ĐIỀU KIỆN ĐỂ XÂY DỰNG CHÍNH PHỦ KIẾN TẠO, PHỤC VỤ
TS. Phạm Thuỳ Giang
Học viện Ngân hàng
Tóm tắt
Trên cơ sở tổng quan các cơng trình nghiên cứu có liên quan, bài viết tổng hợp
những quan niệm khác nhau về Chính phủ kiến tạo và phục vụ qua đó làm rõ vai trị và
những điều kiện để xây dựng Chính phủ kiến tạo và phục vụ. Bài viết cũng khẳng định
để xây dựng một Chính phủ kiến tạo và phục và cần làm rõ vai trị của Chính phủ trong
nền kinh tế thị trường là can thiệp vào những lĩnh vực mà thị trường không thể làm
được hoặc làm không tốt.
Từ khóa: Chính phủ, kiến tạo, phục vụ, vai trị và điều kiện.

1. Quan niệm về Chính phủ kiến tạo và phục vụ
Ngay từ khi bắt đầu nhiệm kỳ mới (2016-2021), trong bài phát biểu nhậm
chức của mình, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc đã nêu rõ quyết tâm
xây dựng Chính phủ liêm chính, kiến tạo phát triển, hành động, phục vụ người
dân, doanh nghiệp trước Quốc hội và cũng được Chính phủ cụ thể hóa trong các
nghị quyết, quyết định quan trọng thời gian qua (Nghị quyết 19, Nghị quyết 35,
các Nghị quyết phiên họp thường kỳ). Theo đó, Chính phủ chuyển phương thức
chỉ đạo điều hành từ mệnh lệnh hành chính sang kiến tạo và phục vụ.
Chính phủ là trung tâm bộ máy Nhà nước, hoạt động của Chính phủ có tác
dụng thúc đẩy hoạt động của bộ máy Nhà nước. Chính phủ có chức năng cơ bản
là thực thi Hiến pháp và pháp luật, hoạch định và điều hành chính sách quốc gia,
tổ chức thực hiện phân bổ ngân sách, quản lý và phát huy tất cả các nguồn lực
của quốc gia. Là cơ quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật, Chính phủ
bảo đảm quản lý thị trường, quản lý xã hội, bảo đảm quyền tự do, dân chủ, quyền
con người, quyền công dân; duy trì và bảo đảm trật tự cơng cộng. Chính phủ là
một thiết chế vừa mang tính chất chính trị, vừa mang tính chất hành chính nhà
nước. Trong điều kiện phát triển nền Kinh tế thị trường Định hướng Xã hội chủ
nghĩa và chủ động, tích cực hội nhập quốc tế, yêu cầu về nâng cao hiệu hiệu
lực và hiệu quả quản lý hành chính nhà nước đối với đời sống kinh tế xã hội

trở nên ngày càng đa dạng và khó khăn, phức tạp, địi hỏi phải phát huy mạnh

303


mẽ vị trí và vai trị hành chính nhà nước cao nhất của Chính phủ trong quản lý
Nhà nước. Chính vì vậy, việc chuyển phương thức chỉ đạo điều hành từ mệnh
lệnh hành chính sang Chính phủ kiến tạo và phục vụ là một động thái tích cực
của Chính phủ nhằm thực hiện tốt vai trò kiến tạo phát triển, quản lý điều
hành hiệu lực, hiệu quả các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, chủ động
hội nhập quốc tế.
shby Johnson (1980), Chính phủ kiến tạo, dịch vụ là mơ hình Chính phủ
mà Chính phủ có xu hướng không tham gia quá sâu vào công tác trực tiếp điều
hành hay quyết định các công việc cụ thể mà phải đề ra được những chính sách
bao quát, có tầm nhìn phát triển và tiến hành các biện pháp bảo đảm hệ thống cơ
quan cấp dưới hiện thực hố được các chính sách đó.
Dennis Wittmer (1991) cho rằng Chính phủ kiến tạo và phục vụ phải lấy lợi
ích của người dân để làm mục tiêu tối thượng phục vụ. Mọi chính sách, biện
pháp can thiệp của Chính phủ đều cần hướng đến phục vụ lợi ích của người dân.
Cho dù kinh tế có phát triển nhưng lợi ích của nhân dân khơng được cải thiện thì
Chính phủ vẫn chưa hoàn thành nhiệm vụ. Thực chất, người dân là người đóng
thuế cho sự tồn tại và hoạt động của Chính phủ. Họ có quyền được địi hỏi sự
phục vụ của Chính quyền. Vì vậy, Chính quyền cần vì dân phục vụ chứ khơng
phải vì các khoản phí do dân phải trả khi hưởng các dịch vụ.
Robert và Janet (2000) lại cho rằng Chính phủ phục vụ là Chính phủ
chuyển đổi từ điều hành sang phục vụ theo đúng nghĩa coi người dân là khách
hàng. Chính phủ thực sự trở thành Chính phủ phục vụ khi Chính phủ gần dân,
hiểu được mong đợi và nhu cầu của nhân dân để phục vụ. Chính phủ phục vụ địi
hỏi sự tham gia chủ động của người dân, của các bên liên quan trong q trình
vận hành của Chính phủ.

Cùng quan điểm với Robert và Janet (2000), David (1993) cho rằng Chính
phủ cần lấy tinh thần doanh nhân, tư tưởng hiệu quả trong tổ chức và vận hành
Chính phủ. Chính phủ cần tạo ra mơi trường cạnh tranh cho chính mình để nâng
cao hiệu quả. Thước đo tính hiệu quả là dựa trên mức độ phục vụ và sự hài lòng
của khách hàng là chính người dân. Bên cạnh đó, David (1993) cho rằng Chính
phủ có thể th ngồi sự phục vụ nhân dân và không nhất thiết phải cung cấp hết
các dịch vụ cơng cho người dân. Chính phủ cần tạo ra môi trường để các chủ thể
khác cùng đem nguồn lực đến phục vụ nhân dân một cách có hiệu quả.

304


Như vậy, có thể thấy có nhiều quan điểm khác nhau về một Chính phủ kiến
tạo và phục vụ nhân dân. Dù vậy, các quan điểm đều chia sẻ những điểm chung
về Chính phủ kiến tạo và phụ vụ gồm:
+ Vì người dân phục vụ thơng qua trực tiếp hoặc gián tiếp cung cấp các
dịch vụ công.
+ Thúc đẩy sự tham gia của các bên liên quan qua đó phục vụ người dân
được tốt hơn, hiệu quả hơn.
+ Tạo được môi trường để các nguồn lực khác trong xã hội được đưa vào
phục vụ người dân.
2. Vai trị của chính phủ trong kiến tạo và phục vụ
Ngân hàng Thế giới (1997) chỉ ra 5 chức năng chính của một Chính phủ
gồm: (i) Tạo dựng mơi trường thể chế tồn diện, minh bạch và cơng bằng; (ii)
Duy trì mơi trường chính sách bình đẳng, khơng thiên vị; (iii) Cung cấp dịch vụ
cơng cơ bản (an ninh quốc phịng, dịch vụ xã hội và xây dựng hệ thống cơ sở hạ
tầng) thuận tiện, hiệu quả và nhanh chóng; (iv) Bảo vệ nhóm người dễ bị tổn
thương; và (v) Bảo vệ môi trường.
Vai trị cơ bản, tối thiểu của Chính phủ là gìn giữ hồ bình quốc gia, thực
thi luật pháp và đảm bảo một môi trường bền vững về đời sống, kinh tế, xã hội.

Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia khác nhau, Chính phủ các nước đều đảm nhận những
trách nhiệm khác nhau và đều vượt quá những vai trò cơ bản này. Lý thuyết Bàn
tay vơ hình của dam Smith cũng chỉ ra rằng Chính phủ cũng là một thực thể
trong nền kinh tế thị trường. Vì lợi ích của mình, Chính phủ cũng muốn phát
triển và thu được nhiều lợi ích. Với những đặc quyền của mình, Chính phủ có thể
bành chướng và vươn tới những lĩnh vực không thuộc vai trị của mình nhưng
đem lại nhiều lợi ích. Vì vậy, xu hướng Chính phủ bị phình to ra, can dự vào
nhiều lĩnh vực diễn ra phổ biến ở các nước trên thế giới. Nhận thức được căn
bệnh thị trường của Chính phủ, nhiều nước có nền hành chính phát triển đã
nhanh chóng nhận ra con bệnh Chính phủ và phải tiến hành phẫu thuật. Các
chính sách cắt giảm quy mô, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan thuộc Chính
phủ đã diễn ra rộng khắp ở các nước Châu Mỹ, Châu u. Tái tạo lại Chính phủ,
tinh gọn Chính phủ, nhỏ là đẹp trở thành những phương châm trong chữa trị căn
bệnh phình to của Chính phủ. Những năm gần đây, dưới sự thay đổi về kinh tế,
xã hội hay từ cách mạng thơng tin, tồn cầu hố,…đã càng thúc đẩy quá trình cải

305


cách Chính phủ của các nước. Hầu hết các quốc gia đều đang xem xét lại phạm
vi, định hướng và việc thực thi vai trò của Nhà nước. Nhà nước sinh ra để thực
hiện quyền lực đại diện, hay nói cụ thể là để được người dân uỷ nhiệm thực hiện
quyền lực công cộng. Quyền này được phân chia thành lập pháp, hành pháp và tư
pháp, tương ứng với ba cơ quan Quốc hội, Chính phủ và Tịa án. Trong đó, vai
trị và chức năng của chính phủ, bao gồm: thực thi quyền lực công, thực thi pháp
luật và cung cấp dịch vụ.
Tương ứng với ba vị thế này của chính phủ là ba phương châm hoạt động
khác nhau, đó là thực thi quyền lực dân chủ (các hoạt động đối ngoại, lập chính
sách, các văn bản dưới luật,…), thực thi pháp luật chuyên nghiệp (các hoạt động
thanh tra, điều tra và cưỡng chế thi hành pháp luật,…), và cung cấp dịch vụ hiệu

quả (cung cấp các loại dịch vụ công khác nhau đáp ứng nhu cầu của người dân
theo tiêu chuẩn thị trường). Với áp lực khi xã hội đòi hỏi ngày càng cao và khắt
khe về chất lượng dịch vụ cơng, trong đó các nguồn lực của chính phủ ngày càng
bị giới hạn ở khắp nơi đã và đang diễn ra một quá trình phối hợp hoạt động theo
mơ hình đối tác cơng tư hoặc thậm chí tư nhân hố việc cung cấp các dịch vụ
cơng, khơng chỉ các dịch vụ thông thường mà cả các dịch vụ nhạy cảm như an
ninh công cộng hay quân sự.
shby Johnson (1980), cho rằng Chính phủ kiến tạo nên tăng cường kiểm
tra, giám sát nhằm phát hiện kịp thời những vấn đề nảy sinh trong q trình quản
lý. Chính phủ khơng làm thay người dân, mà tạo khuôn khổ thể chế và điều kiện
cần thiết để từng công dân, tổ chức, danh nghiệp có thể mưu cầu và đáp ứng
quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của mình.
Với ngun tắc khơng can thiệp sâu vào hoạt động của thị trường và xã hội,
Chính phủ kiến tạo tập trung vào tạo lập môi trường và hạn chế tối đa sự can
thiệp. Khi quyết định có cần can thiệp đối với các vấn đề phát sinh trong xã hội
hay khơng, một chính phủ kiến tạo cần cân nhắc (i) Vấn đề đó có ảnh hưởng đến
nhiều người dân không? (ii) Tác động ảnh hưởng có nghiêm trọng khơng? (iii)
Nếu khơng can thiệp vấn đề có tự giải quyết được khơng? Khi cả 3 câu trả lời
đều là có, chính quyền cần thực hiện chức năng của mình là phục vụ nhân dân
bằng các biện pháp can thiệp. Câu hỏi tiếp theo là can thiệp bằng cách nào? Trực
tiếp can thiệp bằng nguồn lực của mình hay gian tiếp can thiệp bằng chính sách,
bằng các tổ chức khác. Việc Chính phủ trực tiếp phải can thiệp sẽ ln là phương
án cuối cùng vì khi Chính phủ phải can thiệp trực tiếp có nghĩa là Chính phủ sẽ
có thêm việc và bộ máy lại cần to lên.

306


Như vậy, vai trị của Chính phủ kiến tạo là thiết lập nên mơi trường bình
đẳng, ổn định cho các chủ thể khác tham gia phục vụ nhân dân. Bên cạnh đó,

Chính phủ vẫn cần phải cung cấp dịch vụ cơng cho xã hội nhưng việc trực tiếp
Chính phủ cung cấp dịch vụ công sẽ là lựa chọn cuối cùng. Khi thực hiện can
thiệp, Chính phủ kiến tạo cần tuân thủ nguyên tắc về sự tham gia, trách nhiệm
giải trình, minh bạch và tuân thủ các quy luật của thị trường.
3. Các điều kiện để xây dựng Chính phủ kiến tạo phục vụ
Để xây dựng Chính phủ kiến tạo và phục vụ cần đảm bảo những điều kiện sau:
- Khuyến khích các cá nhân, tổ chức tham gia
Thực tế hiện nay cho thấy, người dân và xã hội ngày nay ngày càng không
thoả mãn với các dịch vụ công do Nhà nước cung cấp hiện tại, cho nên các hoạt
động tương tự có tính cạnh tranh do bản thân xã hội tự thực hiện đã lần lượt xuất
hiện, thường được gọi là “xã hội hóa”. Xã hội hóa khơng chỉ để huy động các
nguồn lực to lớn từ xã hội, mà còn để trả lại cho xã hội những chức năng, những
cơng việc mà xã hội có thể làm tốt và hiệu quả hơn so với Chính phủ. Chính phủ
kiến tạo giúp người dân hiểu rõ hơn trong việc sử dụng quyền lực nhân dân, mở
rộng dân chủ, bảo đảm sự tham gia của người dân vào quá trình hoạch định và
thực thi chính sách,… Chính phủ sử dụng các cơng cụ kinh tế, chính sách, “lợi
thế” để tổ chức thị trường sao cho khuyến khích được mọi cá nhân và tổ chức
tham gia vào phát triển kinh tế - xã hội.
Bên cạnh đó, Chính phủ cần có những cải cách về mặt pháp luật để đảm
bảo quá trình dân chủ hoá trong thực thi quyền lực đại diện nhằm bảo đảm cho
người dân được tham gia thực sự vào q trình lập và ban hành chính sách, pháp
luật; đảm bảo quyền lợi của người dân và xã hội là một cách triệt để, ổn định và
lâu dài.
- Đảm bảo trách nhiệm giải trình
Trách nhiệm giải trình là sự thừa nhận về trách nhiệm đối với mọi hành
động, mọi sản phẩm, mọi quyết định hay chính sách trong việc lãnh đạo, quản lý,
và thực hiện công việc; gắn với nghĩa vụ báo cáo, giải thích, biện minh cho mọi
hậu quả của những việc đã hoặc sẽ làm. Khả năng giải trình trách nhiệm được
hiểu như năng lực thực hiện nghĩa vụ thông tin đầy đủ, năng lực biện minh cho
hành động của mình trong quá khứ hoặc tương lai, và chịu đựng sự trừng phạt

nếu như hành động ấy vi phạm các quy tắc đạo đức và pháp lý.

307


Hiện nay, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày
8/8/2013 Quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan Nhà nước trong việc thực
hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Theo đó, Nghị định này áp dụng cho các cơ
quan hành chính nhà nước, các đơn vị sự nghiệp cơng lập thuộc cơ quan hành
chính nhà nước và người có thẩm quyền trong việc thực hiện trách nhiệm giải
trình; Cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã
hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức
kinh tế; các tổ chức nước ngoài được thành lập và hoạt động hợp pháp tại Việt
Nam; cơng dân Việt Nam, người nước ngồi sinh sống hoặc làm việc tại Việt
Nam có yêu cầu giải trình.
- Đảm bảo tính minh bạch
Tính minh bạch địi hỏi q trình ra quyết định can thiệp của Chính phủ phải
được cơng khai cho mọi đối tượng có liên quan. Các đối tượng liên quan có thể dễ
dàng tiếp cận thơng tin với chi phí thấp về q trình can thiệp của Chính phủ.
Cần phải cơng khai, minh bạch hóa q trình can thiệp của Chính phủ xuất
phát từ các lý do sau: Đảm bảo tính dân chủ trong hoạt động của các cơ quan nhà
nước, người dân có quyền được biết về các chủ trương, chính sách và pháp luật
của Nhà nước; các chính sách và pháp luật do các cơ quan nhà nước ban hành
cần phải xuất phát từ thực tiễn, phản ánh thực tiễn nên cần có sự tham gia của
người dân, người dân cần được tham gia sớm; việc công khai, minh bạch hoạt
động là cơng cụ hữu hiệu để ngăn ngừa và phịng chống hiệu quả những tệ nạn
của bộ máy quản lý nhà nước như hối lộ, tham nhũng,…
- Tuân thủ đầy đủ các quy luật kinh tế thị trường
Mơ hình Chính phủ kiến tạo và phục vụ đòi hỏi tuân thủ đầy đủ các quy
luật kinh tế thị trường và các cam kết hội nhập quốc tế. Nhiệm vụ của Chính phủ

là tạo tiền đề để người dân, doanh nghiệp có thể tự do kinh doanh, phát triển và
tạo ra tăng trưởng, cịn việc phát triển và tăng trưởng chính là cơng việc mà
người dân và doanh nghiệp phải thực hiện. Việc xây dựng một nền kinh tế thị
trường lành mạnh, khuyến khích người dân, doanh nghiệp sản xuất và kinh
doanh địi hỏi Chính phủ khi điều hành nền kinh tế phải thay đổi sâu sắc tư duy
về mối quan hệ giữa Nhà nước và Thị trường. Thay vì can thiệp vào nền kinh tế
bằng quyền lực và mệnh lệnh hành chính, Chính phủ kiến tạo sẽ phải tập trung
vào việc xây dựng, hồn thiện thể chế, cơ chế chính sách cho đầu tư phát triển,

308


khơng phân biệt giữa các loại hình doanh nghiệp, bảo đảm các điều kiện cần thiết
để khuyến khích các bộ phận trong nền kinh tế phát triển ổn định và bền vững.
Trước đây, chính phủ vốn quen hoạt động như “nhà đầu tư lớn, nhà quản lý
lớn, người cung ứng dịch vụ lớn và cũng là người sở hữu lượng tài sản xã hội lớn
nhất” dẫn đến nhiều hệ lụy như tình trạng lạm quyền, vơ trách nhiệm do bị chi
phối bởi lợi ích nhóm và tư duy nhiệm kỳ, bệnh thành tích, hình thức… Hậu quả
là xu hướng ngày càng gia tăng về quy mơ và tính chất các vấn đề như nợ công
nợ công, nợ xấu, tham nhũng và lãng phí. Báo chí cũng đưa tin về sự xuống cấp
văn hóa kinh doanh, văn hóa chính trị - xã hội; tệ nạn tham nhũng, lãng phí…
đang làm suy yếu và cạn kiệt nguồn lực và sức mạnh của quốc gia trên con
đường phát triển.
Bên cạnh việc xác định can thiệp hay không can thiệp vào thị trường và các
vấn đề trong xã hội, Chính phủ cần hồn thiện thể chế, chính sách pháp luật, tạo
mọi thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh với tư cách là nhiệm vụ thuộc
chức năng căn bản.
Việc cải cách thể chế, cắt giảm thủ tục hành chính để cải thiện mơi trường
kinh doanh và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia là một địi hỏi bắt buộc
trong hành trình xây dựng mơ hình Chính phủ kiến tạo và phục vụ. Theo

Đ.V. Thắng (2017), Chính phủ đang tích cực triển khai Luật Tổ chức chính
quyền địa phương; hồn thiện mơ hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực và tích
cực thực hiện tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên
chức; phân cấp mạnh và rõ hơn giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp
chính quyền địa phương, khắc phục tình trạng bỏ trống hoặc trùng lặp về chức
năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực giữa các bộ, ngành;
nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động, tính thống nhất, thơng suốt trong tổ chức
và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp.
Mặt khác, Chính phủ cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống luật pháp rõ ràng,
đồng bộ và nhất qn, mang tính hiện đại, theo kịp trình độ phát triển luật pháp
và thông lệ quốc tế. Tập trung cải cách thủ tục hành chính, phịng chống tham
nhũng, lãng phí, tiêu cực, nhũng nhiễu; giảm thiểu chi phí và thời gian thực hiện
thủ tục hành chính; xử lý nghiêm vi phạm. Các thủ tục hành chính phải đơn giản
hóa, cơng khai, cơng bằng, thống nhất, nhanh chóng và trực tiếp. Phát triển hệ
thống tư pháp và thực hiện rộng rãi tự do báo chí, ngơn luận, hội họp. Thường

309


xuyên tiến hành “thanh lọc” bộ máy nhà nước, chính phủ từ trên xuống dưới.
Tăng cường trang bị cơ sở vật chất - kỹ thuật cho công tác quản lý nhà nước.
Hiện đại hóa các cơng nghệ quản lý, đi đôi với nâng cao đạo đức, lý tưởng và
năng lực nghiệp vụ chuyên môn của cán bộ, công chức nhà nước... Đổi mới cơ
chế tuyển dụng, bổ nhiệm, đánh giá, phân loại cán bộ, cơng chức phù hợp với vị
trí việc làm và yêu cầu nhiệm vụ cụ thể; đổi mới tư duy của cán bộ, công chức từ
tư duy quản lý sang tư duy phục vụ đối với cũng là một yêu cầu cấp thiết trong
quá trình thực hiện mơ hình Chính phủ kiến tạo và phục vụ.
Tài liệu tham khảo
1. David Osborne, 1993, Reinventing Government, Public Productivity &
Management Review, Vol. 16, No. 4, Fiscal Pressures and Productive

Solutions: Proceedings of the Fifth National Public Sector Productivity
Conference (Summer, 1993), pp. 349-356
2. Dennis Wittmer, 1991, Serving the People or Serving for Pay: Reward
Preferences among Government, Hybrid Sector, and Business Managers,
Public Productivity & Management Review, Vol. 14, No. 4 (Summer,
1991), pp. 369-383.
3. Ngân hàng Thế giới, 1997, “Nhà nước trong một thế giới chuyển đổi”,
Báo cáo Phát triển Thế giới
4. Robert B. Denhardt và Janet Vinzant Denhardt, 2000, The New Public
Service: Serving Rather than Steering, Public Administration Review,
Volume 60, Issue 6, Pages 549–559

310