VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ THU HIỀN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
QUẢN LÝ RỦI RO TỪ THỰC TIỄN
CỤC HẢI QUAN TỈNH BÌNH PHƢỚC

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CƠNG

HÀ NỘI, năm 2018


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ THU HIỀN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
QUẢN LÝ RỦI RO TỪ THỰC TIỄN
CỤC HẢI QUAN TỈNH BÌNH PHƢỚC

Chuyên ngành : Chính sách cơng
Mã số
: 834.04.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CƠNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. NGUYỄN CHIẾN THẮNG

HÀ NỘI, năm 2018


LỜI CAM ĐOAN
Đề tài luận văn “Thực hiện chính sách quản lý rủi ro từ thực tiễn Cục
Hải quan tỉnh Bình Phước” là cơng trình nghiên cứu của riêng tơi. Các thơng
tin có nguồn gốc rõ ràng, tn thủ đúng ngun tắc trích dẫn tài liệu. Nghiên
cứu hồn tồn trung thực và chưa được cơng bố ở cơng trình, đề tài nào.
Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình./.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Thu Hiền


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ
CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ
QUAN HẢI QUAN .......................................................................................... 6
1.1. Khái niệm rủi ro và chính sách quản lý rủi ro trong hoạt động hải
quan ................................................................................................................... 6
1.2. Mục tiêu, nội dung và trai trị của chính sách quản lý rủi ro trong hoạt
động hải quan .................................................................................................. 12
1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách quản lý rủi ro trong hoạt động
của cơ quan hải quan ....................................................................................... 20
1.4. Kinh nghiệm thực hiện quản lý rủi ro trong hoạt động của hải quan
một số nước ..................................................................................................... 27

CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ
RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA CỤC HẢI QUAN TỈNH BÌNH
PHƢỚC .......................................................................................................... 34
2.1. Khái quát về hoạt động của Cục Hải quan tỉnh Bình Phước ................... 34
2.2. Những thành tựu trong thực hiện chính sách quản lý rủi ro của Cục
Hải quan tỉnh Bình Phước ............................................................................... 37
2.3. Hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong thực hiện chính sách quản
lý rủi ro tại Cục Hải quan tỉnh Bình Phước .................................................... 46
CHƢƠNG 3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ RỦI RO VÀO CÁC HOẠT ĐỘNG CỦA
CỤC HẢI QUAN TỈNH BÌNH PHƢỚC .................................................... 58
3.1. Bối cảnh và mục tiêu phát triển của Cục Hải quan tỉnh Bình Phước ...... 58


3.2. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách quản
lý rủi ro vào các hoạt động của Cục Hải quan tỉnh Bình Phước ..................... 63
3.3. Một số kiến nghị....................................................................................... 77
KẾT LUẬN .................................................................................................... 80
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC TỪ, KÝ HIỆU VIẾT TẮT
CBCC

Cán bộ, công chức

CSDL

Cơ sở dữ liệu


HĐH

Hiện đại hóa

HTQT

Hợp tác quốc tế

NC

Nhập cảnh

NK

Nhập khẩu

QLRR

Quản lý nhà nước

TCHQ

Tổng cục Hải quan

XC

Xuất cảnh

XK


Xuất khẩu

XNK

Xuất nhập khẩu

XNC

Xuất nhập cảnh


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1. Số thu ngân sách các năm của Cục Hải quan tỉnh Bình Phước ...... 35
Bảng 2.2. Kim ngạch XNK và số doanh nghiệp tham gia làm thủ tục hải
quan trên địa bàn Cục Hải quan tỉnh Bình Phước ........................................... 36
Bảng 2.3. Thống kê về hoạt động đào tạo của Cục Hải quan tỉnh Bình
Phước............................................................................................................... 39
Bảng 2.4: Kết quả phân luồng tờ khai giai đoạn 2014-2017 .......................... 49


DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 2.1. Sơ đồ tổ chức Cục Hải quan Bình Phước ....................................... 34
Hình 2.2. Quy trình quản lý rủi ro trong thơng quan hàng hóa ...................... 40


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Q trình hội nhập cùng xu thế tồn cầu hố đã tạo ra những chuyển
biến mạnh mẽ trong hoạt động thương mại quốc tế, khiến dịng chảy hàng hố
gia tăng khơng ngừng. Để tạo thuận lợi cho các hoạt động này, cộng đồng

quốc tế muốn giảm thiểu sự can thiệp của Hải quan đối với hoạt động xuất
khẩu, nhập khẩu, xuất nhập cảnh, rút ngắn thời gian thông quan nhưng vẫn
phải đảm bảo việc kiểm soát sự tuân thủ pháp luật hải quan của các tổ chức và
cá nhân.
Nhằm đạt tới sự cân bằng giữa tạo thuận lợi thương mại và kiểm soát,
cơ quan Hải quan đã dần từ bỏ phương thức quản lý hải quan truyền thống là
kiểm tra đối với hầu hết hàng hoá xuất, nhập khẩu, phương tiện vận tải xuất,
nhập cảnh để chuyển sang áp dụng kỹ thuật quản lý rủi ro với những cách
thức khác nhau. Việc này đã đem lại hiệu quả to lớn đối với nhiều quốc gia,
trong đó bao gồm cả Việt Nam.
Trong q trình hoạt động của cơ quan hải quan, hoạt động xuất, nhập
khẩu (XNK) có thể bị tác động hai mặt (tích cực, tiêu cực) ở mức nhất định.
Trong thời đại ngày nay, trong xu hướng tồn cầu hóa, khi thương mại quốc
tế ngày càng phát triển nhanh chóng, vấn đề đặt ra với cơ quan hải quan là
phải cân bằng giữa chức năng kiểm soát và chức năng tạo thuận lợi cho
thương mại và phù hợp với các thỏa thuận, cam kết quốc tế về thương mại đã
ký kết. Chính vì thế cải cách, hiện đại hóa, hài hịa thủ tục hải quan phát huy
mặt tích cực và hạn chế mặt tiêu cực trong quản lý nhà nước về Hải quan đối
với hoạt động XNK của các quốc gia là yêu cầu cấp bách, cần thiết nhằm đáp
ứng sự phát triển ngày càng lớn của dòng chảy thương mại quốc tế.

1


Một trong những nội dung cải cách hoạt động hải quan của nhiều nước
trong q trình hội nhập, trong đó có Việt Nam, là áp dụng phương thức quản
lý rủi ro (QLRR) vào các hoạt động của của cơ quan hải quan. QLRR cho
phép cơ quan hải quan tập trung nguồn kiểm sốt các đối tượng có xác suất
rủi ro cao, nhờ đó vừa tạo điều kiện cho hàng hóa thơng quan nhanh, vừa thực
thi được chức năng kiểm sốt hiệu quả của Nhà nước.

Từ năm 2005, Hải quan Việt Nam đã từng bước áp dụng quản lý rủi ro
vào quy trình thủ tục Hải quan, qua một số năm triển khai, quản lý rủi ro đã
thu được những kết quả tích cực, góp phần quan trọng tạo thuận lợi cho hoạt
động thương mại, giảm kiểm tra thực tế hàng hố từ trên 60% năm 2005
xuống cịn 11% năm 2012, giảm thời gian thơng quan trung bình từ 4-8 tiếng
năm 2005 xuống còn hơn 1 tiếng năm 2016, đồng thời tạo lập môi trường
tuân thủ pháp luật hải quan cho các doanh nghiệp.
Mặc dù QLRR có vai trị quan trọng trong quản lý hải quan hiện đại,
nhưng hiện nay, việc nhận thức về lĩnh vực này còn hạn chế đối với một bộ
phận không nhỏ công chức Hải quan Việt Nam nói chung, trong đó có Cục
Hải quan tỉnh Bình Phước, dẫn đến tình trạng áp dụng QLRR thiếu thống
nhất, nên hiệu quả chưa cao. Bên cạnh đó, cơ sở lý luận về QLRR vẫn cịn
chưa đồng bộ. Vì vậy, đã ảnh hưởng không nhỏ đến các hoạt động của cơ
quan hải quan nói chung và Cục Hải quan tỉnh Bình Phước nói riêng.
Xuất phát từ những căn cứ nêu trên, tác giả đã lựa chọn đề tài "Thực
hiện chính sách quản lý rủi ro từ thực tiễn Cục Hải quan tỉnh Bình Phước" để
viết luận văn tốt nghiệp thạc sĩ.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Một số cơng trình nghiên cứu liên quan như:
- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành "Nghiên cứu cơ sở khoa học
và thực tiễn để ứng dụng kỹ thuật quản lý rủi ro vào hoạt động nghiệp vụ hải
2


quan", năm 2004 của Thạc sĩ Nguyễn Toàn, Vụ HTQT – TCHQ;
- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành "Nghiên cứu xây dựng, quản lý
và sử dụng hồ sơ rủi ro trong hoạt động nghiệp vụ của ngành Hải quan", năm
2007 của Thạc sĩ Quách Đăng Hoà, Ban QLRR - TCHQ.
- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành "Nâng cao hiệu quả áp dụng
quản lý rủi ro trong lĩnh vực nghiệp vụ hải quan", năm 2006 của Tiến sĩ Vũ

Ngọc Anh - TCHQ;
- Báo cáo nghiên cứu khả thi "Dự án hiện đại hóa hải quan bằng nguồn
vốn vay Ngân hàng Thế giới" của Bộ Tài chính năm 2005.
- Dự án hiện đại hóa, mơ hình nghiệp vụ hải quan của Bộ Tài chính
năm 2005.
- Kế hoạch cải cách, phát triển và hiện đại hóa Ngành Hải quan giai
đoạn 2008-2010 của Bộ Tài chính năm 2008.
- Đề án: “Nâng cao năng lực quản lý rủi ro của Ngành Hải quan giai
đoạn 2013- 2015, tầm nhìn 2020” của TCHQ năm 2013.
Các nghiên cứu nêu trên đã đề cập đến một số vấn đề lý luận mang tính
khái quát chung về QLRR trong lĩnh vực hải quan hoặc thực tiễn giai đoạn
khởi đầu áp dụng quản lý rủi ro trong thủ tục hải quan. Tuy nhiên, chưa có
cơng trình nghiên cứu cụ thể nào về quản lý rủi ro đối với một Cục Hải quan
địa phương cụ thể nào trong giai đoạn cải cách, hiện đại hóa hải quan hiện
nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở làm rõ lý luận về chính sách quản lý rủi ro, từ thực tiễn thực
hiện chính sách quản lý rủi ro của Cục Hải quan tỉnh Bình Phước, luận văn đề
xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách quản lý rủi ro
của Cục Hải quan tỉnh Bình Phước trong bối cảnh hiện nay
3


3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hóa các lý luận cơ bản về quản lý rủi ro và các hoạt động
của cơ quan hải quan.
- Đánh giá ưu điểm và nhược điểm trong q trình thực hiện chính sách
quản lý rủi ro tại Cục Hải quan tỉnh Bình Phước.
- Đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách quản lý

rủi ro vào các hoạt động của Cục Hải quan tỉnh Bình Phước.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Thực hiện chính sách quản lý rủi ro vào các hoạt động của Cục Hải
quan tỉnh Bình Phước.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi không gian: nghiên cứu trong phạm vi Cục Hải quan tỉnh Bình
Phước
Phạm vi thời gian: nghiên cứu từ năm 2012 đến 2017.
5. Phƣơng pháp lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng
Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước, những quy định pháp lý của
WTO, của Nhà nước Việt Nam trong lĩnh vực hải quan và những cam kết của
Việt Nam với các tổ chức quốc tế trong lĩnh vực này.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Trong luận văn này, học viên sử dụng tổng hợp các phương pháp
nghiên cứu như: thống kê, phân tích, tổng hợp, khái qt hóa... trên cơ sở sử
dụng số liệu thống kê từ tiếp cận thực tế, tư liệu của Cục Hải quan tỉnh Bình
Phước cung cấp và thu thập thông tin, số liệu trên sách báo, internet.., để phân
tích, so sánh, đối chiếu, đánh giá và rút ra kết luận cho vấn đề nghiên cứu.
4


Trong q trình nghiên cứu, học viên có tiếp thu và kế thừa các kiến thức, tài
liệu liên quan để đưa ra những giải pháp thiết thực nhất, khả quan nhất.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận văn tổng hợp những lý luận cơ bản về QLRR và các hoạt động
của cơ quan Hải quan.

6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Những giải pháp của luận văn là cơ sở để Cục Hải quan tỉnh Bình
Phước tham khảo nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của mình.
7. Cơ cấu của luận văn
Luận văn chia làm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế về chính sách quản lý
rủi ro trong hoạt động của cơ quan hải quan
Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách quản lý rủi ro trong hoạt
động của Cục Hải quan tỉnh Bình Phước
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách quản lý
rủi ro vào các hoạt động của Cục Hải quan tỉnh Bình Phước

5


CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ
CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG
CỦA CƠ QUAN HẢI QUAN
1.1. Khái niệm rủi ro và chính sách quản lý rủi ro trong hoạt
động hải quan
1.1.1. Chính sách quản lý rủi ro
Rủi ro là thuật ngữ được sử dụng trong nhiều lĩnh vực khác nhau với
nhiều cách hiểu khác nhau. Theo nghĩa chung nhất, rủi ro được hiểu như một
sự không may, mang lại những thiệt hại, tổn thất không mong muốn, làm cản
trở chủ thể thực hiện các mục tiêu đã đề ra. Rủi ro có thể gây tác động tiêu
cực, có thể mang lại tác động tích cực. Rủi ro có thể gây tổn thất, mất mát,
nguy hiểm, nhưng đồng thời cũng mang lại cơ hội cho những ai biết sử dụng
chúng. Rủi ro mang tính động, không chắc chắn, luôn thay đổi theo môi
trường và các yếu tố liên quan. Nó được cấu thành bởi 2 yếu tố: tần suất rủi ro

và hậu quả. Thông qua hai yếu tố này chúng ta có thể đo lường được mức độ
rủi ro và có thể quản lý được rủi ro. Từ những khái niệm trên về rủi ro có thể
đưa ra cách hiểu về quản lý rủi ro (QLRR).
QLRR là nhận diện, đánh giá rủi ro và tìm cách phịng tránh hoặc giảm
thiểu các thiệt hại rủi ro gây ra. Nó bao gồm những hoạt động dự báo, phân
tích để xây dựng một loạt các biện pháp hay một chương trình để né tránh,
phịng ngừa, ngăn chặn, giảm thiểu rủi ro, bù đắp tổn thất và giải quyết hậu
quả khi rủi ro xảy ra, chuyển giao rủi ro [23].
Từ đó có thể nói: chính sách QLRR là chính sách của Nhà nước nhằm
tác động đến một số đối tượng trong xã hội nhằm hạn chế các thiệt hại do các
hoạt động của đối tượng đó vơ tình hoặc cố tình tạo ra. Trong thực tế có nhiều
các chính sách QLRR đã được áp dụng, ví dụ như: QLRR tín dụng của Ngân
6


hàng Nhà nước, QLRR của Ngành Thuế, QLRR trong Ngành Bảo hiểm,
QLRR dự án trong xây dựng, QLRR trong các doanh nghiệp, QLRR sản
xuất,… và trong đó có QLRR của Ngành Hải quan.
1.1.2. Chính sách quản lý rủi ro trong hoạt động của cơ quan Hải
quan
a. Rủi ro trong lĩnh vực hải quan
Trong lĩnh vực hải quan, người ta định nghĩa rủi ro là sự không tuân
thủ pháp luật của các chủ thể kinh tế khi XNK, XNC hoặc quá cảnh qua biên
giới. Tổ chức Hải quan Thế giới (WCO) cho rằng, “Nguy cơ tiềm ẩn không
tuân thủ pháp luật hải quan” [24] . Khái niệm này cũng được giải thích tại
Quyết định số 48/QĐ-BTC ngày 04/7/2008 của Bộ Tài chính [2] đó là “Nguy
cơ tiềm ẩn việc khơng tn thủ pháp luật về hải quan trong thực hiện xuất
khẩu, nhập khẩu, quá cảnh hàng hoá, xuất cảnh, nhập cảnh, q cảnh phương
tiện vận tải”. Theo đó thì rủi ro trong lĩnh vực hải quan khác rủi ro thơng
thường: đó là sự không tuân thủ pháp luật hải quan, trong đó khách thể là

pháp luật hải quan bị phá vỡ, làm sai lệch bởi các tổ chức, cá nhân; gây ra
những thiệt hại vật chất và phi vật chất trong lĩnh vực hải quan.
Trong lĩnh vực hải quan, rủi ro được phân loại theo nhiều tiêu chí khác
nhau:
* Theo nguồn gốc của rủi ro, có ba loại:
- Rủi ro tiềm ẩn: Là những rủi ro bắt nguồn từ động cơ vụ lợi của các
chủ thể kinh tế khiến họ cố tình làm sai quy định của pháp luật. Thuộc loại rủi
ro này có: bn lậu, gian lận thuế quan, bn bán hàng bị cấm…
- Rủi ro quy định: là những rủi ro phát sinh từ sơ hở trong quy định
pháp luật tạo cơ hội cho các đối tượng có hoạt động XNK có hành vi liên
quan đến gian lận thương mại hoặc nhập lậu hàng hóa mà khơng bị trừng
phạt.
7


- Rủi ro phát hiện: là những sai phạm nghiêm trọng của đối tượng quản
lý hải quan mà nhân viên hải quan không phát hiện được do yếu kém hoặc do
vấn đề đạo đức và những sai phạm của hải quan cấp dưới mà các đồn kiểm
tra cấp trên khơng phát hiện ra.
* Theo các lĩnh vực xuất hiện rủi ro, có các loại:
- Rủi ro trong khâu vận chuyển hàng hóa qua biên giới: là những rủi ro
phát sinh từ việc nhân viên hải quan không phát hiện được hành vi vận
chuyển hàng hóa trái phép qua biên giới trong tổng số các hành vi vận chuyển
hàng hóa qua biên giới. Đây là loại rủi ro xảy ra thường xuyên ở các cửa
khẩu, biên giới và các cảng biển, khi đối tượng sử dụng nhiều hình thức che
giấu để chun chở ma túy, vũ khí, hàng hóa thuộc danh mục hàng cấm XNK
qua biên giới…
- Rủi ro trong khâu kê khai hải quan: là loại rủi ro liên quan đến việc
người khai hải quan không kê khai đúng, đủ số thuế phải nộp vào ngân sách
nhà nước. Loại rủi ro này xảy ra do chủ hàng cố ý khai báo hàng hóa khơng

đúng với trị giá giao dịch thực tế; áp sai thuế suất của hàng hóa để giảm số
thuế phải nộp hoặc cố tình chây ỳ, khơng nộp thuế theo quy định, thậm chí là
thành lập những doanh nghiệp "ma", thực hiện XNK một vài lô hàng, tiêu thụ
nội địa, rồi tự giải thể để trốn tránh nghĩa vụ nộp thuế.
- Rủi ro trong khâu thực hiện nghiệp vụ của công chức hải quan: đây là
các rủi ro thường gặp khi công chức hải quan phạm sai lầm trong tính thuế
hoặc trong kiểm tra lơ hàng hóa XNK khiến chủ hàng có cơ hội khơng tn
thủ pháp luật.
- Rủi ro trong khâu cung cấp thông tin: đây là loại rủi ro xảy ra khi công
chức hải quan được cung cấp thông tin sai lệch dẫn đến định hướng sai hoạt
động kiểm tra. Trên thực tế, cơ quan hải quan khơng thể trực tiếp kiểm tra
mọi lơ hàng hóa mà chủ yếu kiểm tra dựa trên thông tin về nguy cơ không
8


tn thủ của chủ hàng. Do đó, nếu thơng tin không đầy đủ, không hệ thống,
không cập nhật kịp thời thì dễ dẫn đến sự phán đốn sai, lãng phí nguồn lực
vào lơ hàng khơng có vấn đề, bỏ qua lơ hàng có vấn đề, nhất là khi chủ hàng
ranh ma cố tình cung cấp thơng tin lừa dối cơ quan hải quan.
- Rủi ro bất khả kháng: rủi ro do thiếu cơng nghệ và trang bị máy móc
đủ khả năng hỗ trợ cho công việc kiểm tra hoặc do ảnh hưởng của thời tiết,
thiên tai…nên dẫn đến kết luận nhầm hoặc không phát hiện ra sai lệch trong
chuyến hàng. Loại rủi ro này có xác suất khá lớn, nhất là ở những nơi thiếu
thốn trang bị, điều kiện ngoại cảnh khó khăn và trong bối cảnh hàng hóa dễ
thay đổi theo hướng ngày càng đa dạng, tinh xảo, khó phát hiện thành phần
hóa học và tính năng của chúng.
b. Chính sách Quản lý rủi ro trong hoạt động hải quan
Chính sách cơng là tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của
Đảng và Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu cụ thể và giải pháp, công cụ thực
hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo một mục tiêu tổng thể đã xác định.

[16].
Trong hoạt động của cơ quan hải quan, QLRR được hiểu là dự báo
những khả năng không tuân thủ pháp luật hải quan để áp dụng các biện pháp
cần thiết cho việc kiểm sốt và làm giảm thiểu những khả năng khơng tn
thủ đó. Tuy nhiên, đó chỉ là quan điểm QLRR truyền thống. Hiện nay vẫn còn
những quan điểm khác nhau về QLRR. Nhưng theo nghiên cứu các hướng
dẫn của Tổ chức Hải quan thế giới thì có thể hiểu: QLRR là một phương pháp
quản lý có tính hệ thống, logic và đồng bộ giữa các hoạt động nghiệp vụ trên
cơ sở nền tảng của việc xác định, phân tích, đánh giá rủi ro để bố trí nguồn
lực một cách hợp lý trong việc xử lý các rủi ro. Cách hiểu này phù hợp với
định nghĩa về QLRR được đưa ra tại Quyết định số 48/2008/QĐ-BTC [2]:
"Quản lý rủi ro là việc áp dụng có hệ thống các biện pháp, quy trình nghiệp
9


vụ và thông lệ nhằm giúp cơ quan hải quan bố trí, sắp xếp nguồn lực hợp lý
để tập trung quản lý có hiệu quả đối với các lĩnh vực, đối tượng được xác định
là rủi ro". Tuy nhiên đến khi Luật Hải quan năm 2014 ra đời, đã cụ thể hố
hơn về QLRR và mang hình dáng một chính sách hơn. Theo đó, tại Điều 4,
quy định “Rủi ro là nguy cơ không tuân thủ pháp luật về hải quan trong việc
thực hiện xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh hàng hóa; xuất cảnh, nhập cảnh,
quá cảnh phương tiện vận tải” [22] và “Quản lý rủi ro là việc cơ quan hải
quan áp dụng hệ thống các biện pháp, quy trình nghiệp vụ nhằm xác định,
đánh giá và phân loại mức độ rủi ro, làm cơ sở bố trí, sắp xếp nguồn lực hợp
lý để kiểm tra, giám sát và hỗ trợ các nghiệp vụ hải quan khác có hiệu quả”
[22]. Cũng theo Luật Hải quan năm 2014 thì kiểm tra của cơ quan hải quan ở

đây là việc cơ quan hải quan kiểm tra hồ sơ hải quan, các chứng từ, tài liệu
liên quan và kiểm tra thực tế hàng hóa, phương tiện vận tải. Cịn giám sát của
cơ quan hải quan là biện pháp nghiệp vụ do cơ quan hải quan áp dụng để bảo

đảm sự nguyên trạng của hàng hóa, sự tuân thủ quy định của pháp luật trong
việc bảo quản, lưu giữ, xếp dỡ, vận chuyển, sử dụng hàng hóa, xuất cảnh,
nhập cảnh, quá cảnh phương tiện vận tải đang thuộc đối tượng quản lý hải
quan.
Như vậy, có thể hiểu đơn giản, chính sách QLRR của cơ quan hải quan
bao gồm các hoạt động nghiệp vụ của hải quan nhằm hạn chế sự không tuân
thủ pháp luật về hải quan của các đối tượng là hàng hoá, phương tiện vận tải
xuất nhập khẩu, xuất nhập cảnh.
1.1.3. Vai trị chính sách quản lý rủi ro trong hoạt động cơ quan hải
quan
Một là, phân bố nguồn nhân lực hiệu quả hơn: QLRR tạo điều kiện cho
cán bộ công chức Hải quan tập trung nguồn lực vào những lô hàng trọng
điểm, bớt gánh nặng và sức ép do quá tải khối lượng công việc;
10


Hai là, tăng nguồn thu ngân sách: Mặc dù kiểm tra thực tế hàng hóa ít
hơn nhưng tính chun nghiệp và hiệu suất làm việc của cơ quan Hải quan
được nâng cao, giúp tăng số thuế thu được;
Ba là, nâng cao được tính tuân thủ pháp luật của doanh nghiệp: Một
yếu tố then chốt để áp dụng quản lý rủi ro thành công là thu thập thông tin
doanh nghiệp; số lượng và chất lượng thu thập thông tin phụ thuộc vào trình
độ của cán bộ, cơng chức Hải quan và tình hình hoạt động thực tế của doanh
nghiệp. Những doanh nghiệp làm ăn chân chính, có đóng góp thực sự cho đất
nước, chấp hành tốt pháp luật nói chung và pháp luật Hải quan nói riêng sẽ là
căn cứ để hệ thống thông tin nghiệp vụ và công chức Hải quan ra quyết định
phân luồng tờ khai. Đây là động lực rất lớn để các doanh nghiệp tuân thủ tốt
pháp luật, đảm bảo cho hàng hóa của mình được thơng quan nhanh chóng;
quản lý rủi ro sẽ khơng có đất sống đối với các doanh nghiệp hoạt động thiếu
uy tín, trốn thuế, gian lận thương mại, không tuân thủ pháp luật…

Bốn là, cải thiện mối quan hệ cộng tác giữa cơ quan Hải quan và Doanh
nghiệp: Mối quan hệ tương tác giữa Hải quan và Doanh nghiệp là một phần
của quá trình đánh giá rủi ro liên quan đến những hàng hóa được XNK. Mối
quan hệ này sẽ giúp hai bên hiểu và tạo thuận lợi cho nhau hơn;
Năm là, giảm bớt thời gian giải phóng hàng: Trên nền tảng ứng dụng
kỹ thuật QLRR, cơ quan Hải quan rút ngắn được thời gian thơng quan và giải
phóng hàng, đặc biệt với những lô hàng phân vào luồng xanh. Thông quan
trên cơ sở QLRR có thể giúp cơ quan Hải quan giải phóng được số lượng lớn
hàng hóa ngay sau khi hồ sơ được nộp cho cơ quan Hải quan;
Sáu là, cắt giảm chi phí giao dịch: Nếu như thời gian thơng quan dựa
trên quy trình, thủ tục cũ có thể lên đến 1-2 tuần thì với kỹ thuật QLRR mới,
80-90% hàng hóa sẽ được giải phóng trong vịng vài giờ, tiết kiệm được rất
nhiều chi phí giao dịch cho doanh nghiệp.
11


1.2. Mục tiêu, nội dung và trai trị của chính sách quản lý rủi ro
trong hoạt động hải quan
1.2.1. Mục tiêu của chính sách quản lý rủi ro
Mục tiêu chung nhất của việc áp dụng QLRR vào thủ tục hải quan là
tạo thuận lợi thương mại. QLRR sẽ làm thời gian thơng quan hàng hóa XNK
giảm, tốc độ ln chuyển hàng hóa tăng nhanh, thương mại quốc tế phát triển
mạnh, từ đó đem lại nguồn lợi lớn cho quốc gia [1].
Bên cạnh đó, QLRR cũng hướng tới mục tiêu kiểm sốt, ngăn chặn các
hoạt động bn lậu, gian lận thương mại.
Một mục tiêu nữa khi áp dụng QLRR trong thủ tục hải quan đó là việc
hướng tới hiện đại hóa ngành Hải quan phù hợp với yêu cầu của thương mại
quốc tế, phù hợp với các văn kiện quốc tế về tạo thuận lợi thương mại mà
Việt Nam đã ký kết, phù hợp với mục tiêu chiến lược phát triển ngành Hải
quan.

1.2.2. Đối tượng của của chính sách quản lý rủi ro
Đối tượng của chính sách quản lý rủi ro chính là các rủi ro được dự báo
trước trong quá trình làm thủ tục hải quan. Các rủi ro này có thể xuất hiện
trong khâu vận tải, trong khâu kê khai, trong kiểm tra, giám sát hàng hóa xuất
nhập khẩu, trong khâu tác nghiệp của cán bộ hải quan,… Bên cạnh đó, chính
sách quản lý rủi ro cịn tác động gián tiếp 2 đối tượng nữa:
-

Một là, đến đội ngũ doanh nghiệp hoạt động xuất nhập khẩu. Đây là đối

tượng vừa hưởng lợi của chính sách QLRR đồng thời vừa chịu trách nhiệm
khi là nguyên nhân gây ra các rủi ro.
-

Hai là, đến từ cơ quan, công chức Hải quan. Đây là đội ngũ tham mưu

xây dựng lên chính sách và tổ chức thực thi chính sách. Khi chính sách đi vào
hoạt động, họ sẽ được hưởng lợi từ chính sách vì chính sách sẽ làm giảm áp
lực cơng việc cho chính họ.
12


1.2.3. Nội dung quản lý rủi ro đối với hoạt động cơ quan hải quan
Theo tác giả Quách Đăng Hòa thì quy trình QLRR được định nghĩa là
"Việc ứng dụng có hệ thống các thủ tục và biện pháp quản lý nhằm đạt được
những thông tin cần thiết giúp cho việc đưa ra quyết định xử lý đối với rủi ro"
[21] . Quy trình này gồm 6 bước:

1.2.3.1. Bước 1: Thiết lập bối cảnh
Thiết lập bối cảnh là giai đoạn đầu tiên để chuẩn bị cho một quy trình

QLRR, trong đó phải xác định các yếu tố liên quan trong môi trường diễn ra
hoạt động nghiệp vụ hải quan. Giai đoạn này bao gồm các hoạt động chủ yếu
như:
- Xem xét, đánh giá các yếu tố liên quan đến môi trường, tổ chức và
các yếu tố tác động đến quá trình thực hiện QLRR;
- Xác định mục tiêu, phạm vi và các lĩnh vực rủi ro cần quản lý;
- Xác định các tiêu chí cần xây dựng dựa trên việc phân tích bối cảnh,
mục tiêu, nhiệm vụ của ngành Hải quan;
- Xác định nhu cầu thông tin, dữ liệu cần thu thập bao gồm: loại thông
tin, phạm vi, thời gian, cách thức thu thập và xử lý, cấu trúc cần xây dựng,…
- Làm rõ các cấp độ QLRR, bao gồm: QLRR chiến lược; QLRR chiến
thuật; QLRR tác nghiệp.
Trong thực tế, việc thiết lập bối cảnh thường được thực hiện ngay khi
xây dựng các chương trình, kế hoạch về QLRR và thiết lập bối cảnh với hoạt
động tác nghiệp được thực hiện trong q trình xác định, phân tích và đánh
giá rủi ro. Vì vậy, trên thực tế hầu như khơng có sự phân biệt cụ thể giữa thiết
lập bối cảnh với các bước tiếp theo của quy trình QLRR.
1.2.3.2. Bước 2: Xác định rủi ro
Xác định rủi ro là quá trình thu thập, phân tích thơng tin để làm rõ khả
năng vi phạm pháp luật về hải quan có thể xảy ra, nguyên nhân và nội dung
13


của nguy cơ đó. Đây là giai đoạn hết sức quan trọng vì nó giúp cơ quan hải
quan xác định rủi ro để xem xét, xử lý ở các giai đoạn sau. Giai đoạn này bao
gồm các nhiệm vụ: tổ chức thu thập thông tin từ tất cả các nguồn hiện có,
phân tích, xác định các nguy cơ khơng tn thủ pháp luật hải quan để làm cơ
sở cho các bước tiếp theo. Có nhiều cách để thu thập thơng tin phục vụ cho
việc xác định rủi ro như: nghiên cứu hồ sơ vụ việc vi phạm, tổng hợp thông
tin báo cáo; kết xuất dữ liệu vi phạm; trao đổi thơng tin với các đơn vị trong

và ngồi ngành; tổ chức rà soát rủi ro trên các địa bàn;… Giai đoạn này cần
áp dụng với cả rủi ro bên trong và bên ngồi. Rủi ro bên trong có thể bắt
nguồn từ cơ chế, chính sách quản lý hoặc q trình thực thi của cơng chức hải
quan. Rủi ro bên ngồi là do sự tuân thủ của tổ chức, cá nhân tham gia hoạt
động hải quan và các yếu tố môi trường bên ngồi có liên quan. Ngồi ra, thời
điểm xác định được rủi ro càng sớm càng có điều kiện để xem xét, xử lý để
giảm nguy cơ vi phạm. Kết quả xác định rủi ro giúp cơ quan hải quan đưa ra
một danh sách các nguy cơ cho các bước tiếp theo. Rủi ro được xác định theo
các phương pháp khác nhau, phù hợp với từng loại rủi ro. Một số phương
pháp chủ yếu thường được áp dụng là:
- Tổ chức rà soát rủi ro: Đơn vị QLRR xem xét các hoạt động hải quan
trong mối quan hệ với mục tiêu nhằm xác định ra các nhóm rủi ro và từng rủi
ro cụ thể.
- Tự đánh giá rủi ro: Mỗi cấp, mỗi đơn vị và công chức thừa hành xem
xét lại các hoạt động của mình, xác định các rủi ro đang hàng ngày phải đối
mặt, góp phần bổ sung danh mục rủi ro.
- Phân tích, dự báo rủi ro: công việc này thường được tiến hành bởi các
chuyên gia phân tích rủi ro và kết quả phân tích có thể xuất hiện trong tương
lai.
- Đo lường tuân thủ: công chức QLRR tổng hợp các thông tin vi phạm,
14


thông tin phản hồi hoặc từ các hoạt động tác nghiệp, lựa chọn mẫu phân tích
theo từng lĩnh vực, loại đối tượng để xác định mức độ tuân thủ, qua đó xác
định các rủi ro mới, rủi ro cịn tồn tại với dấu hiệu mới của nó.
Sau khi được xác định, rủi ro được hệ thống hoá theo danh mục rủi ro
và báo cáo xác lập hồ sơ rủi ro theo trình tự các bước và biểu mẫu quy định.
Vì rủi ro luôn luôn biến động nên việc xác định rủi ro phải được thực hiện
thường xuyên.

1.2.3.3. Bước 3: Phân tích rủi ro
Phân tích rủi ro là việc sử dụng kiến thức, kinh nghiệm, kỹ năng, kỹ
thuật và công nghệ thơng tin để xem xét một cách có hệ thống các nguồn
thơng tin hiện có nhằm xác định tần suất và hậu quả của hành vi vi phạm pháp
luật hải quan. Tần suất rủi ro là khả năng, xác suất vi phạm pháp luật hải quan
có thể xảy ra. Hậu quả rủi ro là những tổn thất, ảnh hưởng khi việc vi phạm
xảy ra. Sự kết hợp giữa tần suất và hậu quả cho phép xác định được cấp độ rủi
ro. Việc này thường được thực hiện bằng phương pháp ma trận hoặc biểu đồ.
Q trình phân tích rủi ro thường được thực hiện theo trình tự như sau:
(i) Xác định các hệ thống quản lý, kỹ thuật và các thủ tục hiện hành
trong việc kiểm soát rủi ro: xác định các biện pháp giải quyết rủi ro hoặc làm
giảm tần suất, hậu quả rủi ro; đánh giá điểm mạnh, điểm yếu và khả năng đáp
ứng yêu cầu kiểm soát rủi ro của biện pháp đó.
(ii) Phân tích, xác định tần suất, hậu quả và cấp độ của rủi ro trong bối
cảnh của hệ thống kiểm soát hiện hành.
Phương pháp phân tích rủi ro
Phân tích định lượng: Sử dụng các giá trị bằng số cho cả hậu quả lẫn
xác suất từ các nguồn dữ liệu khác nhau. Chất lượng của việc phân tích tuỳ
thuộc vào tính chính xác và đầy đủ của những giá trị bằng số. Vì vậy, phương
pháp này đòi hỏi phải tiếp cận được những số liệu đáng tin cậy và trình độ kỹ
15


thuật từ chuyên gia thống kê - người có thể xác định khả năng xảy ra rủi ro
một cách chính xác. Chính vì thế, hạn chế của phương pháp này là việc thu
thập số liệu, trong nhiều trường hợp không thể sử dụng phương pháp này
được.
Phân tích định tính: Sử dụng từ ngữ hoặc thang mô tả để biểu diễn độ
lớn của những hậu quả và xác xuất tiềm ẩn. Tuy nhiên, phương pháp này ln
có độ chủ quan. Vì vậy, trong thực tế luôn phải kết hợp cả hai phương pháp

trên.
Kết hợp giữa định tính và định lượng: Sử dụng cả số liệu lẫn mô tả để
xác định khả năng và hậu quả rủi ro. Cách làm phổ biến nhất là sử dụng thang
tỷ lệ để đánh giá khả năng rủi ro và hậu quả tiềm ẩn.
Cách thức phân tích
Cơ quan Hải quan có 2 cách thức áp dụng để phân tích rủi ro:
(i) Ứng dụng CNTT, thiết lập cơng cụ tự động phân tích trên hệ thống
để đưa ra các đối tượng, mức độ rủi ro dựa trên các hàm toán học kết hợp với
các chuyên gia trong lĩnh vực chuyên môn.
(ii) Công chức trực tiếp thu thập thơng tin, phân tích rủi ro. Việc phân
tích này dựa trên dữ liệu hiện có cộng với kiến thức, kinh nghiệm, tư duy của
công chức.
Việc đưa ra các giá trị bằng số chuẩn về tần suất, hậu quả rủi ro chỉ áp
dụng được trong một số trường hợp để đối chiếu, như: số lần vi phạm, giá trị
hàng hoá vi phạm,… Còn trong nhiều trường hợp phải sử dụng đến kinh
nghiệm, khả năng phán đốn của cơng chức, nhất là khi rủi ro mới chỉ là các
dấu hiệu và khi cần phán đoán, dự liệu về phương thức, thủ đoạn của đối
tượng vi phạm. Để hỗ trợ cho việc phân tích rủi ro, hàng năm, WCO đưa ra
các bảng chuẩn hoá dấu hiệu rủi ro để hỗ trợ cho việc phân tích rủi ro.

16


1.2.3.4. Bước 4: Đánh giá rủi ro
Đánh giá rủi ro là việc xem xét một cách có hệ thống các rủi ro đã được
xác định, phân tích bằng việc đối chiếu, so sánh với tiêu chí QLRR đã được
thiết lập và những rủi ro đã được xử lý lúc đó để xác định mức độ và yêu cầu
cần thiết cho việc xử lý đối với rủi ro đó. Kết quả đánh giá rủi ro được phân
loại theo 3 cấp độ: Rủi ro thấp; Rủi ro trung bình; Rủi ro cao. Hoặc theo 5 cấp
độ: Rủi ro rất thấp; Rủi ro thấp; Rủi ro trung bình; Rủi ro cao; Rủi ro rất cao.

Việc chấp nhận rủi ro hay không phụ thuộc vào nhiều yếu tố: môi trường,
nguồn lực, cam kết các bên,… Trong nhiều trường hợp rủi ro được chấp nhận,
nếu chi phí xử lý rủi ro quá cao đến mức khơng có sự lựa chọn nào hợp lý
hơn; hoặc khi chấp nhận rủi ro đem lại nhiều cơ hội hơn nguy cơ; hoặc cơ
quan Hải quan khơng có khả năng kiểm sốt được rủi ro đó. Ưu tiên xử lý các
rủi ro không thể chấp nhận: Lập kế hoạch xử lý các rủi ro không chấp nhận
dựa trên cấp độ rủi ro, các nguồn lực, các yêu cầu cần có để xử lý rủi ro. Kết
quả đánh giá rủi ro sẽ được báo cáo, đề xuất kế hoạch thực hiện và cập nhập
vào hồ sơ quản lý rủi ro theo quy định. Sau khi phân tích, đánh giá mức độ rủi
ro, hàng hố sẽ được phân luồng để thơng quan theo mức độ rủi ro. Theo tài
liệu kỹ thuật số 12 của UNCTAD thì hệ thống ASYCUDA áp dụng cho quản
lý rủi ro phân 4 luồng :
- Luồng xanh lá cây: Giải phóng ngay hàng hóa mà khơng cần kiểm tra
- Luồng vàng: Kiểm tra chi tiết hồ sơ
- Luồng đỏ: Kiểm tra hồ sơ và kiểm tra thực tế hàng hóa
- Luồng xanh da trời: Kiểm tra ở giai đoạn sau thông quan
Tuy nhiên, hiện nay, ở hầu hết các nước, trong đó có Việt Nam, hệ
thống chỉ phân làm 3 luồng là xanh lá cây, vàng và đỏ.
1.2.3.5. Bước 5: Xử lý rủi ro
Xử lý rủi ro là việc cơ quan Hải quan áp dụng các biện pháp để phòng
17