u

lí
ĐẠI HỌC QUỐC GIA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - LUẬT

NGUYỄN QUANG BÁCH

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HỊA GIẢI
••
CÁC TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TẠI ỦY BAN
NHÂN DÂN CẤP XÃ

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC


TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2021
ĐẠI HỌC QUỐC GIA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - LUẬT

NGUYỄN QUANG BÁCH

ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HỊA GIẢI
••
CÁC TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TẠI ỦY BAN
NHÂN DÂN CẤP XÃ
Ngành: Luật dân sự và Tố tụng dân sự
Mã số: 8380103

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. LÊ VŨ NAM


TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2021
LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan mọi kết quả trong đề tài này là cơng trình nghiên cứu của riêng tơi và
chưa từng được cơng bố trong bất cứ cơng trình khoa học nào khác cho
tới thời điểm này.
TP. Hồ Chí Minh, ngày ... tháng ... năm 2021
rp r _

Tác giả luận văn

Nguyễn Quang Bách

_ • 2____1 A w


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
DTĐR

Dồn thửa đổi ruộng

TANDTC

Tòa án nhân dân tối cao

TAND

Tịa án nhân dân


UBND

Ủy ban nhân dân

NTM

Nơng thơn mới


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
MỤC LỤC........................................................................................................Trang


TÀI LIỆU THAM KHẢO


7

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá của mỗi quốc gia, là tư liệu sản
xuất quan trọng đối với sản xuất, kinh doanh. Đất đai có ý nghĩa to lớn đối với chính
trị, an ninh, quốc phịng, ngoại giao của mỗi quốc gia, hiện hữu trong cuộc sống của
con người. Do đó, tranh chấp đất đai là một hiện tượng khách quan phổ biến không
chỉ ở Việt Nam mà trên toàn thế giới. Luật pháp của các quốc gia đều rất quan tâm
đến việc giải quyết mâu thuẫn của các chủ thể trong quan hệ sử dụng, chiếm hữu và
định đoạt đất đai.

Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội khố XIII thơng qua ngày 29 tháng 11
năm 2013, chính thức có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2014 gồm 14 chương
với 212 điều, tăng 7 chương, 66 điều so với Luật Đất đai năm 2003 đã cố gắng giải
quyết những bất cập của Luật Đất đai năm 2003, trong đó có nội dung giải quyết
tranh chấp đất đai. Tranh chấp đất đai có thể làm cho hoạt động sản xuất bị đình trệ,
ảnh hưởng đến các mối quan hệ cộng đồng, đến phong tục, tập quán tốt đẹp của
người dân Việt Nam, thậm chí có thể gây ra mất an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Kẻ
xấu có thể lợi dụng những bức xúc trong dân chúng khiến niềm tin vào chính quyền
bị ảnh hưởng. Chính vì vậy, Đảng và Nhà nước ta đặt ra vấn đề làm sao giải quyết
các tranh chấp đất đai một cách “hịa bình”, nhanh chóng, hợp tình hợp lí để người
dân tin tưởng vào chế độ xã hội chủ nghĩa.
Một trong những cơ chế được đưa vào để giải quyết các tranh chấp đất đai mà
hiện nay nước ta đang áp dụng là “hòa giải tại UBND cấp xã”. Khi xảy ra tranh chấp
đất đai mà các bên tranh chấp khơng thể tự hịa giải được thì các chủ thể phải gửi đơn
yêu cầu đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để hịa giải. Đây là một biện pháp
được sử dụng để giảm tải những khiếu kiện vượt cấp cũng như tốn kém chi phí khi
xảy ra tranh chấp đất đai. Khi giải quyết tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã nơi trực
tiếp quản lý, hiểu rõ tình hình về diện tích đất đang tranh chấp thì việc hịa giải giải
quyết tranh chấp cũng có những thuận lợi. Hịa giải có hiệu quả có những tác động to


8

lớn đến quan hệ giữa cộng đồng giữa những người dân cũng như củng cố niềm tin
vào chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý nhà nước.
Từ những cơ sở lí luận và thực tiễn như vậy nên học viên chọn đề tài “Áp
dụng Pháp luật về hòa giải các tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã”
làm đề tài nghiên cứu của mình.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Trong nhiều chuyên đề nghiên cứu, bài báo khoa học, cơng trình nghiên cứu

khoa học khác đã có nhiều nhà nghiên cứu đề cập đến các nội dung liên quan đến vấn
đề hòa giải tranh chấp đất đai.
Các cơng trình luận văn, luận án chun đề như: “Chế định hòa giải trong
pháp luật tố tụng dân sự Việt Nam - Cơ sở lý luận và thực tiễn”, Luận án tiến sĩ luật
học, Trần Văn Quang 2004, Đại học Luật Hà Nội; Chuyên đề: Kỹ năng giải quyết
tranh chấp đất đai và hòa giải tranh chấp đất đai - PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến
giảng tại Hội thảo tập huấn Hịa giải viên, già làng, trưởng bản, người có uy tín trong
cộng đồng dân cư tại Phú Yên và Sóc Trăng, năm 2015 (do Vụ PPBGDPL, Bộ Tư
pháp tổ chức); Hòa giải tranh chấp đất đai tại Việt Nam - Phân tích pháp luật hiện
hành, các thực tiễn và khuyến nghị cho cải cách - do Quỹ Châu Á và Cơ quan phát
triển quốc tế Australia (AusAID), Viện Nghiên cứu Chính sách, Pháp luật và Phát
triển (PLD) phát hành, Hà Nội, tháng 10 năm 2013...
Các chuyên đề nghiên cứu đăng tải trên các tạp chí như: Vũ Trung Hịa
(2012), Một số vấn đề về chế độ và chính sách đối với hịa giải viên, Tạp chí Dân
chủ và Pháp luật, số chuyên đề pháp luật về hòa giải; Nguyễn Phương Thảo (2012),
Quản lý nhà nước về cơng tác hịa giải ở cơ sở, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số
chuyên đề pháp luật về hòa giải; Xuân Trường (2012), Vai trò của Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam và các tổ chức thành viên trong hoạt động hòa giải cơ sở, Tạp chí Dân chủ
và Pháp luật, số chuyên đề pháp luật về hòa giải; Trần Văn Quảng (2012), Một số
vấn đề về chế định hòa giải trong pháp luật tố tụng dân sự Việt Nam, Tạp chí Dân
chủ và Pháp luật, số chuyên đề pháp luật về hòa giải;..


9

3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
3.1. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Luận văn chủ yếu tập trung tìm hiểu lý luận về hịa giải tranh chấp đất đai,
pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai, pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai tại
UBND cấp xã. Từ đó, luận văn đề xuất các giải pháp để hồn thiện pháp luật hịa giải

tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã và nâng cao hiệu quả thực thi trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
Trên cơ sở những mục đích nói trên, luận văn xác định một số nhiệm vụ
nghiên cứu cụ thể như sau:
Tìm hiểu những vấn đề lý luận hịa giải tranh chấp đất đai, pháp luật về hòa
giải tranh chấp đất đai, pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã.
Trình bày, phân tích và đánh giá các quy định pháp luật hiện hành về hòa giải
tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã.
Đưa ra một số giải pháp nhằm hồn thiện pháp luật về hịa giải tranh chấp đất
đai và nâng cao hiệu quả thực hiện hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã trong
thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các quy định của pháp luật hòa giải tranh
chấp đất đai tại UBND cấp xã.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi về nội dung: Nghiên cứu các quy định của pháp luật hòa giải tranh
chấp đất đai tại UBND cấp xã.
Phạm vi về thời gian: Từ năm 2013 đến nay.
5. Phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp tiếp cận


10

Luận văn sử dụng phương pháp tiếp cận hệ thống để tiếp cận đến nội dung các
quy định của pháp luật đất đai từ khi ban hành Luật đất đai sửa đổi so với thời gian
trước và những văn bản pháp luật khác quy định về hòa giải tranh chấp đất đai
UBND cấp xã để có thể phân tích, đánh giá được nội dung các quy định pháp luật
này. Mặt khác, với phương pháp tiếp cận hệ thống, tác giả có cái nhìn tổng thể, bao

qt với tồn thể các sự việc nhằm phân tích thực tiễn áp dụng pháp luật và có những
đánh giá khoa học, chính xác.
5.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể
Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Sử dụng số liệu thống kê của các cơ quan
nhà nước công bố về các vụ việc tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã, các vụ việc
được hòa giải thành, vụ việc hịa giải khơng thành... nhằm phản ánh, phân tích, đánh
giá thực trạng áp dụng pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã.
Phương pháp so sánh: Luận văn sử dụng phương pháp so sánh để so sánh các
số liệu về vấn đề hòa giải tranh chấp đất đai qua các năm, so sánh quy định pháp luật
đất đai về hòa giải tranh chấp đất đai qua các thời kì để nhận thấy sự phát triển, kế
thừa đồng thời cũng rút ra được các kết quả đánh giá khách quan.
Phương pháp thống kê: Xử lý số liệu thu thập được bằng phương pháp này,
đồng thời để tài tổng hợp được những kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên
nhân.
Phương pháp phân tích: Phân tích số liệu thu được từ đó đánh giá được pháp
luật về thực hiện pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Đề tài tập trung làm rõ những quy định của pháp luật về hòa giải tranh chấp
đất đai theo quy định của pháp luật hiện hành. Đồng thời, phản ánh, phân tích và
đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã
từ khi thực hiện Luật đất đai năm 2013 đến nay. Từ đó, đề xuất một số giải pháp
nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai và nâng cao
hiệu quả thực hiện pháp luật về vấn đề này trong thời gian tới.


11

Về khoa học, đề tài giúp các nhà nghiên cứu, doanh nghiệp, những người khác
có quan tâm đến pháp luật về hịa giải tranh chấp đất đai. Đề tài tìm hiểu, hệ thống
hóa và phân tích các quy định pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai.

Về thực tiễn, kết quả nghiên cứu của đề tài có thể mang tính chất tham khảo
cho các nhà lập pháp hồn thiện quy định của pháp luật về hòa giải tranh chấp đất
đai, là cơ sở cho cán bộ cấp xã, người dân đã, đang và sẽ thực hiện áp dụng quy định
pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai.
Đồng thời, kết quả nghiên cứu cũng là tài liệu tham khảo cho sinh viên, học
viên nghiên cứu về lĩnh vực này.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, bố cục của luận
văn gồm ba chương sau:
Chương 1. TỔNG QUAN VỀ HÒA GIẢI TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI VÀ
PHÁP LUẬT HÒA GIẢI TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI
Chương
THỰC
TIỄN
ÁP DỤNG
LUẬT
VỀ HỊA
TRANH CHẤP
ĐẤT
ĐAI2.
TẠI
TỈNH
QUẢNG
NGÃI PHÁP
VÀ KIẾN
NGHỊ
HỒNGIẢI
THIỆN



CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN VỀ HÒA GIẢI TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI
VÀ PHÁP LUẬT HÒA GIẢI TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI
1.1.

Khái quát chung về hòa giải tranh chấp đất đai

1.1.1.
l.l.l.l.

Khái niệm, đặc điểm và các loại hình hịa giải tranh chấp đất đai
Khái niệm hòa giải tranh chấp đất đai

Thực tiễn cuộc sống tồn tại nhiêu loại tranh chấp khác nhau, tuy theo lĩnh vực
mà phát mà nó có thể được gọi là tranh chấp dân sự, tranh chấp thương mại hay tranh
chấp hành chính... Trong quan hệ đất đai có thể phát sinh tranh chấp đất đai, đó có
thể là tranh chấp giữa các tổ chức với người sử dụng đất hoặc có thể là tranh chấp
giữa những người sử dụng đất với nhau.
Hiện nay có rất nhiều khái niệm có liên quan đến tranh chấp đất đai, điều này
được nhìn nhận dưới góc độ pháp lý, quan điểm cá nhân, góc độ học thuật thì khái
niệm về tranh chấp đất đai được ghi nhận.
Theo Từ điển tiếng Việt - Nhà xuất bản Đà Nẵng năm 2010 ghi nhận “tranh
chấp là đấu tranh, giằng co khi có ý kiến bất đồng thường là trong vấn đề quyền lợi
giữa 2 bên”2
Trên cơ sở đó thì một loạt khái niệm về tranh chấp đất đai được ghi nhận như
sau:
Theo giáo trình của Trường Đại học Luật Hà Nội ghi nhận: Tranh chấp đất đai
là sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích, về quyền và nghĩa vụ giữa các chủ
thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai. các chủ thể tranh chấp đất đai chỉ là
chủ thể quản lý và sử dụng đất, khơng có quyền sở hữu đối với đất đai.3

Theo giáo trình trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh ghi nhận: Tranh
chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn giữa các chủ thể (sử dụng đất) trong việc xác
2Từ điển tiếng Việt - Nhà xuất bản Đà Nẵng năm 2010
3
Mai Thị Tú Anh (2013) Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai bằng tòa án ở
nước ta. Luận án tiến sĩ, học viện khoa học xã hội


định ai là người có quyền sử dụng đối với một (hoặc những) thửa đất nhất định.
Tranh chấp đất đai có thể bao hàm cả các tranh chấp về địa giới giữa các đơn vị hành
chính.. ,2
Như vậy có thể nói rằng đứng trên các quan điểm, góc độ khác nhau mà khái
niệm về tranh chấp đất đai được hình thành khác nhau. tranh chấp đất đai là những
tranh chấp về quyền sử dụng đất. Tranh chấp đất đai là mọi tranh chấp phát sinh
trong quan hệ đất đai bao gồm tranh chấp về quyền sử dụng đất, tranh chấp về tài sản
gắn liền với đất, tranh chấp liên quan đến địa giới hành chính, mục đích sử dụng đất.
Khoản 24 Điều 3 Luật đất đai 2013 nhằm thống nhất định nghĩa về vấn đề
này thì đã ghi nhận khái niệm: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ
của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai. Có thể thấy
khái niệm tranh chấp đất đai được nêu trong Luật đất đai là một khái niệm bao hàm
cả tranh chấp về quyền sử dụng đất, tranh chấp về tài sản gắn liền với đất, tranh chấp
về địa giới hành chính. 4
Quy định của nước ta xem đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn
lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật 5 .Theo quy định của
Luật đất đai 2013 quy định thì đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện
chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử
dụng đất theo quy định của Luật này. Vì vậy, hoạt động tranh chấp đất đai nói chung
là một trong những điều kiện quan trọng bắt buộc hoạt động giải quyết về vấn đề
tranh chấp đất đai nói chung.
Hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã là quá trình giải

quyết tranh chấp thơng qua biện pháp hịa giải cơ sở nói chung. Điều này khẳng định
vai trị quan trọng của các cơ quan chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương
ở đây được hiểu là UBND cấp xã, UBND cấp huyện. Để hiểu rõ thêm quy định về
hòa giải trong giải quyết tranh chấp đất đai, tác giả tiến hành làm rõ khái niệm về quy
định này như sau:
4Hiến pháp Nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2013
5Luật hòa giải cơ sở ngày 20/6/2013. NXB Tư Pháp, Hà Nội


Theo Từ điển Tiếng Việt ghi nhận: “Hòa giải là Thuyết phục các bên tranh
chấp tự giải quyết tranh chấp của mình một cách ổn thỏa. thơng thường,việc hịa giải
được tiến hành sau khi thương lượng giữa các bên đã khơng đạt được kết quả. Việc
hịa giải thường được thơng qua bên thứ ba (gọi là bên hòa giải)6.
Theo Từ điển Luật học ghi nhận: Hoà giải là tự chấm dứt việc xích mích,
tranh chấp giữa các bên bằng sự thương lượng với nhau hoặc qua sự trung gian của
một người khác. Hồ giải thành thì giữ gìn được sự đoàn kết giữa các bên, tránh được
việc kiện tụng kéo dài, tốn kém và những trường hợp chỉ vì mâu thuẫn nhỏ mà biến
thành việc hình sự”. Hịa giải là tự chấm dứt xích mích, tranh chấp giữa các bên bằng
sự thương lượng với nhau hoặc thông qua sự trung gian của một người khác. Hịa
giải thành thì giữ gìn được sự đoàn kết giữa các bên, tránh được việc kiện tụng kéo
dài, tốn kém và những trường hợp chỉ vì mâu thuẫn nhỏ mà biến thành việc hình sự 7.
1.1.1.1.

Đặc điểm hòa giải tranh chấp đất đai

Hòa giải tranh chấp đất đai có những đặc điểm riêng so với hịa giải thơng
thường, cụ thể:
Thứ nhất, hịa giải tranh chấp đất đai gắn với đối tượng của tranh chấp đất đai
là quyền sử dụng đất nên việc hòa giải thường do cơ sở hoặc Tịa án nơi có tài sản
tranh chấp tiến hành; đối tượng tranh chấp có lịch sử hình thành phức tạp địi hỏi

người tiến hành hịa giải phải có hiểu biết về nguồn gốc, q trình lịch sử và pháp
luật đất đai qua nhiều thời kỳ khác nhau.
Thứ hai, việc hòa giải được tiến hành tại địa bàn nơi có đất tranh chấp. Đất đai
là bất động sản do vậy nó khơng thể di chuyển từ địa phương này sang địa phương
khác được. Do đó, thơng thường chính quyền địa phương hoặc Tịa án nơi có tranh
chấp đất đai sẽ có điều kiện tốt nhất để tìm hiểu về nguồn gốc, lịch sử và hiện trạng
pháp lý cũng như thực tế của tài sản tranh chấp. Do vậy, các chủ thể này sẽ có điều
kiện tốt nhất để tiến hành hịa giải một cách có hiệu quả.
6Từ điển tiếng Việt - Nhà xuất bản Đà Nẵng năm 2010
7 Trần Văn Quảng (2012), Một số vấn đề về chế định hòa giải trong pháp luật tố tụng dân sự

Việt Nam, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề pháp luật về hòa giải;


Thứ ba, việc hòa giải tranh chấp đất đai phải do các chủ thể am hiểu pháp luật
về đất đai, nắm vững nguồn gốc, quá trình sử dụng đất và nguyên nhân tranh chấp
giữa các bên tiến hành. Tranh chấp đất đai thường là tranh chấp về tài sản có giá trị
lớn, quyền sử dụng có thể đã được dịch chuyển qua nhiều chủ thể, có nguồn gốc
phức tạp nên mức độ tranh chấp rất gay gắt, nên người tiến hành hòa giải phải là
người am hiểu pháp luật đất đai và các ngành luật có liên quan, nắm vững nguồn gốc,
quá trình sử dụng đất và nguyên nhân tranh chấp giữa các bên. Chủ thể tiến hành hòa
giải tranh chấp đất đai có thể là tổ hịa giải, Ủy ban nhân dân hoặc Tịa án.
ì.ì.ì.3. Các loại hình hịa giải tranh chấp đất đai
Hịa giải có ý nghĩa lớn trong việc giải quyết những tranh chấp, xung đột, mâu
thuẫn giúp cho các bên tránh được sự xung đột, hiểu biết lẫn nhau, giữ gìn cục diện
ổn định... Chính vì vai trò to lớn như vậy nên các nước trên thế giới quy định việc
hòa giải trong giải quyết các tranh chấp (ở góc độ quốc tế, hịa giải cũng là một trong
những nguyên tắc hàng đầu trong việc giải quyết tranh chấp quốc tế được quy định
tại Hiến Chương Liên Hiệp quốc).
Theo quy định của pháp luật nước ta hiện nay thì hịa giải tranh chấp đất đai

gồm có các loại hình chính: hịa giải ngồi Tịa án (hịa giải tiền tố tụng) và hòa giải
tại Tòa án.
Hòa giải tiền tố tụng: Hòa giải tiền tố tụng được hiểu là trong trường hợp mà
pháp luật quy định, các chủ thể trong mối quan hệ tranh chấp phải hòa giải thơng qua
cơ quan hịa giải. Sau khi có kết quả hịa giải, dù là hịa giải khơng thành, chủ thể
mới được tiếp tục gửi đơn khởi kiện đến TAND có thẩm quyền. Có thể nói, hịa giải
tiền tố tụng là thủ tục bắt buộc, một trong những điều kiện thụ lý theo quy định của
pháp luật tố tụng dân sự. Theo quy định của pháp luật hiện hành, hòa giải tranh chấp
quyền sử dụng đất tại UBND cấp xã là hình thức hịa giải tiền tố tụng.
Hịa giải theo thủ tục tố tụng dân sự: Thẩm phán có quyền hịa giải tất cả các
tranh chấp dân sự theo nghĩa rộng, trừ những vụ việc pháp luật quy định khơng được
hịa giải hoặc hịa giải khơng được (Điều 206, 207 Bộ luật Tố tụng dân sự 2015), vụ


án giải quyết theo thủ tục rút gọn. Tuy nhiên việc hòa giải này được tiến hành sau khi
Tòa án đã thụ lý vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự.
1.2.

Khái quát chung về pháp luật hòa giải tranh chấp đất đai ở Việt

Nam
1.2.1.

Khái niệm pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai

Hòa giải tranh chấp đất đai là q trình hoạt động có mục đích mà các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền bằng hành vi của mình làm cho các quy định pháp luật
về hòa giải tranh chấp đất đai đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi thực tế hợp
pháp của các chủ thể pháp luật.
Pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai có thể hiểu là tổng hợp các quy

phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh
các quan hệ xã hội phát sinh trong q trình hịa giải tranh chấp đất đai như quy
định về các loại hòa giải tranh chấp đất đai, thẩm quyền hịa giải, điều kiện, trình tự
và thủ tục khi tiến hành hòa giải tranh chấp đất đai.
1.2.2.

Vai trò của pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai

Hòa giải tranh chấp đất đai là một biện pháp hiệu quả nhằm giúp cho các bên
tranh chấp tìm ra biện pháp thống nhất để giải quyết những mâu thuẫn, bất đồng
trong tranh chấp đất đai trên cơ sở tự nguyện, tự thỏa thuận. Trong hoạt động giải
quyết tranh chấp đất đai nói riêng, hịa giải tranh chấp đất đai có tầm quan trọng đặc
biệt. Nếu hịa giải thành, có nghĩa là tranh chấp sẽ kết thúc, khơng những hạn chế
được sự phiền hà, tốn kém cho các bên đương sự mà cịn giảm bớt được cơng việc
đối với Tòa án, phù hợp với đạo lý tương thân, tương ái của người Việt Nam, giữ
được tình làng, nghĩa xóm.
Đồng thời qua hịa giải, các đương sự sẽ hiểu thêm về pháp luật và chính sách
của Nhà nước. Với ý nghĩa đó, Luật đất đai năm 2013 đã quy định hịa giải là thủ tục
đầu tiên của q trình giải quyết tranh chấp đất đai. Hịa giải khơng chỉ mang lại ý
nghĩa cho Tòa án, cho bản thân đương sự mà cịn có ý nghĩa lớn đối với các khía
cạnh khác nhau của đời sống xã hội.


Tranh chấp đất đai luôn là vấn đề phức tạp, là một trong những nguyên nhân
lớn dẫn đến sự mất ổn định về chính trị, vì vậy việc giải quyết tranh chấp đất đai dứt
điểm, có hiệu quả là một trong những biện pháp hữu hiệu để giữ vững ổn định chính
trị, nhất là trong thời kỳ bước sang nền kinh tế thị trường, đất đai được coi là loại
hàng hóa đặc biệt có giá trị cao thì Đảng và Nhà nước càng cần phải có những chính
sách, pháp luật để bảo vệ, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể sử dụng
đất đúng pháp luật. Mặt khác, tranh chấp đất đai xảy ra sẽ tác động không nhỏ đến

tâm lý, tinh thần của các bên, gây nên tình trạng mất ổn định, bất đồng trong nội bộ
nhân dân, điều này sẽ tạo ra các "kẽ hở" để kẻ xấu lợi dụng xuyên tạc, tuyên truyền
chống phá Đảng và Nhà nước; nhưng nếu giải quyết tranh chấp đất đai một cách triệt
để, kịp thời, đúng quy định của pháp luật, hợp với lịng dân thì sẽ góp phần duy trì sự
đồn kết trong nội bộ nhân dân và tạo điều kiện cho những chính sách, pháp luật về
đất đai đi vào cuộc sống, những quy định về đất đai đến được với nhân dân.
1.2.3.

Quá trình hình thành và phát triển các quy định pháp luật về hòa

giải tranh chấp đất đai
1.2.3.1.

Giai đoạn trước năm 2003

Luật Đất đai năm 1987 được ban hành vào ngày 08/01/1988 là Luật Đất đai
đầu tiên trong hệ thống pháp luật đất đai của nước ta. Trong đó, việc giải quyết tranh
chấp đất đai được quy định trong chương 2 về chế độ sử dụng đất cụ thể tại Điều 21
và Điều 22 của Luật. Theo quy định của Luật Đất đai 1987, “các tranh chấp về quyền
sử dụng đất đai do Uỷ ban nhân nơi có đất đai bị tranh chấp giải quyết như sau: Uỷ
ban nhân dân xã, thị trấn giải quyết các tranh chấp đất đai giữa cá nhân với cá nhân;
Uỷ ban nhân dân huyện giải quyết các tranh chấp giữa cá nhân với tổ chức và giữa
các tổ chức thuộc quyền mình quản lý; Uỷ ban nhân dân quận, thị xã, thành phố
thuộc tỉnh giải quyết các tranh chấp quy định tại khoản 1, khoản 2 của Điều này; Uỷ
ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính tương
đương giải quyết các tranh chấp giữa cá nhân với tổ chức, giữa tổ chức với nhau, nếu
tổ chức đó thuộc quyền quản lý của mình hoặc trực thuộc Trung ương; Trong trường
hợp khơng đồng ý với quyết định của Uỷ ban nhân dân đã giải quyết tranh chấp,



đương sự có quyền khiếu nại lên cơ quan chính quyền cấp trên. Quyết định của chính
quyền cấp trên trực tiếp có hiệu lực thi hành; Việc tranh chấp quyền sử dụng đất có
liên quan đến địa giới giữa các đơn vị hành chính do Uỷ ban nhân dân các đơn vị đó
cùng phối hợp giải quyết. Trong trường hợp khơng đạt được sự nhất trí thì thẩm
quyền giải quyết theo quy định tại khoản 11, Điều 83 và khoản 26, Điều 107 của
Hiến pháp”8.
Còn theo quy định tại Điều 22 Luật Đất đai năm 1987 thì “khi giải quyết tranh
chấp về nhà ở, vật kiến trúc khác hoặc cây lâu năm thì Tồ án nhân dân giải quyết cả
quyền sử dụng đất có nhà ở, vật kiến trúc khác hoặc cây lâu năm đó”.
Như vậy, ở Luật Đất đai năm 1987, khơng có quy định giải quyết tranh chấp
đất đai bằng biện pháp hòa giải mà do UBND hoặc Tòa án giải quyết.
Sau một thời gian thực hiện Luật Đất đai 1987, Quốc hội ban hành Luật Đất
đai năm 1993 có hiệu lực ngày 15/10/1993, trong đó có sự thay đổi về quy định việc
giải quyết tranh chấp đất đai. Cụ thể, Điều 38 Luật Đất đai 1993 quy định : “Nhà
nước khuyến khích việc hồ giải các tranh chấp đất đai trong nhân dân. Uỷ ban nhân
dân xã, phường, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam,
Hội Nông dân, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác, tổ
chức kinh tế ở cơ sở và công dân hoà giải các tranh chấp đất đai; Các tranh chấp về
quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất khơng có giấy chứng nhận của cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền thì do Uỷ ban nhân dân giải quyết theo quy định sau đây: Uỷ
ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết các tranh chấp giữa
cá nhân, hộ gia đình với nhau, giữa cá nhân, hộ gia đình với tổ chức, giữa tổ chức với
tổ chức nếu các tổ chức đó thuộc quyền quản lý của mình; Uỷ ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết các tranh chấp giữa tổ chức với tổ chức,
giữa tổ chức với hộ gia đình, cá nhân nếu tổ chức đó thuộc quyền quản lý của mình
hoặc của Trung ương; Trong trường hợp khơng đồng ý với quyết định của Uỷ ban
nhân dân đã giải quyết tranh chấp, đương sự có quyền khiếu nại lên cơ quan hành
chính Nhà nước cấp trên. Quyết định của cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên trực
8Điều 21 Luật Đất đai 1987.



tiếp có hiệu lực thi hành; Các tranh chấp về quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất
đã có giấy chứng nhận của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và tranh chấp về tài sản
gắn liền với việc sử dụng đất đó thì do Tồ án giải quyết”.
Đồng thời tại Điều 39 Luật Đất đai năm 1993 cũng có quy định: “Các tranh
chấp về quyền sử dụng đất có liên quan đến địa giới giữa các đơn vị hành chính, do
Uỷ ban nhân dân các đơn vị đó cùng phối hợp giải quyết. Trong trường hợp không
đạt được sự nhất trí hoặc việc tự giải quyết làm thay đổi địa giới hành chính, thì thẩm
quyền giải quyết được quy định như sau: Nếu việc tranh chấp liên quan đến địa giới
của đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, thì do Chính phủ quyết định; Nếu việc tranh
chấp liên quan đến địa giới của đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ương thì do Quốc hội quyết định”.
Như vậy, ở Luật Đất đai 1993 đã đề cập đến “hòa giải” trong giải quyết tranh
chấp đất đai. Theo đó, hịa giải được khuyến khích áp dụng trong giải quyết tranh
chấp đất đai. Đây là điểm tiến bộ của Luật Đất đai năm 1993 so với Luật Đất đai năm
1987 vì với quy định này đã tạo cơ sở pháp lý cho phương thức hoà giải tranh chấp
đất đai này được thực hiện trên thực tế. Luật Đất đai năm 1998 và Luật Đất đai năm
2001 về sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Đất đai năm 1993 vẫn giữ nguyên quy
định về hòa giải tranh chấp đất đai theo Luật đất đai năm 1993.
1.2.3.2.

Giai đoạn từ năm 2003 đến nay

Mười năm sau khi Luật Đất đai 1993 đi vào cuộc sống, do những biến động
về kinh tế - xã hội và khắc phục những hạn chế của Luật này, ngày 26/11/2003 Quốc
hội khóa XI đã thơng qua Luật Đất đai năm 2003, đánh dấu những thay đổi tiến bộ về
các quy định pháp luật giải quyết tranh chấp đất đai nói chung và hịa giải tranh chấp
đất đai nói riêng.
Điều 135 Luật Đất đai 2003 quy định như sau: “Nhà nước khuyến khích các
bên tranh chấp đất đai tự hoà giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thơng qua hồ

giải ở cơ sở; Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp khơng hồ giải được thì gửi
đơn đến Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp”. Theo đó, khi


tranh chấp đất đai xảy ra nhà nước khuyến khích các bên tự hòa giải hoặc hòa giải ở
cơ sở. Trình tự, thủ tục hịa giải ở cơ sở được thực hiện theo quy định trong Pháp
lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội số 09/1988 ngày 25/12/1988 về tổ chức và hoạt
động hòa giải ở cơ sở. Kể từ ngày 1/1/2014 thì được thực hiện theo Luật Hịa giải ở
cơ sở năm 2013. Nếu các bên khơng hịa giải được thì phải gửi đơn đến Uỷ ban nhân
dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp để được hịa giải.
Theo Luật Đất đai năm 2003, việc hồ giải trong giải quyết tranh chấp đất đai
tại Ủy ban nhân dân cấp xã là bắt buộc như là một bước trước khi được Tịa án hoặc
cơ quan hành chính nhà nước giải quyết theo thẩm quyền. Có nghĩa là, các bên
đương sự nếu chưa hoà giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã, chưa thực hiện đúng các quy
định tại Điều 135 Luật đất đai 2003 thì các cơ quan nhà nước sẽ khơng giải quyết. Họ
phải được hồ giải công khai tại trụ sở Uỷ ban nhân dân cấp xã, có biên bản hồ giải
ghi nhận ý kiến của các bên trước khi đề nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Qua
các quy định trên cho thấy Luật Đất đai năm 2003 đã ghi nhận hòa giải tranh chấp
đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã là là một hình thức hịa giải tranh chấp bắt buộc
thì mới được cơ quan có thẩm quyền thụ lý để giải quyết tiếp theo. Bên cạnh đó, nhà
nước vẫn khuyến khích các bên tranh chấp tự hịa giải hoặc hịa giải ở cơ sở dưới
hình thức tự nguyện.
Khi Luật Đất đai 2013 ra đời, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm
2014, đã mở rộng hơn nữa quyền của công dân trong việc yêu cầu các cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp liên quan đến đất đai, khi các bên sử
dụng đất mâu thuẫn, khơng thống nhất với nhau trong q trình sử dụng đất. Luật Đất
đai năm 2013 quy định hòa giải tranh chấp như sau: “Nhà nước khuyến khích các
bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thơng qua hịa
giải ở cơ sở; Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hịa giải được thì gửi
đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hịa giải”6.

Như vậy, Luật Đất đai 2013 đã kế thừa các quy định về hòa giải tranh chấp đất
đai trong Luật Đất đai 2003 và có điều chỉnh nhằm khắc phục những tồn tại so với
điều kiện thực tiễn.


1.2.4.

Các yếu tố tác động đến hòa giải tranh chấp đất đai

Thứ nhất, hoạt động của cơ quan tổ chức thực hiện
Các nhà nghiên cứu về lập pháp đã xác định một hệ thống lập pháp hoàn
chỉnh bao gồm: Đối tượng có trách nhiệm thực hiện; Cơ quan có trách nhiệm tổ chức
thực hiện; Cơ quan chế tài; Cơ quan giải quyết tranh chấp; Cơ quan cấp vốn; Cơ
quan giám sát và đánh giá; Cơ quan ban hành các văn bản dưới luật và cơ quan duy
trì trật tự văn bản.
Do vậy, khi quy phạm pháp luật đã được ban hành, để quy phạm đó được thực
hiện có hiệu quả trong cuộc sống thì hành vi của các chủ thể trong quan hệ pháp luật
được quy phạm đó điều chỉnh. Vai trò của cơ quan tổ chức thực hiện pháp luật, hay
chính xác hơn là cơ quan chịu trách nhiệm bảo đảm thực hiện văn bản, là rất quan
trọng, đặc biệt là trong hoàn cảnh ý thức tuân thủ pháp luật của các đối tượng có
trách nhiệm thực hiện pháp luật chưa cao. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là làm sao để phát
huy được vai trò của các cơ quan chịu trách nhiệm đảm bảo thực thi pháp luật trong
việc tổ chức thực hiện pháp luật. Vấn đề cơ bản nhất cần lưu ý chính là yếu tố hành
vi của các công chức, viên chức trực tiếp chịu trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ trong
những cơ quan này. Hoạt động hịa giải tranh chấp đất đai của chính quyền xã,
phường, thị trấn hay của cơ quan tiến hành tố tụng đòi hỏi hành vi của cán bộ trong
hội đồng hòa giải phải hiểu biết, mẫn cán, trung thực, khách quan. Cùng với đó, cơng
tác giám sát đối với việc thực hiện công tác này của cơ quan cấp trên hoặc cơ quan
chun ngành cũng có ý nghĩa vơ cùng quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả của
hoạt động hịa giải tranh chấp đất đai.9

Thứ hai, tính cơng khai và minh bạch
Công khai, minh bạch vừa là yêu cầu vừa là điều kiện để tổ chức thực hiện
pháp luật có hiệu quả. Đây cũng chính là tiêu chí đánh giá hiệu quả thực hiện pháp
luật hòa giải trong giải quyết tranh chấp đất đai được Nhà nước pháp quyền coi
9Bùi Hoàng Nguyên (2016), Thực tiễn thi hành pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai trên địa
bànphường 9, quận 10, TP. Hồ Chí Minh, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội,
tr. 39-41


trọng.
Đảm bảo công khai, minh bạch trong việc tổ chức thực hiện pháp luật còn bao
hàm nghĩa tạo cơ hội cho các chủ thể trong xã hội được tham gia phản biện về nội
dung của các quy định pháp luật cũng như cách thức tổ chức thực hiện các quy định
pháp luật đó. Tạo cơ hội để thu nhận các phản biện sẽ giúp cho những cơ quan chịu
trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật phát hiện được những điểm bất cập trong q
trình thực hiện cơng việc.
Thứ ba, sự độc lập của người tiến hành hòa giải
Một trong những yếu tố bảo đảm sự thành công hiệu quả của việc hịa giải
tranh chấp đất đai là sự cơng bằng của người tiến hành hịa giải. Tính độc lập của
người tiến hành hịa giải cho phép họ nhìn tranh chấp dưới con mắt khách quan để
đưa ra những lời khuyên, giải pháp đúng đắn cho các bên tranh chấp. Để việc thực
hiện các quy định về hòa giải tranh chấp đất đai có được tầm ảnh hưởng trên thực tế,
nguyên tắc bảo đảm sự độc lập của người tiến hành hòa giải phải được bảo đảm và
được ghi nhận như một nguyên tắc cơ bản khi tiến hành hòa giải. Sự độc lập của
người tiến hành hòa giải là điều kiện cần thiết để các bên trong tranh chấp tiến gần
tới nhau, hóa giải mâu thuẫn và phát huy hiệu quả và ý nghĩa của hòa giải. Điều này
cũng giúp tăng niềm tin đối với các quy định về hịa giải từ đó khiến các quy định
này được áp dụng trên thực tế. Đây có thể nói là một trong những yếu tố cơ bản nhất
làm tăng ý thức tuân thủ pháp luật của các chủ thể trong xã hội, là cơ sở cho việc
thực hiện pháp luật có hiệu quả.

Thứ tư, sự thiện chí của các bên tranh chấp
Hoạt động hịa giải tranh chấp đất đai có đạt được hiệu quả hay không phụ
thuộc rất nhiều vào sự thiện chí của các bên tranh chấp. Nếu bên nào cũng “khăng
khăng” phải đạt được cái mình muốn thì việc hòa giải sẽ đi đến thất bại, bởi bản chất
của hòa giải chỉ là đưa ra những lý lẽ, lời khuyên để thuyết phục các bên hiểu ra vấn
đề, đi đến thống nhất với nhau nhằm giải quyết những mâu thuẫn, bất đồng xảy ra.
Tuy nhiên, trên thực tế, đây là một vấn đề khó khăn do các tranh chấp đất đai giữa


các chủ thể thường rất gay gắt, quyết liệt dẫn đến nhiều khi “khơng ai chịu ai” và
hiệu quả hịa giải không đạt được. Thêm nữa, các bên tranh chấp cần có nhận thức
nhất định về pháp luật thì việc tiến hành hịa giải mới có hiệu quả cao. Chính vì vậy,
vấn đề tuyên truyền pháp luật đất đai đến người dân cần được chú trọng hơn nữa.
1.3.

Khái quát chung về pháp luật hòa giải tranh tranh chấp đất đai ở

UBND xã
1.3.1.

Pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai ở UBND cấp xã

Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã có vai trị rất quan trọng trong
giải quyết tranh chấp đất đai. Theo Điều 202 Luật Đất đai năm 2013: “Tranh chấp
đất đai mà các bên tranh chấp khơng hịa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân
dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hịa giải”?
Theo đó, trong trường hợp tranh chấp khơng hịa giải được thì các bên tranh
chấp gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp đề nghị hịa giải. Trong q
trình hồ giải tranh chấp đất đai do UBND cấp xã thực hiện, hội đồng hòa giải tranh
chấp đất đai do UBND xã, phường, thị trấn thành lập gồm chủ tịch hoặc Phó Chủ

tịch UBND xã, phường, thị trấn là Chủ tịch Hội đồng; Đại diện của Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam xã phường, thị trấn; Tổ trưởng tổ dân phố đối với khu vực đô thị; trưởng
thôn, bản đối với khu vực nông thôn; Đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời
tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất
đó ; Cán bộ địa chính, cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn . Họ có vai trị khác với hai
hình thức hịa giải tại khoản 1 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 là tự hòa giải và hòa
giải ở cơ sở là hình thức hịa giải tự nguyện thì hịa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban
nhân dân cấp xã là hình thức bắt buộc. Có thể phân biệt hịa giải cơ sở và hòa giải
tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã qua bảng sau:


9

Khoản 2 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 tích cực trong việc đưa ra ỷ kiến tư vấn góp phần vào
thành cơng của buổi hồ giải.


Bảng 1.1. Phân biệt hòa giải cơ sở và hòa giải tranh chấp đất đai
rp* /s 1 r
Hòa giải ở cơ sở
Hịa giải tranh chấp đất đai tại
Tiêu chí
UBND cấp xã
Cơ sở
pháp lý

Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 Luật Đất đai năm 2013 và văn
và văn bản hướng dẫn thi hành

Chủ thể có Hịa giải viên thuộc các Tổ hòa

thẩm

giải

bản hướng dẫn thi hành
UBND cấp xã. Hội đồng hịa giải
tranh chấp gồm: Chủ tịch hoặc

quyền

Phó Chủ tịch UBND cấp xã; đại

thực hiện

diện Ủy ban MTTQ cấp xã, tổ

hòa giải

trưởng tổ dân phố đối với khu
vực đô thị; trưởng thôn, ấp đối
với khu vực nông thôn; đại diện
một số hộ dân sinh sống lâu đời
tại xã, phường, thị trấn biết rõ về
nguồn gốc và quá trình sử dụng
đối với thửa đất đó; cán bộ địa
chính, cán bộ tư pháp xã,
phường, thị trấn. Tùy trường hợp
cụ thể, có thể mời đại diện Hội
Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu
chiến binh, Đồn Thanh niên

Cộng sản Hồ Chí Minh.

Phạm vi
hịa giải

Điều

5

Nghị

định

số Những tranh chấp đất đai mà các
15/2014/NĐ- CP quy định tranh bên khơng tự hịa giải được.
chấp phát sinh từ quan hệ dân sự
như tranh chấp về quyền sở hữu,
nghĩa vụ dân sự,