ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
--------o0o-------

NGUYỄN THỊ HUYỀN TRANG

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ GIẢI PHĨNG MẶT BẰNG
QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH NINH BÌNH

KHĨA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC HỆ CHÍNH QUY
Ngành: Luật kinh doanh

HÀ NỘI - 2016


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
--------o0o-------

NGUYỄN THỊ HUYỀN TRANG

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ GIẢI PHĨNG MẶT BẰNG
QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH NINH BÌNH

KHĨA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC HỆ CHÍNH QUY
Ngành: Luật kinh doanh
Cán bộ hướng dẫn: PGS.TS. Doãn Hồng Nhung
Sinh viên thực hiện: Nguyễn Thị Huyền Trang
Lớp: K57-LKD

Khóa: QHL-2012

HÀ NỘI – 2016


LỜI CAM ĐOAN
Em xin cam đoan rằng toàn bộ những nội dung và số liệu trong luận văn này
do em tự nghiên cứu, khảo sát và thực hiện.

Sinh viên
Nguyễn Thị Huyền Trang


LỜI CẢM ƠN
Để có thể hồn thành khóa luận với đề tài “Pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng qua thực tiễn tại Tỉnh Ninh Bình”, bên
cạnh những nỗ lực của bản thân, em đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ, động viên,
khích lệ, hướng dẫn của các thầy, cơ giáo, gia đình và bạn bè.
Trong 04 năm học tập và rèn luyện tại Khoa Luật, em đã nhận được sự chỉ
bảo và giảng dạy tận tình của các thầy cơ, đặc biệt là các thầy cô bộ môn Luật Kinh
Doanh. Chính các thầy cơ đã cho chúng em những kiến thức nền tảng và kiến thức
chuyên môn trong suốt thời gian học ở trường.
Em xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến PGS.TS. Doãn Hồng Nhung, người đã
dành rất nhiều thời gian và tâm huyết hướng dẫn, sửa chữa giúp đỡ em hồn thành
tốt khóa luận tốt nghiệp của mình.
Cuối cùng, em xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, tập thể lớp k57LKD và
những người bạn thân đã luôn bên cạnh động viên, khích lệ, giúp đỡ em trong q
trình học tập cũng như hồn thành khóa luận tốt nghiệp này.
Hà Nội, tháng 05 năm 2016
Sinh viên

Nguyễn Thị Huyền Trang


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
LĐĐ

: Luật Đất đai

GPMB

: Giải phóng mặt bằng

BTGPMB

: Bồi thường giải phóng mặt bằng

UBND

: Ủy ban nhân dân

MTTQVN

: Mặt trận tổ quốc Việt Nam

HĐND

: Hội đồng nhân dân


MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÍ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ
NƯỚC THU HỒI ĐẤT ......................................................................................... 6
1.1. Khái niệm thu hồi đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ...................... 6
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất và các trường hợp thu hồi đất ...................................... 6
1.1.2. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất............................................. 9
1.2. Hệ quả của hoạt động thu hồi đất. ............................................................... 11
1.2.1. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất................................................................... 11
1.2.2. Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ........................................................... 12
1.3. Phân biệt trưng dụng đất và thu hồi đất. .................................................... 13
1.4. Thẩm quyền thu hồi đất ............................................................................... 14
1.5. Khái quát chung về giải phóng mặt bằng .................................................... 15
1.5.1. Khái niệm bồi thường giải phóng mặt bằng.................................................. 15
1.5.2. Sự cần thiết phải bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng ... 16
1.6. Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất ............................................................................................................ 17
1.6.1. Giai đoạn trước năm 1993 ............................................................................ 17
1.6.2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003 .......................................................... 18
1.6.3. Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2013 .......................................................... 20
1.6.4. Giai đoạn từ năm 2013 đến nay.................................................................... 22
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ
NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI
NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT QUA THỰC TIỄN GIẢI PHĨNG MẶT BẰNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH ................................................................. 26



2.1. Pháp luật thực định điều chỉnh hoạt động bồi thường hỗ trợ tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất .................................................................................... 26
2.1.1. Trình tự thủ tục thực hiện việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ............ 26
2.1.2. Qui đinh về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ........................................ 27
2.1.3. Qui định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ................................................ 41
2.1.4. Qui định về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. ........................................ 42
2.1.5. Qui định các trường hợp đặc biệt về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà
nước thu hồi đất..................................................................................................... 44
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà
nước thu hồi đất trên địa bàn Tỉnh Ninh Bình. ................................................. 44
2.2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Ninh Bình. ........... 44
2.2.2. Nội dung các quy định hiện hành của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình về tổ
chức thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. ........................... 46
2.2.3. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất trên địa bàn Tỉnh Ninh Bình. ....................................................... 50
CHƯƠNG 3: HỒN THIỆN PHÁP LUẬT VÊ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ
NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG .................................. 61
3.1. Sự cần thiết phải bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng
mặt bằng .............................................................................................................. 61
3.2. Phương hướng hồn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất để giải phóng mặt bằng. ................................................................................ 61
3.3. Một số kiến nghị hồn thiện pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất để giải phóng mặt bằng.. ............................................................................... 64
3.3.1. Kiến nghị hồn thiện quy phạm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất để giải phóng mặt bằng .............................................................................. 65
3.3.2. Kiến nghị hoàn thiện quy phạm pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng ............................................................... 68
3.3.3. Kiến nghị về tổ chức thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất để giải phóng mặt bằng. ................................................................................... 69



3.3.4. Giải pháp về bổ trợ, tuyên truyền, giáo dục nhận thức pháp luật nâng cao hiệu
quả bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. .............................................................. 71
KẾT LUẬN .......................................................................................................... 74
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................ 75


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, đất đai là tư liệu sản xuất
khơng gì có thể thay thế được trong sản xuất nông lâm nghiệp, là thành phần quan trọng
hàng đầu của môi trường sống, là nơi sinh sống của cộng đồng dân cư, xây dựng cơ sở
hạ tầng kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh - quốc phòng của đất nước. Nếu sử dụng đất đai
hợp lý giúp đất nước ngày càng phát triển và giàu mạnh hơn. Hơn thế nữa trong bối cảnh
dân số nước ta tăng nhanh chóng, tính đến 1/4/2011, dân số Việt Nam là 87.610.947
người, trong đó dân số thành thị chiếm 30,6%, dân số nơng thơn chiếm 69,4%1. Từ đó có
thể thấy dân số nơng thơn chiếm phần lớn dân số nước ta. Do đó đất nơng nghiệp lại
càng trở nên quan trọng với người dân, đó là nguồn sống, nguồn việc làm, là cái duy trì
phát triển sự sống của mỗi người, mỗi gia đình.
Q trình cơng nghiệp hóa hiện đại hóa ở Việt Nam đã được thực hiện hơn hai
thập kỷ qua, nó đặc biệt diễn ra mạnh mẽ ở những năm gần đây. Tốc độ đô thị hóa
của Việt Nam diễn ra mạnh mẽ trong suốt 15 năm, từ mức 21,7% năm 1999 và đến
nay đã đạt 33,1% (bình quân mỗi năm tăng gần 1 điểm phần trăm) 2.Trong q trình
đó chúng ta đã và đang triển khai nhiều dự án với các mục tiêu phát triển các khu
kinh tế, khu cơng nghiệp, các cơng trình hạ tầng kinh tế - xã hội, hạ tầng cho các
khu đơ thị… Trong đó, cơng tác thu hồi đất, bồi thường GPMB để thực hiện các
cơng trình là điều kiện ban đầu và tiên quyết để triển khai thực hiện các dự án.
Nhưng trên thực tế việc chuyển quỹ đất vào triển khai các dự án khơng đơn giản, vì
nó tác động tới mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội và cộng đồng dân cư, ảnh hưởng
trực tiếp đến lợi ích của Nhà nước, của chủ đầu tư, đặc biệt với hộ gia đình, cá nhân

có đất bị thu hồi trên phạm vi cả nước, đến từng địa phương, cơ sở. Đây là một
thách thức rất lớn đối với việc triển khai các dự án hiện nay, nó địi hỏi chúng ta
1

Cơ cấu dân số và lực lượng lao động tại Việt Nam.

/>%BB%B1cl%C6%B0%E1%BB%A3nglao%C4%91%E1%BB%99ngt%E1%BA%A1iVi%E1%BB%87tNam.aspx
2

Tạp chí của Tổng cục Thống kê .ISNN 0866-7322. Số 12/2014 (493). Ra hàng tháng. Năm thứ 53

1


phải giải quyết hàng loạt các vấn đề liên quan đến người dân mất đất như: đời sống,
việc làm của người dân bị thu hồi đất và giá trị phần đất đai bị thu hồi của người
dân phải được xác định như thế nào để đền bù thỏa đáng những thiệt hại mà họ phải
gánh chịu, giải quyết ổn thỏa tâm trạng của người dân sau khi bị mất đất cũng là
những vấn đề vô cùng quan trọng.
Đất đai luôn là một vấn đề nóng và nhận được nhiều sự quan tâm đặc biệt của
Đảng, Nhà nước và của toàn xã hội. Kể từ khi Luật Đất đai đầu tiên được ban hành vào
năm 1987 đến nay, pháp luật đất đai liên tục được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện cho
phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Pháp luật đất đai đã
từng bước được hoàn thiện theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, đưa đất đai trở thành
nội lực, nguồn vốn để phát triển đất nước3. Tuy nhiên, tình hình tranh chấp, khiếu nại,
tố cáo về đất đai ngày càng gay gắt và kéo dài. Tổng thanh tra Chính phủ Huỳnh Phong
Tranh cho biết, năm 2014 cả nước đã phát sinh hơn 81.000 đơn khiếu nại tố cáo. Mặc
dù số lượng đơn giảm 71%, vụ việc giảm 9,8%, nhưng số vụ khiếu nại phức tạp đông
người lại tăng 5,2%. Trong 81.000 đơn khiếu nại tố cáo đó, khiếu nại về đất đai chiếm
96,27%. Cụ thể, khiếu nại xuất phát từ việc bồi thường đất hỗ trợ tái định cư, GPMB

phục vụ các dự án phát triển xã hội chiếm 50% 4.
Với những lí do trên, tác giả chọn đề tài “Pháp luật về bồi thường khi nhà
nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng qua thực tiễn tại Tỉnh Ninh Bình” cho đề
tài luận văn cử nhân luật học của mình. Tác giả hi vọng với những nghiên cứu và
phân tích của mình góp phần nhỏ vào việc hồn thiện hơn nữa những qui định của
pháp luật về công tác bồi thường giải phóng mặt bằng.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài.
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là vấn đề quan trọng, nó có tác động
khơng nhỏ đến quyền lợi của người sử dụng đất khi có đất bị thu hồi, chính vì vậy
trên thực tế đã nảy sinh rất nhiều vụ khiếu kiện liên quan đến vấn đề này. Trong
3

Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012), Báo cáo đánh giá tác động LĐĐ( sửa đổi), Hà Nội, tháng

8/2012, Tr.4
4

/>
2


giới nghiên cứu luật pháp, đây cũng là vấn đề được nhiều người quan tâm nghiên
cứu. Điều này thể hiện ở việc có khơng ít các bài viết, cơng trình nghiên cứu về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất. Có thể kể đến một số Luận văn thạc sĩ tiêu biểu
như: pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn áp dụng tại địa
bàn quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội, của tác giả Lê Thị Yến năm 2010, pháp luật về
bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và thực
tiễn áp dụng tại Nghệ An, của tác giả Hoàng Thị Thu Trang năm 2012; pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp- thực trạng và hướng hoàn thiện của tác giả Trần Thị Phương Liên năm

2013. Ngồi ra cịn có nhiều bài viết trong các tạp chí như: vấn đề lý luận xung
quanh khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, TS. Nguyễn Quang Tuyến,
Tạp chí luật học số 1/2009; vấn đề thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất trong
Dự thảo LĐĐ (sửa đổi, bổ sung) của tác giả TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí
Luật học số 12/2008; pháp luật về bồi thường tái định cư khi nhà nước thu hồi đất
của Singapore và Trung quốc- những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp
luật về bồi thường, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất của đồng tác giả TS.
Nguyễn Quang Tuyến và ThS. Nguyễn Ngọc Minh, Tạp chí Luật học số 10/2010;
pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng và
những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng của tác giả Nguyễn Thị Nga,
Tạp chí Luật học số 11/2010; bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất theo luật đất đai năm 2013 của tác giả Phạm Thu Thủy, tạp chí luật học đặc san
11/2014; dự thảo Luật Đất đai năm 2013 với các quy định về thu hồi đất của tái giả
ThS. Lê Ngọc Thạnh, Tạp chí nghiên cứu lập pháp điện tử…
Các bài viết, cơng trình khoa học trên đây đã nghiên cứu vấn đề bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất ở mức độ khác nhau. Có cơng trình, bài viết đã
nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất; có những cơng trình , bài viết lại đi sâu nghiên cứu về từng vấn đề cụ thể
như: phương thức bồi thường, trình tự thủ tục thu hồi đất và bồi thường, cơ chế giải
quyết tranh chấp, khiếu nại liên quan đến vấn đề này; có những cơng trình cịn
nghiên cứu pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở nước ngoài để rút ra
3


bài học kinh nghiệm cho Việt Nam …Tuy nhiên đến nay, chưa có cơng trình nào
tập trung nghiên cứu tìm hiểu về thực trạng pháp luật bồi thường khi nhà nước thu
hồi đất để GPMB sau khi LĐĐ năm 2013 chính thức có hiệu lực tại địa bàn tỉnh
Ninh Bình. Vì vậy, tác giả muốn đi sâu nghiên cứu pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất để GPMB và thực tiễn áp dụng ở địa bàn Tỉnh Ninh Bình sau khi
LĐĐ năm 2013 chính thức có hiệu lực; để từ đó thấy rõ hơn sự phù hợp, không phù

hợp trong quy định của pháp luật với thực tiễn cũng như đánh giá được quá trình
thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Qua đây, tác giả đưa ra
một số đề xuất góp phần hồn thiện quy định của pháp luật và góp phần hồn thiện
q trình thực thi pháp luật trong thực tiễn.
3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Một là: Nghiên cứu để làm rõ các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để GPMB và thực tiến áp dụng ở địa bàn
Tỉnh Ninh Bình.
Hai là: Nghiên cứu để hệ thống hóa các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để tìm ra những qui định cần sửa đổi để phù hợp
với thực tiễn triển khai công việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Ba là: Nghiên cứu để tìm ra những nguyên nhân, hạn chế khi áp dụng pháp
luật hiện hành để đưa ra những giải pháp kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm:
- Các quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất.
- Các quy định của pháp LĐĐ hiện hành về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
- Các nghị định, thông tư của Nhà nước ban hành về hướng dẫn thực hiện
pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để GPMB và thực tiễn áp dụng ở địa
bàn Tỉnh Ninh Bình.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài bao gồm:
Nghiên cứu đánh giá nội dung những quy định của LĐĐ 2013 và các văn
bản hướng dẫn thi hành về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và quá trình áp
4


dụng pháp luật để GPMB ở địa bàn Tỉnh Ninh Bình, đặt trong mối tương quan so
sánh với LĐĐ năm 2003 và các văn bản hướng dẫn LĐĐ năm 2003 trước đây.

5. Phương pháp nghiên cứu của đề tài
Trong quá trình thực hiện đề tài nghiên cứu, tác giả sử dụng kết hợp
nhiều phương pháp nghiên cứu trong đó chủ yếu là các phương pháp như:
- Phương pháp phân tích: Tác giả áp dụng trong việc phân tích các khái niệm, các
điều khoản của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như làm rõ khái niệm về
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; thẩm quyền thu hồi đất; các nguyên tắc thu hồi đất; các
nhân tố ảnh hưởng đến BTGPMB; phân tích các thuận lợi khó khăn trong BTGPMB…
- Phương pháp tổng hợp: Tác giả áp dụng trong việc tổng hợp các số liệu
trong các quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền liên quan đến vấn đề bồi
thường, GPMB như diện tích đất cần thu hồi phục vụ dự án; số tiền bồi thường về
đất, về tài sản; số tiền được tái định cư; diện tích đất giao tái định cư. Thơng qua
việc tổng hợp các số liệu, con số chúng ta dễ dàng hiểu và tiếp cận luận văn hơn.
- Phương pháp bình luận: Trong quá trình nghiên cứu tác giả đưa ra ý kiến,
quan điểm của mình về các quy định của pháp luật liên quan đến bồi thường, giải
phóng mặt bằng. Đó là quan điểm về giá đất; thời hạn thơng báo thu hồi đất; hồn
thiện tổ chức phát triển quĩ đất; trưng dụng đất; các chính sách hỗ trợ di chuyển, hỗ
trợ ổn định đời sống sản xuất…
- Phương pháp so sánh: Tác giả áp dụng việc so sánh giữa các quy định của
LĐĐ năm 2003 và LĐĐ năm 2013.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài lời mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn gồm 3 chương:
Chương 1 : Cơ sở lí luận pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
để giải phóng mặt bằng.
Chương 2 : Thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và
áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn giải phóng
mặt bằng trên địa bàn Tỉnh Ninh Bình.
Chương 3: Hồn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để
giải phóng mặt bằng.
5



Chương 1
CƠ SỞ LÍ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU
HỒI ĐẤT
1.1. Khái niệm thu hồi đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất và các trường hợp thu hồi đất
1.1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
Xây dựng khái niệm là yếu tố tiên quyết để tạo lập cơ sở lý luận trong khoa
học pháp lý. Do đó, khi nghiên cứu về pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi
đất để GPMB ở VN, trước hết, ta phải làm rõ khái niệm thế nào là thu hồi đất.
LĐĐ năm 2003 quy định: “Thu hồi đất là việc nhà nước ra quyết định hành
chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã,
phường, thị trấn quản lý”5
LĐĐ năm 2013 quy định về khái niệm thu hồi đất như sau: “Nhà nước thu hồi đất
là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao
quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”6
Từ những khái niệm trên, cho thấy thu hồi đất có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, thu hồi đất là một trong những phương thức của Nhà nước để thực
hiện quyền đại diện chủ hữu về đất đai được pháp luật đất đai quy định. Nhà nước
không phải là chủ sở hữu đất đai mà chỉ là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về
đất đai. Pháp luật qui định quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước. Vì vậy
Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất phải tuân theo các qui định của pháp luật.
Thứ hai, Thu hồi đất được thực hiện thông qua một quyết định hành chính
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền có tên gọi là quyết định thu hồi đất, trong đó
xác định rõ chủ thể bị thu hồi, lý do bị thu hồi, mục đích thu hồi và diện tích đất bị
thu hồi. Quyết định này là căn cứ pháp lý chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa
Nhà nước và người sử dụng đất.

5


Khoản 5 Điều 4 LĐĐ năm 2003

6

Khoản 11 Điều 23 LĐĐ năm 2013

6


Thứ ba, thu hồi đất không chỉ chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ
gia đình, cá nhân với một mảnh đất nhất định mà còn gây ra những hậu quả xã hội
như cuộc sống sinh hoạt và sản xuất của họ bị đảo lộn, rơi vào hoàn cảnh khơng có
nghề nghiệp hoặc khơng có chỗ ở.
Thứ tư, thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu Nhà nước và xã hội như để sử dụng
vào mục đích quốc phịng, an ninh, phát triển kinh tế-xã hội, vì lợi ích quốc gia,
công cộng; hoặc để để xử lí các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử
dụng hay do hết thời hạn sử dụng đất, người sử dụng đất trả lại đất.
1.1.1.2. Các trường hợp thu hồi đất
Để thực hiện sự minh bạch trong thu hồi đất, các trường hợp thu hồi đất được
thể hiện cụ thể tại các điều từ Điều 61 tới Điều 65 LĐĐ năm 2013. So với LĐĐ
năm 2003, qui định các trường hợp thu hồi đất rõ ràng và cụ thể hơn rất nhiều. Khác
với cách thức liệt kê các trường hợp thu hồi đất của Điều 38 LĐĐ năm 2003, LĐĐ
năm 2013 qui định rõ thành 5 loại chính đó là: thu hồi đất để sử dụng vào mục đích
quốc phòng, an ninh; thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích
cơng cộng; thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội; thu hồi đất
do vi phạm pháp luật đất đai; thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp
luật hoặc tự nguyện.
Thứ nhất, thu hồi đất do nhu cầu của nhà nước bao gồm các trường hợp:
Sử dụng đất vào mục đích quốc phịng, an ninh được qui định tại điều 61

LĐĐ năm 2013. Ta có thể thấy tại LĐĐ năm 2013 đã chuyển Khoản 1 Điều 89
LĐĐ năm 2003 thành 10 khoản của Điều 61 LĐĐ năm 2013 để làm rõ các trường
hợp Nhà nước thu hồi đất vào mục đích quốc phịng, an ninh.
Sử dụng đất vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng. Đây là
một điều mới của LĐĐ năm 2013, tuy nhiên nội dung của nó thì chỉ là cụ thể hóa
Khoản 1 Điều 38 của LĐĐ năm 2003 và luật hóa quy định của các Nghị định như:
Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004, Nghị định số
17/2006/NĐ-CP ngày 21 tháng 01 năm 2006, nghị định số 84/2004/NĐ-CP ngày 25
tháng 05 năm 2007 để làm rõ các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào
mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
7


Sử dụng đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội được qui định
tại Điều 62 LĐĐ năm 2013. Điều luật này đã cụ thể hóa khoản 1 Điều 38 và khoản
1 Điều 40 của LĐĐ năm 2003 trên cơ sở luật hóa quy định của các Nghị định như:
Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004, nghị định số
17/2006/NĐ-CP ngày 21 tháng 01 năm 2006, nghị định số 84/2004/NĐ-CP ngày 25
tháng 05 năm 2007 để làm rõ các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào
mục đích phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời, các nhà làm luật cũng sửa đổi cụm từ
“thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế” thành cụm từ “thu hồi đất để
thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội” để cụ thể và thu hẹp các trường hợp thu
hồi đất để sản xuất kinh doanh chuyển sang cơ chế thực hiện các quyền của người sử
dụng đất thơng qua việc chuyển nhượng, cho th, góp vốn quy định tại Điều 73 của
LĐĐ năm 2013. Ngoài ra, LĐĐ năm 2013 còn bổ sung qui định về căn cứ thu hồi đất
để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng, thực
hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội đó là: “Dự án thuộc các trường hợp thu hồi đất
quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật này; kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp
huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; tiến độ sử dụng đất thực
hiện dự án”7. Quy định này đã giải quyết vướng mắc cơ bản trong thực tiễn thi hành

LĐĐ năm 2003 như: khó thực hiện thu hồi đất do làm mất quyền lợi của người sử
dụng đất trong khi chưa có quy định về căn cứ cụ thể đối với từng trường hợp thu hồi
đất, khắc phục tình trạng xử lý vụ việc cụ thể đã xảy ra tại địa phương có tính chất rất
phức tạp. Thực tế địa phương thu hồi đất khó xác định cho đúng với từng trường hợp
thu hồi đất cụ thể do có luật quy định có nhiều trường hợp thu hồi đất nhưng không rõ
để áp dụng cơ chế giải quyết cho phù hợp.
Thứ hai, Thu hồi đất do vi phạm LĐĐ được qui định tại Điều 64 LĐĐ năm
2013. Đây là một điều luật mới được tách ra từ các khoản 3, 4, 5, 6, 9, 11 và 12
Điều 38 LĐĐ năm 2003 và bổ sung 1 số nội dung sau:
Bổ sung trường hợp thu hồi đất không được chuyển nhượng, tặng cho mà cố
ý nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhằm bổ sung chế tài mạnh nhất là thu hồi

7

Điều 63 LĐĐ năm 2013

8


để xử lý vi phạm đang diễn ra phổ biến hiện nay như chuyển nhượng trái phép đất
trồng lúa để chờ quy hoạch, găm, thu gom đất nông nghiệp lập dự án đầu tư phi
nông nghiệp.
Bổ sung điều kiện thu hồi đất đối với trường hợp người sử dụng đất khơng
thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước thì chỉ thu hồi khi đã bị xử phạt mà cố ý khơng
chấp hành, nhằm đảm bảo tính khả thi, phù hợp với cách xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai hiện hành.
Bổ sung quy định người bị thu hồi đất trong các trường hợp quy định tại điểm
h khoản 1 Điều 64 LĐĐ năm 2013 không được trả lại tiền sử dụng đất, tiền thuê đất
đã nộp; không được thanh tốn giá trị đầu tư vào đất cịn lại và tài sản gắn liền với
đất nhằm đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, buộc người sử dụng đất có trách

nhiệm sử dụng đất hiệu quả, ngăn chặn cơ chế xin cho trong việc giao đất.
Bổ sung quy định về việc thu hồi đất trong các trường hợp quy định tại
khoản 1 Điều 64 LĐĐ năm 2013 phải căn cứ vào các văn bản, quyết định của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi vi phạm pháp luật đất đai.
Thứ ba, do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện qui định tại
Điều 65 LĐĐ năm 2013. Trường hợp này nhà nước thu hồi đất không xuất phát từ
nhu cầu của nhà nước, cũng không do lỗi của người sử dụng đất mà chỉ đơn thuần là
các lí do: tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất mà bị giải thể,
phá sản; cá nhân sử dụng đất chết mà khơng có người thừa kế; người sử dụng đất tự
nguyện trả lại đất; đất được Nhà nước giao, cho th có thời hạn mà khơng được gia
hạn khi hết hạn.
1.1.2. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Theo từ điển thơng dụng thì bồi thường được hiểu là: “Đền bù những tổn hại
đã gây ra”8. Riêng lĩnh vực đất đai, thuật ngữ “bồi thường” khi Nhà nước thu hồi
đất (trước đây là bồi thường thiệt hại hay đền bù thiệt hại) được ghi nhận từ rất sớm.
Tại nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội Đồng Chính phủ quy định Thể lệ
tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương II đã đề cập đến việc “bồi thường cho

8

Nguyễn Như Ý (chủ biên ), Từ điển Tiếng Việt thông dụng. NXB Giáo dục, Hà Nội 2001, tr79

9


người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp theo, LĐĐ năm 1987 ra đời, cùng với đó là
sự ra đời của các văn bản hướng dẫn thi hành, lúc này thuật ngữ “bồi thường” đã bị
thay thế bởi thuật ngữ “đền bù”. Sau đó thuật ngữ “đền bù thiệt hại” lại được tiếp
tục sử dụng trong LĐĐ năm 1993, luật sửa đổi bổ sung một số điều của LĐĐ năm
1998 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, thuật ngữ “bồi thường” lại

được sử dụng trở lại trong LĐĐ năm 2003. Theo Khoản 6 Điều 4 LĐĐ năm 2003
đưa ra cách giải thích khái niệm này như sau “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
là việc nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho
người thu hồi đất”.
Từ các cách định nghĩa trên ta có thể thấy bồi thường khi nhà nước thu hồi
đất có những đặc điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, về phạm vi bồi thường, bồi thường chỉ được thực hiện đối với
trường hợp nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phịng an ninh, lợi ích quốc gia,
lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế. Bởi lẽ, các trường hợp thu hồi đất này, người
sử dụng đất khơng có lỗi mà do Nhà nước thu hồi để sử dụng cho mục đích chung
của xã hội. Do đó, Nhà nước phải bồi thường, bù đắp cho người sử dụng đất về
những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra.
Hơn thế nữa, ngoài việc bồi thường về đất và thiệt hại về tài sản trên đất, Nhà
nước còn thực hiện hỗ trợ ổn định đời sống, hỗ trợ di chuyển chỗ ở; giải quyết vấn đề
tái định cư; đào tạo chuyển đổi nghề, bố trí việc làm mới cho người sử dụng đất
Thứ hai, về đối tượng được bồi thường, bồi thường chỉ được thực hiện đối
với trường hợp nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phịng an ninh, lợi ích quốc
gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế, do đó những đối tượng được bồi thường
là: hộ gia đình, cá nhân, tổ chức trong nước, tổ chức nước ngồi, cộng đồng dân cư,
cơ sở tơn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư ở Việt Nam ... Theo
đó, người bị thu hồi đất được Nhà nước bồi thường khi được cấp Giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản gắn liền với đất hoặc các diều
kiện khác mà pháp luật đất đai hiện hành qui định.
Thứ ba, về giá đất bồi thường, bồi thường khi nhà nước thu hồi đất phải tuân
thủ các quy định của pháp luật về điều kiện bồi thường, giá đất để tính bồi thường
10


được xác định theo mục đích sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất.
Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất khác với bồi thường thiệt hại ngoài hợp

đồng trong pháp luật dân sự dựa trên nguyên tắc tự nguyện thỏa thuận, căn cứ vào
thiệt hại thực tế và bồi thường trên cơ sở ngang giá. Có sự khác biệt như vậy bởi vì
đất đai thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, bản thân người
sử dụng đất không phải là chủ sở hữu đối với từng diện tích đất riêng lẻ mà họ đang
sử dụng, họ chỉ được nhà nước trao quyền thông qua giao, cho thuê, công nhận
quyền sử dụng đất hoặc cho phép nhận chuyển quyền.
1.2. Hệ quả của hoạt động thu hồi đất.
1.2.1. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
“Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đều là hậu quả pháp lí trực tiếp
do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Có thể cho rằng bồi thường là chế định
pháp luật độc lập và hệ quả tất yếu của việc thu hồi đất; còn hỗ trợ được xem như
biện pháp bổ sung và là sự “kéo dài” của q trình bồi thường, đóng vai trị khoả lấp
khoảng trống mà các qui định về bồi thường chưa giải quyết được, nhằm bù đắp
một cách thỏa đáng những thiệt hại do bị Nhà nước thu hồi đất gây ra. Bởi vì, khi
Nhà nước thu hồi đất, mặc dù đối tượng bị thu hồi chỉ là một diện tích đất song thiệt
hại đối với người dân khơng chỉ nằm ở đó. Ngồi các thiệt hại hữu hình về giá trị
quyền sử dụng đất, cơng trình xây dựng, cây trồng vật ni cịn các thiệt hại vơ hình
khác như mất ổn định cuộc sống, mất chỗ ở, mất tư liệu sản xuất, phải học nghề
mới, bị thiệt hại về tinh thần…9”.
Việc thu hồi đất gây ra vô số những hệ quả, nhất là đối với đời sống, sinh
hoạt, làm việc của nhân dân. Nước ta vốn là một nước nông nghiệp, “miếng cơm,
manh áo” của người nông dân đều trông chờ vào hạt lúa trên đồng, trơng mong vào
từng tấc đất. Chính vì vậy, có rất nhiều người dân sau khi bị thu hồi đất, mặc dù đã
được bồi thường theo đúng chính sách của nhà nước. Tuy nhiên họ lại khơng biết
tương lai họ làm gì để sinh sống vì cả đời họ chỉ biết làm ruộng, làm đồng. Nhằm

9

Phạm Thu Thủy (2014), “Bồi thường hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất theo LĐĐ 2013”,


Tạp chí luật học, đặc san 11/ 2014, Tr.54.

11


bù đắp những tổn thất và giúp đỡ những người bị thu hồi đất vượt qua khó khăn từ
việc thu hồi đất, nhanh chóng ổn định về đời sống sản xuất; Nhà nước đã qui định
và tổ chức thực hiện nhiều chính sách hỗ trợ cho người bị thu hồi đất. Theo Khoản
14 Điều 4 LĐĐ năm 2013 qui định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà
nước trợ giúp cho người có đất bị thu hồi”.
1.2.2. Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Tái định cư là một thuật ngữ sử dụng phổ biến trong sách, báo pháp lý ở
nước ta hiện nay, đặc biệt là trong các qui định của pháp luật đất đai về bồi thường,
hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, LĐĐ năm 2013 và các văn
bản hướng dẫn thi hành lại không đưa khái niệm về tái định cư.
Theo Khoản 2 Điều 86 LĐĐ năm 2013: “Người có đất thu hồi được bố trí tái
định cư tại chỗ nếu tại khu vực thu hồi đất có dự án tái định cư hoặc có điều kiện bố trí
tái định cư…” và Khoản 4 Điều 86 LĐĐ năm 2013: “Trường hợp người có đất thu hồi
được bố trí tái định cư mà tiền bồi thường, hỗ trợ không đủ để mua một suất tái định cư
tối thiểu thì được Nhà nước hỗ trợ tiền đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu”
Theo Điểm a Khoản 1 Điều 6 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 05
năm 2014 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất thì
tái định cư được giải thích là: “trường hợp thu hồi hết đất ở hoặc phần diện tích đất ở cịn
lại sau thu hồi không đủ điều kiện để ở theo quy định của UBND cấp tỉnh mà hộ gia
đình, cá nhân khơng cịn đất ở, nhà ở nào khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có
đất ở thu hồi thì được bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở tái định cư”.
Căn cứ vào các qui định trên, khái niệm về tái định cư có thể hiểu là: “Tái
định cư là việc người sử dụng đất được bố trí nơi ở mới bằng một trong các hình
thức: bồi thường bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở mới hoặc bồi
thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới khi họ bị Nhà nước thu hồi đất ở và phải

chuyển chỗ ở”10
Thực tế diễn ra cho thấy, việc thu hồi đất dẫn tới hệ quả rất nhiều người dân
khơng cịn nơi ăn chốn ở, phải di chuyển đến nơi khác để sinh sống, cuộc sống của

10

Lê Hoàng Dương (2009), Luận văn cử nhân luật học, Các vấn đề pháp lý về tái định cư khi nhà

nước thu hồi đất thực hiện các dự án đầu tư , Đại học luật Hà Nội, Tr.4.

12


họ gặp vơ số khó khăn cho nên Nhà nước phải có trách nhiệm xã hội của mình trong
việc bố trí một trong các hình thức tái định cư để người bị thu hồi đất tạo lập cuộc
sống mới. Vì vậy, tái định cư chính là sự sắp xếp nơi ở mới cho người bị thu hồi đất
khơng cịn đất ở hoặc tạo điều kiện để người bị thu hồi đất tự lo nơi ở mới của mình
thơng qua các hỗ trợ tài chính từ phía Nhà nước.
1.3. Phân biệt trưng dụng đất và thu hồi đất.
Thứ nhất, về mục đích trưng dụng đất và thu hồi đất. Theo Luật Trưng mua,
trưng dụng tài sản năm 2008 trưng dụng tài sản là việc Nhà nước sử dụng có thời hạn
tài sản của tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư thơng qua quyết định hành
chính trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phịng, an ninh và vì lợi ích quốc
gia11. Và theo Khoản 1 Điều 23 Luật trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 đất đai là
tài sản thuộc đối tượng trưng dụng. Như vậy, trưng dụng đất chỉ được thực hiện trong
trường hợp thật cần thiết, là biện pháp cuối cùng được cân nhắc khi Nhà nước cần sử
dụng một diện tích nhất định của tổ chức cá nhân để thực hiện nhiệm vụ quốc phịng,
an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phịng, chống thiên tai.
Thu hồi đất được thực hiện theo quy định của LĐĐ năm 2013, thu hồi đất là việc nhà
nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho

tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định do nhu cầu Nhà nước, do vi
phạm pháp luật đất đai hoặc vì các lý do đương nhiên.
Thứ hai, về thẩm quyền trưng dụng đất và thu hồi đất, thẩm quyền trưng dụng
đất được giao cho bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ
Giao thông vận tải, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ trưởng Bộ
Y tế, Bộ trưởng Bộ Công Thương, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, Chủ tịch
UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện có thẩm quyền quyết định trưng dụng đất,
quyết định gia hạn trưng dụng đất. Tuy nhiên, thẩm quyền thu hồi đất lại chỉ được giao
cho hai cấp chính quyền địa phương bao gồm cấp huyện và cấp tỉnh.
“Như vậy, số lượng cơ quan có thẩm quyền trưng dụng đất đa dạng hơn
nhiều so với số lượng cơ quan có thẩm quyền quyết định thu hồi đất, xuất phát từ

11

Khoản 2 Điều 2 Luật trưng dụng, trưng mua tài sản năm 2008

13


tính cấp thiết và cấp bách của các trường hợp trưng dụng đất, trái ngược với tính ổn
định lâu dài của các trường hợp thu hồi đất bởi thu hồi đất được thực hiện theo quy
hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt từ trước”12.
Một điểm khác nhau cơ bản nữa về thẩm quyền giữa trưng dụng đất và thu hồi
đất đó là: người có thẩm quyền trưng dụng đất khơng được phân cấp thẩm quyền cho
người khác còn đối với thẩm quyền thu hồi đất ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể ủy
quyền cho ủy ban nhân dân cấp huyện trong một số trường hợp cụ thể do luật qui định.
Thứ ba, về cách thức thực hiện trưng dụng đất và thu hồi đất. Trưng dụng đất
cũng như thu hồi đất đều được thực hiện bằng một quyết định hành chính do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và được thể hiện bằng văn bản. Tuy nhiên
đối với trường hợp trưng dụng đất, quyết định trưng dụng đất có thể thể hiện bằng

lời nói trong trường hợp khẩn cấp nhưng phải viết giấy xác nhận việc quyết định.
Thứ tư, về việc bồi thường trong trưng dụng đất và thu hồi đất. Người có đất
trưng dụng được bồi thường thiệt hại trong trường hợp đất trưng dụng bị hủy hoại.
Theo Điều 19 và Điều 38 Luật trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008, hình thức
bồi thường của trưng mua, trưng dụng chủ yếu bằng tiền. Tuy nhiên, đối với việc
bồi thường trong trưng dụng đất, không phải ai có đất bị thu hồi cũng được bồi
thường, các trường hợp Nhà nước thu hồi đất không được bồi thường tài sản gắn
liền với đất được liệt kê tại Điều 92 LĐĐ năm 2013. Bồi thường về đất là việc Nhà
nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử
dụng đất. Các hình thức bồi thường trong trường hợp này có sự đa dạng hơn. Có thể
bồi thường bằng đất, bằng nhà hoặc có thể bồi thường bằng tiền.
1.4. Thẩm quyền thu hồi đất
Thẩm quyền thu hồi đất được qui định rõ ràng, hợp lý, phù hợp với thẩm
quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Theo đó, cơ
quan nào giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất sẽ có thẩm
quyền thu hồi đất.

12

TS.Dỗn Hồng Nhung (Chủ biên) CN. Nguyễn Ngọc Hà (2014), Pháp Luật về định giá đất trong

bồi thường GPMB ở Việt Nam, nhà xuất bản tư pháp Hà Nội, Tr.83.

14


“UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất trong các trường hợp đối với tổ chức,
cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngồi có chức
năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi và thu hồi đất nơng nghiệp
thuộc quỹ đất cơng ích của xã, phường, thị trấn. UBND cấp huyện quyết định thu

hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư và người Việt Nam định cư ở
nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam.”13
Điểm mới trong quy định về thẩm quyền thu hồi đất của LĐĐ năm 2013 so
với LĐĐ năm 2003 đó là trường hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng
thuộc thẩm quyền thu hồi đất của UBND cấp tỉnh và cả đối tượng thuộc thẩm quyền
thu hồi đất của UBND cấp huyện thì UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy
quyền cho UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất. Như vậy, nếu có quyết định thu
hồi đất đối với cả tổ chức và cá nhân thì quyết định thu hồi thuộc UBND cấp tỉnh.
1.5. Khái quát chung về giải phóng mặt bằng
1.5.1. Khái niệm bồi thường giải phóng mặt bằng
Như chúng ta đã biết, bồi thường GPMB là vấn đề thời sự nóng hổi, nó ảnh
hưởng rất lớn tới sự phát triển của mỗi quốc gia và cũng là vấn đề mà nhiều nước
đang phải đối mặt. Việt Nam cũng không ngoại lệ, nhất là những năm gần đây, vấn
đề này trở thành trung tâm của dư luận, là mối quan tâm hàng đầu của các nhà
hoạch định chính sách. Thực tiễn đã chứng minh rằng, làm tốt công tác bồi thường
GPMB không chỉ tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển, thu hút đầu tư mà cịn góp
phần tạo được lịng tin nhân dân, khắc phục tình trạng cán bộ nhà nước gây khó dễ
cho nhân dân, chống tham nhũng…Bản chất của công tác bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất là phải đảm bảo lợi ích của những người dân bị thu hồi đất, lợi ích đó là
những người dân này phải có được chỗ ở ổn định, có điều kiện sống bằng hoặc cao
hơn nơi ở cũ để tạo điều kiện cho người dân sống ổn định và phát triển. Trong LĐĐ
năm 2013 không đề cập tới khái niệm bồi thường GPMB nhưng ta có thể hiểu bồi
thường GPMB là việc chi trả, bù đắp những tổn thất về đất đai và tài sản gắn liền
với đất, những chi phí tháo dỡ, di chuyển nhà cửa, vật, kiến trúc công trình hạ tầng

13

Khoản 1, Khoản 2 Điều 66 LĐĐ năm 2013

15



kỹ thuật, cây cối hoa màu và chi phí để ổn định đời sống, chuyển đổi nghề nghiệp
cho người sử dụng đất, sở hữu tài sản khi Nhà nước tổ chức thu hồi đất để sử dụng
vào mục đích an ninh, quốc phịng, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng. Nhà nước có
thể bồi thường bằng đất hoặc bằng bằng tiền. Bồi thường thiệt hại bằng tiền được
xác định trên cơ sở định giá đất, tài sản trên đất theo những qui định hướng dẫn của
Nhà nước. Bồi thường thiệt hại bằng đất là việc dùng một diện tích đất khác bồi
thường thiệt hại cho người bị thu hồi, trả các chi phí trực tiếp cho việc thực hiện tổ
chức bồi thường, di chuyển GPMB, xây dựng cơ sở hạ tầng, khu tái định cư cho
người bị thu hồi trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất mà phải xây dựng khu tái
định cư.
1.5.2. Sự cần thiết phải bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng
Việc điều chỉnh vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất bằng pháp luật
dựa trên những lí do cơ bản sau đây:
Thứ nhất, xuất phát từ việc đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người bị
thu hồi đất. Khi Nhà nước thu hồi một diện tích đất để sử dụng vào các mục đích
kinh tế, xã hội sẽ khiến cho những người có đất bị thu hồi chịu những thiệt hại
không nhỏ, những thiệt hại này bao gồm cả vật chất và tinh thần. Thiệt hại về vật
chất mà người sử dụng đất có thể phải gánh chịu bao gồm: thiệt hại về công sức đầu
tư, mất quyền khai thác và hưởng các lợi ích từ đất đai; thiệt hại về tài sản là thành
quả lao động và kết quả đầu tư vào đất; thiệt hại về chi phí đầu tư vào đất tính đến
thời điểm Nhà nước thu hồi đất vẫn chưa thu lại được; thiệt hại do bị ngừng việc,
ngừng sản xuất - kinh doanh; các thiệt hại vật chất vơ hình khác mà người bị thu hồi
đất phải gánh chịu như: đất ở khu vực Nhà nước chuyển mục đích sử dụng sẽ tăng
giá trị mà họ không được hưởng, trong khi những người sử dụng đất ở khu vực đó
lại được hưởng. Bên cạnh những thiệt hại về vật chất, người bị thu hồi đất còn phải
gánh chịu thiệt hại về mặt tinh thần. Việc Nhà nước thu hồi đất dẫn đến đảo lộn đời
sống, sản xuất cũng như sinh hoạt của người dân bị thu hồi đất. Bên cạnh đó việc
chuyển đến nơi ở mới cũng làm người dân phải mất một khoảng thời gian dài để

thích nghi với mơi trường sống mới. Thậm chí họ phải mất rất nhiều thời gian mới
có thể tìm kiếm được cơng ăn, việc làm ổn định…Với những thiệt hại nói trên, việc
16


ban hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là rất cần thiết, giúp
người dân nắm được quyền và lợi ích hợp pháp mà mình được hưởng khi bị thu hồi
đất, qua đó có sự tham gia, giám sát chủ động, tích cực vào q trình thực thi pháp
luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Như vậy, việc ban hành pháp luật về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất góp phần đảm bảo các quyền và lợi ích hợp
pháp của người dân trong quá trình thu hồi đất.
Thứ hai, xuất phát từ vai trị của Nhà nước trong quản lí đất đai. Việc Nhà
nước khi tiến hành thu hồi đất là để tạo ra một quỹ đất hợp lý sử dụng cho các mục
đích quốc phịng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng cộng.
Tuy nhiên khi thu hồi đất, Nhà nước phải tạo được sự đồng thuận trong nhân dân
bằng việc thực hiện các chính sách bồi thường cho người dân bị thu hồi đất, cần
thiết phải ban hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để tạo cơ sở
pháp lý cho cơ quan nhà nước trong quá trình triển khai thực hiện bồi thường.
1.6. Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất
1.6.1. Giai đoạn trước năm 1993
Lịch sử hình thành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được
đánh dấu bằng sự ra đời Nghị định số 151-TTg ngày 14/04/1959 của Hội đồng
Chính phủ qui định thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất. Tiếp đó là sự ra đời của
Thông tư liên hộ số 1424/TTLB ngày 6/7/1959 về việc thi hành Nghị định số 151TTg ngày 14/04 /1959 của Thủ tướng Chính phủ qui định về thể lệ tạm thời trưng
dụng ruộng đất.
Hiến pháp năm 1959 ra đời ghi nhận sự bảo hộ của Nhà nước đối với quyền
sở hữu của công dân về của cải, thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở và các
thứ vật dụng riêng khác (Điều 18 Hiến pháp năm 1959), và chỉ khi nào cần thiết vì
lợi ích chung, Nhà nước mới trưng mua hoặc trưng dụng, trưng thu có bồi thường

thích đáng các tư liệu sản xuất ở thành thị và nông thôn trong phạm vi điều kiện do
pháp luật qui định (Điều 20 Hiến pháp năm 1959)
Sau đó, tới năm 1970, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất lại được
qui định tại Thông tư số 1972/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ quy
17