BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ NỘI VỤ
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ BÍCH NGỌC

TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA BỘ

Chuyên ngành: Quản lý cơng
Mã số: 9340403

TĨM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI, 2018


Cơng trình được hồn thành tại: HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
Người hướng dẫn khoa học:

1: PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân
2: PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến

Phản biện 1:
........................................................................................
........................................................................................
Phản biện 2:
........................................................................................
........................................................................................

Thời gian: vào hồi ……… giờ ….. ngày … tháng …. năm

Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá luận án cấp cơ sở
Địa điểm: Phòng bảo vệ luận án tiến sĩ - Phòng họp….. Nhà ……, Học viện Hành
chính Quốc gia. Số: 77 - Đường Nguyễn Chí Thanh - Quận Đống Đa - Hà Nội

Có thể tìm hiểu luận án tại Thư viện Quốc gia Việt Nam hoặc thư viện của Học viện
Hành chính Quốc gia


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có vai trị quan trọng trong quản lý nhà
nước (QLNN), là cơ sở pháp lý cho toàn bộ các hoạt động xã hội. Việc ban hành VBQPPL
chất lượng góp phần thể chế hóa sự lãnh đạo của Đảng, truyền đạt các quyết định quản lý
của các cơ quan nhà nước hướng đến xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ,
thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch.
Thời gian qua, các Bộ, cơ quan ngang Bộ đã tập trung chỉ đạo nâng cao hiệu quả, chất lượng
ban hành VBQPPL và đã đạt được những kết quả đáng khích lệ. Nhiều Bộ đã áp dụng hệ
thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO 9001:2008 trong xây dựng và ban hành
VBQPPL. Trên thực tiễn hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ cịn khơng ít hạn chế, nhiều
VBQPPL chưa ngang tầm với yêu cầu quản lý nhưng vẫn được ban hành, có VBQPPL của
Bộ khi ban hành thiếu tính hợp pháp và khả thi, dẫn đến “tuổi thọ” VBQPPL của Bộ chưa
cao. Mặt khác, các phương pháp/chỉ số sử dụng đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL (chỉ
số RIA, MEI, PAR INDEX…) chưa thể là công cụ đặc lực giúp cho các Bộ kiểm soát chất
lượng hoạt động ban hành VBQPPL; vì vậy, rất cần có một bộ tiêu chí làm cơng cụ, thước
đo chuẩn mực đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ.
Hiện nay, Việt Nam có khá nhiều cơng trình nghiên cứu về VBQPPL, tiêu chuẩn,
phương pháp, chỉ số đánh giá chất lượng VBQPPL nhưng chưa có cơng trình nào nghiên
cứu chun sâu, hệ thống về hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, nhất là về “Tiêu chí” để
đánh giá, kiểm sốt chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Với định hướng của Đảng và Nhà
nước trong hoàn thiện hệ thống pháp luật, việc nghiên cứu xây dựng và hoàn thiện tiêu chí

đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ trở nên cần thiết, cấp bách hơn. Từ những lý
do trên, chính là xuất phát điểm để tác giả xác định đề tài nghiên cứu: “Tiêu chí đánh giá chất
lượng ban hành VBQPPL của Bộ” trong luận án tiến sĩ.
2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Làm sáng tỏ cơ sở khoa học và thực tiễn tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ. Nghiên cứu đề xuất các giải pháp xây dựng thang điểm và bảo đảm áp
dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam góp phần nâng
cao chất lượng ban hành VBQPPL nói chung và của Bộ nói riêng.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Luận án tập trung vào những nhiệm vụ cơ bản sau: Thứ nhất, luận giải tổng quan về
tình hình nghiên cứu trong nước và ngồi nước về những vấn đề liên quan đến đề tài luận
án. Thứ hai, phân tích, luận bàn về cơ sở lý luận về chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
và Tiêu chí đánh chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Thứ ba, đánh giá thực trạng ban
hành VBQPPL của Bộ và các phương pháp/chỉ số đang áp dụng giai đoạn 2009 - 2017. Thứ
tư, áp dụng “Tiêu chí” (đã xây dựng) đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Thứ
năm, đưa ra quan điểm và giải pháp xây dựng, hồn thiện, bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh
giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Nội dung: Chất lượng VBQPPL của Bộ được tiếp cận từ nhiều góc độ: Chất lượng
hoạt động và chất lượng sản phẩm. Luận án tập trung nghiên cứu về tiêu chí đánh giá chất
lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ. VBQPPL của Bộ mà luận án đề cập là Thông
tư của Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ. Đối với Thông tư liên tịch giữa các Bộ
1


do Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định nên luận án không đề cập đến, chỉ sử

dụng trong báo cáo thực trạng số lượng, chất lượng ban hành VBQPPL của các Bộ.
- Không gian: Nghiên cứu thực trạng các tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ thông qua thực tiễn ở các Bộ ở Việt Nam, tập trung khảo sát 8 Bộ song
phân tích kỹ đối với hai Bộ điển hình: Bộ Giao thơng vận tải và Bộ Tài chính.
- Thời gian: Từ năm 2009 đến năm 2017.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
.1. Phư ng há lu n
Luận án sử dụng phương pháp luận là các nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác - Lê
nin kết hợp tư tưởng Hồ Chí Minh làm định hướng cho việc nghiên cứu. Trên cơ sở phương
pháp luận biện chứng duy vật, luận giải theo tư duy logic biện chứng mang tính khách quan
trong mối liên hệ phổ biến, mối quan hệ mang tính hệ thống giữa các tiêu chí, gắn kết chúng
với nhau trên cơ sở hướng tới mục tiêu đảm bảo chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
4.2. Phư ng há nghiên cứu
Phương pháp lịch sử; phương pháp nghiên cứu tài liệu; phương pháp điều tra, khảo
sát; phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp thực nghiệm.
5. Những đóng góp mới của đề tài
- Luận án làm sáng tỏ các khái niệm về ban hành và chất lượng ban hành VBQPPL
của Bộ; quản lý chất lượng và đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; mục đích, ý
nghĩa đánh giá chất lượng VBQPPL của Bộ; phân tích làm rõ hoạt động ban hành VBQPPL
của Bộ là hình thức quan trọng trong hoạt động QLNN của Bộ.
- Luận giải cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
gồm: Khái niệm; phân tích làm rõ tiêu chí là công cụ hữu hiệu quản lý chất lượng, đánh giá
chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; ý nghĩa, vai trị, ngun tắc và đặc điểm tiêu chí
đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; đặc biệt, xây dựng 05 nội dung gồm các
tiêu chí thành phần, tiểu mục của “Tiêu chí” và phương pháp đánh giá theo tiêu chí trên cơ
sở lý thuyết quản lý chất lượng tồn bộ trong khu vực công; xác định các yếu tố ảnh hưởng
đến việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
- Về thực tiễn: Luận án đánh giá thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ; nghiên cứu, xây
dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ giai đoạn 2009-2017. Thực tiễn
qua việc từ áp dụng Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ đã xây dựng ở

Chương 2; trong đó, phân tích cụ thể tại Bộ Tài chính, Bộ GTVT và một số VBQPPL của các
Bộ để chỉ rõ sai sót do chưa thực hiện đầy đủ các nội dung trong “Tiêu chí”; đồng thời, đánh giá
kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế.
- Đưa ra quan điểm, dự báo và phân tích SWOT đối với tiêu chí đánh giá chất lượng
ban hành VBQPPL của Bộ. Điểm mới nổi bật là việc xây dựng thang điểm, phương pháp
tính điểm, nguyên tắc tuân thủ của Tiêu chí và thực nghiệm cụ thể đối với một Thơng tư của
Bộ. Qua đó, Luận án đã đề xuất các giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu
chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam.
6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu
6.1. Câu hỏi nghiên cứu
- Ban hành VBQPPL của Bộ có vai trị như thế nào trong hoạt động QLNN? Chất
lượng ban hành VBQPPL là gì? Mục đích đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL là gì?
Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ là gì? Đánh giá chất lượng ban
hành VBQPPL dựa trên tiêu chí nào? Chủ thể đánh giá là ai? Khi sử dụng tiêu chí đánh giá
chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ có những yếu tố nào ảnh hưởng?
- Thực trạng các tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam như
thế nào? Đâu là vấn đề tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của việc đánh giá chất lượng ban hành
2


VBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay qua các tiêu chí đã có?
- Hồn thiện tiêu chí theo hướng nào? Cần có giải pháp gì để bảo đảm cho việc áp
dụng bộ tiêu chí này trên thực tế ở Việt Nam?
6.2. Giả thuyết khoa học
VBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay chưa đảm bảo chất lượng, một trong những
nguyên nhân là do chưa có cơ chế đầy đủ để kiểm soát chất lượng ban hành. Nếu áp dụng bộ tiêu
chí sẽ nâng cao chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ đảm bảo hiệu lực QLNN.
. Ý ngh a lý luận và th c ti n của luận án
u n: Kết quả nghiên cứu của luận án bổ sung thêm lý luận về tiêu chí đánh
giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.

th ti n: Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các chương
trình cử nhân, sau đại học trong các cơ sở đào tạo luật, hành chính, khoa học xã hội, đồng thời
luận án là tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước, các chuyên gia làm công tác ban hành
VBQPPL và hoàn thiện các quy định về ban hành VBQPPL.
8. ết c u của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án có
kết cấu chương:
Chư ng 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đề tài luận án
Chư ng 2. Cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
Chư ng 3. Thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam
Chư ng . Quan điểm, giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu chí
đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam.
CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Những cơng trình khoa học đã được nghiên cứu liên quan đến đề tài
1.1.1. Một c ng t nh nghiên cứu t ong nư c
Gồm 27 cơng trình khoa học được nghiên cứu theo 2 nhóm: (1) Nhóm cơng trình
khoa học liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ; (2) Những cơng
trình khoa học liên quan đến phương pháp, tiêu chí đánh giá hiệu quả, chất lượng ban hành
VBQPPL và VBQPPL của Bộ
1.1.2. Một c ng t nh nghiên cứu nư c ngồi
Gồm 16 cơng trình khoa học được nghiên cứu theo 2 nhóm: (1) Nhóm cơng trình
khoa học liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ; (2) Những cơng
trình khoa học liên quan đến phương pháp, tiêu chí đánh giá hiệu quả, chất lượng ban hành
VBQPPL và VBQPPL của Bộ
Những kết quả nghiên cứu của các cơng trình khoa học trên là tài liệu có giá trị
tham khảo tốt cho tác giả trong quá trình thực hiện đề tài.
1.2. Đánh giá về những kết quả của các cơng trình khoa học đã nghiên cứu và những
v n đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu
1.2.1. Đánh giá về những kết quả của các c ng t nh khoa học đã nghiên cứu

Các cơng trình nghiên cứu đã đề cập đến: Khái niệm, vai trị, quy trình ban hành
VBQPPL, quyền lập quy và hoạt động lập quy; tiêu chí, tiêu chuẩn đánh giá văn bản QLNN,
VBQPPL, bên cạnh đó, có cơng trình chỉ ra rằng rà sốt, đánh giá chất lượng VBQPPL là
cơng việc thường xuyên của tất cả các Bộ thuộc Chính phủ. Mặt khác, các cơng trình cịn
đánh giá thực trạng về hoạt động ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước (trong
đó nói đến hoạt động ban hành Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ),
thực trạng về quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam, đánh giá thực trạng VBQPPL của Bộ
hiện nay còn yếu kém, mâu thuẫn và chồng chéo.
3


Với kết quả nghiên cứu của các cơng trình, các cơng trình trên tiếp cận từ góc độ luật
học chỉ dừng lại ở trình bày yêu cầu cần thực hiện, chưa hình thành bộ tiêu chí. Chủ yếu các
cơng trình tập trung nghiên cứu đến các tiêu chí đánh giá chất lượng, tác động của các
VBQPPL (VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ nói riêng) đang có hiệu lực thi hành (hay
nói cách khác đó là chất lượng sản phẩm), mà chưa đề cập đến chất lượng của hoạt động ban
hành VBQPPL, hoặc có đề cập nhưng chưa hệ thống đầy đủ, tồn diện, chưa xây dựng tiêu
chí định lượng đánh giá theo thang điểm và làm thế nào để đạt được u cầu đó. Đây là điểm
cịn trống cần tiếp tục nghiên cứu. Những kết quả nghiên cứu của các cơng trình khoa học
trên là tài liệu có giá trị tham khảo tốt cho tác giả trong quá trình thực hiện luận án.
1.2.2. Những vấn đề đặt a cần tiế tục nghiên cứu
- Làm sáng tỏ và phong phú cơ sở lý luận về: Ban hành VBQPPL của Bộ, chất lượng
ban hành VBQPPL của Bộ; đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, tiêu chí đánh
giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
- Luận giải rõ cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của
Bộ, về: Khái niệm, ý nghĩa, vai trò, nội dung, nguyên tắc và đặc điểm của tiêu chí đánh giá
chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; các yếu tố ảnh hưởng khi áp dụng tiêu chí đánh giá
chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
- Đánh giá thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ giai đoạn 2009 - 2017; thực trạng
việc nghiên cứu, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; các

phương pháp/chỉ số đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ giai đoạn 2009 - 2017;
Kết quả đạt được, hạn chế của các tiêu chí hiện hành, nguyên nhân dẫn đến hạn chế của việc
đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ qua các tiêu chí đã có. Phân tích SWOT đối
với tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
- Các giải pháp xây dựng và hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ, thang điểm chấm điểm chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; các giải
pháp bảo đảm cho việc áp dụng tiêu chí này trên thực tế.
CHƯƠNG 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ
2.1. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
2.1.1. Khái niệm VBQPPL của Bộ và ban hành VBQPPL của Bộ
2.1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp u t ủa Bộ
Từ những khái niệm về VBQPPL, có thể hiểu VBQPPL của Bộ là văn bản dưới luật,
là phương tiện thực hiện hoạt động quản lý nhà nước đối với ngành và lĩnh vực; theo tác
giả: VBQPPL ủa Bộ là văn bản ó hứa QPPL do Bộ trưởng ban hành theo đúng thẩm
quy n, hình thứ , trình t thủ tụ u t định, hi tiết đi u, khoản, điểm đượ giao trong Lu t,
Nghị quyết ủa Quố hội; Pháp ệnh, Nghị quyết ủa Ủy ban thường vụ Quố hội; Lệnh,
Quyết định ủa Chủ tị h nướ ; Nghị định ủa Chính phủ, Quyết định ủa Thủ tướng Chính
phủ và biện pháp th hiện hứ năng quản nhà nướ ủa Bộ.
2.1.1.2. Khái niệm ban hành văn bản quy phạm pháp u t ủa Bộ
“Ban hành VBQPPL của Bộ” là việ Bộ ăn ứ hứ năng QLNN và nhiệm vụ đượ
giao, hàng năm p kế hoạ h ban hành BQPPL ủa Bộ; tổ hứ xây d ng d thảo Thông
tư ủa Bộ trưởng theo đúng trình t , thủ tụ ủa pháp u t v BQPPL đảm bảo hất ượng,
đúng kế hoạ h đượ phê duyệt và tổ hứ ban hành Thông tư theo quy định.
Hoạt động “Ban hành BQPPL ủa Bộ” xuất phát từ việc: Các Bộ hàng năm lập kế
hoạch ban hành VBQPPL thuộc lĩnh vực QLNN của Bộ mình, trên cơ sở được giao và biện
pháp thực hiện chức năng QLNN của Bộ; tổ chức nghiên cứu xây dựng dự thảo VBQPPL; lấy
ý kiến, tiếp thu ý kiến và thẩm định; trình dự thảo người có thẩm quyền (ký) ban hành.
4



2.1.1.3. Hình thứ văn bản quy phạm pháp u t ủa Bộ
Hình thức VBQPPL do pháp luật quy định và có các tên gọi khác nhau và có sự thay
đổi về hình thức theo quy định Hiến pháp và Luật Ban hành VBQPPL. Theo quy định hiện
hành, hình thức VBQPPL do Bộ trưởng ban hành là Thông tư. Như vậy, với vị trí pháp lý,
Bộ là cơ quan làm việc theo chế độ thủ trưởng, mọi VBQPPL đều do Bộ trưởng ban hành và
chịu trách nhiệm về việc ban hành văn bản đó.
2.1.3. Ban hành VBQPPL của Bộ - H nh thức quan t ọng t ong hoạt động quản lý
nhà nư c của Bộ
VBQPPL của Bộ là phương tiện quan trọng trong hoạt động QLNN, do đó, ban hành
VBQPPL của Bộ là một hoạt động QLNN đặc thù, quan trọng, đồng thời cũng là một hoạt
động chính trị cơ bản thể hiện đường lối lãnh đạo của Đảng, chính sách của Nhà nước nhằm
hướng dẫn chi tiết các quy định tại VBQPPL pháp lý cao hơn. Bên cạnh đó, ban hành
VBQPPL của Bộ còn là hoạt động ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý, là hình thức
để cụ thể hóa pháp luật, là phương tiện điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản
lý của Nhà nước. Ngoài ra, ban hành VBQPPL của Bộ phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng,
hoàn thiện hệ thống pháp luật giúp cho Bộ và các cơ quan thi hành pháp luật có điều kiện
nắm bắt dễ dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật hiện hành góp phần tạo ra
những tiền đề pháp lý hồn chỉnh để giúp cho Việt Nam sớm hội nhập với khu vực và quốc
tế trong công tác ban hành VBQPPL.
2.2. Đánh giá ch t lượng ban hành VBQPPL của Bộ
2.2.1. Khái niệm chất lượng, quản lý chất lượng và đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ
Từ khái niệm về chất lượng, chất lượng VBQPPL, chất lượng ban hành VBQPPL; theo
tác giả, hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ là t p hợp á thuộ tính phản ánh đầy đủ
tính hất, đặ trưng ủa BQPPL ủa Bộ, đồng bộ hệ thống BQPPL đã đượ thiết kế từ
trướ , ó khả năng thỏa mãn và đạt đượ mụ đí h, yêu ầu QLNN ủa Bộ.
Hiện nay, nước ta có một số hệ thống quản lý chất lượng. Quan điểm tiếp cận được thừa
nhận và phổ biến là cần tiếp cận đến vấn đề chất lượng và đánh giá chất lượng toàn diện, hệ

thống, sử dụng các kỹ thuật và công cụ của quản lý chất lượng tồn bộ. Vì vậy, việc đánh giá
chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cũng cần xem xét tồn diện, hệ thống cả q trình quản
lý và những yếu tố ảnh hưởng đến kết quả đầu ra. Từ lý luận về lý thuyết quản lý chất lượng và
tiếp cận từ giác độ khoa học quản lý công, chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cần được
kiểm soát bởi các nhà quản lý công, tức là QLNN đối với hoạt động ban hành VBQPPL của
Bộ. Bản chất của công việc quản lý này là phải quản lý được chất lượng hoạt động ban hành
VBQPPL của Bộ. Theo đó: Quản
hất ượng hoạt động ban hành BQPPL ủa Bộ à việ
nhà quản sử dụng á phương pháp để kiểm soát hất ượng ủa hoạt động ban hành sao
ho hoạt động ban hành phải bảo đảm á yêu ầu đối với một BQPPL khi ban hành.
Qua nghiên cứu các khái niệm về đánh giá, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL,
theo tác giả: Đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ đượ xem xét à quá trình các
Bộ xem xét, phân tí h và kết u n v s phù hợp ủa hoạt động ban hành với những mụ tiêu
do Bộ đặt ra (quản , pháp , kỹ thu t…) nhằm phát hiện kịp thời những khuyết điểm, bất
p và ó những biện pháp xử tương thí h.
2.2.2. Quan điểm tiế c n đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
Chất lượng của hoạt động ban hành văn bản quyết định chất lượng của văn bản với tư
cách là sản phẩm của hoạt động đó hay nói cách khác chất lượng của VBQPPL phụ thuộc vào
chất lượng của hoạt động ban hành VBQPPL đó. Từ đó có thể thấy, chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ quyết định, nâng cao chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL nói chung và
VBQPPL của Bộ nói riêng. Khi hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ đảm bảo chất lượng sẽ
5


góp phần hồn thiện, nâng cao chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL và ngược lại.
Từ tiếp cận nhận định, quan điểm, mối quan hệ giữa chất lượng hoạt động ban hành
VBQPPL và chất lượng VBQPPL của Bộ, để đánh giá được chất lượng hoạt động ban hành
VBQPPL của Bộ cần phải có cơng cụ theo dõi, giám sát, kiểm tra hoạt động ban hành để đảm
bảo việc xây dựng tuân thủ đúng trình tự, thủ tục quy định của pháp luật và các yêu cầu của
thực tiễn đã đặt ra. Đồng thời, phát huy được trí tuệ, cơng sức, tinh thần trách nhiệm, sáng tạo

đảm bảo VBQPPL của Bộ trước khi ban hành đạt chất lượng, hiệu quả, tính khả thi cao nhất
trong điều kiện, bối cảnh cụ thể.
2.2.3. Mục đích và ý nghĩa đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
2.2.3.1. Mụ đí h đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ
Một à, kiểm soát chất lượng VBQPPL sau khi ban hành để có sản phẩm đáp ứng yêu
cầu trong hoạt động QLNN. Hai là, thông qua đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của
Bộ xác định những nội dung chính, làm rõ chính sách được lựa chọn là phương án tối ưu,
đảm bảo tiết kiệm chi phí, tác động tích cực lên các mối quan hệ kinh tế xã hội, môi trường
và quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân. Ba là, xem xét quá trình ban hành, chỉnh sửa kịp
thời sai sót, khiếm khuyết trong quá trình ban hành VBQPPL của Bộ. Bốn à, là cơ sở đánh
giá chất lượng, hiệu quả công việc của từng công chức và là cơ sở xác định trách nhiệm của cá
nhân, các cơ quan, đơn vị trong việc xây dựng VBQPPL của Bộ. Năm à, giúp cho cơ quan, tổ
chức, đơn vị thuộc Bộ được giao nhiệm vụ xây dựng VBQPPL đúng trình tự, thủ tục đáp
ứng được mục tiêu yêu cầu đặt ra, hoàn thiện trước khi trình Bộ trưởng ký ban hành.
2.2.3.2. Ý nghĩa đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ
Thứ nhất, hoạt động đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ có ý nghĩa trong
việc hồn thiện dự thảo VBQPPL trước khi ban hành nhằm giảm và khắc phục được những
sai sót, hạn chế của VBQPPL; Thứ hai, nâng cao tính chủ động, tính kỷ luật trong cơng tác
xây dựng VBQPPL; Thứ ba, hoạt động đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL có ý nghĩa
trong việc tiết kiệm thời gian, chi phí của cơng tác xây dựng, ban hành VBQPPL của Bộ;
Thứ tư, giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân được phân cơng có cái nhìn khách quan về
hiệu lực, hiệu quả của QLNN. Đồng thời, giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân được phân
công phát hiện ra những điểm chồng chéo, mâu thuẫn, không phù hợp hoặc khoảng trống,
kẽ hở pháp luật liên quan đến VBQPPL của Bộ đang được theo dõi, xây dựng, đánh giá.
2.3. Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
2.3.1. Khái niệm tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
Trên thế giới, đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước thơng qua việc
sử dụng các bộ tiêu chí, bộ chỉ số khá phổ biến. Hoạt động đánh giá này thường gắn liền với
các chương trình CCHC. Từ khái niệm của tiêu chí, tiêu chuẩn, chỉ số, thẩm định cho thấy
mỗi một cơng cụ có những ưu việt riêng, việc lựa chọn không phải là do công cụ nào ưu việt

(tốt hơn, vượt trội hơn) mà là phù hợp với đối tượng nghiên cứu, đánh giá. Với đặc thù của
VBQPPL của Bộ, có những nội dung, quy định, căn cứ hay kết quả mang tính định tính, đan
xen tính định lượng. Vì vậy, luận án lựa chọn việc xây dựng “Tiêu hí”, cụ thể hóa các nội
dung, quy định, kết quả định tính thành định lượng để sử dụng thuận tiện, khoa học, dễ áp
dụng, đo lường kết quả kiểm tra, kiểm soát chất lượng ban hành VBQPPL bằng điểm số cụ
thể, không đánh giá theo mức độ (“đạt”, “không đạt”), tránh việc lấy kết quả trung bình của
các tiêu chí thành phần tổng hợp lên kết quả của tiêu chí. Luận án có sử dụng phương pháp
“Thẩm định” và được cụ thể hóa thành một nội dung của Tiêu chí, thực hiện kiểm tra dự
thảo VBQPPL của Bộ sau khi được xây dựng, nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm
khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những sai trái có thể có trong dự thảo.
Theo tác giả, tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ đượ hiểu là
ông ụ, thướ đo huẩn m giúp ho Bộ đánh giá hất ượng đối với hoạt động ban hành
6


BQPPL ủa mình, á tiêu hí đượ ụ thể hóa bằng á tiêu hí thành phần và á tiểu
mụ bao quát đầy đủ từng nội dung, từng hoạt động, kết quả ụ thể ần đánh giá và khi
đánh giá á tiêu hí thành phần và á tiểu mụ xếp theo điểm số ụ thể.
2.3.2. Quan điểm, nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL
của Bộ
2.3.2.1. Quan điểm xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ phải phản ánh đầy đủ các
bước của quá trình ban hành VBQPPL của Bộ. Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành phải
được xây dựng trên cơ sở quan điểm về chất lượng VBQPPL. Trong các tài liệu về quản lý
chất lượng còn gọi đây chính là chính sách chất lượng. Việc xác định ngay từ đầu về tiêu chí
chất lượng sản phẩm cuối cùng là VBQPPL sẽ giúp có cơ sở và xây dựng tiêu chí để kiểm
sốt, đánh giá q trình ban hành sao cho sản phẩm đạt được đúng chất lượng như u cầu.
Nhiều cơng trình xem xét một cách hệ thống về chất lượng VBQPPL dựa trên một số
nhóm tiêu chuẩn như sau: Một à, tiêu chuẩn pháp lý - kỹ thuật. Hai là, tiêu chuẩn chính trị
(sự tương ứng lợi ích quốc gia, chế độ nhà nước...). Ba là, tiêu chuẩn kinh tế (tiềm lực đảm

bảo cho sự thi hành) VBQPPL, tính ưu tiên của chi phí cần thiết khi thi hành VBQPPL...).
Bốn à, tiêu chuẩn quản trị (các phương pháp thi hành luật pháp, sự tuân thủ các quy tắc
lãnh đạo, kiểm soát tham nhũng…). Năm à, tiêu chuẩn xã hội (mức độ phù hợp với các mối
quan hệ xã hội hiện thời, các quy chuẩn luật pháp quy định các mối quan hệ đó…).
2.3.2.2. Nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
Một à, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành phải được xây dựng trên cơ sở thống
nhất quan điểm về chất lượng VBQPPL. Hai là, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành phải
giúp kiểm soát được chất lượng của tồn bộ q trình ban hành VBQPPL. Ba là, tiêu chí
cần được xây dựng trên cơ sở quy định của pháp luật hiện hành. Thứ tư, tiêu chí cần được
xây dựng trên cơ sở khách quan, khoa học và tồn diện. Năm à, tiêu chí cần được xây dựng
trên cơ sở thực tiễn chất lượng VBQPPL và thực tiễn quy trình ban hành VBQPPL. Sáu là,
Tiêu chí cần bảo đảm tính phù hợp và kinh tế. Bảy à, tiêu chí cần bảo đảm tính lượng hóa,
tính đơn giản, dễ áp dụng. Tám là, mỗi tiêu chí đề cập cụ thể một vấn đề xác định, kèm theo
thang điểm được lượng hóa.
Bậc thang chất lượng thể hiện theo 3 mức/cấp độ, sự khác biệt giữa các mức chất
lượng ban hành VBQPPL trong từng tiêu chí rõ rệt. Ba (03) mức chất lượng gồm: Chất
lượng ban hành rất tốt (Loại A); Chất lượng ban hành tốt (Loại B); Chất lượng ban hành khá
(Loại C). Các VBQPPL của Bộ khi đánh giá chất lượng ban hành không đạt (Loại D) phải
nghiên cứu xây dựng lại, thực hiện lại trình tự, thủ tục ở tiêu chí khơng đạt.
2.3.3. Nội dung tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
Trong phạm vi nghiên cứu, Luận án xem xét hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ là
tồn bộ q trình xây dựng VBQPPL của Bộ cho đến khi VBQPPL của Bộ được ký ban
hành. Vì vậy, nội dung tiêu chí được kiến thiết bắt đầu từ khi Bộ triển khai xây dựng một
VBQPPL trong kế hoạch ban hành VBQPPL hàng năm của Bộ đã phê duyệt. Trên cơ sở
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (có hiệu lực từ ngày 01/7/2016), xuất phát từ cơ sở lý
luận, thực tiễn và kinh nghiệm nước ngoài, tác giả đưa ra 5 nội dung “Tiêu hí”;
Tiêu chí 1: Tiêu chí đánh giá thơng tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo VBQPPL của
Bộ gồm 03 tiêu chí thành phần: Đánh giá việc thu thập thông tin về quá khứ; Đánh giá việc
thu thập thông tin hiện hành; Đánh giá việc thu thập thông tin về dự báo và 1 tiểu mục.
Tiêu chí 2: Đánh giá cơng tác soạn thảo VBQPPL của Bộ gồm 05 TCTP: Đánh giá việc

chỉ đạo, phân công đơn vị; lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL; công
khai dự thảo VBQPPL; đánh giá việc xử lý VBQPPL có những nội dung phức tạp, liên quan
đến nhiều lĩnh vực, nhiều ngành; tiếp thu ý kiến tham gia dự thảo VBQPPL và 21 tiểu mục.
7


Tiêu chí 3: Đánh giá hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL gồm 06 tiêu chí thành
phần: Đánh giá tổ chức pháp chế thuộc Bộ có hay khơng việc thực hiện thẩm định dự thảo
trước khi trình Bộ trưởng; đối với VBQPPL quy định ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của nhân
dân, doanh nghiệp, Bộ, ngành; đánh giá tính đúng đắn hồ sơ thẩm định dự thảo VBQPPL;
đánh giá khi thẩm định nội dung dự thảo VBQPPL; đánh giá Báo cáo thẩm định VBQPPL;
đánh giá sự phổi hợp giữa đơn vị chủ trì soạn thảo với các đơn vị có liên quan nghiên cứu,
tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý dự thảo và 32 tiểu mục.
Tiêu chí 4: Đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ký ban hành gồm 02 tiêu chí thành phần:
Đánh giá hồ sơ dự thảo trình Bộ trưởng; đánh giá trình tự xem xét, ký ban hành và 12 tiểu mục.
Tiêu chí 5: Đánh giá thể thức, kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL gồm 03 tiêu chí thành
phần: Đánh giá phần mở đầu của dự thảo; đánh giá phần khai triển của dự thảo; đánh giá phần kết
của dự thảo và 13 tiểu mục.
Trong 5 tiêu chí trên, Tiêu chí 2, Tiêu chí 3 và Tiêu chí 4 được khiết kế dựa trên quy
định trong Luật Ban hành VBQPPL. Đây là các trình tự, thủ tục mà Luật quy định bắt buộc
các VBQPPL của Bộ phải tuân thủ khi ban hành. Luận án đã dựa trên chính từng trình tự,
thủ tục, quy định này thiết kế thành các tiêu chí, tiêu chí thành phần, tiểu mục... để thực hiện
kiểm tra, đánh giá lại quá trình xây dựng VBQPPL của Bộ. Vì vậy, các tiêu chí này sẽ sát
thực với hoạt động ban hành và thuận lợi trong việc áp dụng.
Tiêu chí 1 được thiết kế từ bài học kinh nghiệm của nước ngồi và thực tiễn cơng tác
xây dựng VBQPPL ở Việt Nam. Việc thu thập thông tin, đánh giá thông tin liên quan đến
nghiên cứu dự thảo VBQPPL của Bộ trước khi xây dựng dự thảo có một ý nghĩa rất quan trọng.
Nếu thiếu việc thu thập thông tin hay đánh giá chưa chính xác thơng tin liên quan đến VBQPPL
cần xây dựng, có thể dẫn đến việc trùng lắp hoặc mâu thuẫn, không thống nhất, đồng bộ với các
VBQPPL khác đang có hiệu lực thi hành.

Tiêu chí 5 về đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Bộ được thiết
kế từ các quy định của VBQPPL hướng dẫn Luật và kinh nghiệm thực tiễn. Việc đánh giá thể
thức và kỹ thuật dự thảo VBQPPL của Bộ sẽ đảm bảo VBQPPL của Bộ trước khi ký ban hành
phù hợp với quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày của một VBQPPL.
2.3.4. Đặc điểm, vai t ị tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
2.3.4.1. Đặ điểm tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành VBQPPL ủa Bộ
Thứ nhất, tiêu chí có đặc điểm: (i) Khách quan, độc lập, hạn chế tối đa sự cảm tính
của người xây dựng và người đánh giá; (ii) Có tính hồn chỉnh, tồn diện hướng tới một
VBQPPL chất lượng; (iii) Tính hữu ích và tin cậy bởi đây là một trong những phương pháp
đánh giá, kiểm tra khoa học, có độ chính xác cao; (iv) Tính cụ thể và định lượng, các nội
dung VBPPL được đánh giá bằng những điểm số thống nhất, phù hợp;
Thứ hai, tiêu chí này mang tính so sánh, thể hiện việc đối chiếu dự thảo VBQPPL
của Bộ với các VBQPPL khác để tránh sự chồng chéo, mẫu thuẫn;
Thứ ba, tiêu chí tuy áp dụng chung, nhưng khi đánh giá chất lượng, tính kinh tế, hiệu
lực, hiệu quả của từng VBQPPL phải được xác định cụ thể, gắn với mục tiêu, nội dung của
VBQPPL đó hướng tới; đồng thời, phải phù hợp với quy định của Nhà nước, với thực tiễn
hoạt động của đối tượng và có tính khả thi;
Thứ tư, tiêu chí có đặc điểm tạo tính chủ động, sự chun mơn hóa cao;
Thứ năm, tiêu chí chi phối đến việc thiết kế và hoạt động của chính sách và thủ tục
kiểm sốt nội bộ, phát hiện, bổ sung, hồn thiện những thiếu sót, kẽ hở của pháp luật;
Thứ sáu, tiêu chí có đặc điểm chi phối việc thiết kế và hoạt động của chính sách và thủ
tục kiểm sốt nội bộ, phát hiện, bổ sung, hoàn thiện những thiếu sót, kẽ hở của pháp luật.
2.3.4.2. Vai trị tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ
Một à, làm cơ sở để các Bộ nhận định được thực trạng, định hướng điều chỉnh hoạt
8


động QLNN của mình. Hai là, đảm bảo VBQPPL của Bộ trước khi được ban hành tuân thủ
thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo luật định. Ba là, nâng cao năng lực phối hợp
trong quá trình nghiên cứu, xây dựng VBQPPL và trách nhiệm của các Bộ, tổ chức pháp chế của

Bộ. Bốn à, minh chứng cho tính hợp lý cho một cơ chế, chính sách của Bộ hay hành động
của Chính phủ. Năm à, cung cấp cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền
những thông tin cần thiết về căn cứ pháp lý, thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ để có
những chỉ đạo, ý kiến kịp thời điều chỉnh những sai lệch nếu có. Sáu là, là cơng cụ quản lý
giúp Bộ, cơ quan có chức năng thẩm định VBQPPL và cá nhân có thẩm quyền trong q trình
nghiên cứu xây dựng và ban hành. Bảy à, công cụ để từng chủ thể tham gia quá trình xây dựng
VBQPPL, tự đánh giá mức độ đáp ứng yêu cầu.
2.3.5. Xây dựng hư ng há đánh giá theo tiêu chí
Kết cấu mỗi một “Tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ” được chia
thành các tiêu chí thành phần, xem xét các khía cạnh tồn diện của một vấn đề và bao hàm các
nội dung về yếu tố cấu trúc, yếu tố quy trình thực hiện và kết quả đầu ra. Trong mỗi một tiêu
chí thành phần có các tiểu mục; mỗi tiểu mục chứa đựng một nội dung, hoạt động, kết quả...
Tiêu chí thành phần tập hợp các tiểu mục từ một đến hết các nội dung, hoạt động nhất định; các
cách thức xây dựng phương pháp đánh giá của tiêu chí như sau:
Phương pháp thang điểm đánh giá, mỗi một nội dung, hoạt động, kết quả hồn chỉnh
được tính theo điểm số nhất định, nếu thiếu hoặc khơng hồn chỉnh sẽ khơng tính điểm;
điểm của tiêu chí thành phần là tổng điểm của các tiểu mục trong tiêu chí thành phần. Điểm
số được tính từ 0,5 điểm trở nên.
Phương pháp tiêu huẩn: Mức 1: Hồn tồn khơng đáp ứng yêu cầu, phải có giải
pháp khắc phục ngay; Mứ 2: Khơng đáp ứng u cầu, cần có những giải pháp khắc phục;
Mứ 3: Chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu nhưng chỉ cần có một số cải tiến nhỏ sẽ đáp ứng được
yêu cầu; Mứ 4: Đáp ứng yêu cầu; Mứ 5: Đáp ứng tốt hơn yêu cầu; Mứ 6: Đáp ứng rất tốt
yêu cầu; Mứ 7: Đáp ứng xuất sắc yêu cầu. Các tiêu chuẩn được đánh giá từ mức 1 đến mức
3 là chưa đạt yêu cầu, từ mức đến mức 7 là đạt yêu cầu.
Phương pháp xếp hạng, mỗi nội dung đề cập một vấn đề xác định, được xây dựng dựa
trên các bậc thang chất lượng; 01 nội dung xem xét các khía cạnh tồn diện của 01 vấn đề và bao
hàm các yếu tố cấu trúc, yếu tố quy trình thực hiện và kết quả đầu ra. Tác giả lựa chọn phương
pháp: Xây d ng “Thang điểm” ho tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ.
2.4. Các yếu tố ảnh hưởng việc xây dựng và áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ

2.4.1. Yếu tố bên ngoài: Một à, sự bảo đảm của pháp luật đối với việc áp dụng tiêu chí
đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; hai là, công tác chỉ đạo triển khai áp dụng tiêu
chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; ba là, thái độ, nhận thức của cộng đồng;
nguồn lực cho việc triển khai áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
2.4.2. Yếu tố bên trong: Một à, sự quyết tâm của Bộ và bộ phận pháp chế của Bộ; hai
là, cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ; ba là, năng lực trình độ của đội ngũ CB,CC làm công tác pháp chế.
2.5. inh nghiệm một số quốc gia trên thế giới về xây d ng tiêu chí đánh giá ch t
lượng ban hành VBQPPL của Bộ - Giá trị tham khảo cho Việt Nam
2.5.1. Kinh nghiệm về đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở một ố
quốc gia t ên thế gi i
Thứ nhất, kinh nghiệm về khởi thảo, tham vấn, đề xuất chính sách ban hành của Bộ
quản lý ngành ở Canada; Thứ hai, kinh nghiệm về đánh giá VBQPPL trước khi ban hành ở
Australia; Thứ ba, kinh nghiệm và khuyến nghị của Uỷ ban Châu Âu (EC) về tiêu chí tiêu
chuẩn đánh giá một văn bản được xây dựng và ban hành; Thứ tư, kinh nghiệm của Liên bang
9


Nga trong áp dụng tiêu chí đánh giá việc ban hành, bổ sung, sửa đổi hay huỷ bỏ VBQPPL.
Thứ năm, kinh nghiệm ở các quốc gia phát triển về tiêu chí đánh giá hiệu quả chính sách
cơng trước khi ban hành; Thứ sáu, kinh nghiệm của Trung Quốc về đánh giá hiệu quả thi
hành pháp luật thông qua hoạt động đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL.
2.5.2. Giá t ị tham khảo cho Việt Nam
Từ nghiên cứu kinh nghiệm một số nước trên thế giới, Việt Nam có thể tham khảo
một số kinh nghiệm sau: (1) Về thu thập thông tin phục vụ công tác ban hành, sửa đổi, bổ
sung hay hủy VBQPPL; (2) Về tham vấn, lấy ý kiến chính sách dự kiến ban hành và thời
gian tham, lấy ý kiến vấn; (3) Về việc giao cho cơ quan soạn thảo văn bản pháp quy; ( ) Về
đánh giá VBQPPL; (5) Về tiêu chí đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL...
Chương 3
THỰC TRẠNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY

PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ Ở VIỆT NAM
3.1. Th c trạng nghiên cứu, xây d ng tiêu chí đánh giá ch t lượng ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ

3.1.1. Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ giai đoạn 2009-2017

Thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ (2009-2017) cho thấy hàng năm các Bộ ban
hành số lượng lớn VBQPPL thực hiện chức năng QLNN về lĩnh vực và ngành. Cơ bản
VBQPPL của Bộ đảm bảo về chất lượng, tính khả thi nhưng vẫn cịn VBQPPL của Bộ sai
sót về trình tự và “tuổi thọ” thấp. Có trường hợp VBQPPL của Bộ đang trong quá trình dự
thảo hay gần đến thời gian có hiệu lực thi hành, mắc phải những ý kiến trái chiều, khơng
được dư luận xã hội đồng tình, chấp thuận... dẫn đến bị thu hồi hoặc thay đổi hiệu lực thi
hành. Theo Trang điện tử Bộ Tư pháp () và các Bộ khảo sát số lượng
VBQPPL của các Bộ đã ban hành và còn hiệu lực đến 31/12/2017 như sau (Biểu đồ 3.1):
1701
991
511

575

529

333

275

102

322


246

300
Bộ TC

355

282

Bộ GTVT

Bộ CT

Bộ NN&PTNN

Tổng số Thông tư ban hành

326

255
Bộ GD&ĐT

Bộ LĐ TBXH

251
Bộ TN&MT

Bộ Y tế

Tổng số Thơng tư đang cịn hiệu l c


Biểu đồ 3.1:Tổng số Thơng tư ban hành, Thơng tư cịn hiệu l c của một số Bộ (2009-2017)

Bộ Tài chính có số lượng Thông tư ban hành lớn nhất, gấp 5- 6 lần số lượng Thông tư
đã ban hành của Bộ Công thương, Bộ GD&ĐT, Bộ Y tế. Trung bình Bộ Tài chính ban hành
gần 190 Thơng tư/năm; do Bộ Tài chính là một Bộ đa ngành, đa lĩnh vực; một phần do các
quy định về tài chính thường thay đổi theo xu hướng phát triển kinh tế xã hội và hội nhập.
Cũng theo các Trang điện tử trên, số Thông tư hết hiệu lực toàn bộ và hết hiệu lực một phần
của một số Bộ (giai đoạn 2009 – 2017) được thể hiện tại Biểu đồ 3.2.
40.60%

36.60%

42.90%

40.40%
26.20%
12.20%

14.30%
11.20%

Bộ TC

Bộ GTVT

Bộ CT

Bộ NN&PTNN


Bộ GD&ĐT

Bộ LĐ TBXH

Bộ TN&MT

Bộ Y tế

Biểu đồ 3.2: Tỷ lệ Thơng tư hết hiệu l c tồn bộ, một phần (2009 - 2017)
Như vậy, từ 2009 - 2017, số Thông tư của các Bộ hết hiệu lực toàn bộ hay hết hiệu lực
một phần chiếm tỷ lệ khá cao. Có nhiều nguyên nhân, về khách quan là do các Luật chuyên
10


ngành, Nghị định hướng dẫn Luật được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới; nhưng về chủ
quan thì chất lượng ban hành Thơng tư của Bộ cịn hạn chế, do việc dự báo, tầm nhìn, tổng
kết đánh giá thực tiễn và trình độ chun mơn của CB,CC làm cơng tác pháp chế cịn yếu...
Đối với Thơng tư liên tịch (TTLT) giai đoạn 2009 đến 30/6/2016 (thời điểm Luật quy
định bỏ TTLT giữa các Bộ) cụ thể tại Biểu đồ 3.3:
347

183
26

13
8

12
Bộ TC


Bộ GTVT

24
Bộ CT

54

34

28

25

29

Bộ NN&PTNN

Tổng số TTLT ban hành

Bộ GD&ĐT

42

23

18
Bộ LĐ TBXH
Bộ TN&MT

37

Bộ Y tế

Tổng số TTLT đang còn hiệu l c

Biểu đồ 3.3: TTLT ban hành và TTLT còn hiệu l c của một số Bộ (2009 – 2017)
Nếu so sánh tỷ lệ sửa đổi, bổ sung hay thay thế giữa Thông tư và TTLT của 08 Bộ
được khảo sát (trừ Bộ Tài chính) thì tỷ lệ này đối với Thơng tư chiếm từ 12% - 38,2%, cịn
TTLT chiếm từ 1,0% - 20%. Điều này, có thể do khi ban hành TTLT có sự phối kết hợp
chặt chẽ giữa các Bộ trong việc xây dựng cũng như tham gia ý kiến.
3.1.2. Thực t ạng xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy
hạm há lu t của Bộ
Thực tế ở Việt Nam hiện nay, chưa có một VBQPPL quy định hay một cơng trình
khoa học độc lập nào nghiên cứu về Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của
Bộ; chủ yếu là nghiên cứu, đưa ra các tiêu chí/tiêu chuẩn đánh giá tác động của VBQPPL
(sản phẩm) sau một thời gian triển khai thực hiện. Về đánh giá hoạt động ban hành, các Bộ
chủ yếu dựa trên quy trình ban hành VBQPPL nhưng thực chất đây là các trình tự tuân thủ
khi tiến hành xây dựng dự thảo VBQPPL, chưa phải là tiêu chí để kiểm sốt, đánh giá; việc
sử dụng trình tự để đánh giá ngược lại quá trình xây dựng là một bài tốn khó, phụ thuộc rất
nhiều vào kỹ năng, kinh nghiệm, năng lực của người quản lý, thiếu đi sự chuẩn mực, tính
thống nhất, trung thực và khách quan về chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
Liên quan đến việc đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, gần đây cũng có
một số cơng trình, đề tài, đề án ... của các tổ chức, cá nhân nước ngoài nghiên cứu nhằm áp
dụng một số lĩnh vực ở Việt Nam; điển hình là một số cơng trình nghiên cứu có lồng ghép
vấn đề này vào các chỉ số như: RIA, MEI, PAR INDER...
Theo phân tích trên, hiện nay Việt Nam chưa có các Tiêu chí/Tiêu chuẩn/Chỉ số chuẩn
đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Việc đánh giá trạng chất lượng ban hành
VBQPPL (hoạt động) và tác động của VBQPPL của Bộ (sản phẩm) thời gian qua thường
được áp dụng các phương pháp sau:
3.1.2.1. Phương pháp đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ theo trình t ,
thủ tụ quy trình ban hành BQPPL. Trên cơ sở trình tự, thủ tục ban hành VBQPPPL của

Bộ (quy định tại Luật Ban hành VBQPPL), các đơn vị và cá nhân có thẩm quyền tiến hành
đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ theo các bước: Bướ 1: Soạn thảo Thông tư; Bướ 2:
Thẩm định dự thảo Thông tư; Bướ 3: Hồn thiện hồ sơ dự thảo Thơng tư trình Bộ trưởng;
Bướ 4: Trình tự xem xét, ký ban hành Thơng tư.
3.1.2.2. Phương pháp đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ theo cơng
trình nghiên ứu v hỉ số RIA, MEI, PAR INDER
* RIA (Regulatory Impact Assesment) - Đánh giá d báo tá động ủa pháp u t. Thời
gian gần đây, liên quan đến đánh giá tác động pháp luật, Việt Nam đã áp dụng phương pháp
RIA và được thực hiện song song với việc nêu sáng kiến lập pháp, lập quy, được lồng ghép vào
quy trình xác lập chính sách của các Bộ, ngành hoặc chủ thể khác khi đề xuất xây dựng Luật,
11


Pháp lệnh, Nghị định. Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết quả của RIA khi ra
quyết định có ban hành văn bản điều chỉnh chính sách đó hay khơng.
* MEI (Ministerial Effectiveness Index) - Chỉ số hiệu quả hoạt động pháp u t v kinh
doanh ủa á Bộ: Là chương trình được Phịng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI)
thực hiện theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ từ năm 2011 nhằm đưa ra tiêu chí đánh giá
thường niên hiệu quả hoạt động pháp luật về kinh doanh của các Bộ, ngành.
* PAR INDER (Public Administration Reform Index) - Chỉ số ải á h hành hính:
Là chỉ số CCHC, là cơng cụ quan trọng theo dõi, đánh giá hoạt động CCHC. Chỉ số CCHC
của các Bộ được xác định theo thang điểm 100 bởi hai kênh: Các Bộ tự đánh giá, chấm
điểm kết quả CCHC hàng năm theo các tiêu chí thành phần quy định trong chỉ số CCHC
(chiếm 60%) và Bộ Nội vụ tiến hành điều tra xã hội học để xác định điểm theo một số tiêu
chí thành phần của chỉ số CCHC (chiếm 0%).
3.1.2.3. Phương pháp đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ qua công tác
kiểm tra và t kiểm tra: Trong những năm qua, Bộ Tư pháp và các Bộ, ngành đặc biệt chú
trọng đến đánh giá chất lượng VBQPPL qua việc đẩy mạnh công tác kiểm tra, tự kiểm tra
VBQPPL của Bộ đang có hiệu lực thi hành; đây là một nội dung có ý nghĩa rất quan trọng
nhằm hoàn thiện, nâng cao chất lượng VBQPPL của Bộ. Qua kênh này chứng minh: Nếu

VBQPPL của Bộ (đang có hiệu lực thi hành) được đánh giá hiệu quả, đi vào cuộc sống thì
chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ - Hoạt động tạo ra sản phẩm đạt được chất lượng cao.
Kết quả công tác kiểm tra, tự kiểm tra VBQPPL của Bộ thời gian cho thấy:
Giai đoạn 2003-2013: Các Bộ, ngành đã tự kiểm tra 10.527 VBQPPL, phát hiện được 220
VBQPPL có dấu hiệu vi phạm về tính hợp pháp của văn bản; Giai đoạn 2011-2015: Tổng số
VBQPPL các Bộ rà soát là 7.336; kết quả rà soát cho thấy số văn bản còn hiệu lực là 5.751 văn
bản; số văn bản hết hiệu lực toàn bộ là 1.357 văn bản; số văn bản hết hiệu lực một phần là 229
văn bản; số văn bản kiến nghị xử lý là 1.176 văn bản, chiếm 20,5 % tổng số văn bản cịn hiệu lực;
trong đó, số văn bản đã xử lý là 856, đạt 73% số văn bản kiến nghị xử lý; số văn bản chưa xử lý là
320, chiếm 27 % số văn bản kiến nghị xử lý. Nhìn nhận lại chất lượng ban hành VBPPL của Bộ
trong thời gian này chưa thực sự tốt dẫn đến số lượng VBQPPL của Bộ phải sửa đổi, bổ sung, bị
đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ khá nhiều.
Năm 2016, các Bộ, ngành tự kiểm tra 3.867 VBQPPL; qua kiểm tra phát hiện số
VBQPPL trái pháp luật là 23 văn bản, trong đó sai về thẩm quyền ban hành, nội dung là 9 văn
bản, không phải là VBQPPL nhưng chưa QPPL... là 8 văn bản, sai khác là 6 văn bản; đã xử lý
VBQPPL sau khi phát hiện trái pháp luật là 13 văn bản. Năm 2017, các Bộ, ngành kiểm tra
theo thẩm quyền 10.772 VBQPPL, phát hiện 1.556 VBQPPL trái quy định (về thẩm quyền,
thể thức, kỹ thuật trình bày...); số VBQPPL được xử lý trong kỳ báo cáo là 1. 02.
Bộ Tư pháp cũng đã tiến hành kiểm tra 7 văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ;
Phát hiện 26 văn bản cấp Bộ sai sót về căn cứ, thể thức, kỹ thuật trình bày (Biểu đồ 3.4):
36

29

26

23
16
6


2012

2013

2014

2015

2016

2017

Biểu đồ 3.4. VBQPPL vi phạm Bộ Tư pháp phát hiện tại các Bộ, ngành (2012-2017)
Nguồn: Báo áo năm 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 ủa Bộ Tư pháp
3.2. Thực tiễn rút ra từ áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
Luận án áp dụng “Tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ” được
nghiên cứu xây dựng tại phần cơ sở lý luận (Chương 2), với mục tiêu kiểm chứng việc sử
12


dụng các Tiêu chí này đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, từ đó hồn thiện nhằm
đảm bảo nâng cao chất lượng VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ nói riêng trước khi
ban hành. Song song với áp dụng “Tiêu hí”; để nhận diện rõ hoạt động ban hành VBQPPL
của Bộ, luận án phân tích sai sót của một số VBQPPL của Bộ (sản phẩm) tại một số TCTP,
từ đó xác định các hạn chế, sai sót này phát sinh từ việc thực hiện thiếu chính xác, chưa đầy
đủ nội dung của “Tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ”. Qua đó, đánh giá
thực trạng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ thời gian qua.
Tiêu chí 1 - Đánh giá thơng tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo VBQPPL của Bộ
Đây là một tiêu chí mới được xây dựng dựa trên kinh nghiệm của một số nước và điều
kiện thực tiễn ở Việt Nam khi tiến hành nghiên cứu phục vụ cho hoạt động ban hành VBQPPL.

Tiêu chí này gồm 03 Tiêu chí thành phần: Việc thu thập thông tin về quá khứ; việc thu thập
thông tin hiện hành; việc thu thập thông tin về dự báo. Trong quy trình của Luật Ban hành
VBQPPL và các văn bản hướng dẫn hoạt động ban hành VBQPPL không quy định nội dung
này. Khảo sát thực tế cho thấy các đơn vị, tổ chức, cá nhân khi được giao nhiệm vụ xây
dựng VBQPPL ở các Bộ cũng thường tiến hành thu thập các thông tin liên quan đến vấn đề,
nội dung văn bản cần xây dựng, việc thu thập này dựa trên kinh nghiệm cá nhân...
Tiêu chí 2 - Đánh giá hoạt động oạn thảo dự thảo VBQPPL của Bộ
Qua khảo sát, hồ sơ dự thảo thẩm định VBQPPL của các Bộ thấy: Các Bộ đã thực
hiện tốt Tiêu hí thành phần 1, chỉ đạo và phân cơng cụ thể các đơn vị chủ trì và phối hợp
xây dựng VBQPPL của Bộ. Đơn vị chủ trì đã tổ chức thu thập thông tin, tài liệu, các quy
định có liên quan đến nội dung VBQPPL được giao nhiệm vụ soạn thảo. Xây dựng đề
cương VBQPPL, lấy ý kiến các đơn vị phối hợp để hoàn thiện đề cương trình Lãnh đạo Bộ
phê duyệt làm căn cứ triển khai thực hiện. Trong quá trình soạn thảo các Bộ đã thực hiện lấy
ý kiến các cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan đầy đủ theo đúng yêu cầu của Tiêu chí
thành phần 2. Đặc biệt, đối với những VBQPPL có những nội dung phức tạp, liên quan đến
nhiều lĩnh vực, nhiều ngành (Tiêu hí thành phần 3) được lấy ý kiến hoặc tổ chức Hội nghị
có đầy đủ các Bộ, ngành và các cơ quan, tổ chức có liên quan. Các Bộ thực hiện nghiêm túc
việc đăng tải dự thảo VBQPPL trên Trang điện tử của Bộ theo quy định.
Tiêu chí 3 - Đánh giá hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ
Sau khi Luật Ban hành VBQPPL 2008 có hiệu lực, việc thẩm định dự thảo VBQPPL
của Bộ ngày càng được nâng cao, Vụ Pháp chế các Bộ đã thẩm định 100% dự thảo VBQPPL
trước khi trình Bộ trưởng (Tiêu hí thành phần 1). Các VBQPPL của Bộ quy định nội dung
ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân, doanh nghiệp, liên quan đến
nhiều ngành, nhiều lĩnh vực… Các Bộ thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định, có đầy đủ thành
phần tham gia theo luật định. Tổ chức đánh giá chính xác tính đúng đắn của hồ sơ thẩm định,
từ Tờ trình về dự thảo Thơng tư; dự thảo Thơng tư; Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo
Thông tư; Bản tổng hợp ý kiến tham gia, giải trình tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá
nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo (Tiêu chí thành phần 2). Trường
hợp, hồ sơ thẩm định thiếu hoặc chưa đầy đủ theo quy định, Vụ Pháp chế yêu cầu đơn vị
chủ trì bổ sung, hồn thiện. iệ thẩm định đượ t p trung hính vào Tiêu hí thành phần 3,

cụ thể: Nội dung 1, đánh giá sự cần thiết ban hành văn bản, xác định cụ thể đối tượng, phạm
vi điều chỉnh của dự thảo VBQPPL. Nội dung 2, đánh giá sự phù hợp của nội dung dự thảo
văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. Nội dung 3, đánh giá tính hợp hiến,
hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; tính tương thích với điều ước
quốc tế có liên quan mà CHXHCN Việt Nam là thành viên.
Theo số liệu của Bộ Tư pháp, giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2017, có 69 VBQPPL
của Bộ có dấu hiệu vi phạm nội dung này; trong đó: 07 VQBPPL của Bộ có dấu hiệu trái về
thẩm quyền; 62 VBQPPL của Bộ có dấu hiệu trái về nội dung, cụ thể: Năm 2012 có 03 văn
13


bản (chiếm ,3% trong số VBQPPL có dấu hiệu vi phạm); năm 2013 có 19 văn bản (chiếm
27,5%); năm 201 có 12 văn bản (chiếm 17, %); năm 2015 có 1 văn bản (chiếm 20,2%),
năm 2016 có 09 văn bản (chiếm 13%); năm 2017 có 12 văn bản (chiếm17, %) (Biểu đồ
3.5). Mặc dù 69 VBQPPL của Bộ sau một thời gian thi hành mới phát hiện vi phạm, nhưng
có thể khẳng định hoạt động ban hành VBQPPL của các Bộ chất lượng chưa cao.
Năm 201
17.4%

Năm 2016
13.0%

Năm 2012
4.3%

Năm 2013
27.5%

Năm 2014
17.4%


Năm 2015
20.3%

Biểu đồ 3.5. VBQPPL có d u hiệu trái về nội dung từ năm 2012-2017
Nguồn: Báo áo năm 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 ủa Bộ Tư pháp
Luận án lựa chọn một số VBQPPL của Bộ (sản phẩm) có sai sót trên cơ sở “Tiêu chí
đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ” phân tích để làm rõ hạn chế, yếu kém của
hoạt động ban hành VBQPPL này, cụ thể: (i) Thông tư 29/2013/TT-BNNPTNT ngày
0 /6/2013 của Bộ NN&PTNN quy định thành lập và quản lý khu bảo tồn biển cấp tỉnh thấy:
Trong quá trình xây dựng các đơn vị của Bộ NN&PTNN chưa xác định đúng về thẩm
quyền, đã hướng dẫn trong Thông tư của Bộ NN&PTNT việc thành lập và cơ cấu tổ chức của
Ban quản lý Khu bảo tồn biển cấp tỉnh. Theo thẩm quyền, Bộ NN &PTNT phải phối hợp với
Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn nội dung này; trên cơ sở đó, UBND cấp
tỉnh “Quy định hứ năng, nhiệm vụ, quy n hạn, ơ ấu tổ hứ ” (theo Khoản 3 Điều 21
Nghị định 55/2012/NĐ-CP). Bộ NN&PTNT đã ban hành Thông tư /2013/TT-BNNPTNT
ngày 23/10/2013 bãi bỏ Điều 6 và sửa đổi Điều 15 Thông tư 29/2013/TT-BNNPTNT.
(ii) Thông tư số 1/2012/TT-BCA ngày 11/7/2012 của Bộ Công an về việc quy định
về tổ chức thực hiện các dự án phát triển nhà ở dành cho cán bộ công an. Khi soạn thảo, đơn
vị được Bộ Cơng an phân cơng chủ trì thực hiện chưa tốt Tiêu chí thu thập thơng tin các
VBQPPL có liên quan đến nội dung của Thơng tư được xây dựng, như: Luật Nhà ở năm
2005, Nghị định 71/2010/NĐ-CP ngày 23/6/2010 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành
Luật Nhà ở... ; dân đến tham mưu cho Bộ trưởng Bộ Công an quy định phương thức phát
triển nhà ở không thuộc một trong các phương thức phát triển nhà đã được pháp luật quy
định; dẫn đến quy định trong Thông tư 1/2012/TT-BCA được hiểu là Bộ Công an đặt ra
phương thức phát triển nhà ở đặc thù dành riêng cho cán bộ ngành Công an. Bộ Công an đã
ban hành Thông tư 05/2013/TT-BCA ngày 21/01/2013 sửa đổi Thơng tư 1/2012/TT-BCA.
Nội dung 4, đánh giá tính khả thi ủa d thảo BQPPL ủa Bộ. Theo đánh giá của
một số chuyên gia về pháp luật, thời gian qua vẫn cịn có VBQPPL của Bộ được ban hành
có tính khả thi thấp, một số VBQPPL mới ban hành đã phải đình chỉ hoặc sau một thời gian

ngắn đã phát hiện chưa phù hợp với yêu cầu thực tế. Nguyên nhân chính là do trong q
trình xây dựng văn bản, các cơ quan, đơn vị chưa nghiên cứu, khảo sát kỹ thực tế, chưa thu
hút được sự quan tâm, nhiệt tình của các chuyên gia, nhà khoa học hay đối tượng bị điều
chỉnh trực tiếp của văn bản; điển hình như:
(i) Năm 2012, khi Bộ NN&PTNN quy định điều kiện vệ sinh, đảm bảo an toàn thực
phẩm phẩm đối với cơ sở kinh doanh thịt và phụ phẩm ăn được của động vật ở dạng tươi
sống dùng làm thực phẩm. Đơn vị được giao chủ trì của Bộ NN&PTNN đã tham mưu cho
Bộ trưởng ban hành Thơng tư số 33/2012/TT-BNNPTNT (có hiệu lực từ ngày 03/9/2012)
quy định chỉ được bày bán thịt và phụ phẩm bảo quản ở nhiệt độ thường trong vòng 8 giờ kể
từ khi giết mổ đã gây xôn xao dư luận và tác động đến cơ quan ban hành văn bản. Đơn vị
14


soạn thảo chưa tính đến việc để xác định miếng thịt đang bày bán đã quá 8 tiếng đồng hồ kể
từ khi giết mổ là chuyện khó thực hiện. Bộ NN-PTNT đã phải sửa đổi các quy định trong dự
thảo để kịp ký ban hành trước ngày 3 tháng 9 thời điểm Thơng tư số 33 có hiệu lực thi hành.
(ii) Thông tư số 27/2012/TT-BCA của Bộ Công an quy định về mẫu Chứng minh
nhân dân có hiệu lực thi hành kể từ ngày ngày 01/01/2013; theo đó sẽ có họ và tên cha, họ
và tên mẹ của người được cấp Chứng minh nhân dân. Các đơn vị của Bộ chưa nghiên cứu
kỹ các vấn đề liên quan của pháp luật dân sự quy định không ai được xâm phạm bí mật đời
tư của cơng dân. Dẫn đến việc quy định đưa tên cha, mẹ lên Chứng minh thư vi phạm luật
dân sự. Nhiều người sẽ phản ứng chuyện bố mẹ họ mất đã lâu rồi, việc quy định như vậy sẽ
xâm phạm quyền riêng tư. Trước việc dư luận khơng đồng tình, Bộ Cơng an đã chỉ đạo tạm
dừng việc thí điểm cấp Chứng minh nhân dân mẫu mới.
Tổng hợp hung kết quả khảo sát ủa Tiêu hí 3 đối với 0 nội dung (trong đó nội
dung 3 gồm (Nội dung 3-1 và 3-2) cho thấy: VBQPPL của Bộ đạt mức độ từ 95-100% có tỷ
lệ trung bình đối với 03 nội dung này khá cao đạt 88%. Trong đó: Tỷ lệ cao nhất là Nội
dung 2 đạt 97%, như vậy, VBQPPL của Bộ khi soạn thảo đã bám sát đường lối, chủ trương,
chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Theo đánh giá của người được khảo sát, tỷ
lệ đạt thấp nhất là Nội dung 3-2 là 82,3%; điều này thể hiện khi soạn thảo VBQPPL của Bộ

chưa được nghiên cứu, phân tích kỹ, chính xác pháp luật quốc để tính tương thích với điều
ước quốc tế có liên quan mà CHXHCN Việt Nam là thành viên hạn chế. Tiếp theo là Nội
dung đạt 8 %, có thể thấy tính khả thi của dự thảo VBQPPL của Bộ được xã hội đánh giá
chưa cao, chưa phù hợp với thực tiễn.
Đối với Tiêu hí thành phần về đánh giá Báo cáo thẩm định VBQPPL của Bộ và Tiêu chí
thành phần về đánh giá việc phối hợp của đơn vị được phân cơng chủ trì soạn thảo VBQPPL
trong việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định. Đây là những quy định mới trong Luật Ban
hành VBQPPL 2015. Tuy nhiên, qua khảo sát tại các Bộ thấy Báo cáo thẩm định VBQPPL của
các Bộ cơ bản đảm bảo chất lượng, đánh giá đầy đủ các nội dung cần thẩm định; có kiến nghị cụ
thể đối với những nội dung thiếu căn cứ, cịn có ý kiến khác để xin tư vấn, chỉ đạo.
Tiêu chí 4 - Đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ký ban hành VBQPPL của Bộ
Qua khảo sát thấy: Khi đơn vị chủ trì soạn thảo trình hồ sơ dự thảo và Lãnh đạo Bộ ký
ban hành VBQPPL thì hồ sơ trình ln đầy đủ các văn bản sau: (1) Tờ trình Bộ trưởng về dự
thảo; (2) Dự thảo Thông tư (3) Báo cáo thẩm định; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định
( ) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến dự
thảo. Trước khi trình ký, đơn vị chủ trì soạn thảo đều nghiên cứu và thống nhất các vấn đề có ý
kiến khác nhau và hồn thiện dự thảo trước khi trình Lãnh đạo Bộ ký ban hành. Việc xây dựng
tiêu chí này sẽ là quy định bắt buộc trong hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, có tác dụng lớn
trong việc hồn thiện đầy đủ hồ sơ, tài liệu trước khi trình cấp có thẩm quyền, nhất là đối với
VBQPPL tác động đến nhiều đối tượng, có TTHC và có vấn đề về bình đẳng giới.
Tiêu chí 5 - Đánh giá thể thức và kỹ thu t t nh bày dự thảo VBQPPL
Mặc dù đây là quy định mang tính kỹ thuật nhưng lại có ảnh hưởng lớn đến sự thống
nhất trong xây dựng và áp dụng VBQPPL. Theo báo cáo của Bộ Tư pháp cho thấy trong quá
trình ban hành VBQPPL, đơn vị được phân cơng chủ trì soạn thảo hay bộ phận pháp chế của
một số Bộ chưa thực sự tâm đến thẩm định nội dung này của VBQPPL trước khi trình Bộ
trưởng ban hành; dẫn đến một số VBQPPL chưa đảm bảo, có dấu hiệu trái về thể thức, căn
cứ, hiệu lực… Phần nào đã làm giảm giá trị pháp lý của văn bản và thiếu thống nhất trong
quá trình áp dụng cũng như khó khăn trong vấn đề xử lý vi phạm. Điển hình:
(i) Thơng tư 06/2012/TT-BNG ngày 10/12/2012 của Bộ Ngoại giao về việc ban hành
biểu mẫu triển khai thực hiện một số điều của Nghị định 88/2012/NĐ-CP ngày 23/10/2012

về hoạt động thơng tin, báo chí của báo chí nước ngoài, cơ quan đại diện nước ngoài, tổ
15


chức nước ngồi tại Việt Nam. Tại Điều 3 Thơng tư 06/2012/TT-BNG quy định ngày có
hiệu lực thi hành là từ ngày 10/12/2012 (ngày ký ban hành Thông tư). Như vậy, Bộ Ngoại
giao trong quá trình xây dựng và thẩm định dự thảo chưa thu thập đầy đủ các thông tin liên
quan đến Tiêu chí này. Điều 78 Luật Ban hành VBQPPL 2008 quy định: “Thời điểm ó hiệu
ủa BQPPL đượ quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn 45, kể từ ngày ông
bố hoặ k ban hành. Trường hợp BQPPL quy định á biện pháp thi hành trong tình
trạng khẩn ấp, văn bản đượ ban hành để kịp thời đáp ứng yêu ầu phòng, hống thiên tai,
dị h bệnh thì ó thể ó hiệu
kể từ ngày ơng bố hoặ k ban hành..”. Thông tư số
06/2012/TT-BNG không thuộc trường hợp quy định tại Điều 78, cần tuân thủ quy định về
hiệu lực của văn bản. Ngày 21/02/2013, Bộ Ngoại giao đã có Quyết định 35 /QĐ-BNG đính
chính Thơng tư số 06/2012/TT-BNG.
(ii) Thông tư 03/2013/TT-BKHĐT ngày 07/8/2013 của Bộ KH&ĐT hướng dẫn thực
hiện quyết định 98/QĐ-TTg ngày 21/3/2013 của Thủ tướng Chính phủ bổ sung cơ chế đầu
tư Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020. Thông
tư đã được Bộ KH&ĐT ký ban hành ngày 07/8/2013, quy định ngày có hiệu lực thi hành là
kể từ ngày 15/9//2013 và phần căn cứ của Thông tư là kiểu chữ thường, không in nghiêng,...
Thông tư số 03/2013/TT-BKHĐT không thuộc trường hợp VBQPPL quy định các biện pháp
thi hành trong tình trạng khẩn cấp hay để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai,
dịch bệnh. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chưa rà soát chính xác các quy định tại Điều 78 Luật Ban
hành VBQPPL, Thông tư 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 của Bộ Tư pháp về thể thức,
kỹ thuật trình bày VBQPPL trước khi trình Bộ trưởng ký ban hành. Dẫn đến việc quy định
hiệu lực thi hành của Thông tư chưa đủ 45 ngày kể từ ngày ký theo quy định của luật và
phần căn cứ không đúng quy định tại Thông tư 25/2011/TT-BTP.
Khảo sát Tiêu chí về thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Bộ, thấy:
mức độ 100% VBQPPL của Bộ đảm bảo nội dung này là 387/530 Phiếu, đạt 73,0%; mức độ

đạt 95-99% là 95/530 Phiếu, đạt 18%; mức độ đạt 90-9 % là 37/530 Phiếu, đạt 7%; mức độ
đạt 85-89% là 11/530 Phiếu, đạt 2,0%; khơng có Phiếu đánh giá mức độ từ 8 % trở xuống.
Qua thực trạng đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ theo “Tiêu hí
đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ”, tác giả tập trung làm rõ chất lượng ban hành
VBQPPL của hai Bộ: Bộ Tài chính và Bộ Giao thông vận tải, cụ thể như sau:
* Bộ Tài chính: Trong 5 năm gần đây, BTC đã thực hiện tự kiểm tra hơn 1.300
VBQPPL do BTC ban hành. Một số văn bản kiểm tra đã phát hiện sai sót và có các biện pháp
khắc phục (như: Đính chính đối với văn bản sai sót về thể thức; sửa đổi, bổ sung các văn bản
không phù hợp về nội dung). Trên thực tế, trong lĩnh vực tài chính, BTC mới chỉ thực hiện
các nhiệm vụ liên quan đến đánh giá thi hành pháp luật về tài chính; cơng tác đánh giá chất
lượng ban hành VBQPPL của BTC chưa được đề cập. Các kết quả đánh giá thi hành pháp
luật chủ yếu là đánh giá tác động của VBQPPL và được báo cáo lồng ghép trong việc thực
hiện các chức năng nhiệm vụ liên quan của Bộ (trong đó, có xây dựng và ban hành VBQPPL,
kiểm tra VBQPPL), do đó các quy định cụ thể về nội dung, phương pháp đánh giá, tiêu chí
đánh giá thi hành pháp luật chưa có quy định cụ thể; chưa thực hiện thống nhất trong ngành.
* Bộ Giao th ng v n tải. Chất lượng VBQPPL của Bộ GTVT chủ yếu được đánh giá
qua công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Thông qua công tác kiểm tra văn bản đã phát hiện
VBQPPL của Bộ những nội dung không phù hợp, trái pháp luật để kịp thời đỉnh chỉ việc thi
hành, hủy bỏ, bãi bỏ đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp
luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật. Theo Báo cáo tổng kết thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản trong 5 năm (từ
năm 2011 – 2015) của BGTVT cho thấy về cơ bản công tác này đã được Lãnh đạo Bộ và
thủ trưởng các cơ quan, đơn vị quan tâm chỉ đạo.
16


3.3. Đánh giá chung và những v n đề th c ti n rút ra khi xây d ng tiêu chí đánh giá
ch t lượng ban hành VBQPPL của Bộ
3.3.1. Đánh giá chung
3.3.1.1. Những kết quả đạt đượ

Các Bộ đã củng cố và tăng cường bộ máy làm nhiệm vụ pháp chế, có chính sách đãi
ngộ đội ngũ CB,CC làm công tác pháp chế. Xây dựng khối lượng lớn VBQPPL và được ban
hành đúng trình tự pháp luật quy định và nhanh hơn so với trước đây, kịp thời xử lý các khó
khăn, vướng mắc trong thực tế. Chất lượng VBQPPL ngày càng được quan tâm và thực tế
ngày càng được nâng cao. Nội dung VBQPPL cơ bản bảo đảm hợp hiến, bảo đảm tính hợp
pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; đa phần văn bản bảo đảm tính khả
thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Việc đầu tư phân tích, dự báo, đẩy mạnh công tác thẩm định
VBQPPL và công khai lấy ý kiến tham gia, tiếp thu ý kiến tham gia của các tầng lớp trong
xã hội, đặc biệt là của các nhà khoa học, các đối tượng chịu sự ảnh hưởng, tác động của sự
thay đổi chính sách đã có tác dụng lớn trong việc giảm tỷ lệ VBQPPL của Bộ phải sửa đổi,
bổ sung hay thay thế, tăng sức sống VBQPPL của Bộ cũng như thực sự đưa pháp luật đi vào
cuộc sống. Công tác kiểm tra, tự kiểm tra và xử lý VBQPPL cũng được các Bộ, ngành chú
trọng và tổ chức thực hiện thường xuyên; đặc biệt là sự tăng cường rà soát, kiểm tra, thẩm
định của Bộ Tư pháp. Với phương pháp đánh giá theo trình tự ban hành của Luật Ban hành
VBQPPL hay với phương pháp đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL của RIA; các chỉ số
đánh giá (MEI, PAR INDEX...) phần nào khắc phục được tính chủ quan, định tính, một
chiều trong việc theo dõi, đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng VBQPPL của Bộ.
3.3.1.2. Hạn hế
*
nghiên ứu, xây d ng tiêu hí đánh giá hất ượng BQPPL ủa Bộ
Thứ nhất, về thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ trong thời gian từ 2009-2017 cịn
bất cập, sai sót về trình tự, thủ tục và “tuổi thọ” thấp. Thứ hai, qua thực trạng xây dựng tiêu
chí đánh giá có thể thấy rằng việc sử dụng các bước quy định của quy trình trong Luật Ban
hành VBQPPL của Bộ chỉ là phương pháp truyền thống, thực hiện theo kinh nghiệm, phụ
thuộc nhiều vào năng lực, trình độ công chức; việc đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL
của Bộ theo RIA chưa đủ căn cứ pháp lý cũng như việc áp dụng đánh giá theo phương pháp
RIA đưa ra nên rất khó thực hiện. Các chỉ số (MEI, PAR INDEX…) để đánh giá chất lượng
ban hành VBQPPL của Bộ rất hạn chế do đánh giá này chỉ áp dụng cho hoạt động xây dựng
pháp luật về kinh doanh, mà chưa đề cập đến các lĩnh vực khác, đánh giá không chi tiết, cụ
thể cho từng bước trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của Bộ.

*
áp dụng á phương pháp/tiêu hí/ hỉ số đánh giá hất ượng ban hành
BQPPL ủa Bộ
Thứ nhất, việc thu thập thông tin phục vụ hoạt động ban hành VBQPPL của các Bộ
không được thể hiện cụ thể, độc lập trong hoạt động ban hành cũng như hồ sơ của dự thảo
VBQPPL. Thứ hai, tiến độ ban hành văn bản chưa đáp ứng yêu cầu: Tình trạng nợ đọng văn
bản quy định chi tiết thi hành mặc dù đã giảm mạnh so với những năm trước đây, song cùng với
việc số lượng Luật, Pháp lệnh được ban hành lớn. Thứ ba, quan niệm, nhận thức về đánh giá
chất lượng VBQPPL nói chung và chất lượng VBQPPL của Bộ nói riêng chưa rõ. Thứ tư,
kỹ thuật soạn thảo VBQPPL chưa đảm bảo.
3.3.1.3. Nguyên nhân ủa những hạn hế
Thứ nhất, chất lượng VBQPPL của một số Bộ chủ trì soạn thảo chưa được quan tâm
đúng mức, cịn chú trọng đến việc hồn thành chương trình, kế hoạch; chưa đầu tư thích
đáng cho cơng tác hoạch định chính sách trong q trình soạn thảo VBQPPL nên tính dự
báo trong xây dựng pháp luật cịn thấp; cơ sở dữ liệu, quy định về thu thập thông tin phục vụ
hoạt động ban hành VBQPPL của các Bộ cịn thiếu và hạn chế. Thứ hai, chưa có Tiêu chí
17


đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, việc đánh giá chất lượng hoạt động ban hành
VBQPPL của đang thiếu một thước đo, một quy định chuẩn mức nhất định và đặc biệt là
thiếu một công cụ giám sát, phản biện của xã hội; còn thiếu thể chế về đánh giá hoạt động
ban hành VBQPPL và thiếu một cơ chế giám sát, kiểm tra việc thực hiện quy trình xây dựng
và ban hành VBQPPL của Bộ. Thiếu Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của
Bộ nên khó đánh giá chính xác được việc thực hiện đúng hay chưa đầy đủ các bước trong
quy trình. Thứ ba, cơ chế công khai, minh bạch trong hoạt hộng ban hành VBQPPL của Bộ
chưa hợp lý, chưa huy động trí tuệ của nhân dân, xã hội vào công tác xây dựng pháp luật. Thứ
tư, nguồn lực dành cho công tác pháp chế chưa được quan tâm đúng mức. Thứ năm, việc xây
dựng tiêu chuẩn/chỉ số đánh giá ở Việt Nam còn rất mới, chưa có kinh nghiệm, cịn mang
tính tự phát ở một số ngành, lĩnh vực, chưa có quy định tuân thủ về nội dung này.

3.3.2. Những vấn đề thực tiễn út a khi xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng
ban hành văn bản quy hạm há lu t của Bộ
Thực trạng chất lượng VBQPPL của Bộ và chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL
của Bộ hiện nay ở Việt Nam có những kết quả tích cực nhưng vẫn cịn bất cập. Để khắc
phục tình tình trạng này, vấn đề đặt ra khi xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ sau đây :
- Cần thiết phải xây dựng và sử dụng các tiêu chí để trở thành là công cụ phục vụ cho
công tác đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Các tiêu chí phải đảm bảo đầy đủ,
tồn diện, có gợi ý, diễn giải chi tiết về thông tin làm bằng chứng phục vụ đánh giá.
- Để kiểm soát tốt hơn chất lượng VBQPPL của Bộ, cần có các tiêu chí đánh giá chất
lượng ban hành VBQPPL của Bộ từ những khâu đầu tiên của quy trình ban hành, đó là nghiên
cứu thông tin phục vụ cho soạn thảo VBQPPL, đặc biệt là thông tin dự báo, hiệu quả của
VBQPPL đối với đối tượng điều chỉnh và sự phát triển KT-XH; có các tiêu chí về kiểm sốt và
phịng chống tham nhũng thơng qua “cài cắm” lợi ích trong VBQPPL. Đây là những vấn đề
thực tiễn đặt ra hết sức cần thiết, nhưng những tiêu chí này vẫn chưa cụ thể hóa trong các quy
định pháp luật và thực tiễn khi thực hiện đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Đến
nay, ở Việt Nam chưa có được một cơng cụ thống nhất cho các nhà lập pháp, lập quy có thể
sử dụng để dự báo tính hiệu quả của các VBQPPL trước khi ban hành, vì vậy, cần thiết phải
nghiên cứu và ứng dụng trong các hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ tiêu chí đánh giá
cơng tác dự báo các tác động của việc ban hành VBQPPL của Bộ.
- Các quy định pháp luật về trình tự ban hành VBQPPL của Bộ là cơ sở pháp lý quan
trọng và là căn cứ để đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL. Vì vậy, các tiêu chí đánh giá
cần được thể chế đầy đủ trong quy định pháp luật, được chỉ dẫn cụ thể trong các cẩm nang
hướng dẫn. Việc thường xuyên đánh giá thực trạng VBQPPL của Bộ và hoạt động ban hành
VBQPPL của Bộ là hết sức cần thiết để điều chỉnh, bổ sung các tiêu chí đánh giá, điều chỉnh
thang điểm đánh giá trong mỗi giai đoạn và bối cảnh cụ thể. Hướng tới hoàn thiện thành chuẩn
mực, nâng tầm giá trị của tiêu chí thành cơng cụ kiểm soát chất lượng VBQPPL cấp cao hơn.
Chương 4
QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN VÀ BẢO ĐẢM SỬ DỤNG
TIÊU CHÍ ĐÁNH CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT CỦA BỘ Ở VIỆT NAM
4.1. Quan điểm xây d ng và hồn thiện tiêu chí đánh giá ch t lượng ban hành
VBQPPL của Bộ
.1.1. Quan điểm xây dựng và hoàn thiện VBQPPL của Bộ
Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã đề ra nhiều chủ trương, chính sách
quan trọng nhằm từng bước hồn thiện hệ thống pháp luật. Cùng với việc quan tâm đến
công tác xây dựng, hồn thiện hệ thống pháp luật, cơng tác quản lý, đánh giá chất lượng
18


VBQPPL ngày càng được chú trọng. Đây là khâu then chốt trong quá trình thực hiện yêu
cầu quản lý xã hội bằng pháp luật, theo pháp luật và duy trì kỷ cương trong Nhà nước pháp
quyền. Theo đó, cần phải có một cơng cụ (thước đo) để quản lý, đánh giá chất lượng ban
hành VBQPPL nói chung và của Bộ nói riêng để đẩy mạnh và hồn thiện hơn nhiệm vụ này.
Cơng cụ này, chính là “Tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ”.
.1.2. Quan điểm, mục tiêu hồn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ
Từ yêu cầu và thực tế chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ hiện nay, việc hoàn
thiện “Tiêu chí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ” là quan trọng và rất cần
thiết, nhằm hướng tới những mục tiêu sau: (i) Hoàn thiện cơ sở pháp lý để triển khai và thực
hiện thống nhất việc thu thập thông tin, xem xét, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL
của Bộ. (ii) Hồn thiện cơng cụ, phương pháp để đánh giá chính xác, đầy đủ thơng tin liên
quan đến chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; (iii) Thông qua thực hiện Tiêu chí đánh giá
để thực hiện các biện pháp nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; (iv) Thơng qua
thực hiện Tiêu chí đánh giá để chấn chỉnh, xử lý sai sót trong hoạt động pháp chế nâng cao
ý thức tuân thủ pháp luật của tổ chức, cá nhân.
Tại Chương 2 (đề mục 2.3. ), trên cơ sơ các trình tự, quy định xây dựng và ban hành
VBQPPL của Bộ, Luận án ngồi việc cụ thể hóa các trình tự, quy định này thành những tiêu
chí, tiêu chí thành phần, tiểu mục; đồng thời, nghiên cứu, đúc rút từ kinh nghiệm thực tiễn,
bổ sung thêm một số tiêu chí, tiêu chí thành phần, tiểu mục để hồn thiện “Tiêu chí đánh

giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ”. Cụ thể:
Bổ sung Tiêu chí 1 - Đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo VBQPPL
của Bộ gồm 03 tiêu chí thành phần là: Đánh giá việc thu thập thông tin về quá khứ; Đánh
giá việc thu thập thông tin hiện hành; Đánh giá việc thu thập thơng tin về dự báo.
Bổ sung Tiêu chí 5 - Đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của
Bộ gồm 03 tiêu chí thành phần là: Đánh giá phần mở đầu của dự thảo; Đánh giá phần khai
triển của dự thảo; Đánh giá phần kết của dự thảo.
Bổ sung trong Tiêu chí thành phần về đánh giá khi thẩm định dự thảo VBQPPL
(Tiêu chí 3) gồm 02 tiểu mục: Tầm ảnh hưởng của chính sách pháp luật mới và quản trị rủi ro
tuân thủ; Khả năng thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm.
4.2. Xây d ng, hồn thiện tiêu chí và xây d ng thang điểm đánh giá ch t lượng ban
hành VBQPPL của Bộ
4.2.1. Xây dựng, hồn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
4.2.1.1. Hoàn thiện Tiêu chí 1 - Đánh giá thơng tin iên quan đến nghiên ứu d thảo
BQPPL ủa Bộ: Bổ sung các tiêu chí thành phần về: (i) Đánh giá việc thu thập thông tin về
quá khứ; (ii) Đánh giá việc thu thập thông tin hiện hành; (iii) Đánh giá việc thu thập thông
tin về dự báo (chi tiết tại Mục 2.3. ). Trong đó: Thơng tin về dự báo (iii) phải đạt được các
nội dung chính sau: Một à, thơng tin dự báo về hệ quả chính trị của VBQPPL của Bộ; Hai
là, thông tin dự báo về hệ quả pháp lý của VBQPPL của Bộ; Ba là, thông tin dự báo về hệ
quả kinh tế, xã hội, môi trường của VBQPPL của Bộ.
Q trình dự báo có thể được thực hiện theo các phương pháp khác nhau: Phương
pháp ngoại suy, phương pháp toán học thống kê, đánh giá của chuyên gia... Các thông tin dự
báo về tác động của VBQPPL của Bộ cần chỉ rõ tính chất ảnh hưởng: Trực tiếp - gián tiếp;
mức độ ảnh hưởng nghiêm trọng - trung bình - thấp; chiều hướng ảnh hưởng: Tốt (tích cực)
- trung tính - xấu (tiêu cực); khoảng thời gian dự báo: Ngắn hạn (trong vòng năm thi hành
VBQPPL), trung hạn (trong vòng 5 năm thi hành VBQPPL), dài hạn (trong vịng và trên 10
năm thi hành VBQPPL).
4.2.1.2. Hồn thiện Tiêu chí 2: Bổ sung Tiêu chí thành phần 1 về việc chỉ đạo, phân
19



cơng đơn vị chủ trì soạn thảo lập kế hoạch triển khai nghiên cứu, xây dựng dự thảo Thông tư
của Bộ trưởng; bản thông tin dự báo. Kế hoạch triển khai xây dựng dự thảo Thông tư cần xác
định rõ một số nội dung chính sau: Về sự cần thiết ban hành văn bản, mục đích, yêu cầu, cấu
trúc của dự thảo VBQPPL; các vấn đề đang phát sinh trong xã hội, nguyên nhân của vấn đề,
những nội dung cần sửa đổi, bổ sung, thay thế; nhiệm vụ của dơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp;
tiến độ chung, tiến độ cụ thể đối với từng công việc; nguồn lực xây dựng dự thảo...
4.2.1.3. Hồn thiện Tiêu hí 3: Bổ sung trong Tiêu chí thành phần về đánh giá khi thẩm
định dự thảo VBQPPL gồm 03 tiểu mục: Tầm ảnh hưởng của chính sách pháp luật mới và quản
trị rủi ro tuân thủ; Khả năng thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm; thẩm định về khả năng phòng
chống tham nhũng, lợi ích cục bộ (cài cắm lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ của Bộ, ngành).
.2.2. Xây dựng thang điểm và hư ng há tính điểm tiêu chí đánh giá chất
lượng ban hành VBQPPL của Bộ
Giải pháp đã sử dụng cơng cụ lượng hố “Tiêu chí” dưới dạng điểm số, dựa trên:
Phương pháp đánh giá bằng thang đo dựa trên hành; Các phương pháp so sánh, gồm: phương
pháp xếp hạng, phương pháp cho điểm, phương pháp bản tường thuật, phương pháp xử lý
định tính và phương pháp so sánh, đối chiếu.
4.2.2.1. Xây d ng thang điểm
Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được xây dựng theo hướng:
Tiêu chí, TCTP, Tiểu mục được sắp xếp theo thứ tự của quá trình ban hành. Điểm số được
tính theo thang điểm 100; trong đó: Điểm của Tiêu chí là tổng điểm của các TCTP; điểm
của Tiêu chí thành phần là tổng điểm của các Tiểu mục. Việc xác định điểm cho TCTP phụ
thuộc vào mức độ quan trọng của Tiêu chí, sự quan trọng và số lượng TCTP trong Tiêu chí
và số lượng Tiểu mục trong TCTP.
Trong năm (05) Tiêu chí, Tiêu hí thứ hai: Đánh giá hoạt động xây dựng dự thảo
VBQPPL của Bộ, cũng có nhiều Tiêu chí thành phần, Tiểu mục và được xác định quan
trọng thứ nhất ( 0 điểm); Tiêu hí thứ 3: Đánh giá hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL
của Bộ, có nhiều Tiêu chí thành phần, Tiểu mục và được xác định quan trọng thứ hai (25
điểm); Tiêu hí thứ nhất được xác định quan trọng thứ ba (15 điểm); Tiêu hí thứ tư và
Tiêu hí thứ năm: Được xác định tương đương về mức độ quan trọng và số lượng TCTP,

Tiểu mục (10 điểm).
4.2.2.2. Phương pháp tính điểm ủa Tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành văn bản
quy phạm pháp u t ủa Bộ
Mỗi Tiểu mục là một nội dung, một yêu cầu, sự kiện hay mục đích được xác định
bằng một điểm số nhất định (từ 0,5 điểm). Có 52 Tiểu mục/93 Tiểu mục và 1 TCTP: Phải
đạt điểm tối đa, TCTP và các Tiểu mục này bắt buộc phải thực hiện đầy đủ, đúng yêu cầu,
mục đích, vì nếu một Tiểu mục khơng đạt điểm tối đa, vi phạm thì chất lượng VBQPPL của
Bộ cũng khơng đạt. Tổng số điểm của Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của
Bộ là tổng số điểm của năm (05) Tiêu chí và chất lượng được xác định như sau:
Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được đánh giá có chất lượng ban hành loại A
(rất tốt), khi tổng số điểm đạt được từ 95 - 100 điểm.
Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được đánh giá có chất lượng ban hành loại B
(tốt), khi tổng số điểm đạt được từ 90 - 9 điểm
Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được đánh giá có chất lượng ban hành loại C
(khá), khi tổng số điểm đạt được từ 85 - 89 điểm.
Không xếp loại chất lượng đối với VBQPPL của Bộ được đánh giá có chất lượng có
tổng số điểm dưới 89 điểm.
4.2.2.3. Một số nguyên tắ phải tuân thủ
Phải đánh giá VBQPPL của Bộ đầy đủ theo các Tiểu mục, TCTP của Tiêu chí đánh
20


giá chất lượng VBQPPL của Bộ; các Tiểu mục, TCTP theo yêu cầu phải đạt được số điểm tối
đa, nếu không đạt được số điểm tối đa sẽ phải xây dựng lại; các VBQPPL của Bộ khi đánh giá
chất lượng từ 89 điểm trở xuống thì khơng được ban hành, phải sửa đổi, bổ sung các Tiểu
mục, TCTP có mức điểm không đạt tối đa.
4.2.2.4. Th nghiệm đối với một Thông tư ủa Bộ
Luận án chọn Thông tư 320/2016/TT-BTC ngày 1 /12/2016 của Bộ Tài chính quy
định chế độ bồi dưỡng đối với người làm nhiệm vụ tiếp công dân, xử lý đơn khiếu nại, tố
cáo, kiến nghị, phản ánh để thực nghiệm (Bộ Tài chính là 01 trong 02 Bộ lựa chọn tại phạm

vi nghiên cứu) ban hành sau khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực thi hành.
4.3. Dự báo và phân tích việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL của Bộ
4.3.1. Dự báo việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL của Bộ
Khi ban hành và áp dụng “Tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL của Bộ” dự báo sẽ
mang lại những tác động tích cực chính sau: Thứ nhất, tiêu chí sẽ là một cơng cụ thống nhất làm
cơ sở đánh giá chất lượng về nội dung, hình thức, kỹ thuật soạn thảo của một dự thảo VBQPPL
của Bộ. Thứ hai, tạo ra sự tương thích, đồng nhất giữa mục đích dự thảo VBQPPL. Thứ ba,
khẳng định giá trị pháp lý của văn bản thẩm định và trách nhiệm của các cơ quan chủ trì trong
việc tiếp thu, phản hồi ý kiến thẩm định. Thứ tư, tăng cường vị trí, vai trị của người đứng đầu cơ
quan pháp chế, thủ trưởng các đơn vị chuyên môn thuộc Bộ trong QLNN về công tác xây dựng
và thẩm định VBQPPL. Thứ năm, tiêu chí đánh giá sẽ là tạo ra cơ chế kiểm soát, minh bạch (qua
nhiều chủ thể áp dụng), nhằm hạn chế hoặc loại trừ những tác hại của tham nhũng chính sách,
thơng qua việc đưa thơng tin, “chèn” các câu chữ vào VBQPPL của Bộ. Thứ sáu, tiêu chí đánh
giá cũng làm rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp, chia sẻ và công khai
các thông tin cần thiết cho việc xây dựng và thẩm định VBQPPL của Bộ.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực, khi ban hành và áp dụng “Tiêu chí đánh giá
chất lượng VBQPPL của Bộ” cũng dự báo một số rào cản, tác động không mong muốn đem lại,
như: Một à, tính tuân thủ thấp tạo ra sự phản kháng hay sự miễn cưỡng áp dụng tiêu chí của một
bộ phận CB,CC ngại thay đổi, thích làm việc theo phương pháp cũ có thể dẫn đến việc đánh giá
trở nên hình thức, khơng thực chất; sự thiếu quan tâm, quyết liệt của lãnh đạo, nguồn lực tài
chính hạn hẹp chưa đảm bảo việc triển khai, thực hiện đánh giá một cách bài bản. Hai là, do
năng lực, kinh nghiệm của CB,CC, người có thẩm quyền kiểm tra, thẩm định hay vì một điều
kiện khách quan nào đó đã sử dụng tiêu chí khơng đúng ngun tắc, thiếu thành thạo, dẫn đến có
suy nghĩ lệch lạc, làm giảm hiệu quả, chưa phát huy được tính khoa học của tiêu chí khi sử dụng
đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Ba là, đối với những VBQPPL phức tạp, liên
quan đến nhiều lĩnh vực, Bộ, ngành phải lấy ý kiến nhiều đối tượng, sẽ có nhiều loại ý kiến khác
nhau, có khi trái chiều nhau, dẫn đến việc tổng hợp, tiếp thu, giải trình, lập hội đồng, hồn chỉnh
dự thảo.... mất nhiều thời gian, chậm ban hành so với kế hoạch đã đề ra.
4.3.2. Phân tích SWOT khi á dụng Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ

Trên cơ sở phân tích thực trạng, hạn chế và nguyên nhân ở Chương 3; Luận án đã
xây dựng mơ hình phân tích SWOT đối với Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ nhằm phân tích những điểm mạnh, điểm yếu của Tiêu chí đánh giá chất
lượng ban hành VBQPPL của Bộ khi sử dụng để đánh giá trong những năm qua, đặt trong
bối cảnh có xét tới các triển vọng bao gồm cơ hội và thách thức khi áp dụng Tiêu chí đánh
giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ phải giải quyết trong thời gian tới để làm rõ 0
chiến lược cơ bản: (1) SO (Strengths - Opportunities): Dựa trên ưu thế để tận dụng các cơ hội;
(2) WO (Weaks - Opportunities): Dựa trên khả năng vượt qua các yếu điểm; (3) ST (Strengths Threats): Dựa trên ưu thế để tránh các nguy cơ, thách thức; (4) WT (Weaks - Threats): Dựa
trên khả năng vượt qua hoặc hạn chế tối đa các yếu điểm tránh các nguy cơ, thách thức.
21


4.3.3. Nguyên tắc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
Thứ nhất, đảm bảo áp dụng các kỹ thuật và công cụ của quản lý chất lượng tồn bộ, áp
dụng vịng trịn Deming (PDCA). Thứ hai, linh hoạt, đầy đủ và kịp thời. Thứ ba, tiêu chí đánh
giá chất lượng ban hành VBQPPL phải sử dụng độc lập, khách quan, đúng pháp luật, là
không bị phụ thuộc vào các tác động tiêu cực, lợi ích nhóm, lợi ích ngành. Thứ tư, tiêu chí
đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL phải trung thực, công khai, minh bạch.
.3. . Chủ thể áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
Thứ nhất, người được giao nhiệm vụ xây dựng dự thảo VBQPPL của Bộ. Thứ hai, thủ
trưởng cơ quan, đơn vị được giao nhiệm vụ xây dựng dự thảo VBQPPL. Thứ ba, các cơ quan,
tổ chức được lấy ý kiến tham gia hoặc cơ quan nhà nước thực hiện thẩm định. Thứ tư, các đối
tượng trực tiếp bị điều chỉnh bởi VBQPPL của Bộ sử dụng. Thứ năm, chủ thể ký ban hành, cơ
quan cấp trên sử dụng tiêu chí này để kiểm tra, đánh giá chất lượng của dự thảo VBQPPL.
Thứ sáu, các chuyên gia, nhà khoa học, nhân dân...
4.4. Giải pháp bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
Để “Tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ” được thực thi, cần có
các giải pháp bảo đảm như một chế định, một chế độ hay chính sách. Cụ thể:
4.4.1. Giải pháp v thể hế
- Ban hành “Tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ” kèm theo

Thông tư của Bộ Tư pháp; thí điểm 3 năm (2019 -2021), năm 2022 tổ chức tổng kết, đánh giá.
- Thông tư cần cụ thể việc tổ chức thực hiện, quy định chế tài xử lý đối với các
VBQPPL của Bộ không đáp ứng được yêu cầu hoặc thang điểm của “Tiêu hí đánh giá hất
ượng ban hành BQPPL ủa Bộ”.
- Thông tư cũng cần quy định về việc bồi dưỡng, tập huấn nâng cao trình độ chun
mơn, nghiệp vụ đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cho đội ngũ CB,CC ở Bộ.
4.4.2. Giải pháp v kiện toàn tổ hứ và nhân s
- Cần được xác định và gắn trách nhiệm của đơn vị được giao chủ trì xây dựng
dự thảo VBQPPL của Bộ, đánh giá dự thảo theo “Tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành
BQPPL ủa Bộ” đảm bảo đạt đúng thang điểm quy định mới được trình Bộ.
- Đưa vào chức năng, nhiệm vụ của đơn vị có vai trị đầu mối để thực hiện công tác
pháp chế theo hướng không tăng đầu mối và biên chế. Trên cơ sở bộ máy, biên chế hiện tại
của Tổng cục, phân định rõ chức năng nhiệm vụ bộ phận pháp chế theo hướng chuyên sâu
tăng hợp lý tỷ lệ thành viên có trình độ chun mơn sâu về pháp luật trong từng lĩnh vực.
- Tăng cường kiểm tra, giám sát thực thi công vụ của CB,CC làm công tác pháp chế;
đặc biệt là việc sử dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ khi được giao
nhiệm vụ soạn thảo.
4.4.3. Giải pháp v nh n thứ xã hội
- Công khai việc tự đánh giá dự thảo VBQPPL theo“Tiêu hí” để tất cả các đối tượng
trong xã hội nhất là những đối tượng bị điều chỉnh bởi VBQPPL của Bộ tìm hiểu những tác động
tích cực, ưu điểm, hạn chế để có thể có do sự tác động của những công cụ điều chỉnh này.
- Xây dựng các trang chuyên cung cấp thông tin, tư liệu liên quan đến dự thảo
VBQPPL của Bộ; tổ chức các hội thảo, tọa đàm với đại diện các Bộ, ngành có liên quan, các
chuyên gia, các nhà khoa học, đại diện các đối tượng bị VBQPPL điều chỉnh… tham gia
đánh giá dự thảo VBQPPL theo “Tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ”.
- Tiếp tục nâng cao nhận thức của CB,CC làm công tác pháp chế về nhiệm vụ, trách
nhiệm của công tác đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ nhằm phát huy hiệu quả giá trị của
VBQPPL của Bộ khi được ban hành.
4.4.4. Giải pháp đảm bảo nguồn
tài hính để tổ hứ th hiện

Cần đổi mới cơ chế cấp phát kinh phí cho hoạt động xây dựng, đánh giá dự thảo
22


VBQPPL hay công tác tuyên truyền, phổ biến, tập huấn, thí điểm, tổng kết theo hướng: Thứ
nhất, coi chi cho hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ là chi cho “Đầu tư phát triển” phải
được dự toán hàng năm vào mục chi thường xuyên của các thiết chế này và phải được Bộ, đơn
vị thuộc Bộ cũng như các cơ quan có thẩm quyền quyết định theo đúng quy định của pháp luật
về NSNN. Thứ hai, bổ sung khoản mục ngân sách nhà nước hỗ trợ việc đánh giá dự thảo theo
“Tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ”; nâng mức hỗ trợ từ ngân sách nhà
nước cho hoạt động xây dựng VBQPPL. Thứ ba, bổ sung quy định về cơ chế cộng tác viên
trong công tác xây dựng VBQPPL của Bộ để huy động tối đa nguồn lực từ xã hội, của các tổ
chức, cá nhân có liên quan. Thứ tư, thành lập “Quỹ pháp chế” của Bộ nhằm huy động nguồn
lực tài chính để có chế độ, chính sách, đào tạo, bồi dưỡng về chuyên mơn nghiệp vụ; nguồn
“Quỹ pháp chế” được hình thành từ quỹ tiền thưởng, trong tỷ lệ 10% tổng quỹ tiền lương
của năm của Bộ theo cơ chế quản lý tiền lương và thu nhập (Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày
21/5/2018 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng) và các khoản tài trợ, đóng góp khác.
4.4.5. Giải pháp đẩy mạnh tuyên truy n, t p huấn tiêu hí đánh giá hất ượng ban
hành BQPPL ủa Bộ
Một à, tạo môi trường thuận lợi để VBQPPL của Bộ đi vào cuộc sống. Hai là, tăng
cường cơng tác tun truyền, phổ biến “Tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa
Bộ” để làm thay đổi cách nghĩ, cách nhìn của CB,CC pháp chế của Bộ và nhân dân đối với
quy định này. Ba là, các Bộ chủ trì phải cung cấp đầy đủ, có hệ thống thông tin liên quan
đến lĩnh vực của VBQPPL của Bộ đang xây dựng để phục vụ cho công tác đánh giá dự thảo
VBQPPL của Bộ. Bốn à, nâng cao khả năng hợp tác giữa các Bộ, Ủy ban nhân dân các
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, tạo thành mạng lưới thông tin pháp luật thống nhất
từ Trung ương đến địa phương thực hiện việc tham gia đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ.
Năm à, kết hợp tuyên truyền, phổ biến với hướng dẫn, tập huấn và trợ giúp pháp lý, tư vấn
pháp luật đối với “Tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ”.
4.4.6. Giải pháp tăng ường s tham gia, phản biện ủa nhân dân, á nhà khoa

họ , quản đánh giá hất ượng BQPPL
Thứ nhất, các Bộ, các CB,CC làm công tác pháp chế của Bộ thực hiện nội dung này
với động cơ trong sáng, cầu thị, thực sự vì lợi ích chung. Thứ hai, xây dựng quy chế giám
sát và phản biện đối với công tác đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ. Thứ ba, mở kênh tiếp
nhận thông tin tham gia, phản biện theo hướng: (i) Kênh mở: Để tất cả các đối tượng quan
tâm có thể tham gia đánh giá chất lượng dự thảo VBQPPL của Bộ, nhất là các đối tượng
trực tiếp chịu sự tác động của VBQPPL; (ii) Kênh bắt buộ : Quy định những cơ quan
chuyên môn phải tham gia đánh giá chất lượng dự thảo VBQPPL của Bộ và có ý kiến bằng
văn bản…Thứ tư, tìm kiếm những phương pháp thích hợp cho từng lĩnh vực và từng nhóm
đối tượng tham gia đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ.
4.4.7. Giải pháp v biện pháp xử
á BQPPL ủa Bộ khi xây d ng không đảm
bảo yêu ầu tiêu hí đánh giá hất ượng
Một à, ban hành quy chuẩn, chế tài gắn trách nhiệm cho người đứng đầu cơ quan
và các cá nhân có liên quan…, khơng thực hiện đánh giá hoặc thực hiện đánh giá không
tuân thủ “Tiêu hí đánh giá hất ượng ban hành BQPPL ủa Bộ”; dự thảo VBQPPL của
Bộ khi được đánh giá không đạt được mức điểm quy định phải thực hiện nghiên cứu, xây
dựng lại. Hai là, Vụ pháp chế của Bộ thành lập Tổ giám sát thường xuyên kiểm tra, giám sát
công tác xây dựng và đánh giá dự thảo VBQPPL của nhằm mục đích ngăn chặn hành vi vi
phạm thay vì để xảy ra vi phạm mới xử lý. Ba là, chú trọng khâu tuyển chọn, đề bạt, quản lý
cán bộ lĩnh vực này; thực hiện tốt quy chế công khai, minh bạch thông tin; kiên quyết xử lý
nghiêm trách nhiệm người đứng đầu đơn vị để xảy ra sai phạm. Bốn à, phát huy vai trị báo
chí, trang thơng tin điện tử của Bộ, tạo cơ chế thuận lợi để các nhà báo, phóng viên của Bộ
23