BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

LỮ THỊ NGỌC DIỆP

PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN
QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: LUẬT KINH TẾ. Mã số: 60380107

Người hướng dẫn khoa học: TS. PHẠM VĂN VÕ

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2015


LỜI CAM ĐOAN

Tôi tên là Lữ Thị Ngọc Diệp, học viên lớp Cao học Luật Khóa 17, chuyên
ngành Luật Kinh tế, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. Tơi xin cam đoan luận
văn này là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi, được thực hiện với sự hướng dẫn
của TS. Phạm Văn Võ. Những thông tin tôi đưa ra trong luận văn là trung thực, có
trích dẫn nguồn tham khảo đầy đủ. Những phân tích, kiến nghị được tơi đề xuất dựa
trên quá trình tìm hiểu, nghiên cứu của cá nhân và chưa từng được công bố trong
các công trình trước đó.

Tác giả luận văn

Lữ Thị Ngọc Diệp


MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU ......................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT
VÀ THỰC HIỆN QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ........................ 10
1.1. Tổng quan về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ............................................. 10
1.1.1. Khái niệm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .................................................... 11
1.1.2. Đặc điểm của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ............................................... 15
1.1.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với các loại quy hoạch
khác ............................................................................................................................. 17
1.2. Tổng quan về thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ............................ 21
1.2.1. Khái niệm thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .................................... 21
1.2.2. Yêu cầu đối với thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ............................ 25
1.2.3. Một số yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ...... 28
1.2.4. Vai trò, ý nghĩa của thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ..................... 33
Kết luận chƣơng 1 ..................................................................................................... 35
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN QUY HOẠCH,
KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT .................................................................................. 36
2.1. Về trách nhiệm thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ......................... 36
2.1.1. Trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ......................................... 36
2.1.2. Trách nhiệm của người sử dụng đất ................................................................. 39
2.1.3. Kiến nghị ........................................................................................................... 43
2.2. Về quy trình và nội dung thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất......... 45
2.2.1. Thực trạng pháp luật ......................................................................................... 45
2.2.2. Kiến nghị ........................................................................................................... 54
2.3. Về vấn đề điều chỉnh và hủy bỏ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ............... 56


2.3.1. Thực trạng pháp luật ......................................................................................... 56
2.3.2. Kiến nghị ........................................................................................................... 59
2.4. Về đảm bảo quyền lợi hợp pháp của ngƣời sử dụng đất trong thực hiện

quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ............................................................................. 62
2.4.1. Thực trạng pháp luật ......................................................................................... 62
2.4.2. Kiến nghị ........................................................................................................... 67
2.5. Về cơ chế bảo đảm thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ................... 69
2.5.1. Kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ....................... 69
2.5.2. Về xử lý vi phạm ............................................................................................... 72
2.5.3. Kiến nghị ........................................................................................................... 75
Kết luận Chƣơng 2 .................................................................................................... 79
KẾT LUẬN ................................................................................................................ 80
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1

MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những biện pháp quản lý đất đai
quan trọng của Nhà nước, được quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp
luật về đất đai. Thực tiễn 10 năm thi hành Luật Đất đai năm 2003 cho thấy đạo luật
này cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành luật đã tạo thành hệ thống các quy
định khá hoàn chỉnh về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Các quy định về nguyên
tắc, thẩm quyền lập, quyết định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; nội
dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất là căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý, sử dụng
đất đai hiệu quả.
Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, các quy định của Luật Đất đai năm
2003 về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vẫn bộc lộ một số tồn tại qua thực tế áp
dụng. Đó là tình trạng người dân sử dụng đất không đúng quy hoạch, cơ quan nhà
nước giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất khơng theo kế hoạch sử dụng đất, vị trí của

quy hoạch sử dụng đất trong hệ thống các loại quy hoạch chưa được xác định rõ.
Đặc biệt, các khu đất thuộc quy hoạch bị bỏ hoang không được đưa vào sử dụng
trong thời gian dài ngày càng nhiều, gây lãng phí tài nguyên đất, ảnh hưởng tiêu cực
đến tốc độ phát triển kinh tế đất nước, đến đời sống và thu nhập của người dân
trong xã hội. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, có thể kể đến đó là do quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn thiếu khả thi, thực tế triển khai thực hiện quy
hoạch, kế hoạch cịn gặp nhiều vướng mắc do pháp luật chưa có quy định hoặc quy
định chưa hợp lý. Bên cạnh đó, thẩm quyền, trách nhiệm tổ chức thực hiện và kiểm
tra, giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa được pháp luật quy
định chặt chẽ. Xuất phát từ thực trạng trên, pháp luật về thực hiện quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất cần phải được điều chỉnh nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý đất đai
trong thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa và phát triển bền vững đất
nước.
Thực hiện Nghị quyết số 48/2010/QH12 ngày 19 tháng 6 năm 2010 của Quốc
hội về Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2011, điều chỉnh chương trình
xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2010 và bổ sung chương trình xây dựng Luật, Pháp


2

lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII; Nghị quyết số 07/2011/QH13 ngày 06 tháng
8 năm 2011 của Quốc hội về Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2012,
điều chỉnh chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2011; Chính phủ đã giao
cho Bộ Tài ngun và Mơi trường chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, cơ quan
trung ương tiến hành xây dựng dự án Luật Đất đai sửa đổi. Ngày 29 tháng 11 năm
2013, Quốc hội nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII đã thông qua
Luật Đất đai năm 2013, đánh dấu một bước phát triển mới trong lịch sử lập pháp về
quản lý đất đai. Trong đó các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại đạo
luật này được các nhà nghiên cứu đánh giá là một trong những nội dung đổi mới
quan trọng1, góp phần tạo cơ sở và điều kiện thuận lợi để quá trình thực hiện quy

hoạch, kế hoạch đạt hiệu quả, giảm tình trạng quy hoạch không được thực hiện
trong thực tế, bảo vệ quyền lợi của người sử dụng đất.
Tác giả nghiên cứu đề tài “Pháp luật về thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất” với mục đích phân tích, bình luận những điểm mới cũng như những điểm
còn hạn chế trong các quy định pháp luật liên quan đến thực hiện quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất tại Luật Đất đai năm 2013. Từ đó, tác giả đưa ra một số nhận xét,
kiến nghị theo hướng pháp luật cần thiết kế một cơ chế kiểm tra, giám sát thực hiện
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiệu quả, đảm bảo quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất được thực hiện trên thực tế và mang lại kết quả tích cực, điều hồ lợi ích của
Nhà nước, lợi ích của người sử dụng đất và cộng đồng dân cư.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Qua quá trình tìm hiểu, tác giả nhận thấy, tầm quan trọng của quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất, thực trạng pháp luật cũng như thực tiễn áp dụng các quy định về
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khiến cho đề tài pháp luật về quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất khơng cịn mới trong hệ thống các cơng trình nghiên cứu khoa học về
quản lý đất đai. Trong số đó, có những đề tài chỉ phân tích quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất ở phạm vi hẹp, liên quan đến một số thủ tục cụ thể hoặc thực tiễn áp dụng
pháp luật trên một địa phương nhất định, cũng có những đề tài nghiên cứu bao quát
hệ thống các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Về khoá luận, luận văn

1

Nguyễn Mạnh Hiển (2013), “Một số nội dung cơ bản của Luật Đất đai (sửa đổi)”, Tạp chí Tài ngun và
Mơi trường, (Kỳ 1 – Tháng 12/2013), tr 4.


3

chun ngành luật, có thể kể đến một số cơng trình nghiên cứu pháp luật về quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau đây:

+ Nguyễn Văn Quý (2002), “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất – Thực trạng
và hướng hoàn thiện tại thành phố Hồ Chí Minh”, Khố luận Cử nhân Luật học,
Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh. Trong nội dung khóa luận này, tác giả
Nguyễn Văn Quý đã nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất tại Thành phố Hồ Chí Minh, đưa ra một số giải pháp khả thi như giải
pháp hồn thiện về quy trình lập quy hoạch, kế hoạch, giải pháp áp dụng đồng bộ
các chính sách về đất đai, đền bù hợp tình hợp lý khi thực hiện thu hồi đất. Tuy
nhiên, khóa luận của tác giả chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu tại Thành phố Hồ Chí
Minh, trong khi đó, việc nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp luật tại một địa phương
cụ thể chưa đủ cơ sở để đánh giá một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Mặt
khác, đây là đề tài nghiên cứu ở cấp độ cử nhân và được thực hiện vào năm 2002,
thời điểm Luật Đất đai năm 1993 còn hiệu lực và Luật đất đai năm 2003 chưa ra
đời. Do đó, tính ứng dụng của khóa luận vào thời điểm này đã bị hạn chế.
+ Trần Minh Hiệp (2006), “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất – Thực trạng và
hướng hồn thiện”, Khố luận Cử nhân Luật học, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí
Minh. Trong nội dung cơng trình nghiên cứu này, tác giả Trần Minh Hiệp đã phân
tích khá rõ về khái niệm, đặc điểm, lịch sử pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất. Tác giả cũng đã phân tích chi tiết về thực trạng các quy định pháp luật về
lập, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng như đưa ra một số kiến nghị
có ý nghĩa trong cơng tác xây dựng và thực thi pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất. Tuy vậy, tác giả chưa phân tích về vai trị và tầm quan trọng của thực hiện
quy hoạch, kế hoạch đối với việc hiện thực hoá nội dung của quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất.
+ Nguyễn Minh Huy (2011), “Đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất
trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất – Thực trạng và giải pháp”, Khoá
luận Cử nhân Luật học, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh. Phạm vi nghiên cứu
của khóa luận này là các quy định pháp luật về bảo đảm quyền lợi của người sử
dụng đất trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Khóa luận đã nêu lên một
số bất cập, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Từ

những phân tích của mình, tác giả nêu các giải pháp, kiến nghị hoàn thiện pháp luật


4

về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của
người sử dụng đất trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như thực hiện
chế độ công khai thông tin về quy hoạch, kế hoạch; tổ chức lấy ý kiến của người sử
dụng đất khi lập quy hoạch, kế hoạch; nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công
chức phụ trách các công tác liên quan đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
+ Trần Duy Thảo Ly (2013), “Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
vì mục tiêu phát triển kinh tế”, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Đại học Luật Thành phố
Hồ Chí Minh. Đây là một Luận văn Thạc sĩ được thực hiện trong khoảng thời gian
đầu năm 2013 nên tác giả có điều kiện tiếp cận và nghiên cứu các quy định về quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi. Với phạm vi
nghiên cứu là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vì mục tiêu phát triển kinh tế, tác giả
tập trung phân tích khái niệm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, mối quan hệ giữa
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các loại quy hoạch khác, ý nghĩa của quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong việc phát triển kinh tế. Tuy nhiên cơng trình của
tác giả chưa đạt được mục đích nghiên cứu mà tác giả đã đề ra ban đầu. Tác giả
chưa làm rõ mối quan hệ và sự ảnh hưởng của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đối
với mục đích phát triển kinh tế, chưa phân tích được vai trị của quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất đến quá trình phát triển kinh tế. Dù vậy, nếu xét là một Luận văn
nghiên cứu pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thì đây vẫn là một cơng
trình có chất lượng vì tác giả đã phân tích rất chi tiết về những hạn chế, bất cập
trong các quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói chung, có sự
so sánh giữa Luật Đất đai 2003 và Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, đồng thời có
những kiến nghị mang tính tham khảo nhằm hồn thiện pháp luật.
+ Nguyễn Thị Hồng Nhung (2014), “Pháp luật về đảm bảo quyền lợi của
người sử dụng đất trong quy hoạch sử dụng đất”, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Đại

học Luật Thành phố Hồ Chí Minh. Phạm vi nghiên cứu của Luận văn này là các
quy định pháp luật về đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trong quy hoạch sử
dụng đất. Tác giả đã chỉ ra những hạn chế trong các quy định về lấy ý kiến của
người dân trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, những bất cập về
thu hồi đất, bồi thường, tái định cư và tình trạng quy hoạch “treo” kéo dài. Tuy vậy,
dù được thực hiện từ năm 2012 đến đầu năm 2014, khoảng thời gian có nhiều sự
thay đổi về pháp luật đất đai, là thời điểm Luật Đất đai 2013 được ban hành và có
hiệu lực nhưng tác giả lại tập trung phân tích các quy định của Luật Đất đai 2003,


5

chưa có sự so sánh, đối chiếu với Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cũng như Luật Đất
đai 2013. Tác giả cũng chưa chỉ ra ảnh hưởng của thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất đến quyền lợi của người sử dụng đất.
+ Ngồi Khóa luận, Luận văn chuyên ngành thì nội dung pháp luật về quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn được nhiều tác giả đề cập đến trong những bài viết
được công bố trên các tạp chí khoa học. Có thể kể đến một số bài viết trong thời
gian gần đây như: Huỳnh Thái Ngọc (2013), “Từ thực tiễn quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất – Góp ý dự thảo sửa đổi Luật Đất đai”, Tạp chí Quản lý nhà nước, Số 208
(5/2013); Nguyễn Thị Nga (2013), “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất”, Tạp chí Tài
ngun và Mơi trường, Kỳ 2 – Tháng 10/2013; Trần Thăng Long, Trần Duy Thảo
Ly (2013), “Thực trạng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và một số góp
ý cho Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi”, Tạp chí Khoa học pháp lý, Đặc san Khoa học
pháp lý, Số 1 – 2013; Đặng Anh Quân (2012), “Đảm bảo quyền lợi của người sử
dụng đất trong công tác quy hoạch đất”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Số 4/2012;
Tôn Gia Huyên (2011), “Tiếp tục đổi mới cơng tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất”, Tạp chí Tài nguyên và môi trường, Kỳ 1/2011; Vũ Huy (2011), “Quy hoạch
đất đai cũng cấp thiết đến thị trường nhà đất”, Tạp chí Tài ngun và mơi trường,
Kỳ 1/2011; Trần Văn Thuân, Nguyễn Xuân Trọng (2011), “Hoàn thiện pháp luật

đất đai đáp ứng u cầu cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước”, Tạp chí Tài
ngun và mơi trường, Kỳ 2/2011; Vũ Viết Thiệu (2011), “Thực trạng và một số
giải pháp cho quy hoạch xây dựng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp. Đây đều là
những bài viết có hàm lượng khoa học và giá trị tham khảo cao, có ý nghĩa quan
trọng đối với cơng tác xây dựng và hồn thiện pháp luật về đất đai nói chung và
pháp luật về thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói riêng.
Tất cả các cơng trình nghiên cứu trên đã giúp cho tác giả hiểu rõ hơn pháp luật
về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Tuy vậy, những công trình này chưa có sự
phân tích sâu và đánh giá vai trị của q trình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất mà chỉ đề cập đến vấn đề thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như
một nội dung nhỏ của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Về phần kiến nghị, các tác
giả này đều quan tâm đến tình trạng quy hoạch “treo”, phân tích những nguyên
nhân đồng thời đưa ra kiến nghị khắc phục tình trạng tồn tại các khu quy hoạch
“treo”, trong đó nổi bật là những kiến nghị liên quan đến chấn chỉnh đội ngũ cán bộ,
nâng cao trình độ năng lực quản lý đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm


6

quyền, ít giải pháp mang tính pháp lý. Do vậy, việc tác giả lựa chọn đề tài “Pháp
luật về thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất” để nghiên cứu và thực hiện
Luận văn Thạc sĩ Luật học là phù hợp với thực tế, mang tính thời sự và có một số
điểm mới sau:
- Đề tài này nghiên cứu chuyên sâu hơn pháp luật về thực hiện quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất so với các cơng trình nghiên cứu liên quan đã được công bố;
- Đề tài này được nghiên cứu trên cơ sở cập nhật các quy định pháp luật mới
được ban hành;
- Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng pháp luật về thực hiện quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất, luận văn sẽ chỉ ra những điểm phù hợp và những điểm còn hạn chế của
pháp luật, từ đó đưa ra kiến nghị pháp lý để sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật.

3. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Luận văn hướng đến mục đích làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; nghiên cứu thực
trạng pháp luật về thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; tìm ra những vấn đề
cịn tồn tại trong thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mà pháp luật hiện hành
chưa giải quyết hoặc dự đoán chưa thể giải quyết triệt để. Từ đó, đưa ra một số kiến
nghị sửa đổi, bổ sung pháp luật nhằm xây dựng cơ sở pháp lý minh bạch, rõ ràng, hợp
lý cho hoạt động thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
4. Nhiệm vụ nghiên cứu
Luận văn tập trung giải quyết các nội dung sau:
- Nghiên cứu tổng quan về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và thực hiện quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
- Xác định cụ thể các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất và mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với các loại quy
hoạch khác;
- Xác định các quy định pháp luật điều chỉnh trực tiếp đến quá trình thực hiện
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
- Phân tích, bình luận và đánh giá thực trạng pháp luật về thực hiện quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất;


7

- Chỉ ra những bất cập trong thực tế áp dụng pháp luật và thực tiễn sử dụng đất
thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
- Đề xuất một số kiến nghị sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về thực hiện
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
5. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Ở cấp độ Luận văn Thạc sĩ Luật học, với đề tài “Pháp luật về thực hiện quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất”, bên cạnh kiến thức lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử

dụng đất và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, tác giả chủ yếu tập trung
nghiên cứu các quy định pháp luật đất đai hiện hành về:
- Trách nhiệm thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
- Kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm trong thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất;
- Quy trình và nội dung thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
- Điều chỉnh và hủy bỏ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
- Bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.
Ngoài ra, tại một số nội dung, tác giả có nghiên cứu về pháp luật đất đai các giai
đoạn trước để làm rõ sự kế thừa có chọn lọc cũng như bước phát triển mới của pháp
luật đất đai hiện hành.
6. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để đạt được mục đích đã đặt ra, trong quá trình nghiên cứu, tác giả có sử dụng
các phương pháp sau:
- Phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử chủ
yếu được tác giả sử dụng khi nghiên cứu về mối quan hệ giữa quy hoạch và kế hoạch
sử dụng đất; giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với các loại quy hoạch khác và
xác định vai trò, ý nghĩa của thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đối với hoạt
động quản lý nhà nước.
- Phương pháp thu thập thông tin, liệt kê, so sánh, tổng hợp được sử dụng trong
chương 1 khi nghiên cứu tổng quan về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Ví dụ như
tác giả thu thập, liệt kê một số khái niệm về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, sau đó


8

so sánh chúng với nhau, nhận diện chúng trên khía cạnh pháp lý để có cơ sở tổng
hợp, đưa ra cách hiểu của tác giả về khái niệm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
- Phương pháp phán đoán, suy luận được sử dụng trong chương 1 khi nghiên
cứu tổng quan về thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Cụ thể là tác giả đã đưa

ra khái niệm thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất dựa trên việc nghiên cứu khái
niệm chung về thực hiện pháp luật và khái niệm, nội dung quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất quy định trong Luật Đất đai năm 2013. Tác giả cũng sử dụng phương pháp
suy luận khi xác định các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất dựa trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết về chủ thể của quan hệ pháp luật và sự
kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật.
- Phương pháp phân tích, suy luận, so sánh được tác giả sử dụng chủ yếu ở
chương 2 khi nghiên cứu thực trạng pháp luật về thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất. Ví dụ như tác giả sử dụng phương pháp so sánh để tìm ra sự mâu thuẫn
trong quy định pháp luật về trách nhiệm điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
tác giả sử dụng phương pháp phân tích, suy luận để xác định quy trình và nội dung
thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất dựa trên khái niệm, nội dung quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất quy định trong Luật Đất đai năm 2013.
- Phương pháp đặt giả thuyết được tác giả sử dụng trong chương 2 khi dự báo
một số vấn đề có thể xảy ra trong thực tế triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất mà pháp luật đất đai hiện hành chưa có quy định cụ thể để giải quyết và dự
báo kết quả có thể đạt được nếu sửa đổi, bổ sung pháp luật.
- Phương pháp chứng minh chủ yếu được tác giả sử dụng khi lồng ghép thêm
một số vụ việc thực tế đã xảy ra trong tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất để khẳng định những hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành.
- Phương pháp bình luận, tổng hợp chủ yếu được tác giả sử dụng khi đưa nhận
xét về thực trạng pháp luật và lý giải cho các kiến nghị của mình.
7. Bố cục luận văn
Luận văn bao gồm những phần sau:
- Phần mở đầu
- Phần nội dung gồm 02 chương:


9


+ Chương 1. Tổng quan về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và thực hiện quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất
+ Chương 2. Thực trạng pháp luật về thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất
- Phần kết luận.
8. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
Luận văn nghiên cứu một cách có hệ thống và chuyên sâu pháp luật về thực hiện
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất dựa trên các văn bản quy phạm pháp luật mới được
ban hành từ năm 2013 đến nay nên luận văn sẽ có ý nghĩa khoa học nhất định trong
việc tạo cơ sở để các cơ quan nhà nước đánh giá đúng hơn nữa vai trò của quá trình
thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, từ đó rà sốt lại các quy định pháp luật có
liên quan nhằm hồn thiện hơn nữa hệ thống pháp luật về thực hiện quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất. Kết quả của nghiên cứu có thể được sử dụng làm tài liệu tham
khảo cho các chủ thể có quan tâm đến nội dung này.


10

Chƣơng 1
TỔNG QUAN VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ
THỰC HIỆN QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT

1.1. Tổng quan về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Kinh tế - xã hội phát triển mạnh, cùng với sự bùng nổ dân số đã làm cho mối
quan hệ giữa con người và đất đai ngày càng trở nên căng thẳng. Dân số ngày một
gia tăng, nhu cầu sử dụng đất ngày càng cao, đơ thị hố, hiện đại hố, cơng nghiệp
hố ngày càng phát triển, trong khi đất đai là nguồn tài nguyên có giới hạn, tất yếu
sẽ làm nảy sinh mâu thuẫn và dẫn đến yêu cầu cần phải có biện pháp để giải quyết
xung đột trong quá trình sử dụng nguồn tài nguyên này. Nhà nước với chức năng
quản lý xã hội là tổ chức có trách nhiệm quản lý và tổ chức sử dụng đất đai một

cách hợp lý nhất cho con người trong hiện tại và tương lai. Theo FAO, hoạt động
quản lý đất đai bao gồm: việc phân bổ quyền sử dụng đối với đất đai; khoanh định
ranh giới của thửa đất mà các các chủ thể có quyền sở hữu, sử dụng; làm thủ tục
chuyển nhượng quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng đất cho các bên thông qua việc
bán, cho thuê, cho mượn, quà tặng, thừa kế và giải quyết tranh chấp liên quan đến
quyền sở hữu, quyền sử dụng và ranh giới lô đất; quản lý hoạt động sử dụng đất
thông qua lập quy hoạch sử dụng đất và giải quyết các vấn đề liên quan đến việc
thực hiện quy hoạch đó; thu các khoản tiền, khoản thuế thơng qua hoạt động định
giá đất, giải quyết tranh chấp và xác định giá đất tính thuế2. Bất kể nhà nước nào
trên thế giới cũng xác định quản lý đất đai là công tác quan trọng và cấp thiết, ảnh
hưởng đến sự phát triển toàn cục của quốc gia.
Ở nước ta hiện nay, cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa và đơ thị hóa là một xu thế
khách quan. Nó được triển khai theo hướng chuyển dịch một phần đất nông nghiệp
để xây dựng các cơ sở vật chất kỹ thuật của nền sản xuất (mạng lưới giao thông, bến
cảng, mạng lưới điện...), xây dựng các khu công nghiệp, khu kinh tế, khu chế xuất,
khu nhà ở trong q trình đơ thị hóa nơng thôn, các cơ sở hạ tầng xã hội (bệnh viện,
trường học, sân golf ). Quá trình này đã một mặt tác động tích cực làm thay đổi bộ
mặt nơng thơn, góp phần phát triển kinh tế - xã hội, mặt khác lại gây nhiều tồn tại

2

Food and Agriculture Organization of the United Nations, Guides, Rome, Page 24.


11

búc xúc đáng phải lưu ý như ô nhiễm môi trường, lãng phí, hoang hóa đất đai, khiếu
nại, tố cáo về đất đai cũng gia tăng. Từ thực tế đó, quản lý và sử dụng đất phải được
thực hiện một cách có hệ thống, hoạch định cho nhiều mục tiêu phát triển khác
nhau, đồng thời phải tính tốn đến nhu cầu sử dụng của con người, xã hội đối với

đất đai trong tương lai, còn được gọi là quản lý đất đai theo quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất.
1.1.1. Khái niệm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Trước đây, thuật ngữ “quy hoạch sử dụng đất” được sử dụng tại Luật Đất đai
năm 1987, 1993, 2003. Tuy nhiên, các văn bản quy phạm pháp luật này chỉ điều
chỉnh trực tiếp các hoạt động lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất, chưa có cách hiểu thống nhất về “quy hoạch sử dụng đất” và “kế
hoạch sử dụng đất”.
Xét về mặt ngữ nghĩa, “quy hoạch” là “sự dự tính một cách cụ thể cơng việc sẽ
tiến hành để đạt kết quả tốt nhất”3, còn “sử dụng đất” có thể hiểu đó là cách thức
con người tác động đến đất đai nhằm đạt được những mục đích cụ thể. Để đạt hiệu
quả kinh tế trong khơng gian sử dụng đất và phân phối hợp lý cơ cấu đất đai trên
diện tích đất hiện tại thì đất đai cần phải được sử dụng theo sự bố trí, sắp xếp hợp lý
trong khoảng thời gian xác định cho từng mục đích cụ thể. Xây dựng quy hoạch sử
dụng đất là một quá trình nghiên cứu nhằm xác định ý nghĩa, đặc điểm, thế mạnh
của từng phần đất đai, từ đó phân bổ đất đai cho từng mục đích sử dụng sao cho phù
hợp nhất với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
Theo Dent (1988, 1993), quy hoạch sử dụng đất như là phương tiện giúp cho
lãnh đạo quyết định sử dụng đất đai như thế nào thơng qua việc đánh giá có hệ
thống cho việc chọn mẫu hình trong sử dụng đất đai, mà sự lựa chọn này sẽ đáp ứng
với những mục tiêu riêng biệt, và từ đó hình thành nên chính sách và chương trình
cho sử dụng đất đai4. Cịn theo quan niệm phổ biến của tổ chức Lương thực và
Nông nghiệp Liên Hợp Quốc (FAO) thì “Quy hoạch sử dụng đất đai là sự đánh giá
tiềm năng đất nước có hệ thống, tính thay đổi trong sử dụng đất đai và những điều
kiện kinh tế xã hội để chọn lọc và thực hiện các sự lựa chọn sử dụng đất đai tốt
nhất. Đồng thời quy hoạch sử dụng đất đai cũng là chọn lọc và đưa vào thực hành
3

Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ, NXB Tp. Hồ Chí Minh, tr 914.
Lê Quang Trí (2005), Giáo trình quy hoạch sử dụng đất, tr.9. Truy cập tại website: voer.edu.vn (ngày

30/05/2014).
4


12

những sử dụng đất đai đó mà nó phải phù hợp với yêu cầu cần thiết của con người
về bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên trong tương lai”5. Như vậy, sự thống nhất
về mục tiêu của quy hoạch sử dụng đất trong các quan điểm này là làm thế nào để
sử dụng đất đai được tốt nhất.
Trước khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực, hệ thống văn bản quy phạm pháp
luật đất đai của chúng ta chưa có khái niệm luật định về “quy hoạch sử dụng đất”.
Căn cứ các quy định về nội dung quy hoạch sử dụng đất tại Điều 23 Luật Đất đai
năm 2003 và Điều 3 Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ
“Quy định ổ sung về quy hoạch sử ụng đất, giá đất, thu hồi đất, ồi thường, h
trợ và tái định cư”, có thể hiểu quy hoạch sử dụng đất là việc tính tốn và phân bổ
đất đai sao cho phù hợp với đặc điểm từng loại đất và mục đích sử dụng đất, đảm
bảo phát triển bền vững. Khi Luật Đất đai năm 2013 được ban hành, chúng ta mới
có quy phạm pháp luật giải thích về “quy hoạch sử dụng đất”. Theo đó, “Quy
hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng
cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phịng, an ninh, bảo vệ mơi trường
và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất
của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính
trong một khoảng thời gian nhất định”6.
Cách hiểu về “quy hoạch sử dụng đất” tại Khoản 2 Điều 3 Luật Đất đai năm
2013 được tác giả phân tích dưới những khía cạnh cụ thể sau:
Thứ nhất, xét trên khía cạnh đất đai là địa điểm để sản xuất kinh doanh, là tư
liệu sản xuất thì quy hoạch sử dụng đất là hệ thống các biện pháp của Nhà nước về
quản lý và tổ chức sử dụng đất hợp lý, hiệu quả thông qua việc phân bổ đất đai cho
các mục đích sử dụng và định hướng tổ chức sử dụng đất trong các cấp lãnh thổ, các

ngành, đơn vị và người sử dụng đất nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội, thực
hiện đường lối kinh tế - xã hội của Nhà nước.
Thứ hai, xét trên khía cạnh đất đai là tài nguyên quốc gia, là nguồn lực quan
trọng của sự phát triển kinh tế - xã hội thì quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống
đánh giá tiềm năng đất đai. Hệ thống này có vai trị phân tích, đánh giá những cách
thức sử dụng đất và những dữ liệu kinh tế - xã hội nhằm lựa chọn các giải pháp sử
5

Trích theo Trường Đại học Luật TP.HCM (2012), Giáo trình Luật Đất Đai, NXB. Hồng Đức – Hội luật gia
Việt Nam, Hồ Chí Minh, tr.124 – 125.
6
Khoản 2 Điều 3 Luật Đất đai 2013.


13

dụng đất tối ưu, đáp ứng nhu cầu của con người trên cơ sở bảo vệ các nguồn tài
nguyên lâu dài.
Thứ ba, xét trên khía cạnh đất đai là tài sản quốc gia được sử dụng trong sự
kiểm soát của Nhà nước nhằm thực hiện chức năng quản lý Nhà nước, đảm bảo phát
triển kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phịng thì quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống
bố trí và sử dụng đất, thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia
theo đơn vị hành chính lãnh thổ và theo các ngành, nghề.
Từ nhiều khía cạnh trên có thể hiểu quy hoạch sử dụng đất là việc Nhà nước
phân bổ đất đai cho các mục đích sử dụng nhằm thực hiện định hướng phát triển
kinh tế - xã hội trong một thời gian xác định đối với một phạm vi không gian cụ thể
(phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương). Thông qua hoạt động tái phân phối quỹ
đất cả nước, quy hoạch sử dụng đất hướng đến mục tiêu nâng cao hiệu quả sản xuất
xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất và bảo vệ môi trường, giải quyết xung đột trong quá
trình sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất được xây dựng dựa trên quan điểm sử

dụng đất lâu dài, mang tính vĩ mơ, từ đó phát sinh yêu cầu cần phải có các biện
pháp, thời gian cụ thể để từng bước sử dụng đất và điều chỉnh việc sử dụng đất theo
quy hoạch cho phù hợp, còn gọi là thực hiện theo kế hoạch sử dụng đất.
Tương tự “quy hoạch sử dụng đất”, trước đây chúng ta chưa có khái niệm về
“kế hoạch sử dụng đất”. Luật Đất đai năm 1987 và 1993 ngoài việc sử dụng thuật
ngữ “kế hoạch sử dụng đất” còn sử dụng thêm cụm từ “kế hoạch hóa việc sử dụng
đất”. Về mặt nội dung, kế hoạch hố là một q trình có bắt đầu, tiến hành và kết
thúc, nó khơng phải là một hiện tượng nhất thời hay một hành vi đơn lẻ. Vì thế,
Luật Đất đai năm 1987 và 1993 sử dụng thuật ngữ “kế hoạch hóa việc sử dụng đất”
như một dạng động từ chỉ quá trình xây dựng chương trình sử dụng đất và từng
bước thực hiện chương trình đã đặt ra. hi chưa có khái niệm “kế hoạch sử dụng
đất”, Luật Đất đai năm 2003 đã quy định chi tiết nhiều nội dung liên quan đến kế
hoạch sử dụng đất, như: căn cứ lập kế hoạch sử dụng đất, nội dung của kế hoạch sử
dụng đất, thẩm quyền lập và thực hiện kế hoạch sử dụng đất. Nếu “kế hoạch” là
“những điều vạch ra với những mục tiêu, phương tiện, cách thức để đạt được trong
thời gian nhất định”7, là “toàn ộ những điều dự định làm với cách thức, trình tự,

7

Bùi Đức Tịnh, Từ điển Tiếng Việt, NXB. Văn hóa Thơng tin, TP. Hồ Chí Minh, tr. 535.


14

và thời hạn tiến hành”8 thì có thể hiểu “kế hoạch sử dụng đất” là việc sắp xếp,
phân chia có hệ thống quá trình sử dụng đất theo mục tiêu, định hướng nhất định đã
được đặt ra trong từng khoảng thời gian xác định.
Cùng với sự ra đời khái niệm “quy hoạch sử dụng đất”, Khoản 3 Điều 3 Luật
Đất đai năm 2013 quy định “kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia quy hoạch sử
dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất”. Theo quy

định tại Điều 37 Luật Đất đai năm 2013, kỳ quy hoạch sử dụng đất các cấp là 10
năm. Trong thời gian đó, để phân bổ, khoanh vùng đất đai theo khơng gian và theo
mục đích sử dụng như định hướng thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải xây
dựng chi tiết trình tự, thời gian triển khai sử dụng đất trong từng giai đoạn cụ thể.
Đó chính là “kế hoạch sử dụng đất”. Nói cách khác, nếu nội dung của quy hoạch sử
dụng đất cho chúng ta thấy chỉ tiêu sử dụng đất đối với từng mục đích sử dụng đất
thì kế hoạch sử dụng đất sẽ cho chúng ta biết cần triển khai sử dụng diện tích đất
nào trước, diện tích đất nào sau, cho những mục đích sử dụng nào, trong khoảng
thời gian nào sao cho phù hợp với nội dung của quy hoạch sử dụng đất cũng như
điều kiện kinh tế - xã hội. Ngồi việc lên chương trình thực hiện quy hoạch sử dụng
đất theo khoảng thời gian nhất định, kế hoạch sử dụng đất cịn phải phân tích, đánh
giá được kết quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kỳ trước đó, nhận định
được những mặt đã làm được và những mặt còn tồn tại trong khâu tổ chức sử dụng
đất, từ đó có căn cứ thực tiễn để xây dựng phương án sử dụng đất kỳ tiếp theo9.
Qua những phân tích trên, có thể thấy quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất có
mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Kế hoạch sử dụng đất được xây dựng theo từng giai
đoạn trên cơ sở quy hoạch sử dụng đất và nhằm mục đích hiện thực hóa quy hoạch
sử dụng đất. Trong mối quan hệ này, quy hoạch sử dụng đất mang tính ổn định hơn
vì đó là sự đánh giá và hoạch định mang tính vĩ mơ cho việc sử dụng đất trong một
thời gian dài, còn kế hoạch sử dụng đất là sự phân chia quy hoạch thành từng
khoảng thời gian thực hiện nhất định. Quy hoạch sử dụng đất là căn cứ quan trọng
để lập kế hoạch sử dụng đất và kế hoạch sử dụng đất sẽ cụ thể hóa quy hoạch sử
dụng đất được thực hiện như thế nào và thực hiện theo tiến độ nào. Nếu quy hoạch
sử dụng đất không gắn liền với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng,

8

Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam, Từ điển Tiếng Việt, NXB. Từ điển Bách khoa, TP. Hồ Chí Minh,
tr523
9

Khoản 4 Điều 38 Luật Đất đai năm 2013.


15

an ninh của quốc gia, với điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, hiện trạng sử dụng đất,
tiềm năng đất đai, nhu cầu sử dụng đất của các ngành, các lĩnh vực thì sẽ gây khó
khăn trong cơng tác thực hiện kế hoạch sử dụng đất. Nếu thực hiện kế hoạch sử
dụng đất không dựa trên nội dung quy hoạch sử dụng đất và xa rời kế hoạch phát
triển kinh tế - xã hội thì kết quả mà quy hoạch sử dụng đất mang lại sẽ xa rời mục
tiêu chiến lược được đặt ra, ảnh hưởng đến sự phát triển quốc gia, nền kinh tế đất
nước và mục tiêu ổn định chính trị, ảnh hưởng đến đời sống xã hội và quyền lợi
chính đáng của người sử dụng đất. Do quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất có mối
quan hệ vừa phụ thuộc vừa tác động lẫn nhau theo chiều hướng tích cực hoặc tiêu
cực nên việc phân tích các đặc điểm của chúng là cần thiết nhằm giúp chúng ta nắm
bắt được quy luật tác động và biện pháp thực hiện chúng hiệu quả trong thực tế.
1.1.2. Đặc điểm của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Thứ nhất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tính lịch sử - xã hội.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong số những biện pháp quản lý đất
đai của Nhà nước nhằm định hướng hoạt động sử dụng đất đai, là một yếu tố thuộc
kiến trúc hạ tầng, còn sự phát triển của xã hội và nhu cầu sử dụng đất của con người
là yếu tố khách quan. Do vậy, điều kiện lịch sử - xã hội thay đổi luôn kéo theo sự
thay đổi về nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Trước đây, khi xã hội chưa có sự tư hữu về tư liệu sản xuất và phân chia giai
cấp, con người chỉ sử dụng đất một cách tự phát cho các mục đích chăn ni, trồng
trọt. Khi xã hội xuất hiện mâu thuẫn, có sự tư hữu và phân chia giai cấp, giai cấp
thống trị ln tìm cách tối đa hố quyền sở hữu của mình đối với tài sản, đặc biệt là
đất đai. Quyền sở hữu đối với đất đai chính là cơ sở để giai cấp thống trị duy trì sự
thống trị và đàn áp đối với giai cấp bị trị trong xã hội phong kiến lúc bấy giờ thông
qua chính sách phát canh thu tơ. Thời điểm này đất đai được tổ chức sử dụng theo

hướng tối đa hoá lợi nhuận của giai cấp thống trị, một phần được sử dụng để thực
hiện các chức năng xã hội khác của Nhà nước như xây đắp đê điều, tập dợt quân
đội. Trong xã hội xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay, với bản chất là Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa, của nhân dân, do dân và vì nhân dân, phát triển đất
nước theo nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng góp phần giải quyết các mâu thuẫn giữa lợi ích
kinh tế, xã hội và mơi trường nảy sinh trong q trình sử dụng đất cũng như xung


16

đột trong nội tại các lĩnh vực này. Với vai trị đó, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
khơng những chỉ được hiểu đơn thuần là công việc đo đất, gộp tách thửa mà cốt lõi
của nó chính là tổ chức sử dụng đất đai trong vai trò là tư liệu sản xuất và xử lý các
mối quan hệ trong sản xuất phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội khách quan.
Thứ hai, quy hoạch sử dụng đất có tính tổng hợp và dài hạn, cịn kế hoạch sử
dụng đất chi tiết và ngắn hạn hơn quy hoạch sử dụng đất.
Tính tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất thể hiện ở việc quy hoạch phải cân
đối, phân bổ hợp lý và hiệu quả nguồn đất đai cho các ngành, lĩnh vực, vùng lãnh
thổ, đơn vị hành chính. Đặc biệt, quy hoạch sử dụng đất phải đánh giá một cách
toàn diện về tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất đai, từ đó đưa ra phương án
sử dụng đất nhằm điều hịa hai yếu tố đó với nhau. Quy hoạch sử dụng đất chính là
cái nhìn bao quát về hiện trạng tài nguyên đất đai, định hướng sử dụng đất dài hạn
của Nhà nước và dự báo về kết quả sử dụng đất hình thành trong tương lai.
Căn cứ vào tình hình thực tế và dự báo xu thế biến động của những yếu tố
kinh tế, xã hội quan trọng (sự thay đổi về khoa học, kỹ thuật, cơng nghiệp hóa, hiện
đại hóa ) cơ quan nhà nước có thẩm quyền lập kế hoạch sử dụng đất theo kỳ 05
năm và hàng năm. Do vậy, nội dung của kế hoạch sử dụng đất luôn chi tiết hơn nội
dung quy hoạch sử dụng đất, còn quy hoạch sử dụng đất thì mang tính tổng hợp và
bao qt hơn. ế hoạch sử dụng đất có vai trị chi tiết hóa nội dung của quy hoạch

sử dụng đất, làm căn cứ để Nhà nước thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển
mục đích sử dụng đất. Khi xã hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ,
chính sách và tình hình kinh tế thay đổi thì các dự kiến sử dụng đất trong quy
hoạch, kế hoạch khơng cịn phù hợp, tất yếu sẽ phát sinh u cầu sửa đổi, hoàn
thiện.
Thứ ba, quy hoạch sử dụng đất mang tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mơ; kế
hoạch sử dụng đất có vai trị trực tiếp điều chỉnh quá trình sử dụng đất.
Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị Trung ương 6 khóa
XI đưa ra quan điểm chỉ đạo “Đất đai phải được phân ổ hợp lý, sử ụng đúng mục
đích, tiết kiệm và có hiệu quả cao; ảo đảm lợi ích trước mắt và lâu ài, ảo vệ môi
trường sinh thái, đáp ứng yêu cầu phát triển ền vững đất nước; nâng cao chất
lượng và ảo vệ đất canh tác nông nghiệp, ảo đảm an ninh lương thực quốc gia”.
Thêm vào đó, Điều 35 Luật Đất đai năm 2013 đã chỉ rõ nguyên tắc quy hoạch sử


17

dụng đất phải được lập phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát
triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh. hi lập quy hoạch sử dụng đất, cơ quan
nhà nước có thẩm quyền phải tiếp thu quan điểm chỉ đạo của Đảng, nghiên cứu
chiến lược phát triển tổng thể đất nước để từ đó cân đối và phân bổ chỉ tiêu đất hợp
lý cho các mục đích sử dụng đất và mục tiêu phát triển nông nghiệp, công nghiệp,
đô thị và bảo vệ môi trường, đảm bảo phát triển bền vững. Do vậy, nội dung quy
hoạch sử dụng đất cũng thể hiện chiến lược và định hướng phát triển quốc gia. Nhà
nước sẽ sử dụng quy hoạch sử dụng đất như một biện pháp nhằm tác động và làm
thay đổi cơ cấu nền kinh tế quốc gia theo mong muốn của mình.
Nếu quy hoạch sử dụng đất mang tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mơ thì kế
hoạch sử dụng đất mang tính cụ thể hơn. Nó một phần thể hiện nội dung của quy
hoạch sử dụng đất cùng cấp, một phần chỉ rõ quy hoạch đó được thực hiện từng
bước như thế nào. Tất cả các hoạt động liên quan đến quản lý và sử dụng đất đai

như giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất đều phải căn
cứ vào kế hoạch sử dụng đất cấp huyện. Ở đây chúng ta có thể thấy mối quan hệ có
tính chất bắc cầu của các hoạt động này: kế hoạch sử dụng đất phải được lập dựa
trên nội dung của quy hoạch sử dụng đất cùng cấp, các hoạt động điều phối đất đai
khác lại phải căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất. Như vậy, xét một cách chung nhất,
quy hoạch sử dụng đất là cái gốc, còn kế hoạch sử dụng đất là cái cụ thể, chi tiết
hơn và là yếu tố trực tiếp điều chỉnh quá trình sử dụng đất.
Thứ tƣ, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mang tính áp dụng bắt buộc.
Cùng với pháp luật, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ để Nhà nước
thực hiện quản lý thống nhất về đất đai. Theo quy định, quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất phải do các chủ thể có thẩm quyền lập theo trình tự, thủ tục pháp lý chặt
chẽ, thống nhất từ trung ương đến địa phương. Bên cạnh đó, pháp luật đất đai còn
quy định cơ chế đảm bảo thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Tất cả các chủ
thể có hành vi vi phạm pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đều bị áp
dụng chịu những chế tài xử lý nhất định. Mọi công dân đều có quyền kiểm tra, giám
sát và phản ánh các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đai theo quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất (Điều 199 Luật Đất đai 2013).
1.1.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với các loại quy
hoạch khác


18

Thứ nhất, mối quan hệ giữa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội với
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Nghị định 92/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định về việc lập, xây dựng và
quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cho thấy, quy hoạch phát triển
kinh tế - xã hội là phương án tổ chức không gian các hoạt động kinh tế - xã hội của
một lãnh thổ nhất định trong một thời gian xác định. Quy hoạch phát triển kinh tế xã hội được xây dựng theo hệ thống quy hoạch toàn quốc; quy hoạch vùng, vùng
kinh tế trọng điểm, quy hoạch cấp tỉnh, cấp huyện; quy hoạch phát triển các ngành,

lĩnh vực trong các cấp. Điều 6 Nghị định 92/2006/NĐ-CP của Chính phủ xác định
rõ nguyên tắc lập quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội đó là phải bảo đảm tính đồng
bộ, thống nhất giữa quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, giữa quy
hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội với quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử
dụng đất đai; cụ thể hóa mục tiêu và nhiệm vụ chiến lược phát triển kinh tế - xã hội
trong không gian lãnh thổ cả nước, vùng, làm cơ sở cho công tác lập kế hoạch. Quy
hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực phải đi
trước một bước làm căn cứ cho lập quy hoạch xây dựng, đô thị và quy hoạch đất
đai; đồng thời, quy hoạch xây dựng, đô thị và quy hoạch đất đai giai đoạn trước làm
căn cứ cho lập quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn sau.
Về nội dung, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội chứa đựng phương
án tổng hợp về tổ chức kinh tế, xã hội trên phạm vi lãnh thổ nhất định, có thể kể đến
như phương án tổ chức lãnh thổ hệ thống đô thị và khu công nghiệp, định hướng tổ
chức lãnh thổ khu vực nông thôn, đồng thời xác định phương án phát triển kết cấu
hạ tầng đảm bảo yêu cầu của các hoạt động kinh tế - xã hội như phương án phát
triển mạng lưới giao thơng, phát triển các cơng trình thủy lợi, phương án sử dụng
đất căn cứ trên định hướng phát triển ngành, lĩnh vực. Trong khi đó, nhiệm vụ của
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là căn cứ vào yêu cầu phát triển kinh tế và các điều
kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội để điều chỉnh cơ cấu và phân phối sử dụng đất đai hợp
lý.
Như vậy, quy hoạch sử dụng đất là quy hoạch chuyên ngành, phải được xây
dựng căn cứ vào quy hoạch tổng thể phát triển các vùng kinh tế - xã hội10, còn quy
hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội được lập căn cứ vào các quy hoạch xây
10

Khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai năm 2013.


19


dựng, đô thị và quy hoạch sử dụng đất đai các giai đoạn trước đã được cấp có thẩm
quyền phê duyệt11. Có thể nói, mối quan hệ giữa quy hoạch tổng thể phát triển kinh
tế - xã hội và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là mối quan hệ giữa cái chung và cái
riêng, trong đó quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (cái riêng) không thể được xây
dựng và tồn tại ngoài quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội (cái chung);
ngược lại, khi xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cũng phải chú
ý đến các đặc điểm, thực trạng và tiềm năng đất đai.
Thứ hai, mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch đô
thị, quy hoạch xây dựng.
Quy hoạch đô thị và quy hoạch xây dựng đều là phương châm tổ chức khơng
gian cho các hệ thống cơng trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; tạo lập mơi
trường sống thích hợp cho người dân sống tại các vùng lãnh thổ, bảo đảm kết hợp
hài hồ giữa lợi ích quốc gia với lợi ích cộng đồng, đáp ứng các mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và đảm bảo khai thác, sử
dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên, hạn chế sử dụng đất nông nghiệp, sử dụng tiết
kiệm và hiệu quả đất theo chỉ tiêu sử dụng cụ thể. Do vậy, khi lập và thực hiện quy
hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đặc biệt lưu ý
đến thực trạng, cơ cấu và tiềm năng đất đai được thể hiện trong báo cáo thực hiện
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất giai đoạn trước.
Theo quy định của Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Luật xây dựng năm
2014, đối với những địa phương có xây dựng quy hoạch đơ thị thì nội dung của quy
hoạch xây dựng sẽ được thể hiện trong nội dung quy hoạch đô thị, việc tổ chức thực
hiện và quản lý quy hoạch đô thị bao gồm cả quản lý xây dựng theo quy hoạch,
những tổ chức, cá nhân thực hiện đầu tư xây dựng mới, cải tạo, sửa chữa cơng trình
kiến trúc, cơng trình hạ tầng kỹ thuật, cơng trình hạ tầng xã hội và nhà ở phải phù
hợp với quy hoạch chi tiết đô thị đã được phê duyệt và theo quy định của pháp luật
về xây dựng; cơng trình xây dựng hiện không phù hợp với quy hoạch đô thị thì phải
di dời theo kế hoạch, tiến độ thực hiện quy hoạch đô thị12. Trong mối quan hệ với
hoạt động quản lý và sử dụng đất, quy hoạch phân khu đô thị phải phân chia và xác
định chức năng, phạm vi ranh giới, chỉ tiêu dự kiến sử dụng đất đô thị của các khu

11

Khoản 1 Điều 13 Nghị định 92/2006/NĐ-CP của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng
thể phát triển kinh tế - xã hội.
12
Điều 69, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009.


20

đất; quy hoạch chi tiết phải phân chia và xác định chức năng, giới hạn về chỉ tiêu sử
dụng đất quy hoạch đô thị, yêu cầu quản lý kiến trúc, cảnh quan của từng khu đất
nhằm cụ thể hóa việc tổ chức không gian đô thị. Để phù hợp với nguyên tắc quản lý
và sử dụng đất đô thị “các loại đất trong đô thị phải được sử dụng đúng mục đích,
chức năng được xác định trong đồ án quy hoạch đô thị đã được phê duyệt”13,
Khoản 5 Điều 40 Luật Đất đai năm 2013 cũng quy định “Đối với quận đã có quy
hoạch đơ thị được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt thì khơng lập quy
hoạch sử dụng đất nhưng phải lập kế hoạch sử dụng đất hàng năm; trường hợp quy
hoạch đô thị của quận khơng phù hợp với diện tích đã được phân bổ trong quy
hoạch sử dụng đất cấp tỉnh thì phải điều chỉnh quy hoạch đô thị cho phù hợp với
quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh”.
Như vậy, quy hoạch đô thị bao gồm cả nội dung của quy hoạch sử dụng đất
cấp quận, huyện về định hướng sử dụng đất, xác định các loại đất theo nhu cầu sử
dụng cho phát triển đô thị. Tuy nhiên, trong trường hợp này, quy hoạch đô thị vẫn
phải được triển khai thực hiện dựa trên kế hoạch sử dụng đất hàng năm – được xem
là phân kỳ chi tiết thực hiện quy hoạch sử dụng đất cấp huyện và quy hoạch đô thị.
Mặt khác, quy hoạch đô thị của quận phải được lập và điều chỉnh sao cho phù hợp
với chỉ tiêu sử dụng đất được quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh phân bổ. Tất cả những
yêu cầu này đều nhằm mục đích xây dựng một hệ thống quy hoạch nhánh thống
nhất và góp phần thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đất trong một giai

đoạn nhất định.
Thứ ba, mối quan hệ giữa quy hoạch phát triển ngành và quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất.
Quy hoạch phát triển ngành là việc hoạch định phương hướng phát triển từng
ngành, lĩnh vực cũng như đưa ra các chỉ tiêu phát triển ngành theo giai đoạn cụ thể
trên yêu cầu phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và hiện
trạng, nhu cầu phát triển của ngành, lĩnh vực. Khi xây dựng quy hoạch phát triển
ngành, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải xác định rõ mục tiêu phát triển, cơ sở
khoa học – thực tiễn và biện pháp tổ chức phát triển ngành, lĩnh vực. Mặt khác, như
đã trình bày, đất đai là nguồn tài nguyên và nguồn tư liệu sản xuất quan trọng, thiết
yếu cho mọi hoạt động sản xuất, kinh doanh, lao động, đặc biệt là những ngành
13

Khoản 4 Điều 6 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009.


21

nghề mà đất đai là tư liệu sản xuất mang tính quyết định như ngành nơng nghiệp,
cơng nghiệp, giao thơng vận tải, do đó, quy hoạch sử dụng đất có ý nghĩa rất lớn
trong việc phát triển ngành theo quy hoạch.
Thứ tƣ, mối quan hệ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia và
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương.
Theo quy định tại Điều 36 Luật Đất đai năm 2013, quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất là một hệ thống, bao gồm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia;
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp
huyện, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng và quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất an ninh. Vì vậy, để đảm bảo sự thống nhất, khi xây dựng và triển khai thực
hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tuân
thủ các quy định pháp luật; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc gia và quy hoạch,

kế hoạch sử dụng đất của các địa phương hợp thành một hệ thống quy hoạch sử
dụng đất hoàn chỉnh. hoản 2 Điều 35 Luật Đất đai năm 2013 đưa ra nguyên tắc
lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trong đó hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất phải được lập từ tổng thể đến chi tiết, quy hoạch sử dụng đất của cấp dưới
phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của cấp trên; kế hoạch sử dụng đất phải
phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê
duyệt. Quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia phải bảo đảm tính đặc thù, liên kết của
các vùng kinh tế - xã hội; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện phải thể hiện nội dung
sử dụng đất của cấp xã. Nguyên tắc này thể hiện rõ mối quan hệ phụ thuộc của quy
hoạch sử dụng đất cấp dưới với cấp trên, giữa kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch
sử dụng đất cùng cấp và kế hoạch sử dụng đất cấp trên.
Như vậy, Nhà nước lập quy hoạch sử dụng đất để phân bổ đất đai theo không
gian và mục đích sử dụng, từ đó lập kế hoạch sử dụng đất để từng bước hiện thực
hóa nội dung quy hoạch sử dụng đất đã đặt ra. Để sử dụng hiệu quả và tiết kiệm tối
đa nguồn tài nguyên đất đai, vấn đề quan trọng đặt ra không chỉ là lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất mà còn là thực hiện chúng nghiêm chỉnh, đạt hiệu quả trong thực
tế.
1.2. Tổng quan về thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
1.2.1. Khái niệm thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử ụng đất