BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

ĐỒN HỒNG DIỄM HƯƠNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI
CÁC CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI
CÁC CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính
Mã số : 60380102

Người hướng dẫn khoa học: Pgs.Ts. Vũ Văn Nhiêm
Học viên: Đoàn Hồng Diễm Hương
Lớp: Cao học Luật Khóa 21

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn Thạc sĩ luật học với đề tài: “Quản lý nhà nước
đối với cơ sở bảo trợ xã hội ở Việt Nam” là cơng trình nghiên cứu do chính tơi thực
hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS.Vũ Văn Nhiêm. Các thông tin, ví dụ
và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Các kết
quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ cơng trình nào khác.
NGƯỜI CAM ĐOAN

ĐỒN HỒNG DIỄM HƯƠNG


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC
CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI......................................................................................7
1.1. Tổng quan về cơ sở bảo trợ xã hội..................................................................7
1.1.1. Khái niệm và phân loại cơ sở bảo trợ xã hội ...............................................7
1.1.2. Vai trò và ý nghĩa của các cơ sở bảo trợ xã hội .........................................17
1.1.3. Nội dung hoạt động của các cơ sở bảo trợ xã hội ......................................19
1.2. Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ
xã hội ......................................................................................................................20
1.2.1. Khái niệm về quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ..............20
1.2.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội .............22
1.3. Nội dung quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội .....................28
1.3.1. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các chương trình,
chiến lược, đề án, dự án, kế hoạch về cơ sở bảo trợ xã hội .................................28
1.3.2. Tổ chức thực hiện pháp luật về cơ sở bảo trợ xã hội .................................32
1.3.3. Thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ......41
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ........................................................................................44
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC CƠ SỞ
BẢO TRỢ XÃ HỘI VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ

NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI............................................45
2.1. Thực trạng về quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ở Việt
Nam hiện nay .........................................................................................................45
2.1.1. Thực trạng về hoạt động ban hành văn bản pháp luật về cơ sở bảo trợ xã hội
............................................................................................................................... 45
2.1.2. Thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật về cơ sở bảo trợ xã hội ...............50


2.1.3. Thực trạng về hoạt động thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về
cơ sở bảo trợ xã hội .............................................................................................. 64
2.2. Phương hướng và những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản lý nhà
nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ở Việt Nam trong giai đoạn mới ...........66
2.2.1. Phương hướng đổi mới chính sách an sinh xã hội nói chung và hồn thiện
quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ..............................................66
2.2.2. Các giải pháp tăng cường quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội
............................................................................................................................... 69
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ........................................................................................73
KẾT LUẬN ..............................................................................................................75
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Bảo trợ xã hội là một trong những hợp phần quan trọng của hệ thống an sinh
xã hội, đồng thời cũng là một tiêu chí để đánh giá tiến bộ và cơng bằng xã hội của
mỗi quốc gia. Hoạt động bảo trợ xã hội mang ý nghĩa kinh tế, chính trị xã hội và
nhân văn sâu sắc, là nền tảng để thực hiện mục tiêu cơng bằng xã hội vì nó dựa trên
ngun tắc san sẻ trách nhiệm, phát huy truyền thống đoàn kết, giúp đỡ lẫn nhau,
tương thân tương ái giữa những con người trong xã hội.

Ở Việt Nam, theo số liệu của Cục Bảo trợ xã hội (Bộ LĐTBXH), hiện nay, số
người cần sự trợ giúp xã hội lớn, chiếm khoảng 25% dân số cả nước. Trong đó có
các đối tượng bảo trợ xã hội gặp nhiều khó khăn, cần đến sự trợ giúp, hỗ trợ của nhà
nước và xã hội nên ngoài việc thực hiện và bảo vệ quyền, nghĩa vụ như mọi cơng
dân khác thì họ cần được bảo vệ các quyền và những ưu tiên về hỗ trợ kinh tế, hỗ
trợ nơi lưu trú, chăm sóc dành riêng cho họ. Do đó, việc ni dưỡng, chăm sóc các
đối tượng được bảo trợ tại các cơ sở bảo trợ xã hội của Nhà nước là một chế độ
nhân đạo và đặc biệt có ý nghĩa. Bên cạnh các cơ sở cơng lập được đảm bảo hoạt
động từ kinh phí của nhà nước, pháp luật cho phép và khuyến khích thiết lập các cơ
sở bảo trợ xã hội ngồi cơng lập với những điều kiện nhất định hướng tới việc đảm
bảo và nâng cao hơn chất lượng cuộc sống, khắc phục những rào cản ý thức, tâm lý
cho các đối tượng được bảo trợ, giúp họ nhanh chóng hịa nhập cộng đồng.
Từ góc độ trên cho thấy những quy định về cơ sở bảo trợ xã hội là cơ sở pháp
lí quan trọng cho việc đảm bảo thực hiện quyền của các đối tượng bảo trợ. Tuy
nhiên, trong bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội của đất nước ta cũng như xu hướng
phát triển an sinh xã hội của quốc tế, hệ thống cơ sở bảo trợ xã hội hiện nay đã bộc
lộ khơng ít vấn đề bất cập, vướng mắc bởi hành lang pháp lý vẫn còn những điểm
chưa thật sự phù hợp với thực tế. Một số quy định cịn khơng thống nhất hoặc bất
hợp lý trong hệ thống văn bản liên quan. Lại có những vấn đề chưa có văn bản
hướng dẫn nên đã tạo lỗ hổng trong quản lý dễ dẫn đến xảy ra các vụ việc tiêu cực,
lợi dụng danh nghĩa làm từ thiện để thực hiện những hành vi trái pháp luật. Ngồi
ra, trong thực tế có nhiều nhà tình thương do tư nhân thành lập đã ra đời xuất phát
từ ý thức chung tay thiện nguyện. Rất nhiều trong số đó đã tạo nên những mái ấm
hạnh phúc cho biết bao mảnh đời cơ nhỡ và kết nối tấm lòng hảo tâm trong xã hội.
Nhưng nếu xét trên góc độ quản lý nhà nước, đối với các cơ sở tình thương này thì


2
vẫn còn nhiều vấn đề được đặt ra khi các cơ sở này không đủ điều kiện để thành lập
cơ sở bảo trợ xã hội do không đáp ứng được điều kiện về cơ sở vật chất, cũng như

đội ngũ cán bộ, nhân viên… theo quy định pháp luật hiện hành. Bên cạnh đó, cịn
nhiều cơ sở tơn giáo như nhà chùa, nhà thờ… chưa được cấp phép nhưng vẫn tiếp
nhận và nuôi dưỡng nhiều người già, trẻ mồ côi. Đây là hoạt động mang tính tự
phát, cho nên khơng ít cơ sở không tuân thủ những quy định của pháp luật về lĩnh
vực này. Nhiều cơ sở chưa bảo đảm những điều kiện ăn ở, sinh hoạt tối thiểu theo
quy định tại pháp luật nhưng vẫn tiếp nhận nuôi dưỡng hàng trăm người già, trẻ nhỏ
và kéo theo đó là những hệ lụy khôn lường. Tuy nhiên, các cơ quan có thẩm quyền
vẫn chưa có biện pháp xử lý triệt để đối với các trường hợp nêu trên. Qua báo cáo
của các địa phương hầu hết cũng không tiến hành xử lý vi phạm hành chính trong
lĩnh vực bảo trợ xã hội mà chủ yếu là ban hành các kiến nghị yêu cầu đối tượng
thanh tra và các cơ quan, tổ chức liên quan khắc phục những thiếu sót, hạn chế hoặc
chuyển hồ sơ đề nghị khởi tố vụ án theo quy định của pháp luật hình sự 1.
Như vậy, trước tình hình trên, việc đánh giá thực trạng vai trò pháp luật trong
quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ở nước ta hiện nay là hết sức cần
thiết và có ý nghĩa vô cùng to lớn cả về lý luận và thực tiễn. Vì thế, tác giả đã quyết
định chọn đề tài “Quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ở Việt Nam”
nhằm nêu lên thực trạng và chỉ ra những nguyên nhân một số hạn chế trong quản lý
nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội, trên cơ sở đó, đưa ra ý kiến của mình về
việc cần thiết bổ sung hoặc điều chỉnh quy định, từ đó tạo được một hành lang pháp
lý chặt chẽ, đủ sức mạnh. Ngoài ra, sau quá trình nghiên cứu cũng sẽ nêu được những
khuyến nghị góp phần nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với
các cơ sở bảo trợ xã hội. Đó là quản lý các cơ sở bảo trợ xã hội như thế nào để vừa
đáp ứng được nhu cầu của thực tiễn, vừa bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật.
Lưu ý: Thời điểm mới nhận đề tài, khi đó Nghị định số 68/2008/NĐ-CP ngày
30 tháng 5 năm 2008 của Chính Phủ quy định điều kiện, thủ tục thành lập, tổ chức,
hoạt động và giải thể cơ sở bảo trợ xã hội vẫn cịn hiệu lực. Khi đó, Quyết định số
32/2010/QĐ-TTg ngày 25 tháng 3 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt
Đề án phát triển nghề công tác xã hội giai đoạn 2010 - 2020 đã ghi nhận một loại
hình dịch vụ mới được triển khai là các trung tâm công tác xã hội trong hệ thống
1


Tờ trình số 57/TTr-LĐTBXH ngày 27 tháng 8 năm 2018 của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội về dự
thảo Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính về lĩnh vực bảo trợ, trợ giúp xã hội và trẻ em.


3
các cơ sở cung cấp dịch vụ công tác xã hội. Đến năm 2015, Thủ tướng Chính phủ
đã ban hành Quyết định số 524/QĐ-TTg ngày 20 tháng 4 năm 2015 phê duyệt Đề
án củng cố, phát triển mạng lưới các cơ sở trợ giúp xã hội giai đoạn 2016 - 2025
(sau gọi tắt là Quyết định số 524/QĐ-TTg). Trong Đề án đã đề cập đến thuật ngữ
“cơ sở trợ giúp xã hội” (thay vì “cơ sở bảo trợ xã hội” như các văn bản trước đây).
Theo đó, các cơ sở cung cấp dịch vụ công tác xã hội được gọi chung là cơ sở trợ
giúp xã hội bao gồm các cơ sở bảo trợ xã hội chăm sóc các nhóm đối tượng như
người cao tuổi, người khuyết tật, trẻ em, người tâm thần và trung tâm công tác xã
hội thực hiện việc tư vấn, chăm sóc khẩn cấp hoặc hỗ trợ những điều kiện cần thiết
khác cho đối tượng cần trợ giúp xã hội. Vì Đề án theo Quyết định số 524/QĐ-TTg
được triển khai thực hiện từ năm 2016 nên trong thời điểm chọn đề tài nghiên cứu,
tôi chỉ giới hạn phạm vi là nội dung quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã
hội. Tuy nhiên, đến năm 2017, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 103/2017/NĐCP ngày 12 tháng 9 năm 2017 của Chính phủ quy định về thành lập, tổ chức, hoạt
động, giải thể và quản lý các cơ sở trợ giúp xã hội (sau gọi tắt là Nghị định số
103/2017/NĐ-CP) thay thế Nghị định số 68/2008/NĐ-CP ngày 30 tháng 5 năm
2008. Theo quy định, các loại hình cơ sở trợ giúp xã hội gồm có các cơ sở bảo trợ
xã hội, trung tâm công tác xã hội và cơ sở trợ giúp xã hội khác theo quy định của
pháp luật. Cách phân loại các loại hình cơ sở trợ giúp xã hội này kế thừa quy định
tại Đề án củng cố, phát triển mạng lưới các cơ sở trợ giúp xã hội giai đoạn 2016 2025 theo Quyết định số 524/QĐ-TTg. Như vậy, từ thực tiễn quy định của pháp
luật, đề tài “Quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội Việt Nam hiện nay”
sẽ nghiên cứu theo hướng phù hợp với quy định mới. Luận văn vẫn tập trung nghiên
cứu nội dung quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội, ngoài ra cũng sẽ đề
cập đến quản lý nhà nước đối với loại hình cơ sở trợ giúp xã hội cịn lại.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài

Đề tài mà tác giả chọn là một vấn đề hiện đang còn bỏ ngỏ, chưa thực sự được
các nhà quản lý, nhà khoa học quan tâm nghiên cứu chuyên sâu. Trong các công trình
nghiên cứu được cơng bố, những cơng trình về an sinh xã hội chủ yếu đề cập hoạt động
bảo trợ xã hội nói chung; chế độ bảo trợ xã hội; pháp luật về trợ giúp xã hội đối với đối
tượng bảo trợ xã hội đặc thù như: người khuyết tật, trẻ em bị bỏ rơi, trẻ lang thang...
Một số đề tài thực hiện nghiên cứu về trợ giúp xã hội qua thực tiễn tại một địa phương
như các luận văn: Luận văn thạc sỹ kinh tế, trường Đại học Đà Nẵng, Trịnh Quang


4
Nghĩa, 2011, “Đẩy mạnh hoạt động bảo trợ xã hội ở tỉnh Quảng Ngãi”; Luận văn thạc
sĩ Luật học, trường Đại học Quốc Gia Hà Nội, Phạm Thị Trang, 2016, “Pháp luật về
trợ giúp xã hội đối với người khuyết tật từ thực tiễn thành phố Hà Nội”;…
Bên cạnh đó, tác giả cũng thấy có khá nhiều bài viết về an sinh xã hội nói
chung và bảo trợ xã hội như: Đặng Nguyên Anh (2013), Bảo trợ xã hội ở Việt Nam:
khái niệm, thực trạng và giải pháp, Tạp chí Xã hội học số 2(122) năm 2013; Mai
Ngọc Cường (2013), Về an sinh xã hội ở Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự
thật, Hà Nội; Nguyễn Hải Hữu (2006), Phát triển hệ thống an sinh xã hội phù hợp
với bối cảnh nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Báo cáo đánh giá
Đổi mới của Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội; Viện Khoa học Lao động và
Xã hội (2009), Chiến lược an sinh xã hội Việt Nam thời kỳ 2011 - 2020, Tạp chí
Lao động và Xã hội số 19; Vũ Văn Phúc (2012), An sinh xã hội ở nước ta: một số
vấn đề lý luận và thực tiễn, Tham luận Hội thảo của Hội đồng Lý luận Trung ương
về An sinh xã hội, Hà Nội…
Có thể thấy, những cơng trình nghiên cứu nêu trên mặc dù không liên quan
trực tiếp đến nội dung mà luận văn này đang nghiên cứu quản lý nhà nước đối với
các cơ sở bảo trợ xã hội nhưng những nội dung về mặt lý luận nói chung của các
cơng trình này được xem là các nguồn tài liệu quan trọng, có giá trị tham khảo đối
với luận văn này. Nói cách khác, cho đến nay chưa có đề tài nào nghiên cứu một
cách hệ thống, đầy đủ và chuyên sâu về vấn đề quản lý nhà nước đối với các cơ sở

bảo trợ xã hội ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, tác giả đã quyết định chọn đề tài: “Quản
lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ở Việt Nam” để làm đề tài luận văn
thạc sĩ của mình.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu:
Mục đích đề tài là tập trung nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận
cũng như thực tiễn của quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội Việt Nam
hiện nay. Từ đó đưa ra những nhận xét, đánh giá thực tiễn, đề xuất kiến nghị giải
pháp đối với nội dung quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội.
Để đạt được mục đích trên, đề tài cần thực hiện một số nhiệm vụ sau:
- Về mặt lý luận, tìm hiểu, hệ thống, phân tích, đánh giá và làm sáng tỏ các
quy định pháp luật, cách thức điều chỉnh của các cơ quan nhà nước trong quản lý
nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội.


5
- Về mặt thực tiễn, nghiên cứu và đánh giá thực trạng hoạt động quản lý nhà
nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội, đồng thời chỉ ra những thuận lợi, khó khăn,
hạn chế và những vấn đề pháp lý phát sinh trong hoạt động ban hành pháp luật, tổ
chức thực hiện pháp luật, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về cơ sở
bảo trợ xã hội hiện nay.
- Đề xuất, kiến nghị những giải pháp nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập
về mặt pháp luật cũng như thực tiễn nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước đối với các
cơ sở bảo trợ xã hội.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: đề tài tập trung nghiên cứu về nội dung quản lý nhà
nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ở Việt Nam, bao gồm cơ sở lý luận và thực
tiễn của hoạt động ban hành pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật, thanh tra, kiểm
tra và xử lý vi phạm pháp luật về cơ sở bảo trợ xã hội hiện nay.
- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu nội dung quản lý nhà
nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội cơng lập, ngồi cơng lập và cơ sở chưa được

cấp phép nhưng vẫn đang thực hiện ni dưỡng, chăm sóc các đối tượng bảo trợ xã
hội. Trong phạm vi của luận văn, tác giả tập trung nghiên cứu những quy định của
Nghị định số 103/2017/NĐ-CP, Nghị định số 136/2013/NĐ-CP ngày 21 tháng 10
năm 2013 của Chính phủ quy định chính sách trợ giúp xã hội đối với đối tượng bảo
trợ xã hội (sau gọi tắt là Nghị định 136/2013/NĐ-CP) và Nghị định số 144/2013/NĐCP ngày 29 tháng 10 năm 2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính
về bảo trợ, cứu trợ xã hội và bảo vệ chăm sóc trẻ em (sau gọi tắt là Nghị định
144/2013/NĐ-CP) cùng một số văn bản hướng dẫn thực hiện Nghị định. Thơng qua
việc phân tích, đánh giá từ cơ sở lý luận đến thực tiễn, luận văn sẽ chỉ ra những hạn
chế, bất cập trong hoạt động ban hành pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật, thanh
tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về cơ sở bảo trợ xã hội hiện nay, đồng thời lý
giải nguyên nhân của những hạn chế, bất cập và từ đó kiến nghị những giải pháp
hoàn thiện nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội .
5. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu, tác giả kết hợp nhiều phương pháp trong
từng phần của luận văn, phương pháp phân tích, so sánh và tổng hợp được sử dụng
nhiều nhất trong luận văn. Đối với mỗi chương thì có một số phương pháp nghiên
cứu chủ đạo để làm rõ mục đích nghiên cứu. Cụ thể là:


6
- Sử dụng phương pháp duy vật biện chứng nhằm dẫn dắt nội dung luận văn
theo hướng đi từ lý luận đến thực tiễn, sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp để
đưa ra những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ
xã hội, bao gồm khái niệm, đặc điểm của quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ
xã hội. Phương pháp này chủ yếu được sử dụng ở chương 1.
- Phương pháp khảo sát thực tế được dùng vào việc nghiên cứu về thực trạng
quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội nhằm đảm bảo tính khách quan
của đề tài kết hợp phương pháp thu thập số liệu, phương pháp thống kê. phương
pháp phân tích, so sánh khi đánh giá thực trạng, xác định những nguyên nhân, tồn
tại trong quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội ở Việt Nam trong thời

gian qua, từ đó đưa ra giải pháp hoàn thiện. Phương pháp này được sử dụng chủ yếu
ở chương 2.
6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
Đề tài này là cơng trình nghiên cứu cơ bản, có hệ thống những vấn đề lý luận,
pháp lý và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội. Với kết
quả nghiên cứu, luận văn có giá trị tham khảo trong việc hoàn thiện quy định của
các văn bản pháp luật liên quan đến đề tài và trong thực tiễn hoạt động quản lý nhà
nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn gồm: Lời mở đầu, 2 chương, kết luận và danh mục tài liệu tham
khảo, cụ thể như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội.
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội và
những phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước đối với các cơ
sở bảo trợ xã hội.


7
CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI CÁC CƠ SỞ BẢO TRỢ XÃ HỘI
1.1. Tổng quan về cơ sở bảo trợ xã hội
1.1.1. Khái niệm và phân loại cơ sở bảo trợ xã hội
* Bảo trợ xã hội (trợ giúp xã hội) là một trong các trụ cột hình thành nên hệ
thống an sinh xã hội ở Việt Nam.
1.1.1.1. Khái niệm
* Khái niệm về an sinh xã hội và chính sách an sinh xã hội
Từ những năm 30 của thế kỷ trước, thành ngữ an sinh xã hội ra đời. Cột mốc
đánh dấu sự hình thành an sinh xã hội là cuộc cách mạng công nghiệp ở thế kỷ thứ
XIX. Cuộc cách mạng này đã khiến cuộc sống của người lao động gắn chặt với thu

nhập do phải đánh đổi bằng sức lao động đem lại. Vì thế, những rủi ro trong cuộc sống
như ốm đau, tai nạn, thất nghiệp hoặc do tuổi già sức yếu... đã trở thành mối lo ngại
cho những người lao động. Trước những rủi ro, bất hạnh thường xuyên xảy ra trong
cuộc sống, một số quốc gia đã khuyến khích các hoạt động tương thân tương ái, giúp
đỡ lẫn nhau, kêu gọi người lao động tự tiết kiệm để phòng khi có biến cố hoặc thực
hiện trợ cấp đối với những người làm công ăn lương và thuật ngữ “an sinh xã hội” đã
ra đời. Đạo luật đầu tiên trên thế giới về an sinh xã hội đã được ban hành tại Mỹ năm
1935. Cho đến ngày nay, khái niệm an sinh xã hội được sử dụng khá phổ biến tại nhiều
nước. Tuy nhiên, khái niệm an sinh xã hội vẫn cịn chưa rõ ràng, có nhiều ý kiến khác
nhau. Có thể khái quát, phạm trù an sinh xã hội thường được đề cập đến ở hai nghĩa
rộng và hẹp. Theo nghĩa rộng: an sinh xã hội là sự bảo đảm thực hiện các quyền để con
người được an bình, bảo đảm an ninh, an toàn trong xã hội. Theo nghĩa hẹp, an sinh xã
hội là sự bảo đảm thu nhập và một số điều kiện thiết yếu khác cho cá nhân, gia đình và
cộng đồng trong trường hợp bị giảm hoặc mất thu nhập vì lý do bị giảm hoặc mất khả
năng lao động hay mất việc làm; cho những người già cô đơn, trẻ em mồ côi, người tàn
tật, những người yếu thế, người bị ảnh hưởng bởi thiên tai địch họa...
Dù rằng có nhiều cách hiểu với những nội dung rộng, hẹp khác nhau nhưng
về mặt bản chất, an sinh xã hội là góp phần bảo đảm thu nhập và đời sống cho các
công dân trong xã hội, có phương thức hoạt động là thơng qua các biện pháp cơng
cộng với mục đích cơ bản là tạo ra một cuộc sống tốt đẹp cho các thành viên trong
xã hội. Chính sách an sinh xã hội là chính sách xã hội cơ bản của Nhà nước nhằm


8
thực hiện chức năng phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi ro, bảo đảm an toàn thu
nhập và cuộc sống cho các thành viên trong xã hội.
Theo quan điểm phổ biến của các tổ chức quốc tế, thì cấu trúc của hệ thống
an sinh xã hội phải có tối thiểu 3 hợp phần cơ bản tương ứng với 3 chức năng chính
của an sinh xã hội2, gồm:
Thứ nhất, những chính sách, chương trình phịng ngừa rủi ro. Đây là tầng trên

cùng của hệ thống an sinh xã hội. Chức năng của những chính sách này là hướng tới
can thiệp và bao phủ toàn bộ dân cư; giúp cho mọi tầng lớp dân cư có được việc
làm, thu nhập, có được năng lực vật chất cần thiết để đối phó tốt nhất với rủi ro. Trụ
cột cơ bản của tầng này là những chính sách, chương trình về thị trường lao động
tích cực như đào tạo nghề; hỗ trợ người tìm việc, tự tạo việc làm hoặc đào tạo nâng
cao kỹ năng cho người lao động.
Thứ hai, những chính sách, chương trình giảm thiểu rủi ro. Đây là tầng thứ
hai, gồm các chiến lược giảm thiểu thiệt hại do rủi ro của hệ thống an sinh xã hội,
có vai trị đặc biệt quan trọng. Nội dung quan trọng nhất trong tầng này là các hình
thức bảo hiểm, dựa trên nguyên tắc đóng - hưởng như: bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y
tế, bảo hiểm thất nghiệp, v.v... Nhóm chính sách này rất nhạy cảm, nếu phù hợp sẽ
thúc đẩy sự tham gia tích cực của người dân, tiết kiệm nguồn lực cho Nhà nước,
tăng độ bao phủ hệ thống. Ngược lại, nếu chính sách khơng phù hợp, người dân sẽ
khơng tham gia hoặc chính sách sẽ bị lạm dụng.
Thứ ba, những chính sách, chương trình khắc phục rủi ro, bao gồm các chính
sách, chương trình về cứu trợ và trợ giúp xã hội. Đây là tầng cuối cùng của hệ thống
an sinh xã hội với chức năng bảo đảm an toàn cho các thành viên xã hội khi họ gặp
phải rủi ro mà bản thân không tự khắc phục được như: thất nghiệp, người thiếu việc
làm, người có thu nhập thấp, người già, người tàn tật, trẻ em mồ côi, người nghèo...
Ở Việt Nam, hệ thống an sinh xã hội cịn có một cấu phần đặc thù, đó là
chính sách ưu đãi xã hội. Chính sách này nhằm thực hiện mục tiêu cao cả là đền ơn,
đáp nghĩa đối với sự hy sinh, công lao đặc biệt và cống hiến to lớn của những người
có cơng với cách mạng, với đất nước; thực hiện trách nhiệm của Nhà nước, của xã
hội chăm lo, bảo đảm cho người có cơng có cuộc sống ổn định và ngày càng được
2

Vũ Văn Phúc (2012), “An sinh xã hội ở nước ta: một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, Tham luận Hội thảo
của Hội đồng Lý luận Trung ương về An sinh xã hội. Hà Nội.



9
cải thiện. Ngoài ra, bốn trụ cột cơ bản trong hệ thống chính sách an sinh xã hội ở
nước ta được thể hiện rõ trong Nghị quyết số 15-NQ/TW, ngày 1/6/2012, Hội nghị
lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa XI về một số vấn đề về chính sách xã
hội giai đoạn 2012 - 2020, đó là: (1) Chính sách đảm bảo việc làm, tạo thu nhập và
giảm nghèo nhằm hỗ trợ người dân chủ động phòng ngừa các rủi ro trên thị trường
lao động thơng qua các chính sách đào tạo kỹ năng nghề nghiệp, tín dụng, tạo việc
làm, thu nhập tối thiểu và giảm nghèo đơn chiều, đa chiều, bền vững. (2) Chính
sách bảo hiểm xã hội nhằm hỗ trợ người dân giảm thiểu rủi ro về sức khỏe khi ốm
đau, tai nạn, tuổi già và khi bị thất nghiệp thơng qua các hình thức, cơ chế bảo hiểm
xã hội để bù đắp một phần thu nhập bị mất hoặc bị suy giảm. (3) Chính sách trợ
giúp xã hội nhằm hỗ trợ đột xuất và hỗ trợ thường xuyên cho người dân khắc phục
các rủi ro khó lường, vượt quá khả năng kiểm soát như mất mùa, đói nghèo. (4)
Chính sách dịch vụ xã hội cơ bản - trụ cột an sinh xã hội nhằm hỗ trợ người dân tiếp
cận hệ thống các dịch vụ xã hội cơ bản ở mức tối thiểu bao gồm y tế, giáo dục, nhà
ở, nước sạch, thông tin truyền thông, trợ giúp pháp lý.
* Khái niệm bảo trợ xã hội và trợ giúp xã hội
Trong hệ thống an sinh xã hội, trợ giúp xã hội (bảo trợ xã hội) là một trong
những trụ cột quan trọng, thuộc nhóm các chính sách, chương trình khắc phục rủi
ro. Đây là hình thức an sinh xã hội mang tính xã hội cao nhất vì đây là hình thức
khơng địi hỏi người hưởng trợ cấp phải nộp bất cứ một khoản đóng góp nào. Bảo
trợ xã hội hiểu theo một cách đơn giản nhất là sự giúp đỡ của Nhà nước và xã hội về
thu nhập và các điều kiện sinh sống thiết yếu đối với mọi thành viên của xã hội
trong những trường hợp bất hạnh, rủi ro, nghèo đói… mà họ khơng có đủ khả năng
tự lo được để đảm bảo cuộc sống tối thiểu của họ. Khái niệm bảo trợ xã hội và trợ
giúp xã hội gần giống nhau, tuy nhiên thuật ngữ “bảo trợ xã hội” mang tính phổ
quát hơn, dù rằng đến nay vẫn chưa có một khái niệm rõ ràng.
Khi định nghĩa “bảo trợ xã hội”, Ngân hàng Thế giới (WB) nhấn mạnh vào
việc kiềm chế nguy cơ gây tổn thương, làm mất nguồn sinh kế: “Bảo trợ xã hội là
những biện pháp công cộng nhằm giúp các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng ứng

phó với và kiềm chế được nguy cơ có tác động đến thu nhập nhằm giảm tính dễ bị
tổn thương và những bấp bênh thu nhập”3 .

3

Norton, A., T. Conway and M. Foster (2002) "Social Protection: Defining the field of action and policy",
Development Policy Review 20(5).


10
Trong khi đó, định nghĩa “bảo trợ xã hội” của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO)
lại hướng vào khả năng duy trì mức sống thơng qua việc làm như một quyền của
người lao động, đặc biệt trong khu vực phi chính thức khi cho rằng: “Bảo trợ xã hội
là việc cung cấp phúc lợi cho các hộ gia đình và cá nhân thông qua cơ chế nhà nước
hoặc tập thể, cộng đồng nhằm ngăn chặn sự suy giảm mức sống hoặc cải thiện mức
sống thấp. Nhấn mạnh chiều cạnh bảo hiểm và mở rộng cơ hội việc làm và tạo việc
làm cho những đối tượng có nhu cầu và trong khu vực kinh tế phi chính thức” 5.
Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) lại chú trọng đến tính dễ tổn thương của
người dân khi gặp rủi ro nếu khơng có sự bảo trợ xã hội: “Bảo trợ xã hội đề cập đến
một hệ chính sách cơng nhằm giảm nhẹ tác động bất lợi của những rủi ro đối với hộ
gia đình và cá nhân. Nhấn mạnh tính dễ bị tổn thương nếu người dân khơng có bảo
trợ xã hội, và tác hại của việc thiếu bảo trợ xã hội đối với người khác” 5.
Viện nghiên cứu Phát triển Hải ngoại (ODI) lại đưa ra khái niệm bảo trợ xã hội
hướng đến bảo vệ tính dễ bị tổn thương của nhóm người yếu thế: “Bảo trợ xã hội là
những hành động cơng ích nhằm giảm thiểu tính tổn thương, nguy cơ gây sốc và sự
bần cùng hóa, là những điều không thể chấp nhận được về mặt xã hội. Nhấn mạnh
tính dễ bị tổn thương và bần cùng hóa, do vậy bảo trợ xã hội hướng vào người nghèo
hoặc những người khó khăn nhất thuộc tầng lớp khơng ai mong muốn trong xã hội” 5.
Ở Việt Nam, khái niệm “trợ giúp xã hội” được các học giả sử dụng nhiều
hơn. Tùy thuộc cách đặt vấn đề khác nhau mà các học giả định nghĩa thuật ngữ

cũng khác nhau. Trợ giúp xã hội được xem như “phao cứu sinh” nhằm hỗ trợ cho
các thành viên trong xã hội không bị rơi vào hồn cảnh bần cùng hóa 4. Trợ giúp xã
hội cùng với bảo hiểm xã hội có chức năng giảm thiểu rủi ro, và chính sách thị
trường lao động chủ động nhằm phòng ngừa rủi ro cho người dân 5. Hay trong từ
điển thuật ngữ an sinh xã hội của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, khái niệm
“trợ giúp xã hội” (social assistance) là “sự trợ giúp bằng tiền mặt hoặc bằng hiện vật
của nhà nước (lấy từ nguồn thuế, khơng phải đóng góp từ người dân) nhằm bảo đảm
mức sống tối thiểu cho đối tượng được nhận6. Còn theo Từ điển bách khoa Việt
Nam (tập 1 trang 641) thì bảo trợ xã hội là “sự giúp đỡ bằng tiền mặt hoặc hiện vật,
có tính cấp thiết, "cấp cứu" ở mức độ cần thiết cho những người bị lâm vào cảnh
bần cùng khơng có khả năng tự lo liệu cuộc sống thường ngày của bản thân và gia
4

Mai Ngọc Cường (2015), Về an sinh xã hội Việt Nam, Nhà xuất bản Chính trị quốc Gia - Sự thật Hà Nội.
Vũ Văn Phúc (2012), tlđd (2).
6
Viện Khoa học Lao động và Xã hội (2011), Thuật ngữ an sinh xã hội Việt Nam, GIZ, ILSSA.
5


11
đình", “là sự giúp thêm bằng tiền mặt hoặc điều kiện và phương tiện sinh sống thích
hợp để đối tượng được giúp đỡ và có thể phát huy khả năng, tự lo liệu cuộc sống
của mình và gia đình, sớm hòa nhập cộng đồng”.
Như vậy, cho dù theo định nghĩa nào thì nhìn chung đều thống nhất với cách
tiếp cận xem bảo trợ xã hội như một biện pháp kiềm chế nguy cơ bị tổn thương, duy
trì được thu nhập, sinh kế, tránh rơi vào đói nghèo. Mục đích của bảo trợ xã hội
nhằm đảm bảo thu nhập và các điều kiện sống thiết yếu đối với các trường hợp bất
hạnh, rủi ro, nghèo đói, khơng đủ sức lo liệu được cuộc sống.
Theo đó, bảo trợ xã hội là sự đảm bảo, giúp đỡ từ Nhà nước, sự hỗ trợ của

nhân dân và cộng đồng về thu nhập và các điều kiện sinh sống bằng các hình thức
và biện pháp khác nhau đối với các đối tượng bị lâm vào cảnh rủi ro, bất hạnh,
nghèo đói, thiệt thịi, yếu thế, không đủ khả năng tự lo được cuộc sống của bản thân
và gia đình. Sự giúp đỡ có thể bằng tiền, cũng có thể là các điều kiện và phương
tiện thích hợp để đối tượng có thể phát huy những khả năng tự lo liệu của họ nhằm
sớm hòa nhập trở lại với cộng đồng. Có nghĩa là ngồi sự hỗ trợ về vật chất để các
đối tượng trợ giúp có thể tiếp tục sống thì có thể hỗ trợ phối hợp với các đơn vị, tổ
chức để dạy văn hóa, dạy nghề,… từ đó các đối tượng có thể phát huy khả năng, tự
lo liệu cuộc sống, mau chóng hòa nhập vào đời sống xã hội.
Còn khái niệm “trợ giúp xã hội” dù bản chất khái niệm không khác nhiều so
với “bảo trợ xã hội” nhưng nếu xem xét dưới góc độ suy luận từ quy định của pháp
luật hiện hành của Việt Nam thì có thể hiểu trợ giúp xã hội chính là hoạt động giúp
đỡ, ni dưỡng, chăm sóc khơng chỉ những đối tượng bảo trợ xã hội theo quy định
của Nhà nước mà cịn có các đối tượng tự nguyện, cần sự hỗ trợ và chấp nhận trả
tiền cho sự giúp đỡ đó (trả tiền để được cung cấp dịch vụ tư vấn, chăm sóc…).
* Khái niệm cơ sở bảo trợ xã hội và cơ sở trợ giúp xã hội
Trước khi Quyết định số 524/QĐ-TTg ngày 20 tháng 04 năm 2015 của Thủ
tướng Chính phủ phê duyệt Đề án củng cố, phát triển mạng lưới các cơ sở trợ giúp xã
hội giai đoạn 2016 - 2025 và Nghị định số 103/2017/NĐ-CP ngày 12 tháng 9 năm
2017 của Chính phủ quy định về thành lập, tổ chức, hoạt động, giải thể và quản lý các
cơ sở trợ giúp xã hội được ban hành, các văn bản pháp luật trước đều sử dụng thuật
ngữ “cơ sở bảo trợ xã hội” để chỉ các cơ sở chăm sóc và ni dưỡng các đối tượng
bảo trợ xã hội nói chung. Tuy nhiên, Nghị định số 103/2017/NĐ-CP đã chính thức sử
dụng thuật ngữ “cơ sở trợ giúp xã hội” để chỉ các cơ sở cung cấp dịch vụ công tác xã


12
hội. Tại Điều 5 của Nghị định, cơ sở bảo trợ xã hội là một loại hình hoạt động của cơ
sở trợ giúp xã hội nói chung. Ngồi cơ sở bảo trợ xã hội cịn có trung tâm cơng tác xã
hội và các loại hình cơ sở trợ giúp xã hội khác theo quy định của pháp luật.

Hiện nay, khái niệm về cơ sở trợ giúp xã hội và cơ sở bảo trợ xã hội chưa
được ghi nhận trong các văn bản pháp luật. Dựa vào chức năng, nhiệm vụ của các
cơ sở trợ giúp xã hội mà có thể hiểu đơn giản rằng: cơ sở trợ giúp xã hội là nơi để
người dân tiếp cận và thụ hưởng các dịch vụ về trợ giúp xã hội, nhất là nhóm xã hội
yếu thế: người cao tuổi, người khuyết tật, trẻ em có hồn cảnh đặc biệt khó khăn,
người tâm thần, người rối não tâm trí, người nhiễm HIV/ADIS và đối tượng cần bảo
vệ khẩn cấp. Cơ sở bảo trợ xã hội cũng là cơ sở trợ giúp xã hội nhưng khác với loại
hình trung tâm cơng tác xã hội ở nhiệm vụ chính là chăm sóc, ni dưỡng các đối
tượng đặc thù (người cao tuổi, trẻ em có hồn cảnh đặc biệt, người khuyết tật, người
tâm thần…).
1.1.1.2. Phân loại các cơ sở trợ giúp xã hội
* Căn cứ vào chủ thể thành lập và nguồn kinh phí hoạt động, cơ sở trợ giúp
xã hội hiện nay gồm cơ sở công lập và cơ sở ngồi cơng lập.
- Cơ sở trợ giúp xã hội công lập là cơ sở trợ giúp xã hội do cơ quan nhà
nước thành lập, quản lý, đầu tư xây dựng cơ sở vật chất và bảo đảm kinh phí cho
các nhiệm vụ của cơ sở trợ giúp xã hội
Theo đó, cơ sở trợ giúp xã hội công lập là đơn vị sự nghiệp công lập. Điều
kiện, trình tự, thủ tục, hồ sơ, thẩm quyền thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị cơ sở
trợ giúp xã hội công lập; phân loại cơ sở trợ giúp xã hội công lập thực hiện theo quy
định tại Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28 tháng 6 năm 2012 của Chính phủ
quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp cơng lập. Nguồn kinh
phí hoạt động của cơ sở trợ giúp xã hội công lập cũng được quy định tại Khoản 1
Điều 9 Nghị định 103/2017/NĐ-CP bao gồm: nguồn ngân sách nhà nước cấp;
nguồn thu phí dịch vụ từ các đối tượng tự nguyện; nguồn thu từ hoạt động lao động
sản xuất, dịch vụ của cơ sở trợ giúp xã hội; nguồn trợ giúp từ các tổ chức, cá nhân
trong nước và nước ngoài; nguồn khác theo quy định của pháp luật.
- Cơ sở trợ giúp xã hội ngồi cơng lập là cơ sở trợ giúp xã hội do các cá
nhân, tổ chức, doanh nghiệp trong và ngoài nước đầu tư xây dựng cơ sở vật chất và
bảo đảm kinh phí cho các nhiệm vụ của cơ sở trợ giúp xã hội.



13
Xuất phát từ nhu cầu thực tế của xã hội, trong khi các cơ sở bảo trợ xã hội của
Nhà nước chưa đủ sức cưu mang hết các đối tượng bảo trợ xã hội thì cơng tác này rất
cần được xã hội hóa. Vì thế, chính sách khuyến khích xã hội hóa được quy định cụ thể
tại Điều 3 Nghị định 103/2017/NĐ-CP: “Nhà nước khuyến khích các cá nhân, tổ chức
trong và ngoài nước thành lập cơ sở trợ giúp xã hội để chăm sóc, trợ giúp đối tượng có
nhu cầu trợ giúp xã hội trên lãnh thổ Việt Nam. Cá nhân, tổ chức đầu tư xây dựng cơ
sở được hưởng chính sách khuyến khích xã hội hóa theo quy định của pháp luật”.
Trước khi Nghị định 103/2017/NĐ-CP được ban hành, Nghị định số
68/2008/NĐ-CP ngày 30 tháng 5 năm 2008 của Chính phủ quy định điều kiện, thủ
tục thành lập, tổ chức, hoạt động và giải thể cơ sở bảo trợ xã hội cũng có quy định
sự khuyến khích của Nhà nước về xã hội hóa cơng tác bảo trợ xã hội tại Điều 3:
“Nhà nước khuyến khích các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; tổ chức tôn giáo; các tổ
chức, cá nhân trong nước; tổ chức, cá nhân nước ngoài; người Việt Nam định cư ở
nước ngoài thành lập cơ sở bảo trợ xã hội để chăm sóc đối tượng bảo trợ xã hội
trên lãnh thổ Việt Nam; thành lập và tham gia Hiệp hội Giám đốc cơ sở bảo trợ xã
hội để trao đổi kinh nghiệm chăm sóc, ni dưỡng, chỉnh hình - phục hồi chức năng
và hồ nhập cộng đồng cho đối tượng bảo trợ xã hội”. Các đối tượng được liệt kê
cụ thể nhưng có sự trùng lắp khiến quy định trở nên dài dịng khơng cần thiết. Nghị
định 103/2017/NĐ-CP quy định về chính sách khuyến khích của Nhà nước được
trình bày ngắn gọn, súc tích hơn nhưng vẫn thể hiện được đầy đủ các đối tượng mà
Nhà nước khuyến khích. Qua đó, các tổ chức, cá nhân đầu tư nâng cấp, mở rộng
hoặc xây dựng cơ sở trợ giúp xã hội được hưởng các chính sách ưu đãi theo quy
định của pháp luật nhằm góp phần đẩy nhanh lộ trình hồn thiện cơ chế xã hội hóa
cơng tác bảo trợ xã hội, giảm nhẹ gánh nặng cho Nhà nước và xã hội.
* Căn cứ vào đối tượng cần trợ giúp, cơ sở trợ giúp xã hội gồm 07 loại hình
khác nhau
Trước đây, trong Nghị định số 68/2008/NĐ-CP ngày 30 tháng 5 năm 2008 của
Chính Phủ quy định điều kiện, thủ tục thành lập, tổ chức, hoạt động và giải thể cơ sở

bảo trợ xã hội khơng có quy định các loại hình cơ sở bảo trợ xã hội. Tuy nhiên, từ sau
khi Quyết định số 524/QĐ-TTg ngày 20 tháng 04 năm 2015 của Thủ tướng Chính
phủ phê duyệt Đề án củng cố, phát triển mạng lưới các cơ sở trợ giúp xã hội giai đoạn
2016 - 2025 được ban hành, trong đó có quy định mạng lưới cơ sở trợ giúp xã hội bao


14
gồm 06 loại hình và được liệt kê cụ thể tại Khoản 2 Điều 1. Đến năm 2017, Chính
phủ đã ban hành Nghị định số 103/2017/NĐ-CP quy định về thành lập, tổ chức, hoạt
động, giải thể và quản lý các cơ sở trợ giúp xã hội, một lần nữa nêu rõ các loại hình
cơ sở trợ giúp xã hội tại Điều 5, bao gồm: Cơ sở bảo trợ xã hội chăm sóc người cao
tuổi; chăm sóc trẻ em có hồn cảnh đặc biệt; chăm sóc người khuyết tật; chăm sóc và
phục hồi chức năng cho người tâm thần, người rối nhiễu tâm trí; Cơ sở bảo trợ xã hội
tổng hợp thực hiện việc chăm sóc nhiều đối tượng bảo trợ xã hội hoặc đối tượng cần
trợ giúp xã hội; Trung tâm công tác xã hội thực hiện việc tư vấn, chăm sóc khẩn cấp
hoặc hỗ trợ những điều kiện cần thiết khác cho đối tượng cần trợ giúp xã hội; Cơ sở
trợ giúp xã hội khác theo quy định của pháp luật. Cụ thể:
- Cơ sở bảo trợ xã hội chăm sóc người cao tuổi
Đối tượng phục vụ của loại hình cơ sở này được quy định tại Điểm b Khoản 1
Điều 25 Nghị định số 136/2013/NĐ-CP ngày 21 tháng 10 năm 2013 của Chính phủ
quy định chính sách trợ giúp xã hội đối với đối tượng bảo trợ xã hội (sau gọi tắt là Nghị
định 136/2013/NĐ-CP) và Điều 18, Điều 20 Luật Người Cao tuổi năm 2009 quy định:
người cao tuổi thuộc hộ gia đình nghèo khơng có người có nghĩa vụ và quyền phụng
dưỡng, khơng có điều kiện sống ở cộng đồng, có nguyện vọng thì được tiếp nhận vào
cơ sở bảo trợ xã hội và được hưởng các chế độ theo quy định. Ngồi ra, những người
khơng thuộc diện đối tượng bảo trợ xã hội theo quy định nhưng bản thân người đó
khơng có điều kiện sống tại gia đình và có nhu cầu vào sống tại cơ sở bảo trợ xã hội, tự
nguyện đóng góp kinh phí hoặc có người thân, người nhận bảo trợ đóng góp kinh phí
(sau đây gọi chung là đối tượng tự nguyện) thì cũng được tiếp nhận; kinh phí chăm sóc,
ni dưỡng do thỏa thuận giữa các bên 7. Tại đây, người cao tuổi sẽ được chăm sóc,

ni dưỡng và được hỗ trợ những điều kiện cần thiết khác cho cuộc sống.
- Cơ sở bảo trợ xã hội chăm sóc trẻ em có hồn cảnh đặc biệt
Những trẻ em có hồn cảnh đặc biệt, không tự lo được cuộc sống và khơng
có người nhận chăm sóc, ni dưỡng tại cộng đồng thuộc đối tượng được chăm sóc,
ni dưỡng tại các cơ sở bảo trợ xã hội, nhà ở xã hội, bao gồm8 :
- Trẻ em dưới 16 tuổi khơng có nguồn nuôi dưỡng thuộc một trong các
trường hợp: Bị bỏ rơi chưa có người nhận làm con ni; Mồ cơi cả cha và mẹ; Mồ
7
8

Khoản 4 Điều 6 Nghị định 103/2017/NĐ-CP, Khoản 4 Điều 25 Nghị định số 136/2013/NĐ-CP
Điều 5 và Điều 25 Nghị định số 136/2013/NĐ-CP


15
cơi cha hoặc mẹ và người cịn lại mất tích theo quy định của pháp luật; Mồ côi cha
hoặc mẹ và người cịn lại đang hưởng chế độ chăm sóc, nuôi dưỡng tại cơ sở bảo
trợ xã hội, nhà xã hội; Mồ cơi cha hoặc mẹ và người cịn lại đang trong thời gian
chấp hành án phạt tù tại trại giam hoặc đang chấp hành quyết định xử lý vi phạm
hành chính tại trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ sở cai nghiện bắt
buộc; Cả cha và mẹ mất tích theo quy định của pháp luật; Cả cha và mẹ đang hưởng
chế độ chăm sóc, ni dưỡng tại cơ sở bảo trợ xã hội, nhà xã hội; Cả cha và mẹ
đang trong thời gian chấp hành án phạt tù tại trại giam hoặc đang chấp hành quyết
định xử lý vi phạm hành chính tại trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ
sở cai nghiện bắt buộc; Cha hoặc mẹ mất tích theo quy định của pháp luật và người
còn lại đang hưởng chế độ chăm sóc, ni dưỡng tại cơ sở bảo trợ xã hội, nhà xã
hội; Cha hoặc mẹ mất tích theo quy định của pháp luật và người còn lại đang trong
thời gian chấp hành án phạt tù tại trại giam hoặc đang chấp hành quyết định xử lý vi
phạm hành chính tại trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ sở cai nghiện
bắt buộc; Cha hoặc mẹ đang hưởng chế độ chăm sóc, ni dưỡng tại cơ sở bảo trợ

xã hội, nhà xã hội và người còn lại đang trong thời gian chấp hành án phạt tù tại trại
giam hoặc đang chấp hành quyết định xử lý vi phạm hành chính tại trường giáo
dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ sở cai nghiện bắt buộc.
- Trẻ em bị nhiễm HIV thuộc hộ nghèo; người bị nhiễm HIV thuộc hộ nghèo
khơng cịn khả năng lao động mà khơng có lương hưu, trợ cấp bảo hiểm xã hội hàng
tháng, trợ cấp ưu đãi người có cơng hàng tháng, trợ cấp hàng tháng khác.)
Theo đó, các cơ sở bảo trợ xã hội chăm sóc trẻ em có hồn cảnh đặc biệt nêu
trên có nhiệm vụ chăm sóc, ni dưỡng các em, tạo điều kiện cho các em được học
tập, vui chơi, giải trí, học nghề… nhằm bù đắp lại những tổn thương trong cuộc
sống mà các em phải gánh chịu.
- Cơ sở bảo trợ xã hội chăm sóc người khuyết tật
Ni dưỡng người khuyết tật tại các cơ sở bảo trợ xã hội của Nhà nước là
một chế độ nhân đạo và đặc biệt có ý nghĩa đối với đối tượng người khuyết tật. Hiện
nay, trẻ em khuyết tật, người khuyết tật thuộc diện được chăm sóc, ni dưỡng tại
cơ sở bảo trợ xã hội chỉ được giới hạn là những đối tượng khuyết tật đặc biệt nặng,
khơng có nơi nương tựa, không tự lo được cuộc sống tại cộng đồng9. Các đối tượng
9

Điều 45 Luật Người khuyết tật năm 2010 và Khoản 1 Điều 25 Nghị định số 136/2013/NĐ-CP


16
tự nguyện đủ điều kiện theo quy định cũng là đối tượng phục vụ của loại hình cơ sở
trợ giúp xã hội này. Thực tế cho thấy, hoàn cảnh sống của những đối tượng này vơ
cùng khó khăn, khơng có sự chăm sóc, hỗ trợ thường xun hàng ngày, tính mạng
họ có thể bị đe dọa. Hơn nữa, trong cơ sở bảo trợ xã hội, người khuyết tật được
hưởng chế độ ni dưỡng tương đối tồn diện và đảm bảo các nhu cầu sinh sống tối
thiểu. Ngoài ra, cơ sở bảo trợ xã hội chăm sóc người khuyết tật cịn là nơi cung cấp
dịch vụ tư vấn, trợ giúp người khuyết tật. Với những đối tượng khuyết tật nặng, đây
là một quyền lợi thiết thực và đặc biệt có ý nghĩa đối với cuộc sống của họ.

- Cơ sở bảo trợ xã hội chăm sóc và phục hồi chức năng cho người tâm thần,
người rối nhiễu tâm trí
Cơ sở bảo trợ xã hội chăm sóc và phục hồi chức năng cho người tâm thần,
người rối nhiễu tâm trí là loại hình cơ sở trợ giúp xã hội có chức năng tiếp nhận,
quản lý, điều trị, nuôi dưỡng và phục hồi chức năng cho người tâm thần, người rối
nhiễu tâm trí. Các đối tượng nuôi dưỡng tại nơi đây được chăm sóc về dinh dưỡng,
y tế, hỗ trợ phục hồi chức năng, giúp khỏi bệnh, đủ điều kiện tái hòa nhập cộng
đồng, góp phần đảm bảo an ninh trật tự, an toàn xã hội. Ngoài ra, các cơ sở bảo trợ
xã hội này cũng cung cấp dịch vụ công tác xã hội đối với cá nhân, gia đình có người
tâm thần theo quy định của pháp luật.
- Cơ sở bảo trợ xã hội tổng hợp thực hiện việc chăm sóc nhiều đối tượng bảo
trợ xã hội hoặc đối tượng cần trợ giúp xã hội
Khác với các loại hình cơ sở bảo trợ xã hội còn lại, cơ sở bảo trợ xã hội tổng
hợp có đối tượng phục vụ đa dạng hơn. Loại hình cơ sở trợ giúp xã hội này có chức
năng tiếp nhận, quản lý, chăm sóc, ni dưỡng nhiều đối tượng bảo trợ xã hội hoặc
đối tượng cần trợ giúp xã hội theo quy định.
- Trung tâm công tác xã hội thực hiện việc tư vấn, chăm sóc khẩn cấp hoặc
hỗ trợ những điều kiện cần thiết khác cho đối tượng cần trợ giúp xã hội.
Đây là loại hình cơ sở trợ giúp xã hội được triển khai từ năm 2010 theo
Quyết định số 32/2010/QĐ-TTg ngày 25-3-2010 của Thủ tướng Chính phủ phê
duyệt Đề án phát triển nghề Cơng tác xã hội giai đoạn 2010 - 2020. Trung tâm cơng
tác xã hội có chức năng tư vấn và trợ giúp đối tượng thụ hưởng các chính sách trợ
giúp xã hội; phối hợp các cơ quan, tổ chức phù hợp khác để bảo vệ, trợ giúp đối
tượng; tìm kiếm, sắp xếp các hình thức chăm sóc; tiếp nhận, quản lý, chăm sóc,


17
nuôi dưỡng các đối tượng bảo trợ xã hội thuộc diện đặc biệt khó khăn, khơng tự lo
được cuộc sống và khơng có điều kiện sinh sống tại gia đình, cộng đồng; tổ chức
hoạt động phục hồi chức năng, trợ giúp các đối tượng trong các hoạt động tự quản,

văn hóa, thể thao, các hoạt động khác phù hợp với lứa tuổi và sức khỏe của từng
nhóm đối tượng lao động sản xuất theo quy định của pháp luật...
1.1.2. Vai trò và ý nghĩa của các cơ sở bảo trợ xã hội
Xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau, trong xã hội luôn tồn tại một số
lượng nhất định các đối tượng có hồn cảnh đặc biệt khó khăn, khơng thể tự đảm
bảo cuộc sống tại cộng đồng như: người cao tuổi cô đơn, trẻ em mồ côi, người
khuyết tật không nới nương tựa, nạn nhân cần trợ giúp khẩn cấp, ngươi tâm thần,…
Đây là những đối tượng cần phải được đưa vào chăm sóc, ni dưỡng tập trung tại
các cơ sở trợ giúp xã hội do nhà nước hoặc các tổ chức, cá nhân nhà hảo tâm đầu tư
chi phí để họ được đảm bảo đời sống và có cơ hội tiếp cận với các dịch vụ xã hội cơ
bản như: chăm sóc sức khỏe, giáo dục, tiếp cận thông tin… Mặt khác, trong bối
cảnh xã hội hiện nay, do ảnh hưởng bởi q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa
cũng như q trình già hóa dân số, có một bộ phận lớn người cao tuổi, người khuyết
tật mà bản thân họ và gia đình tuy có khả năng chi trả về tài chính nhưng người thân
của họ lại khơng có đủ thời gian và kỹ năng để chăm sóc thường xuyên. Những đối
tượng này có nhu cầu rất lớn về dịch vụ được chăm sóc, ni dưỡng tập trung tại
các cơ sở trợ giúp xã hội theo cơ chế tự nguyện có trả phí.
Ngồi ra cịn có một số đối tượng yếu thế khác tuy có thể sinh sống ở gia đình
và cộng đồng nhưng họ và người thân vẫn cần nhận được sự trợ giúp về các mặt như:
Cung cấp kiến thức, kỹ năng chăm sóc; hỗ trợ chính sách, tư vấn, tham vấn tâm lý;
kết nối nguồn lực trợ giúp,… từ các tổ chức, cá nhân có chức năng hỗ trợ các đối
tượng tại cộng đồng, trong đó các cơ sở trợ giúp xã hội đóng vai trò nòng cốt. Thế
nên, các cơ sở trợ giúp xã hội có vai trị quan trọng trong việc tiếp nhận, tham vấn,
chăm sóc, ni dưỡng, giúp đỡ các đối tượng sớm hịa nhập với cộng đồng.
Theo đó, ý nghĩa của cơ sở trợ giúp xã hội là:
Về mặt kinh tế, cơ sở trợ giúp xã hội là “lưới đỡ” cuối cùng nhằm đảm bảo mức
sống tối thiểu, tạo cơ hội để đối tượng khắc phục rủi ro, đẩy lùi nghèo đói. Các cơ sở
bảo trợ xã hội tồn tại khơng vì mục đích kinh doanh, lợi nhuận mà là nơi cứu giúp các
thành viên bất hạnh trong xã hội, bởi họ có mức sống thấp hơn mức sống tối thiểu của
xã hội, các yêu cầu tối thiểu như ăn, mặc… cũng khơng đảm bảo. Do đó, hoạt động



18
chăm lo, nuôi dưỡng điều trị… của các cơ sở bảo trợ xã hội cũng chính là hình thức
phân phối lại của cải, lợi ích xã hội, góp phần thu hẹp dần sự chênh lệch mức sống giữa
các nhóm người khác nhau, giảm bớt đói nghèo, đảm bảo cơng bằng xã hội. Hơn nữa,
bên cạnh việc chăm sóc, ni dưỡng, các đối tượng, công tác phối hợp với các đơn vị
tổ chức hoạt động dạy văn hóa, dạy nghề, giáo dục hướng nghiệp… đã tạo nên những
cơ hội thuận lợi để đối tượng tự vươn lên, vượt qua những khó khăn, túng quẫn về kinh
tế, đảm bảo và nâng cao đời sống của mình. Hình thức bảo trợ xã hội này tuy khơng
loại trừ được nghèo đói, bất hạnh, rủi ro,... nhưng đây là biện pháp kinh tế góp phần
đẩy lùi nghèo túng, khắc phục rủi ro, thúc đẩy tiến bộ xã hội.
Về mặt chính trị - xã hội, cơ sở trợ giúp xã hội là sự hỗ trợ tích cực của Nhà
nước và cả cộng đồng đối với thành viên trong xã hội khi họ gặp rủi ro, bất hạnh
nhằm ổn định cuộc sống. Ý nghĩa này xuất phát từ nền tảng của bảo trợ xã hội là sự
tương tác, tương trợ cộng đồng của các thành viên xã hội trước những bất hạnh, rủi
ro của cá nhân. Theo đó, những bất hạnh, khó khăn này được cả cộng đồng gánh
vác, sẻ chia, làm giảm thiểu những bất ổn trong xã hội, góp phần duy trì ổn định xã
hội trong đó có ổn định chính trị. Bên cạnh đó, với chính sách khuyến khích xã hội
hóa, các cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước được Nhà nước khuyến khích thành
lập các cơ sở trợ giúp xã hội để tạo thêm cơ hội được giúp đỡ đối với các đối tượng
bảo trợ xã hội đồng thời giảm nhẹ gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Vì thế, đây
khơng cịn là vấn đề chính trị, xã hội của mỗi quốc gia mà đã trở thành vấn đề có
tính quốc tế khi hoạt động này không bị giới hạn bởi bất kỳ rào cản chính trị hay địa
lý nào, nó có ý nghĩa tồn cầu vì một thế giới hịa bình, ổn định và phát triển hơn.
Về mặt pháp lý, cơ sở trợ giúp xã hội còn là sự cụ thể hóa chính sách của
Đảng, pháp luật của Nhà nước bảo đảm quyền con người. Mỗi con người sống trong
xã hội đều có quyền được sống, được bình đẳng, được thương yêu, đùm bọc, bảo vệ
khỏi những biến cố bất lợi, đặc biệt là khi sự sống bị đe dọa. Ở nước ta, Hiến pháp
năm 2013 đã ghi nhận tại Điều 34: “Cơng dân có quyền được bảo đảm an sinh xã

hội” và Khoản 2 Điều 59: “Nhà nước tạo bình đẳng về cơ hội để công dân thụ
hưởng phúc lợi xã hội, phát triển hệ thống an sinh xã hội, có chính sách trợ giúp
người cao tuổi, người khuyết tật, người nghèo và người có hồn cảnh khó khăn
khác” cùng một số văn bản pháp lý khác cũng có quy định. Điều đó cho thấy bảo
trợ xã hội khơng chỉ đơn thuần là hoạt động tự phát mang tính nhân đạo của cộng
đồng mà dưới góc độ pháp luật, nó đã được thể chế hóa thành chế định của hệ thống
pháp luật an sinh xã hội quốc gia. Cũng từ đó, giúp chúng ta nhận thức được rằng,


19
bảo trợ xã hội không phải là sự ban ơn, sự chiếu cố của xã hội đối với những thân
phận thấp hèn, những người cùng cực, mà là quyền của mỗi thành viên trong xã hội,
là trách nhiệm, nghĩa vụ của cả cộng đồng.
1.1.3. Nội dung hoạt động của các cơ sở bảo trợ xã hội
Tùy theo đối tượng được chăm sóc, ni dưỡng, điều kiện về cơ sở vật chất
và trình độ, năng lực của đội ngũ nhân viên công tác xã hội tại từng cơ sở bảo trợ xã
hội mà các cơ sở có những nội dung hoạt động như sau 10 :
Một là, cung cấp các dịch vụ khẩn cấp cho các đối tượng cần bảo vệ khẩn
cấp: Tiếp nhận đối tượng cần sự bảo vệ khẩn cấp; Đánh giá các nhu cầu của đối
tượng; sàng lọc và phân loại đối tượng. Trường hợp cần thiết thì chuyển gửi đối
tượng tới các cơ sở y tế, giáo dục, cơ quan công an, tư pháp hoặc các cơ quan, tổ
chức phù hợp khác; Bảo đảm sự an toàn và đáp ứng các nhu cầu khẩn cấp của đối
tượng như: Nơi cư trú tạm thời, thức ăn, quần áo và đi lại.
Hai là, tham vấn, trị liệu rối nhiễu tâm trí, khủng hoảng tâm lý và phục hồi
thể chất cho đối tượng; cung cấp dịch vụ điều trị y tế ban đầu; xây dựng kế hoạch
can thiệp và trợ giúp đối tượng; giám sát và rà soát lại các hoạt động can thiệp, trợ
giúp và điều chỉnh kế hoạch.
Ba là, tư vấn và trợ giúp đối tượng thụ hưởng các chính sách trợ giúp xã hội;
phối hợp với các cơ quan, tổ chức phù hợp khác để bảo vệ, trợ giúp đối tượng; tìm
kiếm, sắp xếp các hình thức chăm sóc;

Bốn là, tiếp nhận, quản lý, chăm sóc, ni dưỡng các đối tượng bảo trợ xã hội
thuộc diện đặc biệt khó khăn, khơng tự lo được cuộc sống và khơng có điều kiện
sinh sống tại gia đình, cộng đồng.
Năm là, tổ chức hoạt động phục hồi chức năng, trợ giúp các đối tượng trong
các hoạt động tự quản, văn hóa, thể thao, các hoạt động khác phù hợp với lứa tuổi
và sức khỏe của từng nhóm đối tượng lao động sản xuất theo quy định của pháp
luật; chủ trì, phối hợp với các đơn vị, tổ chức để dạy văn hóa, dạy nghề, giáo dục
hướng nghiệp nhằm giúp đối tượng phát triển về thể chất, trí tuệ, nhân cách và hòa
nhập cộng đồng; cung cấp các dịch vụ về giáo dục xã hội và nâng cao năng lực
Sáu là, quản lý đối tượng được cung cấp dịch vụ công tác xã hội; thực hiện
các biện pháp phòng ngừa đối tượng rơi vào hồn cảnh khó khăn và bị xâm hại, bạo
10

Điều 7 Nghị định 103/2017/NĐ-CP


20
lực, ngược đãi; chủ trì, phối hợp với chính quyền địa phương đưa đối tượng đủ điều
kiện hoặc tự nguyện xin ra khỏi cơ sở trở về với gia đình, tái hòa nhập cộng đồng;
hỗ trợ, tạo điều kiện cho đối tượng ổn định cuộc sống.
Bảy là, phát triển cộng đồng: liên hệ với người dân, chính quyền các cấp
trong việc xác định các vấn đề của cộng đồng để xây dựng chương trình, kế hoạch
trợ giúp cộng đồng; đề xuất chính sách với các cơ quan có thẩm quyền; xây dựng
mạng lưới nhân viên, tình nguyện viên cơng tác xã hội; tổ chức các hoạt động
truyền thông, nâng cao nhận thức.
Tám là, quản lý tài chính, tài sản, cơng chức, viên chức và người lao động
theo quy định của pháp luật; tổ chức vận động và tiếp nhận sự hỗ trợ tài chính, hiện
vật của cơ quan, tổ chức, cá nhân ở trong nước và nước ngoài để thực hiện các hoạt
động của cơ sở.
Chín là, thực hiện các hoạt động cung cấp dịch vụ theo yêu cầu và các nhiệm

vụ khác do cấp có thẩm quyền quyết định.”
Nhiệm vụ của các cơ sở trợ giúp xã hội được liệt kê chi tiết trong Điều 7
Nghị định 103/2017/NĐ-CP. Tuy nhiên, xét thực tiễn hoạt động thì mỗi loại hình cơ
sở vì có đối tượng phục vụ khác nhau nên nhiệm vụ cũng khác nhau. Dù rằng trong
quy định có nêu: “Cơ sở có một số hoặc các nhiệm vụ sau” nhưng chưa thể hiện rõ
được nội dung nào bắt buộc thực hiện chung đối với tất cả các cơ sở trợ giúp xã hội
để từ đó các cơ sở này có trách nhiệm cao trong thực hiện nhiệm vụ. Ngoài ra, một
vài nội dung được nêu trong quy định này cịn chung chung, khó hiểu, chưa phản
ánh đúng thực tiễn cần có sự hướng dẫn của các Bộ ngành liên quan. Nội dung này
sẽ được đề cập ở mục 2.2.2 - “Những giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước
đối với các cơ sở bảo trợ xã hội”.
1.2. Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo
trợ xã hội
1.2.1. Khái niệm về quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo trợ xã hội
* Khái niệm quản lý
Hiện nay, thuật ngữ quản lý được giải thích theo nhiều cách khác nhau. Dưới
góc độ khoa học, tùy theo cách tiếp cận của người nghiên cứu mà thuật ngữ quản lý
sẽ có điểm không giống nhau.