BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

............./......... ........./.............

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ VĂN VƯƠNG

THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG – TỪ THỰC TIỄN
HUYỆN VĨNH LINH, TỈNH QUẢNG TRỊ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

THỪA THIÊN HUẾ - 2020


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

............./......... ........./.............

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ VĂN VƯƠNG

THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG – TỪ THỰC TIỄN

HUYỆN VĨNH LINH, TỈNH QUẢNG TRỊ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Mã số: 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHAN VĂN HÙNG

THỪA THIÊN HUẾ - 2020


LỜI CAM ĐOAN
Đề tài “Thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương – từ
thực tiễn huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị” là luận văn tốt nghiệp thạc sĩ
chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của tác giả tại trường Học
viện Hành chính Quốc gia.
Tác giả cam đoan đây là cơng trình của riêng tác giả. Các số liệu, kết
quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa được cơng bố trong các cơng
trình nghiên cứu khác.
Tác giả

Lê Văn Vương

i


LỜI CẢM ƠN
Tác giả xin bày tỏ lòng cảm ơn chân thành đến quý thầy, cô giáo của Học
viện Hành chính Quốc gia đã tạo điều kiện tốt nhất cho tác giả trong thời gian
học tập và nghiên cứu tại trường.

Tác giả xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến TS. Phan Văn Hùng đã quan
tâm, giúp đỡ tận tình, hướng dẫn và tạo điều kiện giúp tơi hồn thành luận
văn.
Đồng thời, tác giả cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành đến HĐND,
UBND huyện Vĩnh Linh, Hội đồng phối hợp phổ biến giáo dục pháp luật

huyện, Phòng Tư pháp cùng các cơ quan, ban ngành trên địa bàn huyện; và
bạn bè, đồng nghiệp đã quan tâm, tạo điều kiện cho tác giả trong q trình
nghiên cứu và hồn thiện luận văn.
Xin chân thành cảm ơn./.
Tác giả

Lê Văn Vương

ii


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ................................................................................................ 1
1. Lý do chọn đề tài ................................................................................. 1
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn .............................. 3
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ..................................................... 8
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn .................................... 8
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn ................ 9
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ............................................. 9
7. Kết cấu của luận văn ............................................................................ 9
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT TỔ
CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN ..................... 11
1.1. Pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương.................................. 11
1.1.1. Khái niệm pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương .............. 11

1.1.2. Nội dung của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương ......... 12
1.2. Thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương ................. 14
1.2.1. Khái niệm thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương ... 14
1.2.2. Các hình thức thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa
phương .................................................................................................. 17
1.2.3. Nội dung thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương ..... 20
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền
địa phương ............................................................................................ 25
1.3.1. Mức độ hồn thiện của pháp luật về tổ chức chính quyền địa
phương .................................................................................................. 26
1.3.2. Ý thức pháp luật và trách nhiệm của các chủ thể tham gia quan hệ
pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương ........................................ 27
1.3.3. Năng lực tổ chức thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa
phương của các chủ thể có thẩm quyền .................................................. 28
iii


1.4. Kinh nghiệm của một số địa phương về thực hiện pháp luật tổ chức
chính quyền địa phương và bài học rút ra cho huyện Vĩnh Linh ............. 29
1.4.1. Huyện Hướng Hóa, tỉnh Quảng Trị .............................................. 29
1.4.2. Huyện Tuần Giáo, tỉnh Điện Biên ................................................ 30
1.4.3. Bài học cho huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị .............................. 31
Tiểu kết chương 1 ................................................................................ 33
Chương 2 THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT TỔ CHỨC
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN VĨNH
LINH, TỈNH QUẢNG TRỊ .................................................................. 34
2.1. Tổng quan về huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị .............................. 34
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội .............................................. 34
2.1.2. Cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân huyện
Vĩnh Linh .............................................................................................. 37

2.2. Tình hình thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương tại
huyện Vĩnh Linh .................................................................................... 39
2.2.1. Hoạt động ban hành văn bản hướng dẫn, chỉ đạo, phổ biến giáo dục
pháp luật tổ chức chính quyền địa phương tại huyện Vĩnh Linh ............. 39
2.2.2. Tổ chức bộ máy, nhân lực, vật lực phục vụ thực hiện pháp luật tổ
chức chính quyền địa phương ................................................................ 42
2.2.3. Áp dụng thực tế pháp luật tổ chức chính quyền địa phương .......... 44
2.2.4. Kiểm tra, giám sát thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa
phương .................................................................................................. 52
2.2.5. Tổng kết, đánh giá thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa
phương .................................................................................................. 54
2.3. Đánh giá chung về thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa
phương tại huyện Vĩnh Linh .................................................................. 56
2.3.1. Kết quả đạt được .......................................................................... 56

iv


2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân .............................................................. 58
Tiểu kết chương 2 ................................................................................ 61
Chương 3 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN
PHÁP LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

TẠI

HUYỆN VĨNH LINH, TỈNH QUẢNG TRỊ ........................................ 62
3.1. Quan điểm bảo đảm thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa
phương tại huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị ......................................... 62
3.1.1. Những vấn đề đặt ra trong quá trình triển khai Luật Tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015 .................................................................. 62

3.1.2. Quan điểm ................................................................................... 65
3.2. Giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa
phương tại huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị ......................................... 67
3.2.1. Tăng cường công tác phổ biến, giáo dục pháp luật về tổ chức chính
quyền địa phương .................................................................................. 67
3.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật tổ chức chính
quyền địa phương tại huyện Vĩnh Linh .................................................. 69
3.2.3. Nâng cao chất lượng giám sát thực hiện pháp luật tổ chức chính
quyền địa phương .................................................................................. 79
3.2.4. Nâng cao ý thức thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa
phương của đội ngũ cán bộ, cơng chức .................................................. 82
Tiểu kết chương 3 ................................................................................ 84
KẾT LUẬN .......................................................................................... 86
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHÁO .............................................. 88

v


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CQĐP

:

Chính quyền địa phương

HĐND

:


Hội đồng nhân dân

UBND

:

Ủy ban nhân dân

XHCN

:

Xã hội chủ nghĩa

vi


DANH MỤC HÌNH
Hình 2.1: Báo cáo viên giới thiệu những nội dung cơ bản trong .................... 40
Hình 2.2: Tài liệu tuyên truyền về Luật tổ chức chính quyền địa phương tại
huyện Vĩnh Linh.............................................................................................. 42
Hình 2.3: HĐND huyện Vĩnh Linh tổ chức kỳ họp thứ 16, .......................... 44
Hình 2.4: UBND huyện Vĩnh Linh tổ chức phiên họp thường kỳ.................. 48
Hình 2.5: UBND tổ chức ra mắt Cổng thông tin điện huyện Vĩnh Linh ........ 49
DANH MỤC BIỂU ĐỒ
Biểu đồ 2.1: Cơ cấu thành phần đại biểu HĐND huyện Vĩnh Linh ............... 38

vii



MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Luật Tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) năm 2015 ra đời là một
minh chứng rõ nét cho những thay đổi trong nhận thức về vị trí, vai trị của
CQĐP. Luật này đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 và các
chủ trương, định hướng của Đảng về CQĐP; đồng thời kế thừa những nội
dung hợp lý và sửa đổi, bổ sung các bất cập, vướng mắc trong 12 năm thực
hiện Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 (gọi là
Luật 2003).
Qua gần 05 năm triển khai thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa
phương đã giúp hoạt động của các cấp CQĐP dần đi vào ổn định; theo đó, cơ
cấu tổ chức bộ máy của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân
(UBND) được hướng dẫn cụ thể, có sự phân định về cơ cấu tổ chức của chính
quyền nơng thơn, đô thị, hải đảo cơ bản phù hợp thực tế quản lý theo từng địa
bàn đơn vị hành chính.
Việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP cấp huyện cũng được
quy định cụ thể, hướng tới tính quyền lực của HĐND cấp huyện trong việc
thực hiện chức năng quyết định các vấn đề quan trọng tại địa phương và giám
sát của cơ quan dân cử; đồng thời, phân định rõ trách nhiệm của cá nhân Chủ
tịch UBND và tập thể UBND; của đại biểu HĐND với HĐND, trong đó đề
cao vai trò trách nhiệm của Chủ tịch UBND, đại biểu HĐND cấp huyện.
Tuy nhiên, qua quá trình triển khai thực hiện Luật Tổ chức CQĐP
2015, cũng như tại huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị đã phát sinh nhiều khó
khăn, vướng mắc. Cụ thể như: HĐND hoạt động vẫn còn mang tính hình
thức, kém hiệu quả do trong thực tiễn nghị quyết của HĐND vẫn thiếu tính
độc lập, thường được thơng qua dựa trên nghị quyết của Đảng bộ cùng cấp.
Vẫn cịn những quy định thiếu tính lơgic như Chủ tịch HĐND, chức vụ quan
1



trọng hơn Phó Chủ tịch HĐND thì có thể đại biểu kiêm nhiệm, cịn Phó Chủ
tịch thì đại biểu chun trách. Chưa có văn bản riêng quy định về hoạt động
giám sát của HĐND, nhất là thiếu các chế tài để xử lý đối với các cá nhân, tổ
chức không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các kiến nghị của các đoàn
giám sát của HĐND, dẫn đến hiệu quả hoạt động giám sát khơng cao. Chưa
có hướng dẫn cụ thể đối với việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do
HĐND bầu ra. Nhận thức của các cấp ủy đảng ở một số đơn vị chưa quan tâm
đúng mức đến hoạt động của HĐND, do đó dẫn đến bố trí cán bộ chưa đáp
ứng yêu cầu của công việc. Đại biểu HĐND hầu hết đều hoạt động kiêm
nhiệm, nên không đầu tư thời gian thỏa đáng cho công tác dân cử, dẫn đến
hoạt động không đồng đều.
Pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐP vẫn cịn mang tính chất
đại trà, chưa đặc thù theo từng địa phương, gây khó khăn cho cơng tác quản
lý; việc phân công, phân nhiệm và trách nhiệm trong quản lý điều hành chưa
rõ ràng, minh bạch giữa các thành viên của UBND, quy chế hoạt động trên
các lĩnh vực chưa được hồn thiện, dẫn đến một số hoạt động cịn mang tính
tùy nghi; hoạt động chỉ đạo, điều hành nhiều lúc còn lúng túng, còn chậm,
quản lý, tổ chức thực thi pháp luật vẫn cịn để cho tình trạng vi phạm pháp
luật, đặc biệt là vấn nạn tham nhũng, lãng phí vẫn chưa được đẩy lùi trong bộ
máy Nhà nước nói chung và bộ máy hành chính tại huyện Vĩnh Linh nói
riêng.
Trước yêu cầu của lý luận và thực tiễn về việc nâng cao chất lượng,
hiệu quả thực hiện pháp luật tổ chức CQĐP 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung
một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật tổ chức chính quyền địa
phương 2019 nói chung, cấp huyện nói riêng, học viên đã lựa chọn đề tài
“Thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương – từ thực tiễn

2



huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị” làm luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ Luật hiến
pháp và luật hành chính
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Trong những năm gần đây, vấn đề thực hiện pháp luật về tổ chức và
hoạt động của CQĐP đã và đang được quan tâm nghiên cứu trên nhiều
phương diện khác nhau thông qua các đề tài khoa học cấp Nhà nước, cấp bộ,
sách chuyên khảo, bài viết trên các tạp chí nghiên cứu, tham luận tại các hội
thảo khoa học của các nhà nghiên cứu, nhà quản lý.
Đề tài khoa học cấp Bộ (2009), “Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn
nhằm xây dựng mơ hình cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo
tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khóa X”, Chủ nhiệm: tác giả Lê Thị Vân
Hạnh, đã nêu và phân tích khá rõ nét những vấn đề lịch sử, lý luận và thực
tiễn sự phân công quyền lực giữa trung ương và địa phương; những vấn đề lý
luận đặt ra từ Nghị quyết Trung ương 5 khóa X liên quan đến tổ chức bộ máy
CQĐP; nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức CQĐP và kinh
nghiệm tổ chức CQĐP trên thế giới.[15]
Cuốn sách Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa
phương ở Việt Nam hiện nay, do PGS.TS Lê Minh Thông và PGS.TS Nguyễn
Như Phát (Đồng chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002. Cơng trình
này đã thể hiện những nội dung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về tổ chức
CQĐP ở nước ta hiện nay; kinh nghiệm lịch sử trong xây dựng và phát triển
CQĐP ở nước ta từ năm 1945 đến nay; đổi mới tổ chức và hoạt động của
CQĐP. Cuốn sách này là cơng trình nghiên cứu của của tập thể các nhà khoa
học đầu ngành trong Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, thể hiện sự
nghiên cứu sâu sắc về CQĐP, đã đề cập đến việc xây dựng mơ hình CQĐP,
nhưng mới chỉ dừng lại ở những định hướng cơ bản.[26]

3



Sách tham khảo Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa
phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế của tác giả
Nguyễn Ký, Nguyễn Hữu Đức, Đinh Xuân Hà (Đồng chủ biên), Nxb Chính
trị Quốc gia, Hà Nội, 2006; đã khẳng định tổ chức CQĐP được thiết lập trên
cơ sở tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ: Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh
thổ là việc chia lãnh thổ quốc gia ra các đơn vị để tiện việc quản lý và tổ chức
thực hiện các mối quan hệ giữa nhà nước với nhân dân, giải quyết các yêu cầu
của cộng đồng dân cư trong các đơn vị đó. [17]
Cuốn sách Chính quyền địa phương trong Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân do PGS.TS Lê Minh Thơng (Chủ biên),
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006. Đây là cơng trình nghiên cứu có giá trị
khoa học cao, đã được biên soạn bởi các nhà khoa học có uy tín lớn như
PGS.TS Lê Minh Thơng, PGS.TS Nguyễn Như Phát, PGS.TS Bùi Xuân Đức,
PGS.TS Vũ Thư. Cơng trình này thể hiện nội dung nghiên cứu lý luận, thực
trạng và đưa ra giải pháp đổi mới tổ chức CQĐP gắn với việc xây dựng Nhà
nước pháp quyền; đặc biệt trong đó đã đưa ra phương hướng xây dựng
CQĐP. [26]
Trong cuốn Tìm hiểu về chính quyền địa phương các cấp, tác giả
Nguyễn Kim Thoa, Nxb Tư pháp, 2005; tác giả tập trung giới thiệu về cơ cấu
tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp, quyền hạn và trách nhiệm của đội
ngũ cán bộ, công chức cơ sở trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Cuốn
sách cũng tập trung phân tích sâu về thẩm quyền của HĐND, UBND huyện
trong việc giải quyết theo Luật đất đai, Luật Giáo dục, Luật xây dựng, Luật
khiếu nại tố cáo…Qua đó giúp người đọc nhận thức sâu sắc hơn về vị trí, vai
trị của HĐND và UBND trong bộ máy chính quyền địa phương các cấp. [25]
Tạp chí Lý luận chính trị số 4 năm 2012, có các bài nghiên cứu liên
quan tới đổi mới tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay, Một số ý kiến sửa đổi, bổ

4



sung Chương IX "HĐND và UBND" trong Hiến pháp nước ta, PGS.TS
Nguyễn Văn Mạnh đã đặt vấn đề có nên bỏ HĐND khơng và nếu khơng bỏ
thì sẽ tổ chức HĐND ở những cấp nào. Theo tác giả, nên tiếp tục tổ chức
HĐND ở quận, huyện và xã, chỉ bỏ HĐND phường. Như vậy, đối với các
thành phố có cả đơ thị và nơng thơn thì mơ hình chính quyền gồm HĐND và
UBND thành phố: khu vực đơ thị có HĐND và UBND quận, UBND phường;
khu vực nơng thơn có HĐND ở cả huyện và xã. Đồng thời, nên đổi tên
UBND thành Ủy ban hành chính để phù hợp với vai trị, chức năng của Ủy
ban hành chính là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương. Đặc biệt, trong bài viết này, tác giả cịn bàn về mơ hình
CQĐP trong mối quan hệ với chính quyền nơng thơn, hải đảo. Cụ thể là tính
đặc thù của CQĐP, nơng thơn, hải đảo chủ yếu thể hiện ở cơ cấu tổ chức và
nhiệm vụ, quyền hạn của UBND.[18]
Nguyễn Đăng Dung (2016), Về Luật Tổ chức Chính quyền địa phương,
Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội: Luật học, Tập 32, Số 3 (2016).
Bài viết đã khẳng định Luật tổ chức chính quyền địa phương theo quy định
của Hiến pháp mới mở ra khả năng phân định thẩm quyền trung ương và địa
phương, giữa địa phương với địa phương, để tăng cường tính chịu trách
nhiệm của các cấp chính quyền, nhưng vẫn chưa thể hiện tinh thần của chế độ
tự quản địa phương. Một trong những yêu cầu của nhà nước pháp quyền, cũng
là hướng tiên tiến của chế độ quản lý nhà nước đối với các địa phương.[12]
Đặng Minh Tuấn, Hoàng Thị Ái Quỳnh (2018), Hồn thiện cơ chế kiểm
sốt quyền lực nhà nước ở địa phương tại Việt Nam: Tiếp cận dưới góc độ
phân quyền, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội: Luật học, Tập 34,
Số 2 (2018). Bài viết đã phân tích lí thuyết về kiểm sốt quyền lực nhà nước ở
địa phương dựa trên cách tiếp cận nguyên tắc phân quyền, bài viết chỉ ra
những bất cập của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương ở Việt

5



Nam do chịu ảnh hưởng của nguyên tắc tập quyền. Bài viết cho rằng Việt
Nam muốn kiểm soát tốt quyền lực nhà nước ở địa phương, thì khơng thể
khơng thúc đẩy phân cấp, phân quyền. Tuy nhiên, phân cấp, phân quyền cũng
tạo ra những khó khăn, thách thức đối với việc kiểm soát quyền lực nhà nước
ở địa phương. Do đó, cùng với việc phân cấp, phân quyền, thì cần phải xây
dựng các giải pháp bảo đảm vận hành cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở
địa phương [30]
Luận án Tiến sĩ (2017), Hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam hiện nay, của tác giả Nguyễn Thị Hạnh,
Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Những kết quả nghiên cứu của
Luận án đã góp phần vào việc hồn thiện pháp luật vể tổ chức và hoạt động
của bộ máy nhà nước trung ương, bộ máy CQĐP trong bối cảnh hiện nay; góp
phần hồn thiện các đạo luật đang được sửa đổi, bổ sung và ban hành mới
nhằm thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 nói chung và về
CQĐP nói riêng. Cũng như việc hồn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP, nhằm tăng cường năng lực quản lý hành chính của
các cấp chính quyền từ trung ương tới địa phương; đổi mới mối quan hệ giữa
chính quyền trung ương – CQĐP; xác định rõ trách nhiệm của các cấp chính
quyền trung ương cũng như địa phương; nhằm nâng cao hiệu quả quản lý của
Nhà nước nói chung; bảo đảm bộ máy nhà nước gần dân và theo đúng nguyên
tắc xây dựng “nhà nước của dân, do dân và vì dân”.[14]
Trịnh Tuấn Thành (2005), Đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND
cấp huyện ở nước ta hiện nay, Luận văn thạc sĩ luật học, Đại học Quốc gia Hà
Nội. Đề tài đã làm rõ cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân
dân (UBND) cấp huyện trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước hiện
nay: quan niệm, vai trò, đặc điểm tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện.
Đánh giá thực trạng, cơ cấu tổ chức và nội dung hoạt động của UBND cấp


6


huyện. Phân tích những yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND cấp
huyện. Qua đó đề xuất một số giải pháp quan trọng nhằm đổi mới tổ chức và
hoạt động của UBND cấp huyện: hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt
động của UBND cấp huyện, tăng cường giám sát hoạt động của UBND cấp
huyện, nâng cao chất lượng hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức UBND
cấp huyện.[24]
Phạm Thị Hải (2016), Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện
miền núi - từ thực tiễn huyện Hoành Bồ, tỉnh Quảng Ninh, luận văn thạc sĩ
Quản lý cơng, Học viện Hành chính Quốc gia. Luận văn có mục đích làm rõ
hơn những vấn đề lý luận và pháp lý về vị trí, vai trị, nhiệm vụ, quyền hạn
của chính quyền huyện miền núi trong hệ thống chính quyền địa phương;
thơng qua phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính
quyền huyện Hoành Bồ đưa ra những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của
bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện miền núi. Từ đó,
đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện, kiện toàn tổ chức và hoạt động của
chính quyền huyện miền núi.[13]
Nhìn chung, các đề tài, cơng trình, bài viết nêu trên đã phân tích khá
toàn diện những ưu điểm và những hạn chế, khiếm khuyết, bất cập cũng như
đề xuất các quan điểm, giải pháp tiếp tục đổi mới mơ hình tổ chức và hoạt
động của CQĐP các cấp. Tuy nhiên, liên quan đến vấn đề này, hiện vẫn cịn
có nhiều ý kiến khác nhau cả về phương diện nhận thức cũng như tổ chức
thực hiện; nhiều phương án cải cách mơ hình tổ chức và hoạt động của CQĐP
được nêu ra chưa hoàn tồn phù hợp. Vì qua thực tế triển khai thực hiện, mới
thấy được những khó khăn vướng mắc mà pháp luật chưa tính đến: Một số
nội dung chưa thật cụ thể, thiếu văn bản hướng dẫn thi hành nên trong q
trình thực hiện cịn lúng túng; một số quy định khơng phù hợp với tình hình,
nhiệm vụ hiện nay. Nhằm tăng cường hiệu quả thi hành Luật Tổ chức chính


7


quyền địa phương năm 2015, cần quan tâm đến việc giải quyết các vấn đề khi
triển khai trong thực tiễn vẫn còn khúc mắc, chưa rõ ràng hoặc các hoạt động
vẫn cịn mang tính hình thức, chưa có hiệu quả cụ thể, khơng chấm dứt được
tình trạng tham nhũng và tiêu cực trong bộ máy chính quyền địa phương. Vì
vậy, việc lựa chọn đề tài “Thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa
phương – từ thực tiễn huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị” là thực sự cần thiết.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, luận văn phân
tích, đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về tổ chức CQĐP từ thực tiễn
huyện Vĩnh Linh, rút ra kết quả đạt được, những hạn chế và những vấn đề đặt
ra cần giải quyết từ đó đưa ra những giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý của CQĐP tại huyện Vĩnh Linh.
- Nhiệm vụ nghiên cứu:
+ Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn về thực hiện pháp
luật về tổ chức CQĐP cấp huyện.
+ Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về tổ chức CQĐP
tại huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị, rút ra những kết quả đạt được, những
hạn chế và nguyên nhân của hạn chế đó.
+ Đề xuất quan điểm và giải pháp nhằm bảo đảm thực hiện pháp luật tổ
chức chính quyền địa phương cấp huyện tại huyện Vĩnh Linh trong giai đoạn
hiện nay và những năm tiếp theo
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu: thực hiện pháp luật về tổ chức CQĐP tại
huyện Vĩnh Linh
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Về không gian: huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị

+ Về thời gian: từ năm 2016 đến năm tháng 6 năm 2020

8


+ Về nội dung: thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm
2015 tại huyện Vĩnh Linh
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Phương pháp luận: Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch
sử của Chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh để nhìn nhận, phân tích,
đánh giá các vấn đề nghiên cứu, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về
tổ chức và hoạt động của CQĐP cấp huyện.
- Phương pháp nghiên cứu cụ thể:
+ Phương pháp thu thập tài liệu thứ cấp: tổng hợp những thơng tin có
sẵn từ các nguồn như: sách báo, các báo cáo hoạt động của UBND, HĐND
huyện Vĩnh Linh, các kết quả nghiên cứu đến đề tài đã được công bố.
+ Phương pháp thống kê mơ tả kết hợp với phương pháp phân tích số
liệu từ kết quả điều tra thu thập số liệu để đánh giá thực trạng thực hiện pháp
luật về tổ chức CQĐP tại huyện Vĩnh Linh từ năm 2015 đến năm 2020
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa về mặt lý luận: luận văn góp phần làm rõ hơn cơ sở lý luận
về thực hiện pháp luật tổ chức CQĐP cấp huyện.
- Ý nghĩa thực tiễn của luận văn: Kết quả nghiên cứu của luận văn có
thể được các cơ quan có thẩm quyền sử dụng trong quá trình thực hiện luật tổ
chức CQĐP cấp huyện. Đồng thời qua thực tiễn tại huyện Vĩnh Linh, tỉnh
Quảng Trị tác giả đã đề xuất sửa đổi một số điều của Luật Tổ chức CQĐP,
các văn bản hướng dẫn thi hành Luật và các giải pháp chủ yếu tiếp tục đổi
mới tổ chức và hoạt động CQĐP cấp huyện trong thời gian tới.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,

luận văn được kết cấu thành 3 chương:

9


Chương 1: Cơ sở lý luận về thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền
địa phương cấp huyện.
Chương 2: Thực trạng thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa
phương – từ thực tiễn huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị
Chương 3: Quan điểm và giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật tổ
chức chính quyền địa phương tại huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị

10


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT
TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN
1.1. Pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương
1.1.1. Khái niệm pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương
Chính quyền địa phương là thuật ngữ được sử dụng để chỉ những thiết
chế nhà nước, có tư cách quyền lực cơng, được thành lập một cách hợp hiến,
hợp pháp để quản lý điều hành mọi mặt đời sống, kinh tế, chính trị, văn
hóa, xã hội trên một đơn vị hành chính - lãnh thổ của một quốc gia, trong giới
hạn thẩm quyền, cách thức, thủ tục do pháp luật quy định. Ở nước ta, CQĐP
là một trong những nội dung có vị trí hết sức quan trọng trong tổ chức bộ máy
nhà nước, luôn được ghi nhận trong các bản hiến pháp.
Hiến pháp năm 2013 có nhiều điểm mới về CQĐP, như: thực hiện
phân công, phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước (Điều 52); quy
định đơn vị hành chính tương đương thuộc thành phố trực thuộc trung

ương; quy định việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới
đơn vị hành chính (Điều 110); quy định về tổ chức chính quyền địa
phương ở các đơn vị hành chính (Điều 111); quy định về phân định thẩm
quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi
cấp chính quyền địa phương; về việc thực hiện nhiệm vụ được cơ quan
nhà nước cấp trên giao (Điều 112). [21]
Định hướng của Đảng yêu cầu tổ chức hợp lý CQĐP, phân biệt giữa
chính quyền nơng thơn, đơ thị, hải đảo; đẩy mạnh phân cấp giữa Trung ương
và địa phương và giữa các cấp CQĐP. Đây là những yêu cầu cần phải được
thể chế hóa trong Luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, bảo đảm
tính thống nhất, thông suốt trong tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp.

11


Những vấn đề mới từ quy định của Hiến pháp năm 2013, các chủ
trương, định hướng của Đảng về CQĐP cần thiết phải được cụ thể hóa
trong Luật tổ chức CQĐP. Vì vậy, việc xây dựng Luật Tổ chức CQĐP để
thay thế Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 nhằm kế thừa những ưu
điểm, khắc phục những hạn chế, vướng mắc trong 12 năm thực hiện Luật
năm 2003 là cần thiết.
Vì vậy, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày
01/01/2016 đã góp phần thể chế hóa Hiến pháp năm 2013. Luật quy định về
đơn vị hành chính và tổ chức, hoạt động của CQĐP ở các đơn vị hành chính.
1.1.2. Nội dung của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương
Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 gồm 08 chương và 143
điều, cụ thể như sau:
- Chương I. Những quy định chung: Chương này gồm 15 điều
- Chương II. Chính quyền địa phương ở nông thôn: Chương này gồm
03 mục, 21 điều.

- Chương III. Chính quyền địa phương ở đơ thị: Chương này gồm 05
mục, 35 điều.
- Chương IV. Chính quyền địa phương ở hải đảo: Chương này gồm 02
điều (Điều 72 và Điều 73).
- Chương V. Chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt: Chương này gồm 04 điều (từ Điều 74 đến Điều 77).
- Chương VI. Hoạt động của chính quyền địa phương: Chương này
gồm 03 mục, 50 điều.
- Chương VII. Thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn
vị hành chính: Chương này gồm 02 mục, 12 điều.
- Chương VIII. Điều khoản thi hành: Chương này gồm 04 điều (từ
Điều 140 đến Điều 143) quy định về sửa đổi, bổ sung Điều 4 của Luật quy

12


hoạch đô thị; hiệu lực thi hành; điều khoản chuyển tiếp; quy định chi tiết và
hướng dẫn thi hành.
Tuy nhiên, sau hơn 03 năm thực hiện, đã có rất nhiều đánh giá cho
rằng, bên cạnh những kết quả đạt được trong quá trình triển khai thi hành,
Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đã bộc lộ những hạn chế, gây khó khăn,
vướng mắc khi áp dụng. Do đó, một số quy định của Luật cần được tiếp tục
nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với chủ trương, định hướng của
Đảng và đáp ứng yêu cầu thực tiễn.
Vì vậy, ngày 22/11/2019, Quốc hội thông qua Luật số 47/2019/QH14
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức
chính quyền địa phương. Luật này có 33 khoản sửa đổi, bổ sung một số điều
của Luật Tổ chức CQĐP 2015.
- Các nội dung sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức chính
quyền địa phương gồm:

+ Những quy định chung (tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị
hành chính; Hội đồng nhân dân; tiêu chuẩn của đại biểu Hội đồng nhân
dân; phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương; phân quyền, phân
cấp cho chính quyền địa phương; ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước
ở địa phương);
+ Chính quyền địa phương ở nông thôn (cơ cấu tổ chức của Hội đồng
nhân dân tỉnh, huyện, xã; nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã; cơ
cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân xã);
+ Chính quyền địa phương ở đơ thị (chính quyền địa phương ở quận,
phường; cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân quận, thị xã, thành phố thuộc
tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; chính quyền địa
phương ở phường; cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân
dân phường, thị trấn; cơ cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân phường, thị trấn);

13


+ Chính quyền địa phương ở hải đảo;
+ Tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt;
+ Hoạt động của chính quyền địa phương (bầu các chức danh của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; trách nhiệm tiếp xúc cử tri của đại biểu Hội
đồng nhân dân; thôi làm nhiệm vụ đại biểu, tạm đình chỉ và mất quyền đại
biểu Hội đồng nhân dân; bộ máy giúp việc của chính quyền địa phương);
+ Nguyên tắc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị
hành chính;
+ Một số nội dung sửa đổi từ ngữ.
1.2. Thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương
1.2.1. Khái niệm thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương
Pháp luật và thực hiện pháp luật là hai mặt của một chỉnh thể thống

nhất, có mối quan hệ gắn bó khơng thể tách rời. Pháp luật chỉ có ý nghĩa đích
thực khi được thực hiện, các quy định của pháp luật trở thành những hành vi
hoạt động thực tế của các chủ thể pháp luật [23, tr.400]. Thực hiện pháp luật
là “cầu nối” để pháp luật đi vào cuộc sống, là sự tiếp tục ý chí của nhà nước
thể hiện trong pháp luật.
Với mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, nhà nước quản lý
xã hội bằng pháp luật, chúng ta cần có một hệ thống pháp luật đầy đủ và hệ
thống pháp luật đó phải được mọi thành viên trong xã hội tơn trọng, được
chấp hành nghiêm chỉnh, triệt để.
Ở góc độ pháp lý, thực hiện pháp luật là hành vi hợp pháp, phù hợp với
quy định pháp luật, có lợi cho nhà nước, cho xã hội, cho mọi cá nhân và tổ
chức. Thực tế cho thấy, để thực hiện pháp luật hiệu quả thì một trong những
yếu tố quan trọng là ý thức pháp luật của các chủ thể phải cao, ý thức pháp
luật cần dựa trên cơ sở nhận thức đúng đắn của tất cả mọi người, do ảnh

14


hưởng tác động của những người xung quanh hoặc do kết quả áp dụng các
biện pháp cưỡng chế của Nhà nước. Xét ở góc độ trên, các hành vi của con
người, các hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức phù hợp với quy định
pháp luật đều được coi là biểu hiện của thực hiện pháp luật.
Ở Việt Nam, các nhà khoa học pháp lý vẫn đang tranh luận về thuật
ngữ “thực hiện pháp luật”, “áp dụng pháp luật”, “thi hành pháp luật”, “tuân
thủ pháp luật” hay “sử dụng pháp luật”. Có quan điểm cho rằng, nội hàm các
khái niệm “thực hiện pháp luật” và “áp dụng pháp luật” là tương đồng nhau,
trong khi đó, khái niệm “thi hành pháp luật” được hiểu theo nghĩa rất hẹp, chỉ
là một trong các hình thức của “thực hiện pháp luật” [5, tr.18].
Có quan điểm cho rằng, căn cứ vào tính chất của hoạt động thực hiện
pháp luật, có thể chia ra những hình thức thực hiện gồm “tuân thủ pháp luật”,

“thi hành pháp luật”, “sử dụng pháp luật” và “áp dụng các quy phạm pháp
luật” [[23, tr.400-402].
Một số tác giả đã nghiên cứu đề cập đến cơ sở lý luận của vấn đề thực
hiện pháp luật trong một số lĩnh vực như: thực hiện pháp luật về giáo dục và
đào tạo, thực hiện pháp luật về an tồn giao thơng,… Theo quan điểm của các
nhà nghiên cứu này, thực hiện pháp luật là một q trình hoạt động có mục
đích, làm cho các quy định của pháp luật đi vào cuộc sống, trở thành những
hành động thực tế hợp pháp của các chủ thể pháp luật. Tuy nhiên, cũng có ý
kiến khơng đồng tình với quan điểm trên cho rằng việc phân chia các hình
thức thực hiện pháp luật đó khơng theo một tiêu chí rõ ràng và thống nhất,
cũng như khơng phản ánh vai trị của các chủ thể và khơng thể hiện được mối
quan hệ với q trình xây dựng pháp luật. Hơn nữa, việc các chủ thể chủ động
hay bị động thực hiện quyền và nghĩa vụ hợp pháp của mình khơng phản ánh
những ngun tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền XHCN liên quan đến

15


thi hành pháp luật như: công dân được làm những gì luật khơng cấm hay nhà
nước chỉ làm những gì luật cho phép.
Theo giáo trình Lý luận chung nhà nước và pháp luật của Trường Đại
học Luật Hà nội, “thực hiện pháp luật được quan niệm là quá trình hoạt động
có mục đích làm cho các quy định của pháp luật đi vào cuộc sống, trở thành
những hành vi thực tế hợp pháp của các chủ thể pháp luật” [29, tr.463].
Theo Giáo trình Lý luận về nhà nước và pháp luật của Viện nhà nước
và pháp luật thuộc Học Viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh: “thực hiện
pháp luật là q trình hoạt động có mục đích làm cho những quy phạm của
pháp luật trở thành hiện thực trong cuộc sống, tạo ra cơ sở pháp lý cho hoạt
động thực tế của các chủ thể pháp luật” [39, tr.270].
Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của Khoa luật - Đại học quốc

gia cho rằng: “thực hiện pháp luật là hành vi (hành động hoặc không hành
động) của con người, phù hợp với quy định của pháp luật. Nói cách khác, tất
cả những hoạt động của con người, của tổ chức mà thực hiện phù hợp với
những quy định của pháp luật được coi là sự thực hiện thực tế các quy phạm
pháp luật [9, tr.140].
Nhìn chung, các quan niệm nêu trên tuy cách diễn đạt khác nhau,
nhưng đều có nội hàm tương đối đồng nhất, đó là: thực hiện pháp luật là hoạt
động có mục đích của các chủ thể pháp luật nhằm làm cho các quy định của
pháp luật trở thành hiện thực trong cuộc sống.
Trong lĩnh vực thực hiện pháp luật tổ chức CQĐP, nhà nước ban hành
các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐP nhằm
đảm bảo trật tự kỷ cương, đảm bảo quyền lợi ích của cá nhân, lợi ích hợp
pháp của địa phương, tổ chức được đảm bảo; đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng,
sự quản lý của Nhà nước. Như vậy, thực hiện pháp luật trong tổ chức CQĐP
là hoạt động có mục đích làm cho những quy định của pháp luật về tổ chức

16