TIỂU LUẬN
MÔN: VẬN ĐỘNG HÀNH LANG
Đề tài:

VẬN ĐỘNG HÀNH LANG Ở VIỆT NAM TỪ NHẬN THỨC
ĐẾN THỰC TIỄN

1


MỤC LỤC
I. ĐẶT VẤN ĐỀ...............................................................................................1
II. NỘI DUNG..................................................................................................3
2.1. Cơ sở lý luận..............................................................................................3
2.1.1 Vận động hành lang - lịch sử và khái niệm...........................................3
2.1.2 Vai trị của vận động hành lang...........................................................10
2.2. Q trình ban hành chính sách ở Việt Nam và mối liên hệ với nhu cầu,
khả năng, điều kiện về vận động hành lang....................................................14
2.3 Vận động hành lang ở Việt Nam - nhìn từ góc độ thực tiễn.....................19
2.3.1. Nhu cầu can thiệp, tác động vào chính sách......................................19
2.3.2. Vai trị cầu nối trong vận động chính sách.........................................20
2.4. Kết luận và kiến nghị về chính thức hóa vận động hành lang ở Việt Nam
.........................................................................................................................22
III. KẾT LUẬN.............................................................................................24
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.....................................................26

2


I. ĐẶT VẤN ĐỀ
Trong chính trị, vận động hành lang (tiếng Anh: lobby) là hành động cố

gắng gây ảnh hưởng hợp pháp đến các hoạt động, chính sách hoặc quyết định
của các quan chức chính phủ, thường là các nhà lập pháp hoặc thành viên của
các cơ quan quản lý nhà nước. Ở một khía cạnh nào đó, những kiểu "chạy"
giấy phép, "chạy" dự án của các doanh nghiệp Việt Nam có thể xem là một
phần của hoạt động lobby. Ở Việt Nam hoạt động này bị xem là bất hợp pháp
và bị coi là tham nhũng, nhưng tại một số nước phát triển như Hoa Kỳ, Anh...
lobby là một hoạt động được luật pháp cơng nhận, có cả những công ty lớn
chuyên hoạt động lobby theo đặt hàng.
Tham nhũng ở nhiều nước phát triển được thực hiện một cách tinh vi
dưới những vỏ bọc hợp pháp với danh nghĩa lobby. Đó là việc gián tiếp đưa
hối lộ bằng nhiều hình thức hợp pháp như thơng qua việc qun góp, ủng hộ
quỹ cho các chiến dịch của các chính trị gia, các nghị sĩ… Tổ chức minh bạch
đã lên tiếng cảnh báo về thực trạng vận động hành lang đã thao túng các quyết
sách của giới lãnh đạo châu Âu, dẫn đến tình trạng tham nhũng nghiêm trọng
trong giới lãnh đạo. Nhưng khó có thể trừng phạt các hình thức tham nhũng
chính sách nếu châu Âu khơng cải cách luật vận động hành lang, do đây là
hoạt động được coi là hợp pháp.
Vận động hành lang (lobby) không phải là mới ở các nước phát triển,
nhưng ở Việt Nam vấn đề này hiện vẫn còn nhiều tranh luận. Hiểu một cách
đơn giản thì vận động hành lang là quá trình, nỗ lực đưa ra chính kiến, tác
động của một nhóm lợi ích hoặc tổ chức, cá nhân đối với cơ quan, cá nhân có
thẩm quyền nhằm gây ảnh hưởng đối với chính sách của nhà nước qua đó
nhằm biến đổi chính sách đó theo định hướng nhất định.
Những người vận động hành lang thường tìm cách tác động đến các
hoạt động hoạch định chính sách thơng qua các hoạt động cụ thể như: giới
thiệu về chính sách, dự án luật; vận động thông qua hoặc không thông qua,
1


bãi bỏ chính sách, dự án luật... Họ sẽ chuyển tải nguyện vọng, lợi ích; phản

hồi những vấn đề nóng bỏng đang đặt ra trong cuộc sống đến những cá nhân,
cơ quan có thẩm quyền hoạch định chính sách. Vì vậy, ở một khía cạnh nào
đó, có thể coi vận động hành lang là “cầu nối” giữa nhà nước và công dânnhững người thụ hưởng và chịu sự tác động trực tiếp của chính sách.
Chính vì lý do đó, tác giả lựa chọn đề tài: “Vận động hành lang ở Việt
Nam từ nhận thức đến thực tiễn” để đi tìm hiểu cụ thể vấn đề này.

2


II. NỘI DUNG
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.1 Vận động hành lang - lịch sử và khái niệm
Vận động hành lang - lịch sử và khái niệm Vận động hành lang
(lobby) được lấy theo tên địa điểm mà hoạt động này diễn ra đầu tiên trong
lịch sử, đó là hành lang của Nghị viện Anh quốc, nơi mà trong thời gian nghỉ
giải lao, các nghị sĩ thường trao đổi với đồng nghiệp hoặc với bất kỳ người
nào để bổ sung thông tin về vấn đề đang được thảo luận hoặc quyết định tại
Nghị viện. Lịch sử của khái niệm vận động hành lang có lẽ bắt nguồn từ bối
cảnh ra đời và hoạt động của Nghị viện Anh quốc. Trong cơ chế hai viện của
Anh quốc, thành viên Viện nguyên lão (Thượng viện) thường chủ yếu đại
diện cho quyền lợi của các lãnh chúa, rất gắn bó với quyền lợi của Hoàng
gia và hưởng tước lộc cả đời từ Hoàng gia, do đó đại đa số nhân dân ít được
tiếp cận với họ. Bổ sung cho sự thiếu hụt này là cơ chế Viện dân biểu
(Common House) với nguyên nghĩa là Nghị viện của "thường dân". Thành
viên Viện dân biểu do nhân dân trực tiếp bầu ra và họ có được tái cử hay
không là tùy thuộc vào sự tin cậy của cử tri. Mặc dù phải phục vụ lợi ích
chính trị của các đảng phái khác nhau, nhưng các vị dân biểu vẫn coi việc
đại diện cho quyền lợi của cử tri đã bầu ra họ là yếu tố quan trọng, quyết
định việc thắng cử trong đợt bầu cử tiếp theo.
Vì vậy, họ ln coi trọng sự ủng hộ của cử tri và giữ mối liên hệ chặt

chẽ với cử tri. Mỗi lần đến dự các kỳ họp, các vị dân biểu thường dành thời
gian đọc tài liệu, trao đổi với đồng nghiệp tại phòng chờ hoặc hành lang của
Nghị viện, nơi có đặt các dãy ghế dài, bàn đọc…
Theo quy định của pháp luật về Nghị viện thì các nghị sĩ có thể ra
ngồi phịng họp để trao đổi với nhau hoặc với bất kỳ người nào nhằm bổ
sung thơng tin; đồng thời cũng cho phép cơng dân có mặt tại hành lang của
tịa nhà Nghị viện để trình bày ý kiến, kiến nghị với các vị đại biểu của mình.
3


Chính vì vậy, cử tri hoặc người đại diện cho họ thường đến khu hành lang này
để gặp gỡ, bày tỏ quan điểm nhằm cung cấp thông tin, thuyết phục nghị sĩ bỏ
phiếu ủng hộ hoặc không ủng hộ những vấn đề, chính sách hoặc dự luật sẽ
hoặc đang được bàn thảo tại Nghị viện.
Từ đó, thuật ngữ vận động hành lang (lobby) đã ra đời. Đến đầu thế kỷ
XIX, cùng với việc Quốc hội Mỹ cho phép công dân tiếp xúc với các nghị sĩ
để vận động họ ủng hộ hoặc khơng ủng hộ đối với những chính sách, dự luật
sẽ hoặc đang được xem xét tại Nghị viện, hoạt động vận động hành lang bắt
đầu được thừa nhận rộng rãi. Từ đó đã hình thành một lớp người hoặc tổ chức
chuyên nghiệp giữ vai trò trung gian, làm nhiệm vụ “con thoi” giữa cử tri
hoặc các nhóm lợi ích với các nghị sĩ nhằm tác động đến những chính sách,
dự luật. Những người này được gọi là các nhà vận động hành lang (lobbyist).
Họ hoạt động với mục đích trong sáng và được ghi nhận trong Hiến pháp.
Bằng các cuộc gặp gỡ chính thức hoặc khơng chính thức, viết thư, kiến nghị,
gọi điện thoại,… nhà vận động hành lang tham gia vào quá trình hình thành
các quyết định của nghị sĩ để họ đưa ra quyết định hoặc ban hành chính sách
tốt hơn cho người hoặc nhóm lợi ích mà mình đại diện. Tuy nhiên, do hoạt
động vận động hành lang thường gắn với những cuộc tiếp xúc cá nhân nên
dần dần hoạt động này đã bị biến tướng.
Trong khơng ít trường hợp, vận động hành lang được miêu tả như một

con “quái vật”, tìm mọi cách luồn lách vào các phòng, ban, hành lang nghị
viện để làm lũng đoạn Quốc hội. Trước tình trạng đó, Quốc hội Mỹ đã ban
hành nhiều đạo luật để đưa hoạt động vận động hành lang vào khuôn khổ như
Luật đăng ký đại diện nước ngoài năm 1938, Luật liên bang về hoạt động vận
động hành lang năm 1946, Luật về công khai hoạt động vận động hành lang
năm 1995. Theo quy định của các luật này thì mọi cá nhân, tổ chức vận động
hành lang phải đăng ký hoạt động với Tổng thư ký Thượng viện và Hạ viện,
phải công khai danh sách khách hàng, công khai các cuộc tiếp xúc và tiền
công được chi trả,... Hoạt động vận động hành lang ở Quốc hội Mỹ do vậy đã
4


có khn khổ hơn, trở thành phổ biến và được chấp nhận như một nghề tất
yếu trong đời sống chính trị.
Tại nhiều Nghị viện khác trên thế giới, nghề vận động hành lang cũng
được thừa nhận rộng rãi, điển hình như vận động hành lang ở Nghị viện Châu
Âu. Phụ lục 9 của quy tắc về thủ tục làm việc của Nghị viện châu Âu quy
định 10 điểm về vận động hành lang. Theo đó, nhà vận động hành lang được
cấp giấy phép ra vào khu vực làm việc của Nghị viện để cung cấp thông tin
cho các nghị sĩ nhằm đạt lợi ích riêng của họ hoặc cho bên thứ ba. Nhà vận
động hành lang phải tuyệt đối tuân thủ đạo đức và tiêu chuẩn đối với nhà vận
động hành lang, không được lấy thông tin bằng bất cứ hành động không trung
thực nào, không được tuyên bố là có quan hệ chính thức với Nghị viện khi
làm việc với bên thứ ba và phải công khai các hoạt động có trả tiền cơng. Các
nghị sĩ cũng phải làm bản công bố chi tiết các hoạt động nghề nghiệp và
không được nhận bất cứ quà biếu hay tiền trong khi thi hành nhiệm vụ.
Hiện nay, người ta ước tính hàng năm có khoảng 70.000 cuộc liên lạc
cá nhân giữa các thành viên Nghị viện Châu Âu và các nhóm lợi ích . Vào
năm 2000, khoảng 2.600 nhóm lợi ích đặt văn phòng thường trực tại Brussels
nhằm tác động đến quy trình ra quyết định của Nghị viện; trong đó, các Liên

đoàn thương mại châu Âu chiếm khoảng 1/3, cố vấn thương mại chiếm
khoảng 1/5, các công ty, tổ chức phi chính phủ châu Âu chiếm khoảng 10%,
đại diện khu vực và tổ chức quốc tế chiếm khoảng 5% và cuối cùng là nhóm
chuyên gia cố vấn chiếm 1%.
Bên cạnh đó, cũng có nước từ chối vận động hành lang vì bắt nguồn từ
nhận thức khơng thực tế về dân chủ. Luật Le Chapelier của Pháp ngày 14
tháng 6 năm 1791 cấm các nhóm lợi ích tham gia vào diễn đàn chính trị.
Quan hệ giữa Nhà nước và cơng dân phải là quan hệ trực tiếp và nó khơng
được các tập đồn tư nhân trung gian xen vào. Chính vì vậy, pháp luật của
Pháp cho đến nay vẫn có thể thấy sự thiếu coi trọng các nhóm lợi ích. Điều 3
của Hiến pháp năm 1958 quy định: “Chủ quyền quốc gia thuộc về nhân dân
5


thông qua các đại biểu hoặc nghị viên và trưng cầu ý dân. Không bộ phận
người dân hay cá nhân nào được chiếm lấy”.
Dù được thừa nhận hay khơng thì vận động hành lang vẫn là một thực
tế không thể thiếu trong đời sống chính trị, nó phát triển “đồng hành” cùng
với sự phát triển của hệ thống chính trị tại mỗi quốc gia, thậm chí vượt ra
ngồi khn khổ các quan hệ trong nội bộ của một quốc gia và trong khơng ít
trường hợp, trở thành những vấn đề quốc tế có tính thời sự. Vậy, vận động
hành lang là gì?
Theo từ điển, vận động hành lang (lobby) là:
- Lobby (danh từ): hành lang ở Nghị viện (a lobby politician: người
hoạt động chính trị ở hành lang hoặc người hoạt động chính trị ở hậu trường).
- Lobby (động từ): vận động ở hành lang (đưa ra hoặc thông qua một
đạo luật ở Nghị viện) hoặc lui tới hành lang Nghị viện tranh thủ lá phiếu của
nghị sĩ .
- Vận động hành lang là cố gắng gây ảnh hưởng đến suy nghĩ của
những nhà lập pháp hay các quan chức chính quyền khác để ủng hộ hay

phản đối một vấn đề cụ thể, như vận động hành lang để bảo vệ môi trường
tốt hơn, vận động hành lang chống lại sự gia tăng của vũ khí hạt nhân .
Dưới góc độ của những nhà nghiên cứu:
- Vận động hành lang (lobby) về nghĩa đen gốc tiếng Anh, mọi người
đều biết đó là hành lang rộng của nhà Quốc hội, là nơi chờ đợi trong tiền sảnh
của các khách sạn hay tồ nhà lớn. Nhưng lobby cịn có nghĩa bóng rất thơng
dụng, đó là “vận động người có chức, có quyền nhằm giúp mình đạt được
mục đích gì đó về kinh tế, chính trị, xã hội,...”
- Vận động hành lang nghĩa là nỗ lực có chủ ý để gây ảnh hưởng đến các
quyết định chính trị thơng qua nhiều hình thức vận động nhằm vào các nhà
hoạch định chính sách
- Nói một cách đơn giản, vận động hành lang là thuyết phục người được vận
động ban hành chính sách theo ý muốn của người vận động.
6


Vấn đề cần vận động có thể là một dự luật hoặc đơn giản chỉ để yêu
cầu nghị sĩ tiếp xúc thường xuyên hơn với một nhóm cử tri nào đó. Nói một
cách khái qt thì vận động hành lang là đưa ra chính kiến của một nhóm lợi
ích đối với một chính sách của Nhà nước và tác động để biến đổi chính sách
đó theo nhu cầu của nhóm lợi ích.
Dưới góc độ của các chun gia vận động hành lang: - Vận động hàng
lang là vận động giùm cho người khác về một vấn đề mà người đó không hiểu
rõ đường đi nước bước, họ không biết phải vận động như thế nào, vận động ai
để đề đạt được ý nguyện của họ lên cơ quan lập pháp (Ann Sullivan, chuyên
viên vận động hành lang ở Washington) .
- Vận động hành lang có thể được hiểu một cách rất đặc trưng là hoạt
động nhằm tạo ảnh hưởng đến tiến trình ban hành quyết định hoặc có thể
mang một nghĩa rộng hơn thế nữa .
- Vận động hành lang là hoạt động có hệ thống và được thực hiện một

cách khơng chính thức để tác động đến những người có thẩm quyền ra quyết
định. Tính khơng chính thức ở đây được hiểu rằng, vận động hành lang tuy
không phải là một thủ tục bắt buộc của quy trình ra chính sách, quyết định
nhưng lại có tác dụng bổ sung cho q trình ra chính sách, quyết định của
người có thẩm quyền. Bởi lẽ, vận động hành lang mang đến cho người có
thẩm quyền cái nhìn tồn diện, đa chiều với đầy đủ thông tin, chứng cứ cũng
như ý kiến, kiến nghị của cử tri và xã hội về vấn đề đang được xem xét, quyết
định, trên cơ sở đó, họ đưa ra những quyết định có lợi cho xã hội, cử tri hoặc
các nhóm lợi ích,… Chính vì vậy, có thể nói vận động hành lang là hoạt động
“hậu trường”, nhưng có vai trị bổ sung, tác động mạnh mẽ đến tất cả các
cơng đoạn của q trình ra quyết định.
Theo quy định của pháp luật:
Vận động hành lang là một trong những hoạt động hợp pháp để tiếp cận
với Quốc hội, các cơ quan của Chính phủ và chính quyền địa phương vì lợi
ích của cơng chúng.
7


- Theo luật pháp của bang Washington - Mỹ, thì vận động hành lang và
hành động vận động hành lang là “cố gắng ảnh hưởng đến việc thông qua
hoặc bãi bỏ bất kỳ dự thảo luật nào của cơ quan lập pháp của bang
Washington hay sự chấp nhận hoặc chối bỏ bất kỳ luật lệ, tiêu chuẩn, thuế địa
phương hay văn bản của bất kỳ cơ quan chính quyền nào theo Đạo luật thủ
tục hành chính nhà nước, chương 34.05 RCW”. Cũng theo luật pháp của bang
này, dự thảo luật có nghĩa là các dự thảo luật, các nghị quyết, những bản kiến
nghị, những bản sửa đổi, những sự bổ nhiệm và những vấn đề khác chưa
quyết định hoặc được đề xuất trong cả hai viện của cơ quan lập pháp, bao
gồm bất kỳ vấn đề gì có thể là đối tượng hành động của cả hai viện hay bất kỳ
uỷ ban nào của Nghị viện và tất cả những dự thảo luật và những nghị quyết đã
được cả hai viện thông qua nhưng đang chờ Thống đốc bang phê chuẩn.

Dựa trên định nghĩa này, vận động hành lang bao gồm những nỗ lực để
ngăn chặn việc đưa ra Nghị viện những dự thảo luật làm ảnh hưởng không tốt
đến quyền lợi của thân chủ và nỗ lực nhằm gây ảnh hưởng tới quyết định của
Thống đốc bang. Các hoạt động vận động hành lang bao gồm việc lên kế
hoạch, chuẩn bị, nghiên cứu, tìm kiếm thơng tin có chủ định, thực hiện vận
động đúng thời điểm, phối hợp với hoạt động vận động của những người
khác. Đó là quá trình giao tiếp bằng văn bản hoặc bằng lời nói (bao gồm cả
giao tiếp điện tử) đối với quan chức thuộc cơ quan lập pháp, hành pháp được
thực hiện với danh nghĩa là đại diện cho khách hàng nhằm thiết lập, sửa đổi
hoặc thông qua pháp luật Liên bang (bao gồm cả dự thảo luật); thiết lập, sửa
đổi hoặc thông qua quy tắc Liên bang, quyết định của Chính phủ hoặc bất kỳ
chương trình, chính sách nào khác của Chính phủ Hoa Kỳ; quản lý thực thi
chương trình, chính sách Liên bang (bao gồm cả đàm phán, giải thưởng hoặc
quản lý một hợp đồng, khoản trợ cấp, khoản vay, giấy phép); đề cử hoặc xác
nhận cá nhân vào các vị trí liên quan thuộc thẩm quyền của Thượng nghị
viện.

8


Tuy nhiên, cũng có quan điểm tiếp cận vận động hành lang từ mặt trái
của nó, theo đó vận động hành lang chính là việc dùng thế lực của tiền bạc để
vận động hoặc làm áp lực để Quốc hội hoặc các cơ quan nhà nước hành động
theo chiều hướng phục vụ quyền lợi riêng của các nhà tư bản.
Như vậy, vận động hành lang được hiểu là những hoạt động có tính hệ
thống nhằm tiếp cận, thuyết phục, gây ảnh hưởng, tác động đến quá trình ra
quyết định của cơ quan lập pháp, hành pháp, các nghị sĩ, quan chức và những
người có thẩm quyền khác trong bộ máy nhà nước để họ ủng hộ hoặc khơng
ủng hộ chính sách, dự luật, chương trình, kế hoạch, hợp đồng, chứng chỉ, sự
đề cử, bổ nhiệm hoặc một vấn đề nào đó vì lợi ích của cộng đồng, các nhóm

lợi ích hoặc của cá nhân. Căn cứ vào đối tượng cần tiếp cận, thuyết phục, gây
ảnh hưởng, có thể phân thành hai loại vận động hành lang: vận động hành
lang cơ sở và vận động hành lang trực tiếp. Vận động hành lang cơ sở là
thuyết phục công chúng để thương thuyết quan điểm của tổ chức đối với quá
trình ra quyết định của các các cơ quan công quyền.
Vận động hành lang trực tiếp là tác động trực tiếp đến những nhà lập
pháp hoặc nhân viên của cơ quan công quyền để họ ủng hộ, phản đối hay kêu
gọi các thành viên của tổ chức cùng hành động. Căn cứ vào chủ thể,nhóm lợi
ích có nhu cầu gây ảnh hưởng thông qua vận động hành lang, vận động hành
lang được phân thành hai loại: vận động hành lang mở của các tổ chức phi
Chính phủ (NGOs) và vận động hành lang từ các doanh nghiệp. Trong khi các
tổ chức phi Chính phủ theo đuổi vận động hành lang minh bạch, dựa trên nền
tảng cộng đồng ở cơ sở (từ dưới lên) thì các doanh nghiệp đứng trên nền tảng
từ phía trên xuống, dựa vào sức mạnh tài chính

.

Tuy vậy, khơng phải mọi hành động tiếp cận, gây ảnh hưởng đến quá
trình ra quyết định của cơ quan nhà nước, quan chức có thẩm quyền đều là
vận động hành lang, ví dụ như hành động ủng hộ tích cực (advocacy). Ủng hộ
tích cực được hiểu là những hành động như phát biểu hoặc phổ biến thơng tin
nhằm tác động đến chính sách công cộng, pháp luật hoặc hoạt động của các
9


đồn thể. Hành động ủng hộ tích cực có thể được thực hiện bằng những
phương thức như biểu tình, thu hút sự chú ý của các phương tiện thông tin đại
chúng, viết thư hoặc gửi đơn kiến nghị, khiếu nại đến cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền. Trong khi đó, vận động hành lang tập trung vào một
điểm nào đó nhiều hơn, chẳng hạn như gửi tiếng nói đến nhân dân bằng cách

tác động đến những người có thẩm quyền ra quyết định.
Bên cạnh đó, pháp luật các nước cũng quy định một số trường hợp
ngoại lệ không phải là vận động hành lang như: tổ chức các cuộc trao đổi,
phân tích hay nghiên cứu về cả hai khía cạnh của một vấn đề; trả lời một kiến
nghị nào nó bằng văn bản của cơ quan nội các; ủng hộ hay phản đối các đề
xuất lập pháp có thể làm thay đổi quyền lợi của tổ chức; kiểm tra và thảo luận
những vấn đề chung của xã hội,...
2.1.2 Vai trò của vận động hành lang
Hoạt động vận động hành lang là q trình kiến nghị đến chính quyền
để gây ảnh hưởng đến việc ra chính sách, quyết định. Vận động hành lang
theo đúng nghĩa được ghi nhận trong các văn bản pháp luật có mục đích rất
trong sáng và có vai trị, tác dụng tích cực đến hoạt động của chính quyền nói
chung và cụ thể là q trình hoạch định chính sách nói riêng. Vai trị của vận
động hành lang thể hiện ở các điểm sau đây:
Thứ nhất, vận động hành lang là một bộ phận chính đáng, hợp pháp của
thiết chế dân chủ. Quyền kiến nghị của nhân dân đối với chính quyền đã từng
được ghi nhận trong Hiến chương Magna Carta (1215) của nước Anh, trong
rất nhiều các hiệp ước liên quan đến lãnh thổ thuộc địa Mỹ, trong Tuyên ngôn
độc lập của nước Mỹ và trong các hiến pháp của bang và Liên bang Mỹ thời
kỳ hậu cách mạng, bao gồm cả Bản Tuyên ngơn nhân quyền.
Đây chính là cơ sở để hoạt động vận động hành lang dần được thừa
nhận và ngày càng phát triển (đặc biệt là ở Mỹ và EU) như là một phần chính
đáng, hợp pháp của thiết chế dân chủ bất kể nó do cá nhân cơng dân hay do
các nhóm lợi ích tiến hành.
10


Ở Mỹ, sự tham gia của cơng dân vào chính trị nói chung và q trình
ra quyết định nói riêng là một trong những đặc trưng của hệ thống chính trị
truyền thống Mỹ. Trên thực tế, vận động hành lang ở Mỹ đã và đang là một

vấn đề mang tính chính trị - pháp lý - xã hội, có tác động mạnh mẽ đến Quốc
hội và Chính phủ Mỹ trong tất cả các cơng đoạn của q trình xây dựng pháp
luật và hình thành chính sách đối nội, đối ngoại. Sự có mặt hoạt động vận
động hành lang trong tất cả các cơng đoạn của q trình hình thành chính sách
khơng chỉ thể hiện lợi ích tự thân của các tổ chức vận động hành lang mà còn
là nhu cầu chính đáng của chính quyền, các nhà hoạt động chính sách. Bởi lẽ,
trong mối quan hệ với Quốc hội và Chính phủ, vận động hành lang đồng thời
là sự phản ánh, giám sát, kiềm chế, đối trọng của các nhóm lợi ích và nhân
dân đối với các cơ quan cơng quyền.
Hơn thế nữa, vận động hành lang mang đến cho người có thẩm quyền
cái nhìn tồn diện, đa chiều với đầy đủ thông tin, chứng cứ cũng như ý kiến,
kiến nghị của cử tri và xã hội về vấn đề đang được xem xét, quyết định. Nếu
các nghị sĩ muốn được tái cử trong nhiệm kỳ tới thì việc làm hài lòng cử tri là
trách nhiệm lớn nhất đối với họ.
Để thực hiện trách nhiệm này, nghị sĩ không chỉ đơn thuần chứng minh
sự mẫn cán của mình tại nghị trường hoặc tại đơn vị bầu cử mà cịn thơng qua
lá phiếu hoặc tham luận bày tỏ quan điểm, phản ánh những mối quan tâm của
cử tri hoặc phải biết cách giải thích thỏa đáng cho cử tri về một hành động bỏ
phiếu bất thường nào đó của mình. Mặc dù các nghị sĩ phải chịu sự chỉ đạo
của các nhóm đảng phái trong Hạ viện và Thượng viện khi bỏ phiếu, song họ
vẫn phải dành sự quan tâm đáng kể đến ý kiến của công luận và của cử tri tại
các quận hay bang của mình. Nếu một nghị sĩ nhận được yêu cầu của một số
lượng đáng kể cử tri về một vấn đề nào đó, trong lúc ban lãnh đạo đảng yêu
cầu vị này phải bỏ phiếu khác đi, thì tiếng nói của cử tri thường chi phối kết
quả bỏ phiếu cuối cùng. Do đó, về bản chất, vận động hành lang là sự chia sẻ

11


quyền lực giữa Nhà nước và xã hội. Sự thừa nhận về mặt pháp lý của vậng

động hành lang cũng là sự minh hoạ cụ thể về tính đại diện của Quốc hội Mỹ.
Thứ hai, vận động hành lang giúp cho các ý nguyện của cử tri đến được
với chính quyền, mà cụ thể là cơ quan lập pháp, một cách nhanh chóng, rõ
ràng, hiệu quả nhất.
Theo quy định của pháp luật, bất kỳ công dân, tổ chức hoặc công ty nào
đều có thể đề đạt ý nguyện của mình lên Quốc hội. Tuy nhiên, thật là không
thực tế nếu yêu cầu một vị dân biểu, một nghị sỹ hay các nhân viên của họ
dành thời giờ để nói chuyện với từng cử tri, từng tổ chức hoặc đoàn thể hiện
diện trong đơn vị bầu cử của họ. Hơn nữa, khơng phải cử tri nào cũng có khả
năng chuyển tải đến nghị sĩ những thơng điệp rõ ràng, chính xác, ngắn gọn và
đi thẳng vào nội dung, mục đích cần đạt tới nhằm thu hút sự chú ý của họ.
Vì vậy, các tổ chức, cơng ty hay các nhóm cử tri có cùng lợi ích phải
nhờ đến các nhà vận động hành lang. Đây là những người ít nhiều gắn bó với
hoạt động ở nghị trường, có thể dành thời gian để tiếp xúc, tác động đến các
nghị sĩ, có các mối quan hệ cũng như kinh nghiệm trong việc vận động các
chính khách. Một chuyên gia vận động hành lang có thể nói thay cho nhiều
người khi trình bày các quan điểm chính sách trước Quốc hội.
Chuyên gia vận động hành lang cũng biết sẽ phải chuẩn bị nội dung
thông điệp như thế nào, thông qua các phương thức gì để có thể gây sức ép
hay tác động có hiệu quả đến các nghị sĩ. Đây chính là cách biến bức xúc của
công chúng, của cử tri thành bức xúc của chính quyền để tranh thủ sự ủng hộ
của chính quyền đối với những vấn đề mà cử tri quan tâm. Thứ ba, vận động
hành lang giúp mang những vấn đề quan trọng đến với bàn họp của Nghị
viện, góp phần làm cho q trình quyết định thêm minh bạch, dân chủ.
Nhờ vào tính chun nghiệp hóa của hoạt động lobby, những vấn đề
của các nhóm lợi ích trong xã hội, bất kể đó là nhóm đa số hay thiểu số, đại
diện cho các lợi ích phổ thơng hay chỉ là những lợi ích riêng lẻ trong xã hội
đều có thể được phản ảnh một cách rõ ràng, chính xác đến tai các nhà lập
12



pháp. Các cơ quan có thẩm quyền khơng thể hồn tồn tự do trong việc hoạch
định chính sách mà họ cịn phải chịu nhiều áp lực từ các nhóm lợi ích trong xã
hội.
Và vì vậy, vận động hành lang trở thành một trong những cầu nối, là
kênh liên lạc giữa các nhóm cơng chúng mà nó đại diện với chính quyền;
đồng thời làm cho quá trình ra quyết định thêm minh bạch hơn. Mặc dù hoạt
động vận động hành lang là một phần tất yếu trong đời sống chính trị của các
nước phát triển song cũng không tránh khỏi những hạn chế nhất định. Điều đó
thể hiện ở những điểm sau đây: Thứ nhất, “vận động phải có năng lực tài
chính để chi trả cho hoạt động điều tra, thu thập thông tin và tác động, nhưng
đồng tiền khi dan díu với quyền lực chính trị sẽ đẻ ra nguy cơ bè đảng, bóp
méo dân chủ, cướp đi cơ hội của những nhóm yếu thế được có tiếng nói trong
quá trình ra quyết định”. Điều này đúng với tổ chức, cá nhân vận động chuyên
nghiệp. Trong số những tổ chức, cá nhân đã đăng ký tại Quốc hội Mỹ, thống
kê cho thấy: khoảng 72% trong số họ đại diện cho các tổ chức và hiệp hội
kinh tế, 8% đại diện cho các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, 5% đại diện cho
các nhóm bảo vệ dân quyền, phúc lợi xã hội, 2% đại diện cho người nghèo và
1% đại diện cho những nhóm yếu thế trong xã hội như người già, người tàn
tật.
Như vậy, số người hành nghề vận động hành lang đại diện cho quyền
lợi của giới kinh doanh và doanh nghiệp chiếm số lượng áp đảo. Một khảo
cứu của Quốc hội Canada cũng cho thấy, giới doanh nhân nước này đã dành
thời gian và tiền bạc rất lớn cho việc vận động thơng qua các chính sách có
lợi cho mình. Ưu thế về tài chính trong vận động hành lang đã bóp méo nền
dân chủ phương Tây, thao túng đáng kể đời sống chính trị các quốc gia này.
Thứ hai, sự phát triển không ngừng của các hoạt động vận động hành
lang cịn là mơi trường cho tham nhũng, hối lộ sau hậu trường chính trị. Đối
với những nhà tư bản thì vận động hành lang chính là việc dùng tiền bạc để
gây sức ép đối với hoạt động chính trị, nhằm tạo dựng lợi ích cho mình, tạo

13


áp lực để Quốc hội hoặc các cơ quan nhà nước hành động theo chiều hướng
phục vụ quyền lợi của tư bản. “Nói cách khác, tư bản đã bỏ tiền ra để sắp đặt
người làm việc nhà nước…, đôn đốc, theo dõi xem những người đó có phục
vụ đúng quyền lợi của tư bản không”. Vận động hành lang là hoạt động
khơng chính thức, nó khơng diễn ra trong phịng họp, tại các phiên họp của
nghị viện hay uỷ ban của nghị viện, mà ở hành lang nghị viện và bên ngoài
trụ sở nghị viện với các cấp độ khác nhau hết sức phong phú. Ngoài việc
chiêu đãi tiệc tùng, đưa các nghị sĩ đi chơi bằng máy bay riêng hay mời dự
hội thảo, hội nghị, những nhà vận động hành lang ln sẵn sàng để chiều theo
sở thích, ý muốn của những nhân vật quyền thế.
Đó chính là mặt trái của vận động hành lang. Do đó, dân chủ và minh
bạch là điều kiện cần để chống lại sự lũng đoạn của các nhóm lợi ích. Cơng
chúng cần phải được biết ai là người đang chi trả và chi bao nhiêu cho các
nhà hoạt động lobby để vận động ai, về cái gì. Các nhà lập pháp cần thơng tin
này để đánh giá một cách chính xác áp lực chính trị mà họ phải chịu. Dân
chúng cần thơng tin này để đánh giá tính liêm chính của những nhà lập pháp.
Khơng có thơng tin cơng khai này, “tiếng nói của người dân có thể bị nhấn
chìm hồn tồn bởi tiếng nói của những nhóm lợi ích đặc biệt tìm kiếm sự
ủng hộ trong khi giả mạo là những người ủng hộ cho phúc lợi chung”.
2.2. Quá trình ban hành chính sách ở Việt Nam và mối liên hệ với
nhu cầu, khả năng, điều kiện về vận động hành lang.
Để trả lời câu hỏi có thể vận dụng kinh nghiệm vận động hành lang
của Canada vào quá trình hoạch định chính sách ở Việt Nam hay khơng,
trước hết cần hiểu rõ các hoạt động nghiên cứu, đề xuất, xây dựng, ban hành
chính sách, pháp luật ở Việt Nam cả từ phương diện pháp lý và thực tiễn như
sau:
Thứ nhất, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (gọi tắt là Luật)

quy định tương đối đầy đủ về nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự,
thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật, theo đó, một trong những
14


nguyên tắc cơ bản trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là
“Bảo đảm tính cơng khai trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật trừ trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có nội dung
thuộc bí mật nhà nước”(2). Tùy thuộc vào từng loại hình văn bản (3), Luật cịn
quy định nội dung; trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản; chủ thể có
quyền đề nghị, kiến nghị xây dựng, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét,
cho ý kiến, thông qua văn bản…
Thứ hai, việc tham vấn ý kiến doanh nghiệp, người dân và xã hội là
một trong những yêu cầu bắt buộc của quá trình ban hành văn bản quy phạm
pháp luật. Đối với mỗi loại hình văn bản được xây dựng, ban hành, Luật đều
có quy định về việc tham gia góp ý kiến đối với dự thảo văn bản; tổ chức lấy
ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Việc lấy ý kiến
có thể bằng hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội
thảo, thông qua Trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan, tổ chức
chủ trì soạn thảo hoặc các phương tiện thông tin đại chúng…
Thứ ba, trong mỗi văn bản quy phạm luật đều có quy định về chính
sách của Nhà nước đối với lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của luật đó. Ví
dụ, Luật giáo dục đại học có quy định chính sách của Nhà nước về phát triển
giáo dục đại học(4); Luật giám định tư pháp quy định chính sách của Nhà
nước đối với hoạt động giám định tư pháp (5)... Ngồi ra, cịn có các văn bản
dưới luật quy định từng chính sách cụ thể của Nhà nước. Ví dụ, Nghị định số
67/2010/NĐ-CP ngày 15-6-2010 của Chính phủ quy định về chế độ, chính
sách đối với cán bộ khơng đủ tuổi tái cử, tái bổ nhiệm giữ các chức vụ, chức
danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước,
tổ chức chính trị - xã hội; Quyết định số 12/2013/QĐ-TTg ngày 24-01-2013

của Thủ tướng Chính phủ quy định chính sách hỗ trợ học sinh trung học phổ
thơng ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn...
Như vậy, với các quy định nói trên, người dân hồn tồn có thể biết
được ai là người có thẩm quyền xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam;
15


ai là người có quyền tham gia vào q trình xây dựng chính sách, pháp luật;
tham gia ở mức độ nào, hình thức nào, giai đoạn nào của quá trình; các
chính sách cơ bản thể hiện trong mỗi văn bản quy phạm pháp luật là gì... Nói
cách khác, các yếu tố tiền đề của vận động hành lang về cơ bản đã được hình
thành ở Việt Nam.
Tuy nhiên, so với các quốc gia có hoạt động vận động hành lang phát
triển, trong đó có Canada, sự khác biệt về cách thức, quy trình xây dựng
chính sách, pháp luật ở Việt Nam có thể dẫn đến sự khác biệt về nhu cầu,
khả năng và điều kiện vận động hành lang. Cụ thể là:
Thứ nhất, các văn bản luật của Việt Nam thường có phạm vi điều
chỉnh rộng, áp dụng với nhiều đối tượng. Lý do là vì luật Việt Nam thường
được xây dựng theo tư duy tên gọi của văn bản, nội dung văn bản phải đáp
ứng các yêu cầu của tên gọi, tên gọi văn bản phải ở mức khái quát cao, có
nội hàm rộng, dẫn đến luật Việt Nam thường khá “đồ sộ”. Nói cách khác,
luật Việt Nam thường có quy mơ lớn, đề cập đến nhiều vấn đề, sử dụng
nhiều công cụ pháp lý, liên quan đến lợi ích của nhiều nhóm đối tượng trong
xã hội. Điều này cũng có nghĩa là nhu cầu vận động hành lang đối với mỗi
văn bản luật ở Việt Nam sẽ đa dạng hơn so với ở các nước duy trì cách thức
xây dựng các đạo luật nhỏ, có phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng hẹp,
đề cập đến một vấn đề cụ thể.
Ngoài ra, với cách thức xây dựng luật ở Việt Nam như trên, khi thực
tế gặp các vấn đề mới phát sinh, cần giải quyết thì người ta áp dụng mơ hình
nghị định “khơng đầu” hoặc thơng tư “khơng đầu”. So với quy trình xây

dựng, ban hành luật, pháp lệnh thì Quy trình xây dựng, ban hành nghị định,
thông tư đơn giản hơn nhiều, đặc biệt là thơng tư. Theo quy định hiện hành
thì trách nhiệm soạn thảo thông tư thuộc về một đơn vị trực thuộc bộ, cơ
quan ngang bộ; trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản thuộc về tổ chức
pháp chế của cơ quan(6); quy định về tham gia ý kiến của các tổ chức, cá
nhân sơ sài, thiếu sự giám sát của các cơ quan ngồi. Chính vì điều này mà
16


có khơng ít thơng tư chất lượng khơng cao, khơng khả thi, khơng hợp lý,
thậm chí cịn trái luật, nhưng do nó lại có giá trị trực tiếp điều chỉnh những
vấn đề mới nảy sinh trong phạm vi một ngành, lĩnh vực, nên thường được
các đối tượng điều chỉnh đặc biệt quan tâm. Điều này cũng có nghĩa là khả
năng gia tăng nhu cầu vận động hành lang đối với loại văn bản này là điều
khó tránh khỏi. Dự báo này rất cần được cân nhắc khi hoạt động vận động
hành lang được chính thức hóa ở Việt Nam.
Thứ hai, thơng thường, q trình xây dựng chính sách, pháp luật phải
gồm hai bước: nghiên cứu chính sách và chắp bút văn bản, trong đó nghiên
cứu chính sách sẽ trả lời câu hỏi Nhà nước dự định ban hành chính sách mới
với mục đích gì, cịn chắp bút văn bản là việc chuyển thể các chính sách đó
thành ngơn ngữ pháp lý trong các văn bản quy phạm cụ thể. Tuy nhiên, hiện
tại, hai bước trên được nhập lại thành một khâu soạn thảo văn bản. Từ đây
dẫn đến tình trạng là cơ quan soạn thảo vừa nghiên cứu chính sách vừa
chuyển chính sách thành ngơn ngữ pháp lý. Văn bản chứa ngôn ngữ pháp lý
sẽ được tham vấn ý kiến của người dân và xã hội. Người dân, doanh nghiệp
và thậm chí nhiều chun gia (khơng phải là chun gia pháp lý) sẽ gặp
khơng ít khó khăn trong việc đọc, hiểu các văn bản pháp luật đó, dẫn đến
việc góp ý chính sách trở nên ít hiệu quả. Ngồi ra, với cách thức soạn thảo
văn bản như trên thì các ý kiến nhận được phần lớn là góp ý câu chữ của văn
bản chứ khơng phải góp ý về tư tưởng chỉ đạo, nội dung của chính sách.

Thứ ba, mặc dù tham vấn ý kiến doanh nghiệp, người dân và xã hội là
một trong những yêu cầu bắt buộc của quá trình ban hành văn bản quy phạm
pháp luật, song mức độ yêu cầu cũng không đồng đều giữa các văn bản. Đối
với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, dự thảo nghị định thì cơ quan,
tổ chức chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối
tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý
kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp
nhận ý kiến(7), nhưng u cầu đó lại khơng được quy định đối với dự thảo
17


thơng tư. Hình thức phổ biến để lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân là
đăng tải dự thảo trên website của cơ quan ban hành, gửi văn bản, hoặc tổ
chức hội thảo, tọa đàm, diễn đàn doanh nghiệp, trong khi ở các nước đã
chính thức hóa hoạt động vận động hành lang, người vận động hành lang
còn được phép tiếp xúc trực tiếp, gọi điện, viết thư, gửi thư điện tử… cho
người có thẩm quyền ban hành chính sách.
Thứ tư, chủ thể đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh cũng có sự khác
biệt. Theo pháp luật hiện hành “Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có
quyền trình dự án luật quy định tại Điều 87 của Hiến pháp (8) gửi đề nghị xây
dựng luật, pháp lệnh; đại biểu Quốc hội gửi kiến nghị về luật, pháp lệnh đến
Ủy ban Thường vụ Quốc hội”. Mặc dù, pháp luật không cấm các tổ chức, cá
nhân khác đề nghị, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, song cũng khơng quy
định về trình tự, thủ tục đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh của các chủ thể
này, trong khi tại Canada và nhiều nước khác thì đề xuất các sáng kiến lập
pháp; đề nghị xây dựng, sửa đổi hoặc bãi bỏ các dự án luật, nghị quyết…
đều thuộc phạm vi quyền hạn của người vận động hành lang và là một trong
những mục đích hướng tới của hoạt động vận động hành lang. Ngoài ra, mặc
dù pháp luật Việt Nam cũng đã quy định nội dung văn bản quy phạm pháp
luật(9) nhưng chưa đầy đủ và rõ ràng. Cụ thể là chưa rõ văn bản cấp nào thì

được quy định trách nhiệm pháp lý đối với tổ chức, cá nhân; cấp nào thì
được quy định điều kiện sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; trình tự, thủ tục xin
cấp phép hoạt động... Những tranh cãi về nội dung này trong suốt thời qua
được xem là một trong những rào cản cho q trình hiện thực hóa hoạt động
vận động hành lang.
Thứ năm, ngồi các quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật là tương đối rõ ràng, minh bạch như đã kể trên,
hiện cịn nhiều hoạt động khác có ảnh hưởng lớn đến quyền lợi và nghĩa vụ
của các nhóm đối tượng trong xã hội nhưng chưa được quy định cụ thể,
tường minh và dễ tiếp cận, như quy định trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê
18