DIỄN ĐÀN

Quy hoạch tích hợp và cơ chế hợp tác

trong quản lý phát triển vùng ven đô

TS. Nguyễn Ngọc Hiếu
Đại học Việt Đức

Integrated planning and collaborative mechanism in peri-urban development management

Peri-urban development management is a critical issue in the large metropolises of Vietnam during the fast
urbanization context. This area is transforming radically via large and small projects, including informal subdivision and
encumbrances. International and domestic experience seems to converge towards building more integrated planning
and development management system using collaborative mechanism. However, we need to clarify the key challenges
and manage the specific areas with appropriately solutions according to the actual development context.

Quaûn lý phát triển ở vùng ven là vấn đề lớn của các đô thị lớn ở Việt Nam trong
bối cảnh đô thị hóa nhanh. Khu vực này thay đổi diện mạo nhanh chóng cùng các
dự án lớn, nhỏ, phân lô tách thửa diện rộng, lấn chiếm và chuyển đổi mục đích
sử dụng trái phép. Kinh nghiệm quốc tế và trong nước về ứng xử với khu vực này
hướng tới xây dựng hệ thống quy hoạch và quản lý phát triển tích hợp hơn theo
cơ chế hợp tác. Vấn đề là chúng ta sẽ nhận diện các thách thức ra sao, ứng xử
và làm thế nào với các khu vực cụ thể để phù hợp với thực tiễn.
Từ khóa: quản lý phát triển vùng ven, quy hoạch tích hợp, phát triển theo cơ chế hợp tác.

26

SË 103+104 . 2020

≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

1 Đặt vấn đề

Quy hoạch và kiểm soát phát triển đô thị ở vùng ven các đô thị lớn
luôn là bài toán khó đối với các thành phố lớn trong bối cảnh đô thị
hóa nhanh. Vùng ven đô ở Hà Nội và TP.HCM cho thấy những tồn
tại về nhiều mặt như thiếu hụt hạ tầng kỹ thuật và xã hội, ách tắc,
ngập lụt, giá nhà và đất ở không tương xứng với chất lượng tiện ích,
nhiều dự án treo phát triển dở dang, chuyển đổi không đồng bộ,
các khu vực đất trũng thấp, nhạy cảm sinh thái bị xâm lấn và bê
tông hóa. Các thành phố nhỏ hơn như Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần
Thơ cũng gặp nhiều vấn đề tương tự nhưng ở quy mô nhỏ hơn.
Khó khăn về quản lý đến từ những xung đột do đô thị mở rộng làm
thay đổi chức năng không gian, sinh kế và xã hội gắn với tính phân
tán về sở hữu đất đai và khác biệt về quyền quản lý. Khó khăn về
quy hoạch là làm thế nào để tổ chức việc phát triển không gian tối
ưu hóa quá trình chuyển đổi, đạt được các mục tiêu phát triển và ở
nhiều cấp độ, khía cạnh khác nhau.
Một số vấn đề có tính hệ thống đã được phân tích và làm rõ. Thiết
kế hệ thống đồ án theo cách tiếp cận từ trên xuống cho thấy
nhiều bất cập khi đưa vào thực hiện. Các công cụ đảm bảo chất
lượng như lấy ý kiến tham gia, đánh giá môi trường chiến lược thì
đều có tính hình thức, chất lượng thấp và khó thực thi để kiểm
soát. Chỉ tiêu quy hoạch phân khu thường gắn với quy mô dân số
thấp, nhưng dự án tư nhân đầu tư lại cần mật độ dân số cao và
thường phải điều chỉnh cục bộ. Khu vực vùng ven có nhiều loại
hình và không gian chức năng đặc thù làm cho việc vận dụng trở
nên tùy tiện[1]. Khi thời gian để thông qua đồ án quy hoạch kéo
dài với nhiều bất định, không khó lý giải tại sao các dự án phân

lô tách thửa đất nông nghiệp nở rộ ở các khu đất xen kẹt và sở
hữu phức tạp ở vùng ven[2] và những dự án của Alibaba, Angel
Lina, Hoàng Kim Land, Bình Dương City Land ở miền Nam trong
năm 2019 có thể chỉ là phần ngọn của tảng băng phát triển tự
phát ở ven đô.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy phát triển tích hợp đất đai và giao
thông luôn là yếu tố then chốt. Việc phát triển mở rộng luôn làm
gia tăng nhu cầu đi lại và cách thỏa mãn nhu cầu đi lại dựa vào xe
hơi là sai lầm cần tránh[3-5]. Các khu vực ngoại vi cần tạo được việc
làm tại chỗ gắn với khả năng tiếp cận bằng mạng lưới giao thông
công cộng sức chở lớn và sử dụng đất hỗn hợp (phát triển theo
định hướng giao thông công cộng - Transit Oriented Development TOD). Trong khi đó, các khu đô thị mới ở ngoại vi (đa phần là nhà
ở cao tầng) phát triển lệch pha với kế hoạch phát triển giao thông
công cộng cùng thời kỳ[6].
Tuy nhiên, phát triển tích hợp là thách thức lớn về thể chế và hệ
thống quản trị để đẩy mạnh hợp tác. Để có thể phát triển theo mô
hình TOD cần phải giải quyết nhiều rào cản về thể chế và quy
chuẩn quy hoạch nhằm tối ưu sức chở lớn và huy động nguồn lực
để cải tạo khu vực lân cận[7]. Đầu tư công đang sụt giảm cần được
bổ sung nguồn huy động từ khu vực tư. Muốn thu hút sự đóng góp
tham gia cần đảm bảo không chỉ tạo ra lợi ích hấp dẫn mà còn phải
chia sẻ hài hòa các giá trị gia tăng. Chúng ta cần lời giải về cơ chế
đảm bảo cách thức phát triển, đảm bảo cả khía cạnh tài chính bền
vững lẫn công bằng xã hội để các bên cùng hợp tác đóng góp vào
phát triển chung.

Với định hướng như trên, bài viết sẽ thảo luận về cách thức thúc đẩy
phát triển tích hợp hơn và hợp tác hơn cho khu vực ven đô. Các nội
dung này được trình bày trong ba phần: (1) thách thức trong quản lý
ở vùng ven đô; (2) quy hoạch và quản lý phát triển tích hợp; và (3)

cơ chế tác trong quản lý phát triển.

2 Thách thức trong quản lý phát triển ở vùng ven đô

a) Mô hình phát triển
Ba mươi năm qua, cách thức phát triển cơ bản của các thành phố
lớn là mở rộng vùng ven (peri-urbanisation) theo kiểu lan tỏa (urban
sprawl) không có ranh giới rõ ràng dựa trên nền tảng xe cá nhân.
Diện tích khu vực ven đô thị lớn như Hà Nội và TP.HCM lớn gấp 10
lần nội thành cũ trước năm 1990 và vùng ven cách trung tâm từ 1015km đều đã xây dựng tương đối ổn định và trở thành vùng lõi mở
rộng. Khu vực từng được coi là vùng ven tồn tại nhiều vấn đề như
thiếu kết nối từ dự án nhỏ lẻ tới hạ tầng khu vực; hạ tầng giao thông
và thoát nước dở dang, thiếu không gian công cộng và cây xanh,
tình trạng ách tắc ngập lụt cục bộ chậm giải quyết.
n Giai đoạn 1990-2000: Phát triển lan tỏa gắn với đô thị hóa khu dân
cư nông thôn gần ven đô, cải tạo và mở rộng các công trình hiện
hữu trong điều kiện hạ tầng kết nối chưa phát triển. Một số khu đô
thị mới, khu ở mới có quy mô vài ha cho tới hàng chục ha bắt đầu
nhảy cóc ra khỏi khu vực đô thị hiện hữu (CẢI THIỆN & MỞ RỘNG
CHẬM);

Giai đoạn 2000-2010: Các dự án nhà ở mới (gọi là khu đô thị
mới) nở rộ dẫn tới chuyển đổi các khu đất nông nghiệp quy mô lớn
hơn (vài chục ha tới hàng trăm ha), khu ở bám theo các khu công
nghiệp tập trung và hạ tầng kết nối quy mô lớn. Vùng ven mở rộng
cùng chuyển đổi việc làm khu vực lân cận, quy hoạch chung tăng
đột biến cùng các dự án khu ở và phức hợp quy mô lớn, tuy nhiên
dự án quy mô càng lớn triển khai càng chậm (MỞ RỘNG NHANH
- BONG BÓNG);


n

n Giai

đoạn 2010-2020: Sau giai đoạn điều chỉnh, một số dự án nhà
ở, khu công nghiệp và đô thị hỗn hợp ở ven đô triển khai nhưng
có mật độ cao hơn; nhiều dự án quy mô lớn gắn kết các khu công
nghiệp và đô thị. Tiếp tục chuyển đổi và hình thành trung tâm đô
thị thứ cấp và dịch vụ phát triển đủ sức tạo một vùng ven của chính
nó. Nhiều đề xuất mới quy mô lớn ở vùng ngoại vi các trung tâm thứ
cấp (ĐIỀU CHỈNH, TIẾP TỤC MỞ RỘNG & LÊN CAO).
Mô hình vùng ven hiện nay có hai dạng là đơn cực và đa cực lan
tỏa. Vùng ven là khu vực sẽ chuyển hóa từ nông thôn sang thành
thị trong một giai đoạn nhất định. Dựa vào mật độ xây dựng và
tốc độ biến đổi có thể phân khu vực này làm vùng ven gần, vùng
ven xa và vùng rìa. Ví dụ, trong một thập kỷ có thể đô thị hóa hay
“bê tông hóa” xong được coi là vùng ven đô gần, còn trong vài ba
thập kỷ sẽ đô thị hóa xong coi là vùng ven đô xa. Khu vực mà sau
vài ba thập kỷ vẫn khó trở thành đô thị nhưng không phải thuần
túy nông thôn có thể coi là khu vực rìa. Với các đô thị dưới 50 vạn
dân, vùng có tính đơn cực nổi trội theo kiểu truyền thống. Tuy
nhiên, vùng ven của Hà Nội và TP.HCM nơi có trên 5 triệu dân
đã biến thành một chùm các đô thị và điểm dân cư, có thể coi là
vùng các không gian quần cư dạng đô thị với một lõi đô thị lớn và

SË 103+104 . 2020

27



ở cấp độ dự án làm giảm cơ hội đưa các
dự án có thể tạo việc làm (yếu tố tạo thị)
thúc đẩy phát triển theo các khu vực hoặc
hành lang được cải thiện về hạ tầng kết nối.
Chiến lược đầu tư nhỏ giọt và găm giữ chờ
giá lên vừa không tạo sinh kế thay thế, vừa
kéo dài quá trình huy động vốn cho phát
triển hạ tầng. Cần đẩy nhanh tiến độ đầu
tư hạ tầng và gắn kết cùng các dự án tạo
thị (việc làm), hạn chế găm giữ các dự án.
Vùng rìa đô thị cũng chịu thách thức do phát
triển tự phát. Tại các khu vực cư dân có thể
chuyển đổi việc làm thuận lợi có hiện tượng
găm giữ đất ở nông thôn và nông nghiệp
nhưng thiếu các nỗ lực trong đầu tư cải
thiện hạ tầng tại chỗ và kết nối với các dự
án độc lập. Chi phí sinh hoạt thấp ở khu vực
rìa có thể thúc đẩy các khu ở tự phát nhưng
thiếu chủ đầu tư và sự hỗ trợ để nâng cấp
hạ tầng và tiện ích tại chỗ tương xứng.
Hình 1: Cấu trúc vùng ven đô thị theo mô hình đơn tâm và đa trung tâm.
Nguồn: Tác giả, có tham khảo từ dự án PLUREL[8].

nhiều trung tâm, hành lang phát triển lan
tỏa (Xem hình 1).
Kích thước và đặc điểm vùng ven ở Hà
Nội và TP.HCM hiện nay có thể hình dung
như sau:
1) Vùng gần: (15-20km từ trung tâm), đang
chuyển đổi với nhiều dự án phát triển quy

mô lớn, phát triển tập trung kiểu vết dầu
loang, mật độ dân số đang tăng nhanh từ
20 - 40 người/ha hiện tại;
2) Vùng xa: (20-25km từ trung tâm) phát
triển theo điểm và dải mật độ thấp hơn, còn
những mảng xanh quy mô lớn, mật độ dân
số 10-20 người/ha;
3) Vùng rìa: cách trung tâm từ 25-30km
(hoặc 40km), phát triển theo điểm đô thị
tương đối tách biệt dựa trên hạt nhân là
khu công nghiệp, trường đại học hoặc
viện nghiên cứu độc lập, căn cứ quân sự…
trước khi chuyển hẳn sang khu vực nông
thôn thuần túy.
b) Thách thức trong quản lý phát triển ở
vùng ven
Những thách thức trong vùng ven có thể
thay đổi theo thời gian, xong khó có đột biến.
Những tồn tại hiện nay phản ánh những bất
cập trong trình độ phát triển và năng lực
quản lý có tính tích lũy. Thách thức trong

28

SË 103+104 . 2020

giai đoạn mới có thể thay đổi khi thông tin
thị trường tốt hơn, các doanh nghiệp làm
phát triển chuyên nghiệp hơn, và năng lực
quản lý của Nhà nước được củng cố. Tuy

nhiên, tốc độ mở rộng và phát triển cao ở
vùng ven vẫn là thách thức lớn mà các khu
vực này phải đối mặt. Có thể điểm lại ba
thách thức lớn như sau:
Vùng ven gần có nguy cơ mất các không
gian chức năng và cơ hội tạo việc làm tại
chỗ. Tình trạng thiếu hụt không gian chức
năng để phục vụ đô thị lõi giai đoạn vừa
qua rất có thể lặp lại ở vùng ven mới do
sức ép từ chênh lệch giá đất thương mại so
với đất làm các công năng trên. Hơn nữa,
đa số các khu vực được coi là không gian
trữ nước thường đang có cư dân sinh sống
với mật độ đáng kể nên rất khó kiểm soát
phát triển hiệu quả. Thách thức chính là xây
dựng cơ chế bảo vệ các không gian chức
năng này. Bên cạnh đó, cơ hội tạo việc làm
tại chỗ cũng rất dễ bị bỏ qua khi các dự án
vùng ven gần quá chú trọng các dự án nhà
ở thường hoàn vốn nhanh hơn và biên lợi
nhuận cao hơn.
Vùng xa nguy cơ đình trệ bởi hiện tượng
găm giữ dự án chậm triển khai. Vùng xa vốn
khó bán được bất động sản trong ngắn hạn,
nhưng xu hướng giá tăng ổn định rất dễ dẫn
đến hành vi găm giữ đất. Tỉ lệ găm giữ cao

3 Quy hoạch và quản lý phát
triển tích hợp


Quản lý phát triển tích hợp hơn là tích hợp có
hệ thống của quy hoạch và thực thi. Quản
lý phát triển bao gồm cả quy hoạch và kiểm
soát phát triển hay thực thi quy hoạch.
Quản lý phát triển tích hợp là việc xem xét
và xử lý để đạt được các hiệu quả phát triển
tổng thể những vấn đề có liên quan, bao
gồm tích hợp trong giai đoạn lập quy hoạch
(giữa các chuyên ngành) cho tới tích hợp
trong quy hoạch và triển khai thực thi - kiểm
soát phát triển dự án.
Có thể hình dung yêu cầu tích hợp bao gồm
ba cạnh: (1) giữa các ngành (dọc) để đảm
bảo kết nối và đầu tư các hạng mục đồng
bộ - phát huy hiệu quả; (2) giữa các không
gian, các làng xóm và đơn vị hành chính,
các dự án (ngang), và (3) giữa các giai đoạn

Hình 2: Các chiều cạnh quản lý phát triển
tích hợp ở vùng ven
Nguồn: tác giả


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

triển khai từ quy hoạch chung/phân khu,
quy hoạch chi tiết và đầu tư thực tế (thời
gian). Chiều thứ ba này cũng phản ánh yêu
cầu tích hợp giữa các cấp độ không gian
(Xem hình 2).

Trong mô hình tích hợp trên, khi xem xét và
lựa chọn các phương án cần ưu tiên các nội
dung cụ thể là:
n Tích hợp giữa các ngành (chủ yếu vẫn là
hạ tầng và tiện ích cơ bản) cần chú ý ưu tiên
giải quyết vấn đề đặc trưng của vùng ven là
phát triển đất đai đồng bộ với giao thông
và giảm ngập do bê tông hóa diện rộng.
n Tích hợp chiều ngang kết nối giải quyết
vấn đề xã hội, chú ý cả sinh kế và gia tăng
về giá trị tài sản giữa các bên đóng góp,
hưởng lợi, và chịu thiệt hại.

Tích hợp về thời gian nhấn mạnh yếu tố
kiểm soát quá trình đầu tư, đặc biệt là đảm
bảo các bên có động lực tham gia thông
qua cơ chế huy động và phân bổ đầu tư
để kết nối hạ tầng đa cấp độ từ dự án lớn
đến nhỏ theo khu vực chứ không phải chỉ
trong phạm vi dự án.

n

Đánh giá tích hợp sử dụng công cụ cho điểm
và phân lớp. Đảm bảo tích hợp rất khó thực
hiện nếu không có công cụ giúp đánh giá tác
động đa chiều các phương án, đặc biệt là khi
có nhiều yêu cầu có thể xung đột với nhau.
Có thể đặt tất cả các vấn đề lên mặt bàn để
lựa chọn theo phương pháp cho điểm để

đánh giá ưu tiên vấn đề cần giải quyết hoặc
chọn phương án. Tuy nhiên, các khu vực có
nhiều lựa chọn phát triển nên sử dụng cách
thức phân lớp tích hợp trước-sau theo thứ tự
ưu tiên của từng khu vực. Ví dụ khu vực này
ưu tiên bảo tồn hay chức năng giữ nước; khu
vực khác ưu tiên khai thác năng lực hệ thống
vận tải công cộng và từ đó lọc trước các vấn
đề và giải pháp… Các khu vực không có mục
tiêu ưu tiên rõ ràng thì có thể tham khảo cách
phân lớp ưu tiên theo thứ tự là lớp 1: đất đai và
giao thông - đặc biệt là hệ thống vận tải hành
khách sức chở lớn để giảm thiểu phương tiện
cơ giới cá nhân, sau đó mới đến lớp 2: tích
hợp lớp chống ngập và hạ tầng xanh - đặc
biệt là với vùng ven Hà Nội và TP.HCM, và
lớp 3 là các tiện ích khác (Xem hình 3).
Thách thức khớp nối đầu tư giao thông và phát
triển đất là rất lớn. Phân tích các bất cập ở
TP.HCM trong phát triển đồng bộ đất đai và

Hình 3: Phân lớp trong giải bài toán xung đột khi tích hợp đa chiều
Nguồn: Tác giả

giao thông cho thấy nhu cầu tích hợp trải dài
từ cấp độ chiến lược (kết nối trong triển khai
dự án đầu tư hạ tầng vùng và chính sách phát
triển mở rộng vùng ven) cho đến chiến thuật
(lập và triển khai quy hoạch phân khu và sau
đó là kiểm soát phát triển các dự án nhà ở

thương mại gắn với quản lý cải thiện về giao
thông khu vực). Ở cấp độ quản lý điều hành,
những khu vực phát triển tập trung nhiều dự
án, công cụ và cơ chế quản lý dường như
chưa tương xứng để có thể kiểm soát giảm
quá tải cục bộ khi thiếu cơ chế điều chỉnh
phân bổ đầu tư và kiểm soát dự án được tích
hợp với nhau (Xem hình 4).
Cách sử dụng chỉ tiêu quy hoạch khi chuyển

hợp giữa quy hoạch phân khu và kiểm
soát phát triển các dự án với cơ chế ràng
buộc trách nhiệm của bên thâm dụng
không gian với khả năng cân đối hạ tầng
khu vực. Cơ chế này cho phép thay đổi
hệ số sử dụng đất và cách thức khai thác
chức năng của các ô cụ thể nhưng vẫn
giúp cân đối tổng thể. Đặc biệt, tích hợp
giữa quy hoạch phân khu và kiểm soát
phát triển giúp tách bạch rõ các tiện ích
dùng chung (bãi đỗ xe, công viên, sân
thể thao) không bị tính trùng hoặc bị hạn
chế không chia sẻ cùng nhau. Từ đó,
có cơ sở để ràng buộc bên hưởng lợi
có trách nhiệm đóng góp các phần tiện
ích thiếu do mật độ cao hơn theo: (1)

Hình 4: Phân tích về mức độ tích hợp trong quản lý ngành xây dựng và giao thông tại TP.HCM
Nguồn: Tác giả


cấp độ đồ án khó giúp kiểm soát mật độ
theo hệ số sử dụng đất. Xét ở cấp độ quy
hoạch phân khu, các dự án nhà ở thường
vận dụng chỉ tiêu tối đa trong khi tiện ích
phân bổ trong quy hoạch phân khu chỉ ở
mức trung bình và dàn đều. Khi phê duyệt
dự án và quy hoạch chi tiết, đa phần phải
điều chỉnh cục bộ. Tuy nhiên điều này dẫn
tới khu vực còn không gian trống nhưng đã
quá tải về hạ tầng giao thông, trường học
và cây xanh.
Giải pháp cho vấn đề này là phải tích

thỏa thuận riêng với dự án khác, hoặc
(2) Nhà nước hoặc doanh nghiệp đầu tư
có thêm nguồn lực để bổ sung hạ tầng
và tiện ích bị thiếu (bổ sung trạm dừng
xe buýt, mở rộng nút giao, xây hồ điều
hòa, trường học...).
Quy trình kiểm soát cần được lập theo một
phạm vi đầu tư ưu tiên, lập ngưỡng chất tải
theo khu vực về giao thông và các hạng
mục ưu tiên có nguy cơ thiếu hụt nghiêm
trọng. Các dự án thâm dụng không gian

SË 103+104 . 2020

29



4 Cơ chế hợp tác trong quản lý phát triển

Hình 5: mô hình đóng góp chi phí xây dựng tiện ích dung chung từ
việc cấp quyền xây dựng tăng thêm cho các lô đất bên ngoài phạm vi
dự án High line ở New York, Hoa Kỳ
Nguồn: Cơ quan quy hoạch New York, dự án High Line4

(thường có vị trí đắc địa) sẽ có cơ hội chia sẻ các tiện ích từ dự án
kề cận theo cơ chế thương lượng hoặc phải bắt buộc đóng góp để
Nhà nước hoặc các chủ đầu tư khác đầu tư bổ sung sau. Cơ sở
để xác định mức hoàn trả do thỏa thuận hoặc có căn cứ dựa trên
khung giá tính toán theo khu vực. Cách làm này có những điểm
tương đồng với cơ chế thỏa thuận phát triển của Anh quốc để đóng
góp đầu tư tiện ích khi phát triển[10] hoặc cơ chế cho phép chuyển
nhượng quyền phát triển (Transferable Development Rights TDR) ở Hoa Kỳ để tài trợ các tiện ích công cộng khi thâm dụng
không gian[11].
Đối với các dự án xây dựng nhà cao tầng và quy mô lớn cần
bổ sung các công cụ kiểm soát phát triển đô thị và giao thông
có tính thích ứng để giảm thiểu tác động tiêu cực do quá tải
cục bộ (hoặc diện rộng). Nhìn chung các dự án như trung tâm
thương mại và phân phối quy mô lớn là đối tượng cần đánh giá
tác động giao thông theo từng dự án. Các nội dung kiểm soát
sẽ bao gồm từ hệ số sử dụng đất quy đổi thành mức độ chất
tải lên hạ tầng để khớp nối với mức độ phục vụ hiện tại và kế
hoạch đầu tư bổ sung theo khu vực, khớp nối về vị trí tiếp cận
với cách thức tổ chức giao thông khu vực để tối ưu các vị trí tiếp
cận, tập kết hàng và dừng đỗ xe. Dự án quy mô lớn cần phải
bổ sung cả điểm dừng và kêt nối với hệ thống giao thông công
cộng (Xem hình 6).


Hình 6: Các nội dung cần tích hợp giữa giao thông và xây dựng trong
kiểm soát phát triển theo dự án - Nguồn: Tác giả

30

SË 103+104 . 2020

Gánh nặng đầu tư công là rất lớn trong quá trình phát triển vùng ven
thúc đẩy nhu cầu hợp tác. Việc tập trung dự án nhà ở có hệ số sử
dụng đất cao cần đầu tư hạ tầng tương xứng. Cơ chế hiện nay mới
ràng buộc chủ đầu tư làm hạ tầng nội khu, còn Nhà nước chi trả
hạ tầng khu vực như kết nối vận tải hành khách công cộng, xử lý
nước bẩn tập trung, chống ngập do bê tông hóa diện rộng và kết nối
hoàn chỉnh với khu dân cư liền kề. Khi đi vào sử dụng, gánh nặng
duy trì chất lượng hạ tầng nội khu tiếp tục trông vào ngân sách các
huyện ngoại thành hoặc quận mới. Thực tế việc bổ sung ngân sách
luôn chậm và thiếu nên đa số các quận mới và huyện ngoại thành
ở TP.HCM vẫn trì hoãn nhận bàn giao các hạng mục này[12].
Quản lý phát triển theo tiếp cận hợp tác đặt mục tiêu huy động nguồn
lực ngay từ ban đầu. So với các quốc gia khác, chúng ta chưa có
thuế tài sản hay cơ chế vay nợ từ cấp chính quyền đô thị (cấp dưới
tỉnh) để địa phương có thể vay trước trả sau hay tự cân đối thiếu hụt
từ nâng mức phí quản lý hạ tầng tại chỗ. Khu vực ven đô nếu tập
trung các dự án nhà ở cũng sẽ có rất ít nguồn thu từ sản xuất kinh
doanh nên cơ sở tài chính để đầu tư cũng rất hạn chế. Trong khi
đó, khi phê duyệt các dự án phát triển mới cần sớm có nguồn lực
cân đối để chủ động. Cách làm phù hợp là phải lấy tiền đầu tư sớm
dựa vào các bên hưởng lợi - hay còn gọi là cách thu trước ngay từ
khi lập dự án.
Trên thế giới có một số mô hình cơ bản để thúc đẩy các chủ đầu

tư hợp tác phát triển hạ tầng khung. Có ba mô hình cơ bản là: (1)
sử dụng một chủ sở hữu đầu tư hạ tầng khu vực trước rồi chuyển
nhượng cho các chủ đầu tư thứ cấp (áp dụng đối với các khu vực
phát triển mới, đồng bộ); (2) là Nhà nước đứng ra lập quy hoạch gắn
với chương trình và điều phối thực thi dự án chiến lược để đảm bảo
các bên đóng góp khi triển khai đầu tư (áp dụng đối với phát triển
dự án chiến lược quy mô lớn trên các khu vực phân mảnh sở hữu),
và (3) Nhà nước khuyến khích các bên đề xuất phát triển cùng hỗ
trợ cho phát triển hạ tầng hoặc tiện ích khu vực (áp dụng cho đóng
góp để đầu tư cho hạ tầng khu vực quy mô nhỏ). Trong bất kỳ mô
hình nào, Nhà nước cũng đóng vai trò tạo sân chơi công bằng, bảo
vệ lợi ích công cộng và lợi ích cộng đồng thiểu số.
Các mô hình hợp tác phát triển đã và đang thực hiện trên thực tế.
Mô hình một chủ đầu tư hạ tầng khung không phải mới ở Việt Nam
khi khu đô thị Phú Mỹ Hưng đã thành công trong việc phát triển
đồng bộ kết cấu hạ tầng vùng ven, vừa tạo điều kiện về hạ tầng
sản xuất, hạ tầng xã hội đồng bộ nhưng vẫn hiệu quả. Nhà nước
có thể lập doanh nghiệp công ích và vay vốn tín dụng, huy động
các quỹ đầu tư để làm. Việc vận dụng vào thực tế có thể cho kết
quả không giống nhau khi Becamex thành công ở Bình Dương còn
TP.HCM lại mắc kẹt ở Thủ Thiêm. Mô hình dự án chiến lược ở Nhật
Bản được sử dụng để trao quyền và cơ chế để các tập đoàn như
Keio hay Tokyu phát triển vùng ven dựa trên các tuyến đường sắt
đô thị ở Tokyo. Mô hình đóng góp phát triển hạ tầng và tiện ích bên
ngoài hàng rào dùng xây các công trình công cộng, công viên, hồ
điều hòa có thể tham khảo một ví dụ ở dưới đây.
Thành phố cần xây dựng một công viên quy mô 1ha có tổng mức
đầu tư 25 tỉ. Giả sử khu vực có đủ hạ tầng trường học và giao thông
kết nối; giai đoạn hiện nay cần khuyến khích bổ sung không gian
cây xanh kết hợp chống ngập. Thành phố sẽ cho phép điều chỉnh

hệ số FAR ở hai lô đất kề cận từ 3.0 lên 8.0. Với 500 căn hộ được


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝
đạt hiệu quả tổng thể. Mỗi đơn vị cần được giao cơ chế tự chủ và
tự chịu trách nhiệm để thay đổi từ bên trong hệ thống quản lý theo
nguyên tắc người làm tốt phải được hưởng lợi và từ đó nuôi dưỡng
đổi mới sáng tạo.

5. Kết luận

Bài viết mới đề cập đến giải pháp cho một số vấn đề trong quy hoạch
và quản lý phát triển ở vùng ven đô hiện nay. Khu vực ven các thành
phố lớn còn nhiều vấn đề phải giải quyết và có thể sử dụng nhiều
cách tiếp cận khác nhau.

Hình 7: Ví dụ hợp tác phát triển trong xây dựng tiện ích dùng chung.
Nguồn: Tác giả

xây dựng tăng thêm có tầm nhìn công viên, chủ đầu tư vẫn có lời 50
tỉ đồng (200 triệu/căn x 250 căn) và có thể đóng 25 tỉ (50% lợi nhuận)
và thành phố vừa có thêm công viên, cư dân tại chỗ được hưởng lợi.
Quy hoạch làm theo tiếp cận hợp tác cần điều chỉnh về quy trình. Để
có thể huy động vốn từ các bên tham gia, phương án phát triển từ quy
hoạch đến triển khai phải đảm bảo biên lợi nhận của các bên tham
gia và chia sẻ lợi ích hài hòa. Quy hoạch phân khu và quy hoạch chi
tiết gắn với dự án phải được lập hoặc điều chỉnh theo nguyên tắc trên
khi đánh giá và phê duyệt. Kinh nghiệm ở CHLB Đức cho thấy họ lập
quy hoạch phân khu (thực chất là quy hoạch chưa ràng buộc) thông
qua thi tuyển rộng rãi. Dựa trên quá trình nghiên cứu sản phẩm này,

các doanh nghiệp cùng đề xuất dự án song song để phê duyệt đồng
thời. Quy trình này tạo cơ hội để doanh nghiệp vừa đóng góp vào định
hướng, vừa đẩy nhanh tiến độ thực hiện với ràng buộc về cách thức và
mức đóng góp cho hạ tầng ngoài hàng rào (Xem hình 8).

Tuy nhiên, quản lý phát triển tích hợp và cơ chế hợp tác sẽ là chìa
khóa để giải quyết nhiều vấn đề trong quản lý phát triển hiện nay và
tương lai. Tích hợp cho phép chuyển hóa các tác động ngoài hàng
rào thành trách nhiệm và quyền lợi đa biên, cho phép xử lý tính đa
dạng về vấn đề và khả năng tham gia linh hoạt hơn, nhưng kiên định
hơn đối với các vấn đề sống còn. Ngoài ra, tích hợp trên nền tảng bổ
sung công cụ đánh giá, đổi mới quy trình giúp giải quyết các vấn đề
phức tạp hơn, quy mô lớn hơn, và biến động nhanh hơn ở các đô thị
lớn. Đặc biệt, cơ chế hợp tác trong hệ thống tích hợp là bước chuyển
về chất, giúp giải phóng nguồn lực và tạo động lực tăng trưởng mới
từ tất cả các bên hưởng lợi trong quá trình phát triển.
Tuy nhiên, cách làm mới đòi hỏi những điều chỉnh về thể chế và xây
dựng năng lực. Đây là những thách thức không nhỏ bởi quán tính và
ràng buộc về lợi ích trong hệ thống hiện hành.
Sự thay đổi chắc chắn cần quyết tâm của lãnh đạo và sự ủng hộ
của cộng đồng. Chính quyền đô thị và những người có quyết tâm
cần được trao quyền để có thể phát huy tính sáng tạo và gánh vác
trách nhiệm này.
ngày nhận bài: 09/4/2020
ngày gửi phản biện: 09/4/2020
ngày duyệt đăng: 20/4/2020

Hình 8: Quy trình thi tuyển quy hoạch và lựa chọn chủ đầu tư
dự án song song - Nguồn: [13]


Cơ chế hợp tác đòi hỏi phải tổ chức lại khu vực công để có thể sáng
tạo. Phát triển các dự án chiến lược cần sự hợp tác công - tư và chính
quyền địa phương cần cải tổ về tổ chức bộ máy. Bộ máy các cơ quan
chuyên môn nhìn chung được thiết kế để giám sát thực thi pháp luật
và “tiêu tiền” chứ không phải “kiếm tiền”. Do đó, cần thành lập các
tổ chức kinh doanh được Nhà nước ủy quyền dạng công ty công ích
hoặc Ban quản lý dự án để lập và điều hành các dự án trên. Tinh
thần đổi mới và sáng tạo cần phải được chuyển hóa vào cả các cơ
quan quản lý lẫn cơ quan ủy quyền. Chính quyền đô thị cần được
trao quyền để chủ động xử lý các vướng mắc linh hoạt nhưng vẫn

Tài liệu tham khảo
1. Cuong, L.D., Quy hoach va quan ly phat trien tai khu vuc ven do - Đổi mới phương
pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển đô thị: Từ thực tiễn đến yêu cầu đổi mới,
in Xay dung. 2019.
2. Duong, H. and T. Long. Phan lo ban nen nha hop tran lan. 2016 3/12/2016;
Available from: tuoitre.vn
/>html.
3. Suzuki, H., R. Cervero, and K. Iuchi, Transforming Cities with Transit: Transit and
Land-Use Integration for Sustainable Urban Development. Urban Development.
2013: World Bank Publications.
4. Cervero, R., et al., Influences of Built Environments on Walking and Cycling:
Lessons from Bogotaù. International Journal of Sustainable Transportation, 2009. 3(4):
p. 203-226.
5. Cervero, R., Integration of urban transport and urban planning, in The Challenge of
Urban Government, S.R. Freire M., Editor. 2001, World Bank Institute: Washington
DC. p. 407-427.
6. Bertaud, A., Hanoi urban structure: Spatial Development Issues and Potential. 2011.
7. Hieu, N.N., TOD and beneficiaries pay mechanism - institutional and governance
impacts in Hochiminh City. Urban and Rural Planning, 2019. 2019(101+102): p. 7.

8. Ravetz J., Fertner C., and N. T.S., The Dynamics of Peri-Urbanization. , in Periurban futures: Scenarios and models for land use change in Europe, Ravetz J., Fertner
C., and N. T.S., Editors. 2013, Springer: Berlin, Heidelberg.
9. Hieu, N.N., Integrated planning: from understanding to implementing institution
Vietnam Architecture Journal, 2017. 206: p. 5.
10. Cullingworth, J.,B., Town and country planning in Britain. Thirteenth edition.
(Unwin Hyman), 2001, 408 pp, index., 2001.
11. Nelson, A.C., R. Pruetz, and D. Woodruff, The TDR handbook. 1993: Island Press.
12. Dist2_UM_Division, Group discussion with District 2 Urban Management and
Internal Affairs Divisions, N. Hieu, T. Dao, and Chi.VD, Editors. 2018.
13. Pahn-Webber, E. and D. Henckel, The Planning System and Planning Terms
in Germany - A Glossary. Studies in Spatial Development. Vol. 7. 2008, Hanover,
Germany: Academy for Spatial Research and Planning. 288.

SË 103+104 . 2020

31