kèm được dẫn ở Phu lục 1. Theo đó, hình thức của các văn. ‘ban này có những điểm khác biệt là khơng trình bảy một số đề mục hình thức

như số và ký hiệu vẫn bản, địa danh, thời gian ban hành văn ban va nơi nhân.

Bên canh đó, dưới phân trích yếu nội dung phải có phản chỉ dẫn văn ban chính (Ban hành kèm theo Nghị đính/Thơng tưQuyết định số../../

ngày. thing... năm... của...). Vi vay, việc ban hành các văn ban pháp quy

phụ can dam bảo trình bay thể thức văn bản đúng theo mẫu được hướng dẫn.

</div>Trang 37<div class="page_container" data-page="37">

14.2. Tiêu chí về tính hợp

Cũng giống như bat cứ một van bản pháp luật khác, văn bản pháp quy. phu không chỉ đáp ứng yêu cầu vẻ tính hợp pháp mà cịn phải đầm bảo tính. hop ly. Tinh hợp lý của văn bản pháp quy phụ được thể hiện ở những phương

diễn sau:

"Mỗi, văn bản pháp quy phụ phải được soan thảo và ban hành kip thời.

Là hình thức văn bản để cơ quan có thẩm quyền gián tiếp dat ra các quy

phạm pháp luật nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, phục vu mục tiêu quảni, các văn bản pháp quy phụ cẩn phải được ban hinh đúng lúc, đúng thời

điểm Việc soạn thao kịp thời các quy chế, quy định, điều lệ, tiêu chuẩn, danh mục... để ban hành cùng lúc với các văn bản quy phạm pháp luật chính sẽ giúp cơ quan, tổ chức triển khai kịp thời các văn bản pháp luật của cấp trên.

hoặc để ra các biển pháp phù hợp nhằm thuc hiện chức năng, nhiệm vụ,

quyền hai cha đềnhrt:cách:hiêi qua: 'ViSC tuyến bỂ banchantrvensban: pháp quy phụ đúng thời điểm gop phan không nhỏ vào việc dam bảo tính kha thi cho văn ban, dong thời giúp cho hoạt động quan li của các cơ quan, tổ chức được thông suốt va đạt hiệu quả như mong muốn.

Hai ia, nội dung văn bản phủ hợp với thực tiễn.

Ban hành các văn ban pháp luật có nội dung phủ hợp với thực tiễn, đem.

lại hiệu quả tác động cao là mong muốn của tat cả các chủ thể có quyển banhành văn bản. La văn bản ln gin chất với các văn bản quy pham được sửdụng dé tuyến bổ ban hành, nhà quản lý không thé bỏ qua yêu cầu này khisoan thảo các văn bản pháp quy phu Trước hết, nội dung của văn ban pháp,

quy phụ phải phủ hợp với điều kiện kinh tế - zã hội, sự phù hop đó phẫn ánh mỗi tương quan giữa trình độ pháp luật voi trình đồ phát trién kinh té - xã hội. Nếu văn bản chứa đựng các nơi dung phủ hợp với tỉnh hình phát triển kinh tế - zã hội và yêu cầu quản ly nba nước thi sé tạo ra đòn bẩy phat triển kinh tế

</div>Trang 38<div class="page_container" data-page="38">

xã hội. Ngược lại, nếu văn ban được ban hành không phủ hợp, không phản.ánh đẩy đủ hướng van động của đời sông xã hội, với những quy định cao hoặc

Tối thời sé kim ham sự phát triển kinh tế - xã hội. Theo đó, các quy định, quy chế, chế độ hay tiêu chuẩn, định mức... đặt ra trong văn bản pháp quy phụ

phải xuất phát từ thực tiến cuôc sống và dựa trên nhủ cầu thực tiễn quản lý

của mỗi cơ quan, tổ chức. Đảng thời, nếu có quy định vẻ các quyển phải dm

‘bao cho việc thực hiện các quyển, nêu quy định về nghĩa vụ phải tính dén khảnăng thực hiện ngiấa vụ. Đó sẽ lả một trong những điều kiện quan trong đảm.

ảo tính khả thi cho văn bản pháp quy phụ khi triển khai thực hiện.

Ngoài ra, tính hợp lý của van bản pháp quy phụ cịn được biểu hiện

thông qua mỗi quan hệ giữa nội dung của văn bản với các quy phạm x hội

khác. Dưới góc độ lý luận và thực tiễn đã cho thay, pháp luật không phải là công cụ duy nhất để quản lý xã hội. Song song tồn tại cùng pháp luật cịn có các quy phạm xi hội khác như đạo đức, phong tục, tập quán, tin điêu tôn giáo cũng có vai trị điều chỉnh xã hội. Do đó, khi xây dựng các quy định trong văn

‘ban pháp quy phụ cén phải đặt nó trong mối quan hệ với dao đức, phong tục,

tập quán... tién bộ để tạo ra sử hài hòa, phù hop. Néu các quy định trong quy chế, điều lệ, tiêu chuẩn... điều chỉnh một cơ quan, tổ chức hay một lĩnh vực, nghé nghiệp nao đó ma khơng phù hợp với các quy pham zã hội kể trên thi chắc chắn là sé khó triển khai trong thực tiễn.

Ba là, lựa chon được hình thức văn bản pháp quy phụ phù hợp với nộidung vẫn để cân quy định

‘Van ban pháp quy được sử dung kha phd biển trong hoạt động xây dựng. pháp luật nhưng không được Nha nước quy định cu thể vé hình thức văn băn cần sử dụng trong từng trường hợp cụ thể, Trên thực tế, việc ban hành vẫn

‘ban pháp quy phụ trong trường hợp nảo, sử dụng hình thức văn bên gi hồn.tồn phụ thuộc vào thói quen cia cơ quan soạn thảo, Trên cơ sở vai trò củatừng loại van ban, người soan thảo cẩn lựa chon một hình thức văn bản pháp

</div>Trang 39<div class="page_container" data-page="39">

quy phụ phủ hợp để thể hiện hợp lí nhất nội dung cân quy đính va đạt được.

mục dich của chủ thé ban hãnh.

“Bắn ia, b6 cục văn ban pháp quy phụ phải chất chế, légic; cách tỉnh by lêu. Đây chính là những u cầu

vẻ kỹ thuật trình bay nơi dung văn ban, là những yêu tổ mang tính kỹ năng,

nội dung cân ré rang, chính xác, cụ thể vả dễ:

nghiệp vụ chuyên môn trong quá tinh soạn thảo. Để đảm bảo yêu cầu nay,

trước hết người soạn thảo văn bản phải sử dụng đúng quy tắc ngôn ngữ tiếng'Việt ~ phương tiện quan trong giúp chủ thể ban hành van ban truyén tai toàn bộý tưởng tao thành các quy định pháp luật trong văn bản pháp quy plu Ngôn.

ngữ sử dung để soan thao văn bản phải đảm bảo tính nghiêm túc, chính sác, phổ thơng, dé hiểu va thông nhất. Đông thời, trật tự sắp xép các câu văn trong.

đoạn và các đoạn trong văn băn cũng cản phải đảm bão tính khoa học va hợp lí

Tinh hợp lí của văn bản cịn thể hiện ở việc nơi dung văn ban được trình , dé hiểu, dé theo dối. Cac nội dung được trình tây trong văn ban pháp quy phụ có thể sắp xếp theo trình tự thực tế khách ‘vay theo bồ cục logic, chặt ct

quan, theo tư duy lôg¡c hoặc theo tâm quan trọng của van dé. Thơng thường, để trình bảy một van dé nảo đó, người soan thão văn bản thường di tir khải. quát đền cụ thé, từ van đề quan trong đến van dé it quan trọng, tir những quy. định chung dé

trường hợp cá biết, đặc thù... Đây chính là hướng tư duy, cách

tid given phi biết của nghôi Việt: Điều ray giúi cốc uy ink trung van bản các quy định ngoại lệ, trường hợp phd biển trình bảy trước. én đạt theo

pháp quy phụ dé được tiếp thu và thực hiện.

Đặc biết, vì văn bản pháp quy phụ luôn phải "xuất hiện" cùng lúc với

văn bản pháp quy chính nền cơ quan soạn thảo cẩn phải cân nhắc, lựa chon những nôi dung phủ hợp để đưa vào từng văn bản, vừa tránh trùng lặp hay bd

sót những nội dung cân thiết vừa dam bảo sự thông nhất chặt chế giữa hai văn.‘ban Theo đó, trong mồi quan hề phụ thuốc giữa hai van ban nay, dua trên cơ

sở yêu câu và để phù hợp với vai trò của từng văn bản thi nội dung của văn.

</div>Trang 40<div class="page_container" data-page="40">

‘ban pháp quy chính chỉ cân tuyên bổ vé việc ban hành văn bản pháp quy phụ

và ác lập hiệu lực pháp lý của văn bản, bao gồm: hiệu lực vẻ thời gian, hiệu

lực vé không gian (nêu có) và việc xử lý các văn bản ban hảnh trước đó, trách

nhiệm thi hành văn bản (trách nhiệm hướng dẫn, theo dõi, tổ chức thực hiện.

văn bản). Nội dung của văn bản pháp quy phụ gồm toản bộ các quy phạm.

pháp luật cẩn ban hảnh, bao gồm pham vi điều chỉnh, đối tượng áp dung, nguyên tắc áp đụng... (nều có) vả các quy định cụ thể.

</div>