BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

NGƠ XN LÃM

THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT
VỀ HOẠT ĐỘNG TÍN DỤNG ĐỐI VỚI
NGƯỜI NGHÈO TẠI NGÂN HÀNG CHÍNH SÁCH XÃ HỘI
VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

NGƠ XN LÃM

THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT
VỀ HOẠT ĐỘNG TÍN DỤNG ĐỐI VỚI NGƯỜI NGHÈO
TẠI NGÂN HÀNG CHÍNH SÁCH XÃ HỘI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Kinh tế, Mã số: 60380107

Người hướng dẫn khoa học: GS, TS Mai Hồng Quỳ

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi tên Ngô Xuân Lãm
Là học viên lớp Cao học Luật Kinh tế, khóa 1, Bình Dương, trường Đại học
luật thành phố Hồ Chí Minh.
Mã số học viên: 1461070302
Dưới sự hướng dẫn khoa học của Giáo sư, Tiến sĩ Mai Hồng Quỳ. Tơi đã
hồn thành Luận văn Thạc sĩ với đề tài "Thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt
động tín dụng đối với người nghèo tại Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt
Nam".
Tơi xin cam đoan Luận văn này do tôi tự nghiên cứu tài liệu và kiến thức
thực tế trong lĩnh vực tín dụng đối với người nghèo. Việc sử dụng cơ sở lý luận và
dữ liệu nêu trong đề tài đều có nguồn gốc rõ ràng và trích dẫn theo quy định.
Tơi xin chịu trách nhiệm về tính trung thực của đề tài nghiên cứu.
Trân trọng.

TÁC GIẢ

Ngô Xuân Lãm


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Bộ luật Dân sự năm 2015

Bộ luật Dân sự số: 91/2015/QH13 do Quốc
hội ban hành ngày 24 tháng 11 năm 2015

Luật Ngân hàng nhà nước năm Luật Ngân hàng nhà nước số: 46/2010/QH12
2010

do Quốc hội ban hành ngày 16 tháng 6 năm
2010
Luật Các tổ chức tín dụng năm Luật Các tổ chức tín dụng số: 47/2010/QH12
2010
do Quốc hội ban hành ngày 16 tháng 6 năm
2010
Nghị định số 78/2002/NĐ-CP

Nghị định số 78/2002/NĐ-CP ngày 04 tháng
10 năm 2002 của Chính phủ về tín dụng đối
với người nghèo và các đối tượng chính sách
khác

Thơng tư
BLĐTBXH

số

17/2016/TT- Thơng tư số 17/2016/TT-BLĐTBXH ngày 28
tháng 06 năm 2016 của Bộ Lao động Thương binh & Xã hội hướng dẫn quy trình rà
sốt hộ nghèo, hộ cận nghèo hằng năm theo
chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho
giai đoạn 2016-2020

XĐGN

Xóa đói giảm nghèo

NHCSXH


Ngân hàng chính sách xã hội

NHCSXHVN

Ngân hàng chính sách xã hội Việt Nam

TCTD

Tổ chức tín dụng

UBND

Ủy ban nhân dân

TK&VV

Tiết kiệm và vay vốn


MỤC LỤC

Nội dung
LỜI NÓI ĐẦU

Trang
01

1. Lý do chọn đề tài

01


2. Tình hình nghiên cứu đề tài

02

3. Mục đích nghiên cứu của đề tài

02

4. Giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề tài và phương pháp nghiên
cứu

03

5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

03

6. Kết cấu của Luận văn

03

CHƯƠNG I. ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG TÍN DỤNG
ĐỐI VỚI NGƯỜI NGHÈO TRONG GIAI ĐOẠN XÁC ĐỊNH ĐỐI
TƯỢNG ĐƯỢC VAY, THẨM ĐỊNH HỒ SƠ VAY TẠI NGÂN
HÀNG CHÍNH SÁCH XÃ HỘI VIỆT NAM
1.1. Áp dụng pháp luật để xác định đối tượng được vay

04


04

1.1.1. Chủ thể và nội dung quan hệ pháp luật tín dụng cho người
nghèo

04

1.1.2. Các điều kiện và tiêu chí pháp lý để xác định người nghèo

07

1.1.3. Quy trình lựa chọn người nghèo

08

1.1.4. Đối tượng người nghèo không được vay vốn

13

1.1.5. Giải pháp thực hiện

14

1.2. Áp dụng pháp luật để thẩm định hồ sơ tín dụng và quyết định
cho vay theo diện tín dụng dành cho người nghèo

16

1.2.1. Quy định pháp luật về hồ sơ, quy trình, thủ tục thẩm định và


16


quyết định cho vay
1.2.2. Thực tiễn áp dụng việc tuân thủ quy trình

18

1.2.3. Giải pháp thực hiện

19

1.3. Áp dụng pháp luật về ký kết hợp đồng tín dụng cho người
nghèo
1.3.1. Khái niệm và đặc điểm hợp đồng tín dụng cho người nghèo

20
21

1.3.2. Thực tiễn việc ký kết hợp đồng tín dụng cho người nghèo tại
địa phương

22

1.3.3. Áp dụng về hạn mức cho vay, lãi suất cho vay, cơ chế thay
đổi lãi suất, mục đích sử dụng tiền vay

24

1.3.4. Giải pháp


25

KẾT LUẬN CHƯƠNG I

27

CHƯƠNG II. ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG TÍN
DỤNG ĐỐI VỚI NGƯỜI NGHÈO TRONG HOẠT ĐỘNG GIẢI
NGÂN, THU HỒI NỢ THEO HỢP ĐỒNG TÍN DỤNG

28

2.1. Áp dụng pháp luật trong hoạt động giải ngân và giám sát sử
dụng vốn vay theo hợp đồng tín dụng cho người nghèo

28

2.1.1. Điều kiện giải ngân

28

2.1.2. Nghĩa vụ sử dụng vốn đúng mục đích của bên vay

29

2.1.3. Nghĩa vụ của bên cho vay trong việc kiểm tra, giám sát việc
tuân thủ mục đích sử dụng vốn sau giải ngân
2.1.4. Giải pháp, kiến nghị


30
32

2.2. Áp dụng pháp luật trong việc gia hạn, xóa nợ, khoanh nợ và
thu hồi nợ

34

2.2.1. Các quy định pháp luật về phịng ngừa rủi ro trong tín dụng
cho người nghèo

34


2.2.2. Quy định pháp luật về gia hạn nợ

36

2.2.3. Pháp luật về khoanh nợ, xóa nợ

37

2.2.4. Pháp luật về thu hồi nợ

41

2.2.5. Giải pháp

42


KẾT LUẬN CHƯƠNG II

44

KẾT LUẬN

45

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Thực hiện đường lối Đổi mới của Đảng, nền kinh tế nước ta đã đạt được
nhiều thành tựu quan trọng. Tốc độ tăng trưởng kinh tế hàng năm đều đạt mức khá
cao, ngay cả thời kỳ suy thoái của nền kinh tế thế giới. Nhờ đó, đời sống nhân dân
ngày càng được cải thiện, đưa tỷ lệ hộ nghèo giảm dần trong các năm qua.
Tính đến 31/12/2016, tổng nguồn vốn tín dụng chính sách xã hội đạt trên
162.400 tỷ đồng. Vốn chính sách đã góp phần giúp hơn 6.784.000 hộ nghèo, hộ cận
nghèo và các đối tượng chính sách được vay đã giúp cho hàng triệu hộ vượt qua
ngưỡng nghèo, hỗ trợ hàng triệu học sinh, sinh viên có hồn cảnh khó khăn được
vay vốn học tập, xây dựng được hàng trăm nghìn căn nhà cho hộ nghèo và các hộ
gia đình chính sách1… Đặc biệt Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam
(NHCSXHVN) đã tham gia trực tiếp chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo
bền vững giai đoạn 2011 – 2015 và giai đoạn 2016 - 2020 góp phần làm giảm tỷ lệ
hộ nghèo cả nước theo chuẩn nghèo của Trung ương và của địa phương. Dù đã đạt
được những thành tựu, song hoạt động tín dụng đối với người nghèo tại
NHCSXHVN và các chi nhánh ở địa phương trong cả nước hiện vẫn cịn nhiều khó

khăn, hạn chế. Đó là: Nguồn vốn do ngân sách nhà nước cấp, nguồn vốn huy động
thiếu tính ổn định, qui mơ cho vay cịn nhỏ, điều kiện cho vay còn thiếu rõ ràng và
đặc biệt, thủ tục cho vay còn rườm rà... Tuy nhiên, nguồn vốn tín dụng đối với
người nghèo chưa thực sự ổn định, cơ cấu chưa hợp lý, chưa đáp ứng được nhu cầu
thực tế; chất lượng tín dụng chưa đồng đều. Nhưng chương trình XĐGN là một sự
nghiệp khó khăn và lâu dài, địi hỏi phải có sự giúp đỡ của các ngành, các cấp, trong
đó NHCSXHVN có vai trị quan trọng nhất và trực tiếp nhất. Để đánh giá đúng thực
tiễn áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng chính sách xã hội và nhằm nâng cao
vai trị và hiệu quả của hoạt động tín dụng này đối với việc cho hộ nghèo vay vốn
nói riêng và các chính sách khác nói chung tại NHCSXHVN. Là một cán bộ cơng
chức nhà nước muốn góp phần tìm giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của
tín dụng chính sách xã hội nói chung, tín dụng đối với hộ nghèo nói riêng, tơi chọn
đề tài luận văn thạc sĩ là "Thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng đối
với người nghèo tại Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt Nam”.
1

Báo cáo số 522/BC-NHCS báo cáo kết quả hoạt động năm 2016 ngày 22/02/2017 của Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam


2

2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Tín dụng đối với người nghèo tuy đã được một số tác giả nghiên cứu nhưng
vẫn còn nhiều bất cập trong những quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn áp
dụng pháp luật về hoạt động tín dụng đối với người nghèo tại NHCSXHVN.
Trong các năm qua, nhiều tác giả nghiên cứu và có những bài viết về tín dụng
chính sách xã hội như: tác giả Nguyễn Trung Tăng đã viết "Tín dụng cho người
nghèo và các quỹ xóa đói giảm nghèo ở nước ta hiện nay" (2002), Luận án Tiến sĩ
Kinh tế Nguyễn Trung Tăng, Học Viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
Luận án nghiên cứu về vấn đề tín dụng đối với người nghèo và các quỹ xóa đói

giảm nghèo ở nước ta trong thời kỳ hoạt động của Ngân hàng phục vụ người nghèo.
Tác giả Bon Yo Soan viết "Tín dụng Chính sách xã hội - Quy định pháp luật về tín
dụng phục vụ người nghèo". Luận văn Thạc sĩ Bon Yo Soan, nghiên cứu tập trung
những quy định của pháp luật về tín dụng chính sách xã hội. Tác giả Trần Ngọc
Minh viết "Pháp luật về tín dụng phục vụ người nghèo tại ngân hàng chính sách xã
hội Việt Nam". Luận văn Thạc sĩ Trần Ngọc Minh nghiên cứu chuyên sâu về nội
dung của Nghị định số 78/2002/NĐ-CP ngày 04/10/2002 của Chính phủ về tín dụng
đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác. Nhìn chung, các cơng trình
khoa học trên đã cung cấp một lượng thông tin lớn, đa dạng với nhiều góc độ khác
nhau của hoạt động tín dụng chính sách xã hội nhưng với tình hình kinh tế - xã hội
ngày càng phát triển thì cần phải bổ sung và hồn thiện tính pháp lý và thực tiễn cho
các kết quả nghiên cứu khoa học trước đây. Do vậy, để kế thừa những nghiên cứu
của người đi trước, luận văn của tôi sẽ bổ sung và làm rõ hơn thực tiễn áp dụng
pháp luật về hoạt động tín dụng chính sách xã hội hiện nay nói chung, tín dụng
chính sách xã hội đối với người nghèo nói riêng.
3. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Thông qua khảo sát và nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt động
tín dụng đối với người nghèo tại NHCSXHVN, nhằm đánh giá thực trạng hoạt động
tín dụng đối với người nghèo. Để tìm ra những ưu điểm và hạn chế của thực tiễn áp
dụng pháp luật về hoạt động tín dụng chính sách xã hội, xác định được những
nguyên nhân dẫn đến hạn chế của hoạt động này. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu
nhằm khắc phục những nguyên nhân để nâng cao hiệu quả hoạt động về tín dụng
đối với người nghèo. Qua đó, tác giả đưa ra một số giải pháp để nâng cao chất
lượng tín dụng đối với hộ nghèo, góp phần thực hiện tốt pháp luật về tín dụng chính
sách xã hội.


3

4. Giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề tài và phương pháp nghiên cứu

a. Đối tượng và giới hạn phạm vi nghiên cứu
Nghiên cứu của đề tài sẽ tập trung đi sâu vào thực tiễn áp dụng pháp luật về
hoạt động tín dụng đối với người nghèo tại NHCSXHVN. Phân tích các hoạt động
giao dịch về tín dụng đối với người nghèo và thực tiễn thực hiện pháp luật hiện nay
đối với các hoạt động này. Hiện nay hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật điều
chỉnh quan hệ tín dụng đối với người nghèo vẫn chưa thật sự hồn thiện, trong khi
đó nhu cầu điều chỉnh hoạt động tín dụng đối với người nghèo rất cần thiết.
Cho nên, luận văn tập trung nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp luật về hoạt
động tín dụng đối với người nghèo và những quy định pháp luật đối với hoạt động
này, thơng qua hoạt động tín dụng đối với người nghèo tại NHCSXHVN chi nhánh
Bình Dương. Qua đó, đánh giá việc áp dụng pháp luật về xác định đối tượng được
vay, thủ tục cho vay, hoạt động giải ngân và giám sát sử dụng vốn vay, thu hồi vốn
vay, xử lý rủi ro…đối với tín dụng người nghèo.
b. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn vận dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử làm
cơ sở lý luận. Kết hợp sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp điều
tra thu thập thông tin, phương pháp phỏng vấn…dùng phương pháp phân tích các
kết quả, thơng tin được thu thập về thực tiễn áp dụng pháp luật trong hoạt động tín
dụng cho người nghèo.
5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài
Ý nghĩa khoa học: đề tài là nguồn tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền tổ chức thực hiện về tín dụng cho người nghèo.
Giá trị ứng dụng: giúp cho các cơ quan nhà nước, các tổ chức tín dụng cho
người nghèo tháo gỡ những khó khăn, bất cập trong thực tiễn áp dụng; quy định bổ
sung trong các quy trình áp dụng và những nội dung cịn kẽ hở trong việc áp dụng.
6. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, nội dung của luận văn gồm có 02 chương:
Chương I: áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng đối với người nghèo
trong giai đoạn xác định đối tượng được vay, thẩm định hồ sơ vay tại Ngân hàng
Chính sách xã hội Việt Nam

Chương II: áp dụng pháp luật về hoạt động tín dụng đối với người nghèo trong
hoạt động giải ngân, thu hồi nợ theo hợp đồng tín dụng


4

CHƯƠNG I
ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG TÍN DỤNG ĐỐI VỚI
NGƯỜI NGHÈO TRONG GIAI ĐOẠN XÁC ĐỊNH ĐỐI TƯỢNG ĐƯỢC
VAY, THẨM ĐỊNH HỒ SƠ VAY TẠI NGÂN HÀNG CHÍNH SÁCH XÃ HỘI
VIỆT NAM
Tín dụng đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác được
NHCSXH thực hiện là một giải pháp sáng tạo, có tính nhân văn sâu sắc và phù hợp
với thực tiễn của Việt Nam, góp phần quan trọng thực hiện có hiệu quả chủ trương
chính sách, các mục tiêu nhiệm vụ mà Đảng đã đề ra. Hiện nay, hệ thống pháp luật
để điều chỉnh về hoạt động tín dụng nói chung tín dụng người nghèo nói riêng có
các văn bản chính như: Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Ngân hàng nhà nước năm
2010 và Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 và các văn bản dưới luật khác. Để
đánh giá về hoạt động tín dụng cho người nghèo. Cơ sở đầu tiên, tác giả phân tích
về hoạt động xác định đối tượng được vay.
1.1. Áp dụng pháp luật để xác định đối tượng được vay
1.1.1. Chủ thể và nội dung quan hệ pháp luật tín dụng cho người nghèo
a. Bên vay
Trong hoạt động tín dụng phục vụ người nghèo bên vay là những đối tượng
được Chính phủ quy định tại Điều 2, 3 của Nghị Định số 78/2002/NĐ/CP ngày
04/10/2002. Người nghèo là hộ có mức thu nhập bình qn dưới chuẩn nghèo kết
hợp với việc thực hiện tiêu chí đo lường mức độ thiếu hụt về 05 dịch vụ xã hội cơ
bản2 và có các đặc trưng sau:
Một là, bên vay trong quan hệ tín dụng người nghèo chỉ có một chủ thể duy
nhất là người nghèo. Chủ thể khi vay vốn phải là những đối tượng nghèo được xác

định theo chuẩn nghèo do Chính phủ ban hành. Nhưng đối tượng người nghèo được
vay vốn phải là đối tượng đủ năng lực hành vi dân sự, có phương án về mục đích sử
dụng vốn vay hợp pháp3 và từ đồng vốn vay người nghèo có kế hoạch sử dụng một
cách có hiệu quả từ những kinh nghiệm trong hoạt động sản xuất kinh
doanh…Ngoài ra bên cho vay sẽ đặt ra các điều kiện riêng và các bên thỏa thuận
như: người vay phải có địa chỉ cư trú hợp pháp tại địa phương được Ủy ban nhân
dân (UBND) xã xác nhận theo danh sách, thành viên Tổ tiết kiệm và vay vốn
(TK&VV) trên địa bàn …

2

Quyết định số 59/2015/QĐ - TTg ngày 19/11/2015 của thủ tướng Chính phủ về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng
cho giai đoạn 2016 -2020.
3
Khoản 1 Điều 14 Nghị định 78/2002/NĐ-CP.


5

Chính vì thế, chủ thể của bên vay khơng phải là tất cả các đối tượng người
nghèo theo chuẩn nghèo mà còn phải đáp ứng các điều kiện khác do bên cho vay
quy định.
Hai là, bên đi vay không cần có tài sản cầm cố, thế chấp bằng tài sản trên cơ
sở hợp đồng cầm cố, hợp đồng thế chấp, hợp đồng bảo lãnh. Đây là việc ưu đãi của
nhà nước nhằm giúp cho người nghèo có điều kiện vay vốn. Trong thực tế chủ thể
này có mức thu thập rất thấp nên khơng thể tích lũy và họ cũng khơng có tài sản để
thế chấp khi vay vốn. Hoạt động tín dụng của các tổ chức tín dụng (TCTD) khác để
bảo đảm nguồn cho vay và phòng ngừa, hạn chế rủi ro trong hoạt động kinh doanh
tín dụng thì biện pháp bảo đảm bằng tài sản ln đóng vai trị quan trọng, chủ thể
cho vay ln xem xét năng lực tài chính của bên vay. Yêu cầu bên vay phải có tài

sản bảo đảm cho các khoản vay của mình, nhằm tạo cơ sở kinh tế và pháp lý để thu
hồi được các khoản nợ đã cho khách hàng vay. Tuy nhiên, trong quan hệ tín dụng
phục vụ người nghèo, Chính phủ quy định TCTD được phép cho vay không phải
đảm bảo bằng tài sản và được Nhà nước đảm bảo khả năng thanh toán.
b. Bên cho vay
Trong các hoạt động tín dụng khác, bên cho vay là các tổ chức tín dụng được
thành lập theo quy định của Luật Tổ chức tín dụng năm 2010. Mục tiêu chính của
các tổ chức tín dụng này nhằm kiếm được lợi nhuận thơng qua hoạt động cấp tín
dụng cho bên vay. Đối với tín dụng người nghèo, chủ thể bên cho vay là
NHCSXHVN được Chính phủ cho phép thành lập4 và được quy định tại Điều 17
của Luật Tổ chức tín dụng năm 2010. NHCSXHVN có những đặc trưng sau:
Một là: chủ thể cấp tín dụng phục vụ người nghèo hoạt động khơng vì mục
tiêu lợi nhuận5. Mục tiêu chính của hoạt động tín dụng chính sách là tập trung
nguồn vốn giải quyết các vấn đề an sinh xã hội, lợi nhuận là mục tiêu cuối cùng mà
chủ thể cho vay mong muốn đạt được. Tín dụng phục vụ cho người nghèo chính là
thực hiện chính sách tài chính tín dụng ưu đãi cho người nghèo, tạo điều kiện thuận
lợi cho người nghèo được tiếp cận dễ dàng với dịch vụ tài chính tiền tệ, tín dụng
ngân hàng. Chính vì mục tiêu này mà trong nhiều giải pháp đề ra, thì chính sách cho
vay ưu đãi đối với người nghèo được xem là chương trình trọng tâm để thực hiện
XĐGN. Chủ thể cấp tín dụng nhằm giúp người nghèo có vốn sản xuất kinh doanh
nâng cao đời sống.

4
5

Điều 4 của Nghị Định số 78/2002/NĐ/CP.
Khoản 2 Điều 4 của Nghị Định số 78/2002/NĐ/CP.


6


Hai là: Nguồn vốn cho vay6: ngoài nguồn vốn do Nhà nước cấp, thì
NHCSXHVN phải huy động từ các nguồn khác để cho vay, lãi suất huy động cũng
thực hiện giống như các ngân hàng Thương mại khác. Nhưng nguồn để huy động
thì khác biệt hơn như huy động vốn từ tiền tiết kiệm của người nghèo và tiền gửi tự
nguyện không lấy lãi của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước…
Từ những đặc điểm trên cho thấy, NHCSXHVN là một ngân hàng đặc thù của
Chính phủ, hoạt động trong lĩnh vực XĐGN.
c. Chủ thể trung gian
* Cơ quan nhà nước
Từ Trung ương đến địa phương đều triển khai và tổ chức thực hiện các hoạt
động có liên quan trực tiếp đến hoạt động tín dụng cho người nghèo như:
Chính phủ chỉ đạo các Bộ, ngành bố trí nguồn vốn vay và kế hoạch tăng
nguồn vốn hàng năm hoặc chuyển giao nguồn vốn ODA, nguồn vay nợ nước
ngoài…để tạo điều kiện thuận lợi cho NHCSXHVN hoạt động.
UBND cấp tỉnh và huyện thành lập Ban chỉ đạo xóa đói, giảm nghèo địa
phương và hàng năm UBND tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp cấp thêm dư nợ
từ nguồn tăng thu, tiết kiệm chi ngân sách địa phương; chỉ đạo các tổ chức nhận ủy
thác trong việc chấp hành chính sách tín dụng đối với người vay…
UBND cấp xã
Thực hiện việc xác nhận đối tượng thuộc diện được vay vốn: lập danh sách
người nghèo theo chuẩn nghèo do Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội cơng bố,
bình xét người nghèo…Việc xác định này làm cơ sở pháp lý để NHCSXHVN thực
hiện các thủ tục giải ngân vốn sau này. Vai trò của chủ thể trung gian được thể hiện
ở những điểm sau:
+ UBND xã chính là cơ quan xác định đối tượng vay vốn, thông qua các
nhiệm vụ sau:
- Lập danh sách người nghèo theo chuẩn nghèo.
- Xác nhận danh sách người nghèo vay vốn.
- Có ý kiến về đề nghị của người vay đối với trường hợp xin gia hạn nợ và xử

lý rủi ro.
+ UBND xã chỉ đạo việc thành lập và phê chuẩn chức năng hoạt động của Tổ
TK&VV, đảm bảo đúng mục đích của Tổ.
+ UBND xã chỉ đạo công tác kiểm tra giám sát, quá trình phân phối vốn, sử
dụng nguồn vốn ưu đãi được đảm bảo từ cơ sở, kịp thời điều chỉnh uốn nắn, ngăn
chặn rủi ro thất thoát.
6

Điều 7 đến Điều 12 của Nghị Định số 78/2002/NĐ/CP.


7

* Tổ chức chính trị - xã hội địa phương
Phần lớn việc cho vay của NHCSXH được thực hiện theo phương thức uỷ thác
cho các tổ chức chính trị - xã hội (CT-XH) theo hợp đồng uỷ thác7. Vì tổ chức CTXH thành lập Tổ TK&VV trên địa bàn của xã, tổ có trách nhiệm bình xét người
nghèo và gửi danh sách về UBND cấp xã chấp thuận bằng văn bản. Danh sách
người nghèo sau khi được chấp thuận của UBND cấp xã sẽ gửi đến NHCSXH để
làm thủ tục vay vốn. Đối tượng người nghèo được vay vốn và sử dụng đồng vốn
theo phương án đề ra, hết thời hạn vay vốn bên vay có trách nhiệm trả nợ gốc và lãi
cho NHCSXH. Để đảm bảo nguồn vốn vay cho NHCSXH, tổ chức CT-XH phải
đôn đốc việc thu nợ và lãi. Do vậy, tổ chức CT-XH vừa có trách nhiệm lựa chọn đối
tượng vay vốn vừa có trách nhiệm đôn đốc thu nợ, thu lãi...
1.1.2. Các điều kiện và tiêu chí pháp lý để xác định người nghèo
a. Căn cứ pháp lý
Trong quan hệ tín dụng người nghèo. Bên cho vay là NHCSXHVN; Bên vay
là các cá nhân, hộ gia đình thuộc diện người nghèo. Tuy nhiên tiêu chí và quy trình,
thủ tục nhận diện “người nghèo” để cho vay là vấn đề nan giải trong thực tiễn áp
dụng pháp luật. Bởi lẽ mục tiêu của tín dụng người nghèo chỉ đạt được khi nguồn
vốn tín dụng người nghèo đến đúng “địa chỉ” những hộ gia đình thực sự có nhu cầu

vốn để sản xuất, kinh doanh nhằm giảm nghèo. Do vậy, trong mục 1.1 Luận văn
này tác giả khảo sát các quy định pháp luật và thực tiễn vận dụng các tiêu chí và
quy trình luật định để xác đinh bên vay trong tín dụng dành cho người nghèo và
những khó khăn, bất cập phát sinh trong thực tiễn.
Từ năm 2015, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 59/2015/QĐ TTg ngày 19/11/2015 về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho
giai đoạn năm 2016 – 2020, thay thế Quyết định số 09/2011/QĐ-TTg của Thủ
tướng Chính phủ ngày 30/01/2011 về việc ban hành chuẩn người nghèo, hộ cận
nghèo áp dụng cho giai đoạn 2011 - 2015.
Trong giai đoạn 2016 – 2020, với sự phát triển về kinh tế xã hội của Việt Nam
đã nâng mức sống của người dân lên cao nên tiêu chí về chuẩn nghèo theo tiêu chí
về thu nhập cũng được nâng lên8. Nếu hộ gia đình đảm bảo các tiêu chí là đủ điều
kiện để xét chọn người nghèo. Đây là những quy định chung về các tiêu chí pháp lý
để xác định người nghèo, ngồi ra cịn tiêu chí để xác định các người nghèo theo
điều kiện hoàn cảnh khác nhau như: người nghèo phát sinh, hộ tái nghèo, người

7

Điều 5 của Nghị Định số 78/2002/NĐ/CP.
Điều 2 Quyết định số 59/2015/QĐ - TTg ngày 19/11/2015 về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn năm
2016 – 2020
8


8

nghèo thuộc chính sách bảo trợ xã hội, người nghèo thuộc chính sách ưu đãi người
có cơng, người nghèo dân tộc thiểu số9.
Từ quy định trên có thể nhận định:
Thứ nhất, trong tiêu chí về thu nhập đối với phương thức đơn chiều trước đây
mức thu nhập bằng tiền là điều kiện và tiêu chí pháp lý duy nhất để xác định người

nghèo; nhưng đối với phương thức đa chiều hiện nay ngồi tiêu chí về thu nhập
bằng tiền cịn xét đến những tiêu chí liên quan đến nhu sống tối thiểu của con người
như: nhu cầu về y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, thông tin. Việc bổ sung
các tiêu chí này để xác định người nghèo theo phương thức tiếp cận đa chiều là
hoàn tồn hợp lý, tương thích với sự phát triển của xã hội.
Thứ hai, trên cơ sở kết quả điều tra mức sống hộ gia đình hằng năm, nhà nước
cơng bố tỷ lệ nghèo chung (có cập nhật chỉ số giá tiêu dùng - CPI), tỷ lệ hộ thiếu hụt
tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản, chỉ số nghèo đa chiều (MPI), làm cơ sở để định
hướng các chính sách phát triển kinh tế vùng, lĩnh vực, chính sách giảm nghèo và
an sinh xã hội. Đây là giải pháp thích hợp, uyển chuyển của Nhà nước trong việc
tiếp cận đa chiều về chuẩn người nghèo.
b. Thực tiễn áp dụng
Cho dù có các cơ sở pháp lý nêu trên để xác định người nghèo nhưng trong
thực tế áp dụng các tiêu chí trên để xác định đối tượng người nghèo chưa phù hợp
với quy định của pháp luật, còn mang tính định tính. Từ việc lập danh sách người
nghèo vay vốn ở địa phương về mặt khách quan do cộng đồng dân cư thực hiện
thơng qua Tổ TK&VV, sau đó được Ban Chỉ đạo giảm nghèo xã bình xét.
Nhưng do việc phân giao trách nhiệm quản lý, tổ chức điều tra, thống kê, cập
nhật số liệu chưa khoa học, không sát thực tế đã tạo ra những kẽ hở trong quản lý.
Cán bộ Tổ bình xét dựa trên quan hệ tình cảm, đưa người thân của mình khơng phải
là đối tượng nghèo hoặc chưa thực sự là người nghèo vô danh sách nghèo, cố tình
khơng thực hiện đúng theo quy định của Chính phủ và của địa phương.
Nhận xét:
Từ cơ sở phân tích nêu trên, về thực tiễn tuân thủ pháp luật về chuẩn người
nghèo tại địa phương nảy sinh các vấn đề sau: chưa kê khai đầy đủ các khoản thu
nhập của từng cá nhân trong hộ, việc điều tra chưa chính xác, điều tra viên khơng
đến tại hộ để điều tra, tiêu chí đa chiều khó định lượng trong quá trình điều tra…
1.1.3. Quy trình lựa chọn người nghèo
a. Căn cứ pháp lý


9

Điều 2 Thông tư số 17/2016/TT-BLĐTBXH ngày 28/6/2016 của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội.


9

Theo quy định tại Điều 6, Thông tư số 17/2016/TT-BLĐTBXH ngày
28/6/2016 của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội hướng dẫn quy trình rà sốt
người nghèo, hộ cận nghèo hằng năm theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng
cho giai đoạn 2016 - 2020.
Quy trình và thủ tục lựa chọn người nghèo để vay vốn gồm 06 bước:
Bước 1: Ban chỉ đạo giảm nghèo cấp xã trực tiếp tổ chức điều tra, rà soát
người nghèo, hộ cận nghèo trên địa bàn xã hoặc xét bổ sung đơn đối với những hộ
gia đình có đời sống khó khăn do các nguyên nhân quy định trong Thông tư này.
Bước 2: Tổ chức rà soát, lập danh sách phân loại hộ gia đình
Bước 3. Tổ chức họp dân thống nhất kết quả rà sốt
Bước 4. Niêm yết cơng khai danh sách người nghèo, hộ cận nghèo tại trụ sở
UBND cấp xã, nhà sinh hoạt cộng đồng thôn và thông báo trên các phương tiện
thông tin đại chúng
Bước 5. Báo cáo, xin ý kiến thẩm định của UBND cấp huyện
Bước 6. Công nhận danh sách người nghèo, hộ cận nghèo trên địa bàn
b. Thực tiễn lựa chọn người nghèo để cho vay theo diện tín dụng người
nghèo tại địa phương
Tại các địa phương trong cả nước hiện nay đã áp dụng 06 bước theo quy định
của Thông tư số 17/2016/TT-BLĐTBXH để lựa chọn người nghèo. Thực tiễn về
quy trình, thủ tục lựa chọn người nghèo để cho vay tại xã, phường, thị trấn trong
thời gian qua như sau:
UBND cấp xã chỉ đạo Ban giảm nghèo cấp xã trực tiếp tổ chức thực hiện cơng
tác rà sốt hộ nghèo, hộ cận nghèo trên địa bàn. Để triển khai được nhiệm vụ, Ban

đề xuất lực lượng tham gia điều tra, rà soát và tổ chức tập huấn cho các điều tra viên
của xã điều tra bằng phiếu khảo sát trực tiếp tại các hộ gia đình. Tại bước 1: Điều
tra viên phụ trách địa bàn tổ chức điều tra bằng phiếu khảo sát để ghi nhận kết quả
nhưng việc ghi mức thu nhập của từng hộ gia đình cũng chưa đảm bảo được tính
trung thực và chính xác. Do nhiều nguyên nhân như: giai đoạn từ năm 2010 - 2015
điều tra người nghèo là dựa vào tiêu chí chuẩn nghèo và lấy mức thu nhập của cá
nhân trong hộ gia đình là cơ sở đánh giá theo phương thức đơn chiều10. Công tác
điều tra, rà sốt người nghèo chưa hồn tồn bảo đảm theo đúng quy trình vẫn cịn
tiếp diễn; điều tra viên trong q trình điều tra cịn xét theo cảm tính, chủ quan; việc
điều tra thu nhập có khi chưa chính xác, có tình trạng hộ gia đình cố tình giấu thu
nhập.
10

Quyết định số 09/2011/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 30/01/2011 về việc ban hành chuẩn người nghèo, hộ cận nghèo áp
dụng cho giai đoạn 2011 -2015.


10

Đến giai đoạn 2016 - 2020 hiện nay việc điều tra người nghèo ngồi tiêu chí
về mức thu nhập của cá nhân trong hộ gia đình kết hợp với việc thực hiện tiêu chí
đo lường mức độ thiếu hụt về 05 dịch vụ xã hội cơ bản: y tế, giáo dục, nhà ở, nước
sạch và vệ sinh, thông tin và dựa trên 10 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt 11. Có
trường hợp, điều tra viên khơng đến điều tra thu nhập tại hộ gia đình, điều tra viên
chưa căn cứ điều kiện sống, tình trạng cụ thể của gia đình để xác định người nghèo
và cận nghèo. Ngồi ra, một số địa phương trên địa bàn tỉnh Bình Dương quy hoạch
đất làm khu công nghiệp, khu đô thị…một hộ bị thu hồi đất được tái định cư khi
nhận được tiền đền bù không thay đổi nghề và sống chủ yếu bằng tiền đền bù không
bỏ sức lao động để tìm việc làm. Do được sống nhàn rỗi nên họ không muốn lao
động tay chân như: lao động phổ thông trong các doanh nghiệp, làm công trong các

nông trại, chăm sóc cây cơng nghiệp… nên khơng có thu nhập. Khi xét chọn người
nghèo họ đủ điều kiện.
Tỉnh Bình Dương là một tỉnh công nghiệp nên nhu cầu sử dụng lao động là rất
lớn nhất lao động phổ thông. Hiện nay hàng năm tỉnh cần từ 50.000 - 60.000 lao
động tăng thêm và tỉnh có chính sách dạy nghề cho những người cịn trong độ tuổi
có thể học nghề nhằm chuyển đổi nghề cho những hộ bị thu hồi đất. Vì vậy việc tìm
kiếm việc là khơng khó khăn và thu nhập bình qn của lao động phổ thơng từ 4,5 5 triệu/tháng nếu họ tham gia lao động thì hộ gia đình họ chắc chắn khơng có mức
thu nhập bình quân đầu người dưới mức chuẩn nghèo của Trung ương và của tỉnh
Bình Dương12…
Mặt khác có những hộ điều kiện kinh tế khó khăn hơn các hộ nêu trên nhưng
kê khai trung thực thu nhập từ các khoản nên cao hơn mức chuẩn nghèo nên không
được xét.
Do vậy, đối với bước 1 của quy trình được quy định trong văn bản quy phạm
pháp luật là rất hợp lý, khoa học nếu cán bộ thực thi đúng quy trình luật định và
phải có tâm với cơng việc. Ngược lại, nếu cán bộ có mục đích vụ lợi, chủ quan, cẩu
thả thì ảnh hưởng lớn đến việc lựa chọn đối tượng người nghèo để thực hiện các
chính sách hỗ trợ thốt nghèo. Do chính sách ưu đãi của nhà nước đối với người
nghèo hiện nay khá lớn, không chỉ cho vay để thốt nghèo, mà được miễn giảm học
phí cho con đi học, đến việc mua bảo hiểm y tế, được trợ giá các hàng hóa, dịch vụ
thiết yếu…nên nhiều đối tượng thực sự không phải là người nghèo nhưng họ lợi
dụng chính sách để hưởng những ưu đãi này.
11

Quyết định số 59/2015/QĐ - TTg ngày 19/11/2015 của thủ tướng Chính phủ về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng
cho giai đoạn 2016 -2020.
12
Nghị quyết số 47/2015/NQ-HĐND8 ngày 11/12/2015 của Hội đồng nhân dân tỉnh Bình Dương về chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều tỉnh
Bình Dương giai đoạn 2016 - 2020 và chính sách bảo lưu đối với các hộ mới thoát nghèo. Chuẩn nghèo: 1.200.000 đồng/người/tháng ở
khu vực nông thôn và 1.400.000 đồng/người/tháng ở khu vực thành thị.



11

Bước 3: Tổ chức họp dân thống nhất kết quả rà soát
Trong bước này thành phần tham dự gồm nhiều thành phần: đại diện chính
quyền (Trưởng thơn hoặc Trưởng khu), các hội, đoàn thể, cán bộ chuyên trách giảm
nghèo và đại diện một số hộ gia đình được các hộ dân trong thôn cử làm đại diện
tham dự cuộc họp. Bước này tương đối khách quan nhưng cũng có kẽ hở về việc
thơng qua kết quả rà sốt vì việc chọn các hộ gia đình đại diện là do Trưởng thơn
trao đổi với các hội, đồn thể lựa chọn là những người được tin tưởng ủng hộ kết
quả đề ra. Theo quy trình, việc bình xét người nghèo phải có tỷ lệ từ 50% số hộ dân
trong ấp (khu phố) tham gia, nhưng các địa phương đều không thực hiện được do
người dân không đến, chỉ những người thuộc diện được bình xét mới tham dự.
Bước 4: niêm yết cơng khai danh sách tại trụ sở và thông tin trên phương tiện
thông tin đại chúng trong thời gian 07 ngày. Đây là bước để lấy ý kiến của người
dân sống trong địa phương để xác định xem đối tượng được lựa chọn là chính xác,
trong thực tế việc niêm yết trên bản thông tin của trụ sở UBND phường, xã và một
số địa điểm để cho người dân có thể xem nhưng chỉ người dân đến liên hệ công tác
mới có thể xem và họ ít chú ý hoặc khơng quan tâm theo dõi. Mặt khác danh sách
được thông tin trên phương tiện thông tin đại chúng trong thời gian 07 ngày nhưng
thời gian thông tin trong ngày chưa phù hợp với thời gian người dân nghe thông tin
hoặc việc thông tin lồng với một số nội dung khác mà người dân không chú ý quan
tâm…Do vậy người dân không có cơ sở để thắc mắc, khiếu nại dẫn tới việc khiếu
nại rất ít xảy ra.
Bước 5: phần lớn các hồ sơ được cấp xã chuyển đến huyện thẩm định thì cán
bộ và bộ phận chun mơn của huyện căn cứ vào hồ sơ của xã gửi lên để thẩm định
và cho kết quả. Trong thành phần hồ sơ được gửi lên đều cung cấp đầy đủ và thực
hiện tuân thủ đúng quy trình nên việc đánh giá tính chính xác của các bước thì cán
bộ huyện sẽ khơng nghi vấn việc này, rất hiếm có trường hợp huyện đề nghị thẩm
định lại. Mặt khác về cơ chế hành chính, cán bộ huyện cũng nể nang các hồ sơ đã

được Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã đã ký.
Các bước thực hiện về quy trình, thủ tục lựa chọn người nghèo để cho vay tại
địa phương, tác giả nhận thấy việc lựa chọn người nghèo để vay vốn chi tiết và rõ
ràng. Nhưng trong thực tế việc xác định người nghèo theo quy định là dựa trên mức
thu nhập bình quân của cá nhân và hộ gia đình và những yếu tố sau:
Thứ nhất, phần lớn Tổ trưởng tổ TK&VV là Trưởng khu, ấp, thông thường
họ và người thân quen của họ được hướng dẫn về quy trình và thủ tục để lựa chọn
người nghèo, nên họ dễ dàng tiếp cận được nguồn vốn vay.


12

Thứ hai, tiêu chí mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản cịn khó
khăn trong việc đánh giá như: nhà ở phải xác định về chất lượng dựa vào vật liệu
xây dựng hoặc xác định diện tích nhà; y tế phải xác định dịch vụ chăm sóc cho
người bệnh; thơng tin thì khá đa dạng đối với người dân về thơng tin nhận được từ
sóng phát thanh, sóng truyền hình, internet…để tiếp nhận được thơng tin hộ gia
đình phải có thiết bị hiện đại hoặc thiết bị cũ, lạc hậu… để làm cơ sở tính điểm;
Phương pháp đa chiều có nhiều biểu mẫu điều tra phức tạp và mang tính trừu tượng,
nên điều tra viên gặp nhiều khó khăn trong q trình thực hiện các bước theo quy
trình. Bên cạnh đó, một số điều tra viên đã dự tập huấn nhưng chưa nắm vững
nghiệp vụ nên điều tra phiếu cịn sai sót, cần phải điều chỉnh.
Thứ ba, đối tượng được vay vốn phải là thành viên của tổ TK&VV nên những
người nghèo không tham gia là thành viên của tổ cũng không xét cho vay vốn. Mặt
khác với sự am hiểu chưa sâu sát của cán bộ Tổ TK&VV trực tiếp điều tra tổng
hợp. Có nhiều nguyên nhân, nhưng nguyên nhân chủ yếu là do trình độ năng lực
của cán bộ các khu, ấp hạn chế nên trong quá trình điều tra khảo sát, tổng hợp và xử
lý số liệu chưa chính xác. Mặt khác, biện pháp, cách làm của Ban Chỉ đạo giảm
nghèo xã cũng chưa đảm bảo tính cơng khai, minh bạch hoặc do bận quá nhiều việc
ở cơ sở nên UBND cấp xã cũng chưa tổ chức kiểm tra, giám sát đầy đủ việc xét

chọn người nghèo.
Qua thực tiễn phân tích 04 bước trong 06 bước của quy trình lựa chọn người
nghèo như đã nêu trên. Về cơ bản quy trình được quy định khá chi tiết, rõ ràng khi
tổ chức thực hiện rất thuận lợi cho cấp thực hiện. Quy trình được triển khai nếu cán
bộ thực hiện là người có chuyên mơn và có tâm trong cơng việc, đồng thời phải đặt
lợi chung của cộng đồng lên trên hết thì việc lựa chọn người nghèo sẽ đạt được tính
chính xác cao khơng có trường hợp vừa mới cơng nhận hộ thốt nghèo thì thời gian
ngắn họ trở thành hộ tái nghèo.
Xét về 06 bước trong quy trình lựa chọn người nghèo là một yêu cầu rất cao
để đảm bảo việc lựa chọn được chính xác, cơng bằng, khách quan giúp cho những
hộ gia đình gặp khó khăn sớm được thốt nghèo để có một cuộc sống ấm no, hạnh
phúc. Trong từng bước của quy trình được cán bộ triển khai thực thi tốt sẽ đạt được
kết quả cao, nhưng mỗi bước của quy trình vẫn cịn nội dung chung nên cán bộ thực
thi vận dụng sẽ làm sai kết quả rà soát và gây nên sự thắc mắc dẫn đến khiếu nại
của người dân đối với chính quyền và làm cho người dân giảm niềm tin đối với
chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước do những "con sâu làm rầu nồi
canh".
Như vậy, với quy trình nêu trên có thể nhận thấy:


13

- Tính chính xác: Thơng tin do Ban chỉ đạo giảm nghèo cấp xã trực tiếp tổ
chức điều tra, rà sốt chưa có tính chính xác cao. Cơ sở để xác định thu nhập của
mỗi hộ gia đình chủ yếu là việc điều tra trực tiếp từ những cá nhân trong hộ gia
đình; việc tổ chức họp dân thống nhất kết quả rà sốt là việc làm cần thiết, tính
khách quan chưa cao trong khâu xét chọn.
- Tính minh bạch: Quy trình trên đã quy định việc cơng khai nhưng việc đảm
bảo tính cơng khai, minh bạch chưa cao, do việc niêm yết công khai về danh sách
tại nơi trụ sở UBND xã và thông tin trên phương tiện thông tin đại chúng như hiện

nay chưa phù hợp đã được phân tích ở nội dung trên.
- Tính hiệu quả của quy trình: Chi phí của các bên liên quan (ngân hàng cho
vay, các ban ngành và mỗi hộ dân) bỏ ra cho quy trình xét chọn này cịn q lớn,
hiệu quả mang lại tuy đạt được kết quả nhất định nhưng chưa đạt hiệu quả cao trong
thực tiễn áp dụng.
1.1.4. Đối tượng người nghèo không được vay vốn
Trước hết cần khẳng định rằng, không phải bất cứ cá nhân, hộ gia đình nào
thuộc nhóm người nghèo đều mặc nhiên được vay vốn theo chương trình tín dụng
dành cho người nghèo từ NHCSXHVN.
Bản chất của tín dụng người nghèo là Nhà nước (thơng qua NHCSXHVN) hỗ
trợ lãi suất tín dụng và đơn giản hóa quy trình, thủ tục tiếp cận nguồn vốn tín dụng
để người đi vay thực hiện hoạt động sản xuất kinh doanh, bảo tồn nguồn vốn để
tạo cơng ăn việc làm, cải thiện thu nhập để thoát nghèo và hồn trả vốn cho
NHCSXHVN. Trong hoạt động tín dụng cho người nghèo, NHCSXHVN chỉ: i) hỗ
trợ lãi suất (lãi suất ưu đãi hoặc bằng 0%), ii) hỗ trợ thủ tục và ưu đãi trong tiếp cận
nguồn vốn (khơng địi hỏi các biện pháp thế chấp, cầm cố, thủ tục chứng minh thu
nhập…) và iii) hỗ trợ phương án sử dụng vốn thông qua việc phối hợp với các tổ
chức CT-XH và chính quyền địa phương chuyển, triển khai các phương án sản xuất
kinh doanh bằng nguồn vốn tín dụng này.
Khơng nên đồng nhất tín dụng người nghèo với các biện pháp khác để hỗ trợ
cho người nghèo, ví dụ: các khoản trợ cấp hàng tháng cho người nghèo, chính sách
miễn giảm các khoản đóng góp, chính sách trợ giá, nhà tình thương.
Bản chất của tín dụng là người đi vay phải hoàn trả vốn vay khi đáo hạn.
Người vay chỉ hưởng lợi từ phần giá trị tăng thêm trong quá trình sử dụng nguồn
vốn.
Do vậy, các cá nhân, hộ gia đình thuộc diện “người nghèo” mới chỉ là điều
kiện cần chứ không phải là điều kiện cần và đủ để được vay vốn từ NHCSXHVN
thuộc chương trình tín dụng dành cho người nghèo.



14

Điều kiện đủ để người nghèo tiếp cận nguồn vốn từ NHCSXHVN là:
- Người đi vay và thành viên hộ gia đình của họ cịn khả năng lao động;
- Người đi vay và thành viên hộ gia đình có đủ trình độ, năng lực để tiếp nhận
nguồn vốn, sử dụng chúng vào mục đích đầu tư sản xuất kinh doanh để bảo toàn
nguồn vốn ban đầu, tạo ra lợi nhuận cho mình;
- Có phương án, kế hoạch sản xuất kinh doanh khả thi;
- Có cam kết từ phía các tổ chức CT-XH, chính quyền địa phương sẽ giám sát,
theo dõi q trình sử dụng vốn,
Ngồi đối tượng người nghèo được vay vốn nêu trên. Hiện nay vẫn còn
những hộ gia đình và cá nhân khơng được vay nguồn vốn giảm nghèo như: khơng
có đưa ra phương án để sử dụng đồng vốn vay; người nghèo không tham gia vào tổ
TK&VV nên không đảm bảo điều kiện được vay vốn.
Mặt khác có đối tượng người nghèo đã sinh sống ở địa phương nhưng khơng
có hộ khẩu thường trú hoặc khơng có đăng ký tạm trú dài hạn tại địa phương nơi
cho vay.
Ngồi ra, người nghèo có người trong gia đình khơng còn sức lao động, những
hộ độc thân đang trong thời gian thi hành án hoặc những người nghèo được chính
quyền địa phương xác nhận loại ra khỏi danh sách vay vốn vì mắc tệ nạn cờ bạc,
nghiện hút, trộm cắp, lười biếng không chịu lao động; những người nghèo thuộc
diện chính sách xã hội như: già cả neo đơn, tàn tật, thiếu ăn do Ngân sách Nhà nước
trợ cấp do họ khơng đáp ứng các điều kiện để vay vốn13.
Vì nguồn vốn cho vay của NHCSXH phải cho đúng đối tượng có nhu cầu vay
và sử dụng đúng mục đích để xóa đói giảm nghèo mà chủ thể là người nghèo muốn
vươn lên thốt nghèo. Những nhóm đối tượng nêu trên nếu được giao vốn, họ có thể
sử dụng vốn sai mục đích hoặc sử dụng vốn khơng đem lại hiệu quả thì vay vốn sẽ
mất và NHCSXH sẽ khơng thu hồi được vốn, do người nghèo là đối tượng vay vốn
không phải thế chấp tài sản nhưng thực tế thu nhập của họ rất thấp chưa đảm bảo
cuộc sống thì khơng thể tích lũy để có tài sản thế chấp nên việc cho họ vay vốn thì

khơng thể bảo đảm việc thu hồi nợ.
1.1.5. Giải pháp thực hiện
Để thực tiễn áp dụng những quy định pháp lý về các điều kiện và tiêu chí xác
định, quy trình chọn người nghèo đạt hiệu quả cao cần có giải pháp sau:
- Tiêu chí pháp lý về mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản để xác
định người nghèo cần được Bộ chuyên ngành quy định rõ và chi tiết trong mỗi lĩnh

13

Hướng dẫn số 316/NHCS-KH ngày 02/5/2003 của Ngân hàng Chính sách xã hội hướng dẫn nghiệp cho vay đối với người nghèo.


15

vực như: y tế, giáo dục, nhà ở, thông tin…để điều tra viên đánh giá bằng bảng điểm
cho chính xác.
- UBND cấp xã cần lựa chọn được những người Trưởng thơn hoặc Trưởng
khu là những người uy tín và được tín nhiệm cao của người dân trong cơng tác lãnh
đạo điều hành. Cần tập huấn bồi dưỡng Trưởng thôn về nghiệp vụ chun mơn để
đánh giá tính thiếu chính xác của phiếu khảo sát điều tra của điều tra viên như việc
so sánh về mức sống thực tế của hộ gia đình và kết quả khảo sát nếu có nghi vấn
cần yêu cầu điều tra viên điều tra lại.
- UBND cấp xã bố trí điều tra viên phải đảm bảo đủ về số lượng và trình độ
nghiệp vụ để tiến hành điều tra bằng phiếu khảo sát được chính xác, tránh trường
hợp điều tra qua loa ghi thông tin vào phiếu điều tra thiếu hay thơng tin chưa chính
xác, điều tra trực tiếp để phỏng vấn người được điều tra về thu nhập không rõ ràng
hoặc không kê khai. Do hiện nay ở mỗi khu ấp điều tra viên làm rất nhiều nhiệm vụ
và hàng năm điều tra nhiều lĩnh vực nhưng chi phí cho phiếu khá thấp khơng đáp
ứng được công lao động.
- Tổ chức tốt công tác tuyên truyền đến người dân những thông tin rõ ràng về

người nghèo theo phương pháp tiếp cận đa chiều.
- Lập kế hoạch kiểm tra, giám sát định kỳ trong công tác chỉ đạo của ban chỉ
đạo giảm nghèo xã. Nhất là kiểm tra chặt chẽ việc tổng hợp các phiếu điều tra, để
đảm bảo tính chính xác, khách quan, cơng bằng, khơng trùng lắp, bỏ sót đối tượng
nếu bỏ sót đối tượng phải bổ sung ngay.
- Triển khai kịp thời, bố trí lực lượng cho cơng tác tổng điều tra hộ nghèo, hộ
cận nghèo theo phương pháp tiếp cận đa chiều.
- Việc mời hộ tham gia bình xét người nghèo nên chọn các hộ lân cận với hộ
được lập danh sách người nghèo để ghi nhận ý kiến về hoàn cảnh sống, điều kiện
thực tế.
* Tóm lại: việc áp dụng các tiêu chí pháp lý để xác định người nghèo được
vay vốn là điều kiện cần. Tiêu chí về chuẩn nghèo và tiêu chí về mức độ thiếu hụt
tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản là cơ sở pháp lý và định lượng cho việc xét chọn
người nghèo. Bên cạnh đó pháp luật đã quy định các bước để xét chọn người nghèo.
Để đánh giá khách quan và tránh để bỏ sót đối tượng thì những người có thẩm
quyền và trách nhiệm phải xem xét công bằng, trung thực và có tâm trong cơng
việc, đồng thời phải nắm vững nghiệp vụ để xét chọn được chính xác.
Từ việc xác định được đối tượng vay vốn thì người nghèo muốn nhận được
vốn vay phải thông qua việc thẩm định hồ sơ tín dụng. Do vậy tác giả đã chọn
nghiên cứu và phân tích về vấn đề thẩm định hồ sơ tín dụng và quyết định cho vay.


16

1.2. Áp dụng pháp luật để thẩm định hồ sơ tín dụng và quyết định cho vay
theo diện tín dụng dành cho người nghèo
1.2.1. Quy định pháp luật về hồ sơ, quy trình, thủ tục thẩm định và quyết định
cho vay
a. Hồ sơ cho vay
Để thực hiện giao dịch cho vay, NHCSXH quy định về thành phần hồ sơ cho

vay bao gồm14:
- Giấy đề nghị vay vốn của người nghèo và gửi tổ TK&VV.
- Biên bản họp thành lập tổ TK&VV kèm quy ước hoạt động của tổ (vay lần
đầu).
- Danh sách người nghèo đề nghị vay vốn đã được tổ bình xét và được UBND
cấp xã xác nhận.
- Bên cho vay phải thông báo phê duyệt danh sách người nghèo được vay vốn.
- Sổ vay vốn (thay thế hợp đồng vay).
b. Quy trình, thủ tục thẩm định và quyết định cho vay
Cũng như các TCTD khác, NHCSXHVN xây dựng quy trình thẩm định, xét
duyệt cho vay để có căn cứ ra quyết định cho vay hay từ chối cho vay, quy trình
gồm 8 bước như sau15:
Bước 1: người vay khi có nhu cầu vay vốn, người vay viết Giấy đề nghị vay
vốn kiêm phương án sử dụng vốn vay gửi cho Tổ TK&VV
Bước 2: tổ TK & VV tổ chức họp để bình xét những hộ đủ điều kiện vay vốn,
có sự tham gia chỉ đạo tổ chức CT-XH và sự giám sát của Trưởng thôn hoặc
Trưởng khu; lập danh sách các hộ gia đình đề nghị vay vốn trình UBND cấp xã xác
nhận
Bước 3: tổ TK&VV gửi bộ hồ sơ đề nghị vay vốn cho cán bộ tín dụng theo
dõi địa bàn
Bước 4: cán bộ tín dụng tiếp nhận bộ hồ sơ của Tổ TK&VV, xét duyệt và
thông báo danh sách các hộ được vay, lịch giải ngân, địa điểm giải ngân cho UBND
cấp xã.
Bước 5: nhận được thông báo kết quả phê duyệt cho vay của NHCSXH, UBND
cấp xã thông báo trực tiếp cho tổ chức CT-XH cấp xã.
Bước 6: tổ chức CT-XH cấp xã thông báo cho Tổ TK&VV và triển khai các
cơng việc có liên quan.
14

Kế hoạch số 316/NHCS-KH ngày 02/5/2003 của Tổng Giám đốc Ngân hàng Chính sách xã hội hướng dẫn nghiệp vụ cho vay đối với

người nghèo.
15
Kế hoạch số 316/NHCS-KH ngày 02/5/2003 của Tổng Giám đốc Ngân hàng Chính sách xã hội hướng dẫn nghiệp vụ cho vay đối với
người nghèo.


17

Bước 7: tổ TK&VV thông báo cho người vay biết số tiền được vay và thời
gian, địa điểm NHCSXH giải ngân.
Bước 8: Ngân hàng tiến hành giải ngân trực tiếp cho người vay tại điểm giao
dịch xã.
c. Sự tham gia của các cơ quan hành chính nhà nước địa phương, tổ chức CTXH địa phương
Quy trình thẩm định, xét duyệt cho vay trên được xây dựng dựa trên những
đặc điểm đặc thù của NHCSXHVN và đã quy định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của
việc thẩm định và quyết định cho vay. Tuy nhiên, theo quy trình cho vay như trên
trong thực tiễn áp dụng đã nảy sinh những vấn đề bất cập trong thẩm quyền thẩm
định hồ sơ. Vì tổ chức TCTD phải tổ chức xét duyệt cấp tín dụng theo nguyên tắc
phân định trách nhiệm giữa khâu thẩm định và quyết định cấp tín dụng16. Nguyên
tắc bảo đảm tính độc lập và phân định rõ trách nhiệm giữa khâu thẩm định và xét
duyệt cho vay là một trong những nguyên tắc bắt buộc, TCTD phải tuân thủ trong
quy trình thẩm định, xét duyệt cho vay. Dựa vào nguyên tắc này ngân hàng có tồn
quyền trong việc lựa chọn khách hàng để cho vay và khách hàng của ngân hàng rất
đa dạng nhưng đối với NHCSXHVN thì đối tượng vay là đối tượng đặc biệt và thực
hiện quy trình lựa chọn và bình xét người nghèo được Chủ tịch Ủy ban nhân dân
cấp xã công nhận … nên đối tượng đi vay đều phụ thuộc vào UBND cấp xã. Do
vậy, bên vay không được NHCSXHVN chủ động lựa chọn mà phải nhận theo chỉ
định, ngân hàng thực hiện cho vay dựa trên danh sách người nghèo mà UBND cấp
xã xác nhận nên việc chi phối trong quá trình thẩm định, bị UBND cấp xã chi phối
rất lớn. Sự chi phối này ảnh hưởng đến quyết định cấp tín dụng của ngân hàng.

Đối với các tổ chức CT-XH tham gia trong quy trình này là từ khâu thành lập
tổ TK&VV của địa phương và thành viên của tổ được lựa chọn là ảnh hưởng khơng
nhỏ của tổ chức này. Chính vì vậy, chủ thể bên vay được bình chọn vay vốn phải có
sự thống nhất của tổ TK&VV.
Như vậy, theo như quy trình cho vay trên thì các tổ chức CT-XH và cơ quan
nhà nước, cụ thể là UBND cấp xã cùng tham gia vào q trình xét duyệt cho vay.
Ngồi ra, các tổ chức CT-XH còn đứng tư cách là bên được ủy thác từ
NHCSXH. Phần lớn các hoạt động tín dụng cho người nghèo đều chọn phương thức
ủy thác thông qua các tổ chức này và tổ TK&VV.
d. Đánh giá và kết luận về hiệu quả của việc áp dụng pháp luật
Việc quy định của pháp luật về hồ sơ, quy trình, thủ tục thẩm định và quyết
định cho vay được phân tích ở trên. Nhận thấy về hồ sơ vay vốn khơng địi hỏi
16

Khoản 2 Điều 94 Luật các TCTD 2010.


18

nhiều thành phần, hộ vay vốn thực hiện khá dễ dàng chỉ cần Tổ trưởng tổ TK&VV
hướng dẫn thì đại diện hộ có thể điền đủ các thơng tin cần thiết vào giấy đề nghị
vay vốn. Về quy trình quy định 08 bước rõ ràng và từng bước đều có trách nhiệm và
thẩm quyền của các chủ thể như: Tổ trưởng tổ TK&VV, các Hội của tổ chức CTXH cấp xã, Chủ tịch UBND cấp xã, cán bộ tín dụng của NHCSXH, lãnh đạo
NHCSXH. Chính vì thế sẽ đem lại hiệu quả trong từng bước áp dụng pháp luật.
đ. Những kết quả và hạn chế
Tuy đạt được hiệu quả nêu trên nhưng những kết quả đạt được trong thời gian
qua đã giúp cho rất nhiều người nghèo tiếp cận được vốn vay này. Đồng thời đã
giúp cho rất nhiều người nghèo sử dụng đồng vốn có hiệu quả đem nguồn thu lớn
và đã thoát nghèo trong thời gian ngắn. Người nghèo từ việc không biết cách làm ăn
và kiếm thu nhập rất bấp bênh không đủ lo cái ăn, cái mặt nhưng khi tiếp cận nguồn

vốn này họ đã học được phương pháp nghiên cứu khoa học để sản xuất, học được
cách thức kinh doanh đem lại hiệu quả để trả được nợ và lãi của vốn vay.
Bên cạnh những kết quả đạt được thì cịn những hạn chế từ việc không tự lựa
chọn được đối tượng vay của NHCSXH mà danh sách người nghèo vay vốn là từ tổ
TK&VV xét chọn, các Hội của tổ chức CT-XH cấp xã tham gia và UBND cấp xã
xác nhận. Vì thế, việc cấp tín dụng của NHCSXH cho bên vay để kiểm tra ban đầu
về năng lực bên vay rất khó. Phần lớn, NHCSXH đều ủy thác cho các Hội của tổ
chức CT-XH cấp xã thực hiện. Nguồn vốn vay chủ yếu là từ ngân sách nhà nước
nên không thể đáp ứng đủ cho bên vay. Do vậy, ở một số phòng Giao dịch của
NHCSXH đã khoán cho địa phương để tự cân đối và quy định hạn mức vay nên dẫn
đến việc cào bằng cho các hộ vay.
1.2.2. Thực tiễn áp dụng việc tuân thủ quy trình
Các bước thực hiện quy trình vay vốn, chúng ta nhận thấy từ việc đối tượng
người nghèo làm thủ tục vay vốn đến việc giải ngân được quy định khá chi tiết và
rõ ràng. Nhưng trong thực tế, tại bước 1 người nghèo có nhu cầu vay vốn phải viết
giấy đề nghị vay vốn kèm theo phương án sử dụng vốn và bước này khâu chọn đối
tượng được vay là người nghèo phải là thành viên của Tổ TK&VV, phải có hộ
khẩu thường trú hoặc có đăng ký tạm trú dài hạn tại địa phương nơi cho vay đã làm
cho nhiều hộ không đủ điều kiện để tiếp cận được nguồn vay. Do họ không có đủ
thơng tin về quy trình nên khơng kịp thời tham gia vào tổ. Bên cạnh đó nhiều người
nghèo từ nơi khác đến sinh sống nên không đáp ứng được điều kiện về hộ khẩu
hoặc việc đăng ký dài hạn; bước 2, tổ TK&VV họp để xét chọn đối tượng được vay
như: phải có phương án sử dụng vốn nhiều người nghèo tuy có nhu cầu vay vốn
nhưng họ khơng đưa ra được phương án sử dụng vốn khả thi nên bị loại ra khỏi