<span class='text_page_counter'>(1)</span><div class='page_container' data-page=1>

<b>ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH THỂ CHẾ HỐ NHỮNG ĐIỂM MỚI TRONG </b>

<b>QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP 2013 VỀ THỰC HIỆN QUYỀN LẬP PHÁP </b>

<b>CỦA QUỐC HỘI </b>

<i><b>PGS. TS. Tơ Văn Hịa </b></i>
<i><b>Trường Đại học Luật Hà Nội </b></i>

Chương 5, Hiến pháp năm 2013 có khá nhiều điểm mới so với Chương VI, Hiến pháp
năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) về tổ chức, hoạt động của Quốc hội. Có thể thấy các
điểm mới là khá đa dạng. Trong số đó có những điểm mới liên quan tới kỹ thuật lập pháp, ví
dụ cách hành văn ở khoản 2, Điều 71: “sáu mươi ngày” thay vì “hai tháng” như Điều 85,
Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Có những điểm mới tuy quan trọng song
khá rõ ràng, ví dụ quy định về quyền phê chuẩn Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Hội
đồng bầu cử quốc gia của Quốc hội (khoản 7, Điều 70, Hiến pháp năm 2013) hay thẩm
quyền quyết định thành lập, giải thể, thay đổi địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương của Ủy ban thường vụ Quốc hội (khoản 8, Điều 74, Hiến pháp năm
2013). Những điểm mới đó là khá rõ ràng, đơn nghĩa và do đó cơng tác thể chế hóa chúng
thường mang tính chất kỹ thuật. Trên thực tế thì tất cả các điểm mới này đã được thể chế hóa
trong các luật có liên quan.

Qua những quy định mới của Hiến pháp năm 2013, có thể thấy những điểm mới về
mặt tinh thần, tư tưởng của hiến pháp này về tổ chức và hoạt động của Quốc hội – Cơ quan
lập pháp quốc gia thể hiện trên hai khía cạnh: sự tăng cường vai trị lập pháp, hay quyền lập
pháp, của Quốc hội; sự tăng cường chức năng giám sát, quyết định những vấn đề quan trọng
của Quốc hội. Bài viết này sẽ tập trung phân tích, đánh giá việc thực thi điểm mới của Hiến
pháp năm 2013 về tăng cường việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội.

Đánh giá việc thực hiện Hiến pháp năm 2013 có thể được thực hiện ở nhiều góc độ. Ở
góc độ lập pháp, hay cịn gọi là góc độ thể chế hóa, việc đánh giá tập trung vào mức độ thể
chế hóa các tư tưởng mới của Hiến pháp năm 2013 trong các đạo luật và văn bản quy phạm

pháp luật (VBQPPL) có liên quan. Đối với chế định của Hiến pháp về Quốc hội, các đạo luật
và VBQPPL có liên quan bao gồm: Luật tổ chức Quốc hội, Luật về hoạt động giám sát của
Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp, Luật ban hành VBQPPL, nghị quyết của
Quốc hội về nội quy kỳ họp quốc hội. Ở góc độ thực thi, việc đánh giá tập trung vào mức độ
hiện thực hóa các tư tưởng của Hiến pháp trong thực tiễn, thể hiện qua sự phát huy hiệu lực
của các quy định của Hiến pháp cũng như của các đạo luật thể chế hóa Hiến pháp trong thực
tiễn. Do đặc thù của hiến pháp Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, có thể thấy góc độ đánh
giá thứ nhất đóng vai trị quan trọng hơn bởi nó mang tính chất điều kiện. Với sự thiếu vắng
cơ chế bảo vệ hiến pháp hữu hiệu, Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam với những tư tưởng
mới được đánh giá cao của nó khó có thể được thi hành nếu chưa được thể chế hóa đầy đủ,
cụ thể và khả thi trong các văn bản luật. Bài viết này, do đó, tập trung đánh giá việc thi hành
điểm mới của Hiến pháp năm 2013 về việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội từ góc
nhìn thể chế hóa.

<b>1. Điểm mới của Hiến pháp năm 2013 về tăng cường quyền lập pháp của Quốc hội </b>
Ở Việt Nam, có lẽ chưa bao giờ có sự tranh cãi về việc Quốc hội là cơ quan thực hiện
quyền lập pháp hay không. Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định lại cho phù hợp hơn với tinh
thần phân cơng, phối hợp, theo đó “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp”120_,

tương ứng với “Chính phủ … thực hiện quyền hành pháp”121_{và “Tịa án nhân dân … thực}
120_{Điều 69, Hiến pháp năm 2013.}

</div>
<span class='text_page_counter'>(2)</span><div class='page_container' data-page=2>

hiện quyền tư pháp”122_{. Ở góc độ này, sự khác biệt giữa Hiến pháp năm 2013 và Hiến pháp}

năm 1992 chỉ nằm ở chỗ ở Hiến pháp năm 2013 khơng cịn quy định Quốc hội là cơ quan
duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. Tuy nhiên, nếu nói tới chủ thể thực hiện quyền lập
pháp thì sự khác biệt này khơng lớn bởi khơng vì sự sửa đổi trong Hiến pháp năm 2013 mà
quyền lập pháp của Quốc hội bị thu hẹp hơn so với Hiến pháp năm 1992.

Với quy định mới của Hiến pháp năm 2013, có thể nói, tinh thần tăng cường phân

công thực hiện quyền lập pháp cho Quốc hội còn được khẳng định mạnh mẽ hơn theo Hiến
pháp năm 2013. Điều này được thể hiện ở chỗ Hiến pháp năm 2013 đề cao một bước vai trò
của văn bản luật trong hệ thống pháp luật, đặc biệt là trong việc cụ thể hóa các quyền con
người (QCN), quyền công dân. Khoản 2, Điều 14, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền
con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần
thiết vì lý do quốc phịng, an ninh quốc gia, trật tự, an tồn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe
của cộng đồng.” QCN, quyền công dân là các quyền mang bản tính tự nhiên được cơng nhận
trong hiến pháp. Xét cho cùng tất cả các quy định của pháp luật có tác động tới người dân
đều trực tiếp hoặc gián tiếp căn cứ trên các QCN, quyền công dân. Quy định này, vì vậy,
đem đến vai trị thực chất và nền tảng của các văn bản luật do Quốc hội ban hành trong hệ
thống pháp luật Việt Nam.

Sự đề cao quyền lập pháp của Quốc hội còn được thể hiện thông qua việc quy định
rõ nét hơn về sự “phân công” thực hiện quyền lực giữa các cơ quan nhà nước ở trung
ương. Lần đầu tiên, Hiến pháp 2013 đã định danh các cơ quan thực hiện các phân nhánh
của quyền lực nhà nước, theo đó Chính phủ được chỉ đính danh Cơ quan thực hiện quyền
hành pháp123_{, Tòa án nhân dân là Cơ quan thực hiện quyền tư pháp}124_{, còn Quốc hội là cơ}

quan thực hiện quyền lập pháp125_{. Về mặt từ ngữ, quy định của Hiến pháp năm 2013 về}

quyền lập pháp của Quốc hội khơng có thay đổi nhiều so với Hiến pháp năm 1992; song,
cùng với việc gọi đích danh Chính phủ và Tòa án nhân dân là các cơ quan thực hiện
quyền hành pháp và quyền tư pháp thì vai trò của Quốc hội trong việc thực hiện quyền
lập pháp càng được đề cao một cách rõ nét.

<b>2. Các quy định thể chế hóa Hiến pháp năm 2013 về tăng cường quyền lập pháp </b>
<b>của Quốc hội </b>

Tinh thần tăng cường quyền lập pháp của Quốc hội đã được thể chế hóa trong các đạo
luật, cụ thể là Luật ban hành VBQPPL năm 2015. Sự cụ thể hóa này thể hiện đậm nét ở hai

góc độ sau.

<i>Thứ nhất, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã cố gắng phân định và qua đó thể hiện </i>

<i>rõ hơn mối quan hệ phụ thuộc giữa các đạo luật và các nghị định, thơng tư có liên quan.</i>

Căn cứ trên tinh thần của Hiến pháp năm 2013, Luật ban hành VBQPPL năm 2015
cũng thể hiện rõ hơn sự phân công thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội. Từ trước tới nay
trong các loại văn bản QPPL dưới luật của hệ thống pháp luật Việt Nam thì số lượng nhiều
nhất và dễ có khả năng “lấn át” vai trò của luật nhất là nghị định của Chính phủ và thơng tư
của các Bộ, Cơ quan ngang bộ. Luật ban hành văn bản QPPL <b>năm 2008</b>, được ban hành theo
Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), chưa có sự phân định rõ vai trị của nghị
định và thơng tư. Điều 14 của luật này quy định Chính phủ ban hành nghị định để:

- Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội …;

122_{Điều 104, Hiến pháp năm 2013.}
123_{Điều 94, Hiến pháp năm 2013.}

</div>
<span class='text_page_counter'>(3)</span><div class='page_container' data-page=3>

- Quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách trong tất cả các lĩnh vực mà
Chính phủ phụ trách….

Điều 16, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định các Bộ, Cơ quan ngang bộ
ban hành thông tư để:

- Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội …;

- Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành,
lĩnh vực do mình phụ trách;

Căn cứ vào nội dung của Điều 14 và Điều 16 trên đây có thể thấy Luật ban hành văn
bản QPPL năm 2008 đã không phân địch rõ ranh giới về mặt nội dung giữa văn bản luật,
nghị định và thông tư cũng như chưa xác định rõ ràng mối quan hệ giữa các loại hình văn
bản QPPL này trong cơng tác xây dựng pháp luật nói chung.

Luật ban hành văn bản QPPL <b>năm 2015</b> có những quy định rất khác về vấn đề này.
Điều 19, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định Chính phủ ban hành nghị để:

- Quy định chi tiết điều, khoản, điểm <i>được giao</i> trong luật, nghị quyết của Quốc hội
…;

- Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội,
pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phịng, an ninh, tài chính, tiền tệ,
ngân sách, thuế, dân tộc, tơn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường...
Điều 24, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định các Bộ, Cơ quan ngang bộ
ban hành thông tư để:

- Quy định chi tiết điều, khoản, điểm <i>được giao</i> trong luật, nghị quyết của Quốc hội,
pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước,
nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

- Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình.

Qua các quy định trên đây có thể thấy được tinh thần của Hiến pháp năm 2013 về
việc tăng cường sự phân công thực hiện quyền lập pháp cho Quốc hội đã được cụ thể hóa ở
Luật ban hành VBQPPL năm 2015. Giờ đây, các nghị định, thông tư chỉ được ban hành để
quy định chi tiết các điều, khoản, điểm của luật khi luật đó có điều khoản giao cụ thể cho
Chính phủ hoặc các Bộ, Cơ quan ngang bộ thẩm quyền ban hành các văn bản tương ứng để
quy định chi tiết hoặc cụ thể hóa. Nếu luật khơng có điều khoản giao một cách rõ ràng thì

Chính phủ, các Bộ, Cơ quan ngang bộ sẽ không được ban hành nghị định, thông tư quy định
chi tiết luật đó. Với quy định này thực sự đã thể hiện rất rõ sự phân cơng cho Quốc hội thực
hiện quyền lập pháp. Có thể nói đây là sự cụ thể hóa trực tiếp tinh thần của khoản 2, Điều 14,
Hiến pháp năm 2013.

<i>Thứ hai, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 tiếp tục đề cao vai trò chủ động làm luật </i>
<i>của Quốc hội trong quy trình làm luật </i>

</div>
<span class='text_page_counter'>(4)</span><div class='page_container' data-page=4>

- Cơ quan trình dự án luật (sau đây gọi là “Cơ quan soạn thảo”): đây là cơ quan, tổ
chức, đại biểu Quốc hội có thẩm quyền và được Quốc hội giao khởi sự soạn thảo dự án, dự
thảo luật và trình dự án, dự thảo luật lên Quốc hội. Có thể nói đây là tác giả của dự thảo đầu
tiên của luật.

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội – Cơ quan thường trực của Quốc hội.

- Cơ quan chủ trì thẩm tra dự án, dự thảo luật khi dự án, dự thảo luật được cơ quan
trình dự án luật chính thức trình dự án luật ra Quốc hội. Cơ quan chủ trì thẩm tra chính là
Hội đồng dân tộc hoặc một trong số các uỷ ban của Quốc hội.

Nếu dự án luật được làm theo quy trình 1 kỳ họp, sau khi Cơ quan soạn thảo trình dự
án luật lên Quốc hội thì UBTVQH sẽ phân cơng một trong số các cơ quan của Quốc hội làm
Cơ quan chủ trì thẩm tra dự án luật. Để Quốc hội có cơ sở thảo luận dự án luật tại phiên họp
tồn thể thì Cơ quan thẩm tra sẽ trình bày báo cáo thẩm tra dự án luật.126_{Sau khi dự án luật}

đã được Quốc hội thảo luận, cho ý kiến thì các ý kiến này do chính Cơ quan chủ trì thẩm tra
chủ trì tích hợp vào dự thảo luật. Cơ quan soạn thảo lúc này khơng cịn kiểm sốt nội dung
của dự thảo luật mà mình là tác giả ban đầu.127_{Tiếp đó, dự thảo luận sẽ do Cơ quan chủ trì}

thẩm tra đưa ra UBTVQH để UBTVQH trình ra Quốc hội biểu quyết thơng qua dự thảo.128

Giai đoạn kể từ khi đại biểu Quốc hội góp ý thì dự thảo luật do UBTVQH và các cơ quan
khác của Quốc hội kiểm soát nội dung và quyết định trình ra Quốc hội thơng qua cuối cùng.

Nếu dự án luật được thông qua tại 2 kỳ họp thì giai đoạn diễn ra ở kỳ họp thứ nhất
giống hoàn toàn với các thủ tục diễn ra ở quy trình 1 kỳ họp nêu trên.129_{Kể từ sau kỳ họp thứ}

nhất cho tới khi Quốc hội thông qua dự án luật, UBTVQH và Cơ quan chủ trì thẩm tra là các
chủ thể chi phối nội dung của dự thảo luật. Nói một cách hình ảnh, trong giai đoạn này dự
thảo luật hoàn toàn “nằm” tại Quốc hội. Giữa hai kỳ họp Quốc hội, UBTVQH chỉ đạo
Thường trực của Cơ quan chủ trì thẩm tra tiến hành cơng tác nghiên cứu, giải trình, tiếp thu,
chỉnh lý dự thảo luật và xây dựng dự thảo báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật.
Sau đó, UBTVQH xem xét thảo luận về dự án luật và gửi đến Đoàn Đại biểu Quốc hội và
các cơ quan của Quốc hội để lấy ý kiến. Các ý kiến có được cũng sẽ do Cơ quan chủ trì thẩm
tra tổng hợp và tích hợp vào dự thảo luật.130_{Tại kỳ họp thứ hai, UBTVQH là chủ thể trình dự}

thảo luật ra Quốc hội để thơng qua.131

Đối với trường hợp làm luật theo quy trình 3 kỳ họp, Cơ quan soạn thảo dự án luật sẽ
kiểm sốt dự thảo luật trong giai đoạn trình ra kỳ họp nhứ nhất và kỳ họp thứ hai của Quốc hội.
Những ý kiến góp ý đối với dự án luật tại kỳ họp thứ nhất do cơ quan này chỉnh lý, tiếp thu vào
dự thảo luật. Tại kỳ họp thứ 2, cũng chính Cơ quan soạn thảo trình dự án luật để Quốc hội xem
xét.132_{Tuy nhiên, kể từ khi dự án luật được trình tại kỳ họp thứ 2 và những bước sau đó thì quy}

trình xử lý đối với dự án luật được áp dụng giống như quy trình áp dụng đối với thủ tục thơng
qua tại 2 kỳ họp. Có nghĩa là, sau kỳ họp thứ hai, dự thảo luật do Cơ quan chủ trì thẩm tra của
Quốc hội tiếp quản. Cơ quan này tiếp thu ý kiến góp ý, chỉnh lý, bổ sung theo chỉ đạo của
UBTVQH để UBTVQH trình dự án luật ra Quốc hội tại kỳ họp thứ 3.133

</div>
<span class='text_page_counter'>(5)</span><div class='page_container' data-page=5>

Mặc dù có thêm quy trình làm luật tại 3 kỳ họp, song quy định về quy trình làm luật
cịn lại của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 về cơ bản kế thừa Luật ban hành VBQPPL

năm 2008 (Điều 52, 53) và thậm chí là Luật sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản QPPL
năm 2002 (Điều 45a, 45b). Do đó, khó có thể nói các quy trình này trong Luật ban hành
VBQPPL năm 2014 chỉ là sự thể chế hóa điểm mới của Hiến pháp năm 2013 về tăng cường
quyền lập pháp của Quốc hội, song trong bối cảnh nhấn mạnh phân công quyền lực trong
Hiến pháp năm 2013 thì sự tiếp tục duy trì các quy trình này, và bổ sung quy trình 3 kỳ họp
theo cùng cơng thức cho thấy rõ nét quan điểm tăng cường quyền lập pháp của Quốc hội ở
Hiến pháp năm 2013 và Luật ban hành VBQPPL năm 2015.

<b>3. Đánh giá chung, nguyên nhân và giải pháp </b>

Có thể thấy, sự thể chế hoá quan điểm tăng cường quyền lập pháp của Quốc hội theo
quy định của Hiến pháp năm 2013 có cả ưu điểm và bất cập. Sự phân định vai trị của loại
hình văn bản Nghị định và Thông tư trong mối quan hệ với Luật là một kết quả đáng kể. Mặc
dù Luật ban hành VBQPPL năm 2015 chưa quy định rõ “quy định chi tiết điều, khoản điểm
được giao trong luật ...” nghĩa là như thế nào, song như vậy cũng đã tạo ra thơng điệp rằng
các cơ quan hành chính ở trung ương khơng cịn được ban hành các văn bản với nội dung tuỳ
nghi như trước. Dẫu sao, sự thể chế hoá hay cả ở điểm này cũng chưa thực sự hoàn thiện bởi
Luật năm 2015 vẫn quy định rằng nghị định, thơng tư có thể ban hành các biện pháp cụ thể
để “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật ...”134_{hay để “thực hiện chức năng quản lý nhà nước”}135

mà các cụm từ này vẫn chưa được định nghĩa một cách rõ ràng. Đây có thể coi là một bất cập
nhỏ trong một tổng thể kết quả lớn.

Việc “cắt khúc” quy trình lập pháp căn cứ theo chủ thể trực tiếp kiểm soát, hay nói
một cách khác là chủ thể trực tiếp thao tác kỹ thuật đối với dự án luật, lại là một bất cập lớn
khi thể chế hoá các quy định về quyền lập pháp của Hiến pháp năm 2013. Sự cắt khúc đó
làm cho tính trách nhiệm của các cơ quan có liên quan, vì lý do khách quan và chủ quan,
không thực sự phát huy đầy đủ để bảo đảm chất lượng, tính hợp pháp và hợp lý của dự án
luật trước khi trình Quốc hội thơng qua. Đây chính là lý do dẫn tới khá nhiều bất cập trong
chất lượng của các luật đã được Quốc hội thông qua trong thời gian vừa qua.

Nguyên nhân của bất cập thứ nhất có lẽ nằm ở chỗ chưa có sự phân định một cách
tường minh mối quan hệ về mặt nội dung giữa Nghị định, Thông tư và Luật, Nghị quyết của
Quốc hội. Liệu chỉ khi nào Luật giao thì Nghị định, Thông tư mới được quy định? Liệu
Chính phủ, Bộ và Cơ quan ngang bộ có khoảng tự quyết nào để ban hành các quy định trong
Nghị định, Thông tư hay không? Mối quan hệ này thực ra là một vấn đề lớn của khoa học
pháp lý bởi lâu nay trong khoa học pháp lý vẫn quan niệm theo lối hình thức, nghĩa là mặc
nhiên thừa nhận Chính phủ có quyền ban hành nghị định, các Bộ và Cơ quan ngang bộ có
quyền ban hành thơng tư mà ít khi quan tâm làm rõ nội dung của văn bản mang tên gọi
“Nghị định” hay “Thông tư” đó phải hay chỉ chứa đựng những nội dung gì trong mối quan
hệ với văn bản mang tên “Luật” cũng như các nguồn khác của của hệ thống pháp luật. Để
giải quyết bất cập này về mặt bản chất có lẽ cần đặt mối quan hệ giữa “Nghị định”, “Thông
tư” với “Luật” trong mối quan hệ Ủy quyền lập pháp và dưới lăng kính của chức năng hành
pháp mà Chính phủ và các Bộ, Cơ quan ngang bộ phải thực hiện.

Đối với bất cập thứ hai, nguyên nhân nằm ở chỗ hiện chưa thực sự có sự nhận thức
thấu đáo và đồng bộ về mối quan hệ giữa Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan của hai cơ

</div>
<span class='text_page_counter'>(6)</span><div class='page_container' data-page=6></div>

<!--links-->