BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

TRỊNH THANH HÀ

TĂNG CƯỜNG TÍNH TỰ QUẢN CỦA CHÍNH QUYỀN
CƠ SỞ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. Thái Vĩnh Thắng

HÀ NỘI - 2005


LỜI CẢM ƠN

Tôi xin chân thành cảm ơn PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, người đã tận tình
hướng dẫn và có cơng lớn trong việc giúp tơi hồn thành bản luận văn này. ý
tưởng và các kiến thức không thể đến cùng một lúc mà nó là một q trình
được hưởng một sự đào tạo truyền đạt lâu dài của thầy cô và sự trau dồi của
bản thân, tôi xin cảm ơn các thầy cô giáo và khoa sau Đại học trường Đại học
Luật Hà Nội và các bạn đồng môn lớp Cao học 10 đã giúp đỡ tơi trong cả q
trình theo học.
Và cho dù cam kết rằng đây là công trình nghiên cứu của riêng tơi,

những vấn đề mà bản luận văn này đưa ra chỉ có một mục đích duy nhất là
nghiên cứu khoa học song tôi cũng nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình của gia
đình tơi, bạn bè tôi và của các đồng nghiệp trong cơ quan UBND phường
Định Cơng, quận Hồng Mai nơi tơi cơng tác. Tôi xin chân thành cảm ơn!


MỤC LỤC
Trang
Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài ..............................................................................1
2. Tình hình nghiên cứu .................................................................................2
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài ..............................................3
4. Phạm vi nghiên cứu đề tài...........................................................................4
5. Phương pháp nghiên cứu ...........................................................................4
6. Những đóng góp mới của luận văn .............................................................5
7. Cơ cấu của luận văn ...................................................................................5
Chương I: Cơ sở lý luận của việc tăng cường tính tự quản của chính
quyền cơ sở ở Việt Nam hiện nay. .............................................................7
1.1 Quan điểm của chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về
chính quyền cơ sở. ....................................................................................7
1.2 Lí thuyết phân quyền và tổ chức chính quyền tự quản ở một số nước
trên thế giới ..................................................................................................9
1.3 Lịch sử làng xã Việt Nam và tính chất tự trị của làng xã. ......................15
1.3.1. Thời kỳ các vua Hùng dựng nước đến năm 1858 ...............................15
1.3.1.1. Giai đoạn nhà nước sơ khai và Bắc thuộc lần thứ nhất ....................15
1.3.1.2. Biến đổi về mặt hành chính trong thời kỳ độc lập ..........................16
1.3.1.3. Bắc thuộc lần thứ hai và những cải cách thời hậu Lê.....................19
1.3.1.4. Công cuộc Nam tiến của các chúa Nguyễn và tính cách tự trị
ngày một rõ rệt của làng xã ...........................................................21
1.3.2. Thời kỳ thực dân Pháp chiếm đóng từ 1858  1954- sự thất bại

của công cuộc cải cách hành chính làng xã .......................................24
1.3.3. Bộ máy chính quyền làng xã thời kỳ sau năm 1945 ..........................25
1.3.4. Hương ước – một yếu tố lịch sử và một phương pháp thực hiện
chế độ tự quản ở làng xã Việt Nam ..................................................26


1.4. Phân cấp quản lí và quan điểm về phân cấp quản lí cho chính
quyền cơ sở của Đảng cộng sản Việt Nam. ......................................31
Chương II: Thực trạng tổ chức hoạt động, các khía cạnh tự quản và yêu
cầu cấp bách của việc tăng cường tính tự quản của chính quyền cơ
sở ở Việt Nam hiện nay .............................................................................33
2.1

Thực trạng tổ chức hoạt động Hội đồng nhân dân cấp xã và yêu cầu cấp
bách của việc tăng cường tính tự quản của nó trong giai đoạn hiện nay. .....33

2.2 Thực trạng tổ chức hoạt động Uỷ ban nhân dân cấp xã và yêu cầu cấp
bách của việc tăng cường tính tự chủ của nó trong giai đoạn hiện nay .....51
2.2.1 Cơ cấu tổ chức của Uỷ ban Nhân dân xã, phường, thị trấn..........51
2.2.2 Về hoạt động của Uỷ ban Nhân dân xã, phường, thị trấn. .........57
2.3 Mối quan hệ giữa Hội đồng Nhân dân cấp xã - Uỷ ban Nhân dân cùng
cấp với cơ quan hành chính Nhà nước ở cấp trên và thực trạng quan hệ
phân cấp quản lí cho chính quyền cơ sở trong giai đoạn hiện nay. ...........60
2.4 Qui chế dân chủ ở cơ sở – Cách thức hữu hiệu để thực hiện tự quản ......66
2.5 Phương hướng giải pháp nâng cao tính tự quản của chính quyền cấp
xã phường, thị trấn ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. .......................73
2.5.1 Phương pháp chủ đạo ..........................................................................73
2.5.2 Các biện pháp cụ thể ...........................................................................74
Kết luận ......................................................................................................78



NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT SỬ DỤNG TRONG LUẬN VĂN

HĐND

Hội đồng nhân dân

QĐ

Quyết định

TƯ

Trung ương

UBND

Uỷ ban nhân dân

UBHC

Uỷ ban hành chính

UBMTTQ

Uỷ ban mặt trận Tổ quốc

VD

Ví dụ



1
MỞ ĐẦU
1) Tính cấp thiết của đề tài

Đại hội đại biểu lần thứ 9 của Đảng đã xác định một trong những
phương hướng để thực hiện cơng nghiệp hóa - hiện đại hóa là “Đẩy mạnh
cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng
cường pháp chế”(1) .
Cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, phát huy và
tăng cường dân chủ là đòi hỏi khách quan bức thiết của đời sống xã hội
hiện nay. Một trong những nội dung quan trọng của công cuộc cải cách
này là cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở phường, xã,
thị trấn.
Phường, xã, thị trấn là cấp quản lý hành chính thấp nhất, trực tiếp
và gần gũi dân nhất. Yêu cầu nâng cao năng lực hiệu quả của chính quyền
cấp xã, phường, thị trấn là đặt biệt cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Tại
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 9 Đảng Cộng sản Việt Nam khẳng định
phải đề cao “tính chủ động của chính quyền địa phương”, tổ chức hợp lý
Hội đồng nhân dân, kiện toàn cơ quan chun mơn của Uỷ ban nhân dân
và bộ máy chính quyền cấp phường, xã, thị trấn.
Tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở dù đã có nhiều tích cực
chuyển biến song còn nhược điểm: rất thụ động, ỷ lại và máy móc. Đặc
biệt, Hội đồng Nhân dân - cơ quan đại diện cho nhân dân ở địa phương
chưa phát huy đúng vai trị và vị trí của mình. Thực trạng cán bộ phường,
xã, thị trấn xét về năng lực trình độ cịn nhiều hạn chế v.v…
Lịch sử phát triển của dân tộc ta gắn liền với nền văn minh lúa nước
và văn hóa làng xã. Tính tự trị của làng xã tồn tại, phát triển trong suốt chiều
dài lịch sử dân tộc là một dấu hiệu đặc thù của lịch sử quyền lực chính trị

ở Việt Nam “Phép vua thua lệ làng” là câu nói cửa miệng của người dân
Việt Nam.
(1)

Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam- NXB Chính trị quốc gia- Tr
31


2
Ngày nay, trên thế giới xu hướng quốc tế hóa và tồn cầu hố ngày
càng phát triển mạnh mẽ Việt Nam cũng như các quốc gia khác không
thể tách rời q trình tồn cầu hóa. “Hội nhập nhưng khơng hịa tan” là
triết lý phát triển của Việt Nam và chính những giá trị về văn hóa làng xã,
trong đó có “tính tự trị làng xã” là những nhân tố giúp chúng ta khẳng
định sự khác biệt, khẳng định bản sắc dân tộc trong mơi trường tồn cầu
hóa.
“Xây dựng mơ hình chính quyền tự quản ở địa phương” đã được
Liên minh Châu Âu xây dựng và Liên hợp quốc đang cổ vũ cho sự ra đời
một công ước quốc tế chung. Chính quyền tự quản như là một sự “phản
ứng sinh tồn” trước xu thế tồn cầu hóa, khi mà yếu tố chủ quyền quốc
gia dường như “phai nhạt” trước xu thế tồn cầu hố . Tính tự quản của
chính quyền cơ sở bảo đảm cho quyền dân chủ của công dân được phát
huy theo nguyên lý nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Tính
tự chủ này cũng là một cách thức để công dân khẳng định sự bình đẳng
của mình trong mối quan hệ với Nhà nước vì mục tiêu xây dựng xã hội
dân chủ cơng bằng, văn minh. Tính tự quản của chính quyền cơ sở có
những cơ sở lý luận và thực tiễn cho sự tồn tại và yêu cầu phát triển và
nâng cao tính tự quản. Chính quyền cấp xã- chính quyền cơ sở bao gồm
Hội đồng nhân dân- cơ quan đại diện và uỷ ban nhân dân cơ quan chấp
hành- cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Chính quyền cơ sở

song hành tồn tại chức năng quản lí và tự quản, nâng cao tính tự quản là
một cách thức hữu hiệu để nâng cao hiệu quả quản lí nhà nước của chính
quyền cấp xã.
Đề tài “Tăng cường tính tự quản của chính quyền cơ sở ở Việt Nam
hiện nay” là đề tài có tính cấp thiết địi hỏi sự nghiên cứu cơ bản của khoa
học pháp lý hiện nay.
2) Tình hình nghiên cứu


3
ở Việt Nam, vị trí vai trị và thực trạng của chính quyền cấp xã,
phường, thị trấn được nhiều người nghiên cứu. Luận án tiến sĩ của tác giả
Trần Nho Thìn “Đổi mới hoạt động của Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban
Nhân dân cấp xã” năm 2000.
Năm 2002 Luận án Tiến sĩ “Chính quyền địa phương với việc bảo
đảm thi hành hiến pháp và pháp luật” được nghiên cứu sinh Trương Đắc
Linh bảo vệ thành công tại Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật. Ngoài
ra tác giả này cũng có nhiều bài viết về Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Nhân
dân cấp xã, phường đăng tải trên tạp chí “Nghiên cứu lập pháp” và tạp chí
“Nhà nước và pháp luật”.
Về tính tự quản của chính quyền địa phương đã được học giả
Nguyễn Như Phát nghiên cứu và đăng tải một số bài viết trên tạp chí
Nghiên cứu Lập pháp và trong các sách chuyên khảo về chính quyền địa
phương. Các tác giả PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, PGS. TS. Lê Minh
Thơng, PGS. TS. Thái Vĩnh Thắng cũng có nhiều cơng trình nghiên cứu
về chính quyền cấp xã, phường, thị trấn đăng tải trên các tạp chí và xuất
bản thành sách. Các chuyên đề chính quyền cơ sở xã, phường, thị trấn
cũng được Viện nghiên cứu Khoa học pháp lý Bộ Tư pháp xuất bản năm
1997 và 2002. Tuy nhiên, cho đến nay ở Việt Nam chưa có một cơng trình
khoa học nào nghiên cứu một cách tồn diện, chi tiết và cụ thể về cơ sở lý

luận và thực tiễn cho việc xây dựng mơ hình chính quyền tự quản cấp xã,
phường, thị trấn, các khía cạnh của nó và việc tăng cường tính tự quản của
chính quyền cơ sở nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả của chính quyền
cơ sở.
Từ những trình bày ở trên có thể nói đề tài “Tăng cường tính tự
quản của chính quyền cơ sở ở Việt nam trong giai đoạn hiện nay” là đề tài
có tính cấp thiết cao, đáp ứng nhu cầu về lí luận và thực tiễn hiện nay ở Việt
Nam.


4
3)

Mục đích và Nhiệm
vụ nghiên cứu của đề tài:

Mục đích nghiên cứu của luận văn là vấn đề tăng cường tính tự quản
của chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay thơng qua
đó nâng cao hiệu lực và hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của chúng. Để
thực hiện mục đích trên đây luận văn có các nhiệm vụ nghiên cứu là:
- Một là, phân tích những cơ sở lý luận cho việc tăng cường tính tự quản
của chính quyền cơ sở .
- Hai là, phân tích lí thuyết phân quyền và tổ chức chính quyền tự quản ở
một số nước trên thế giới .
- Ba là, phân tích yếu tố tự quản đã tồn tại trong lịch sử làng xã Việt Nam
- lịch sử làng xã tự trị,
- Bốn là, phân tích quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về phân cấp
quản lí nhà nước và phân cấp quản lí cho chính quyền cấp xã, phường.
- Năm là, phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động (chủ yếu là mặt hạn
chế) của chính quyền cơ sở ở Việt Nam hiện nay.

- Sáu là, đề xuất các phương hướng và biện pháp nhằm tăng cường tính tự
quản của chính quyền cơ sở.
4. Phạm vi nghiên cứu đề tài:
Đề tài “Tăng cường tính tự quản của chính quyền cấp xã,
phường, thị trấn ở Việt Nam hiện nay” là đề tài có nội dung rộng và
phong phú, song trong phạm vi một luận văn cao học, luận văn này có
trọng tâm nghiên cứu là phân tích cơ sở lí luận tính tự quản của chính
quyền cơ sở và thực trạng tổ chức và hoạt động (chủ yếu về mặt hạn chế)
của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp cơ sở ở Việt Nam hiện
nay, qua đó đề xuất các phương hướng và giải pháp tăng cường tính tự
quản của cấp chính quyền này nhằm phát huy hiệu lực quản lí của nó
5. Phương pháp nghiên cứu


5
Luận văn được xây dựng trên cơ sở vận dụng phương pháp luận
duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của triết học Mác - Lê Nin. Tác giả
bản luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể
như: phân tích, tổng hợp, so sánh đối chiếu, thống kê, lịch sử tư duy logic
và điều tra xã hội học.
- Cũng như nhiều đề tài nghiên cứu về nhà nước và pháp luật ở Việt Nam,
luận văn được thực hiện trên cơ sở những nguyên lý cơ bản của Chủ
nghĩa Mác - Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật.
Những quan điểm của Đảng ta về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà
nước về xây dựng chính quyền cơ sở. Đề tài cũng tiếp thu có chọn lọc
một số tác phẩm và cơng trình nghiên cứu khoa học pháp lí cũng như
nghiên cứu khoa học lịch sử và khảo sát thực trạng cuả chính quyền cấp
xã trên cơ sở đó khẳng định sự tồn tại và việc tăng cường tính tự quản của
chính quyền cấp xã có đầy đủ cơ sở khoa họcvà thực tiễn.
6. Những đóng góp mới của luận văn:


Là một cơng trình nghiên cứu tương đối có hệ thống về chính quyền
cơ sở dưới góc độ tiếp cận của khoa học lí luận nhà nước và pháp luật, luận
văn đưa ra những vấn đề cụ thể như sau:
- Thứ nhất, làm sáng tỏ các cơ sở lý luận cho việc tăng cường tính tự quản
của chính cơ sở ở Việt Nam hiện nay.
- Thứ hai, phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động và yêu cầu cấp bách của
việc tăng cường tính tự quản của chính quyền cơ sở ở Việt Nam hiện nay
- Thứ ba, đưa ra được một số giải pháp nhằm tăng cường tính tự quản của
chính quyền cơ sở ở Việt Nam hiện nay.
7. Cơ cấu của luận văn:
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn này gồm 02 chương:
Chương I: Cơ sở lý luận của việc tăng cường tính tự quản của chính quyền
cấp xã, phường, thị trấn ở Việt Nam hiện nay.


6
1.1 Quan điểm của chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về chính
quyền cơ sở .
1.2 Lí thuyết phân quyền và tổ chức chính quyền tự quản ở một số nước
trên thế giới
1.3 Lịch sử làng xã Việt Nam và tính chất tự trị của làng xã.
1.4 Phân cấp quản lí và quan điểm về phân cấp quản lí cho chính quyền cơ
sở của Đảng cộng sản Việt Nam.
Chương II: Thực trạng tổ chức hoạt động, các khía cạnh tự quản và yêu
cầu cấp bách của việc tăng cường tính tự quản của chính quyền cơ sở ở
Việt Nam hiện nay.
2.6 Thực trạng tổ chức hoạt động Hội đồng nhân dân cấp xã và yêu cầu cấp
bách của việc tăng cường tính tự quản của nó trong giai đoạn hiện nay.
2.7 Thực trạng tổ chức hoạt động Uỷ ban nhân dân cấp xã và yêu cầu cấp

bách của việc tăng cường tính tự chủ của nó trong giai đoạn hiện nay
2.2.1 Cơ cấu tổ chức của Uỷ ban Nhân dân xã, phường, thị trấn
2.2.2 Về hoạt động của Uỷ ban Nhân dân xã, phường, thị trấn.
2.8 Mối quan hệ giữa Hội đồng Nhân dân cấp xã - Uỷ ban Nhân dân cùng
cấp với cơ quan hành chính Nhà nước ở cấp trên và thực trạng quan hệ
phân cấp quản lí cho chính quyền cơ sở trong giai đoạn hiện nay.
2.9 Qui chế dân chủ ở cơ sở – Cách thức hữu hiệu để thực hiện tự quản.
2.10

Phương hướng giải pháp tăng cường tính tự quản của chính quyền

cấp cơ sở ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.

Kết luận


7
CHƯƠNG I
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC TĂNG CƯỜNG TÍNH TỰ QUẢN CỦA
CHÍNH QUYỀN CƠ SỞ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY.
1.1. Quan điểm của chủ nghĩa Mác Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh
về chính quyền cơ sở:
Theo Mác thì vấn đề trung tâm của mọi cuộc cách mạng là vấn đề
chính quyền. Lí luận của chủ nghĩa Mác Lê nin chỉ ra rằng Đảng Cộng sản
lãnh đạo giai cấp vơ sản giành chính quyền từ tay giai cấp tư sản để xây
dựng chính quyền của giai cấp nhân dân và nhân dân lao động. Có thể nói
chính quyền Xơ Viết là sự mơ hình hố lí luận của chủ nghĩa Mác Lênin về
nhà nước và về chính quyền cơ sở. ở Liên xô trước đây sau khi Cách Mạng
Tháng 10 thành cơng, chính quyền Xơ viết ra đời có bản chất khác hẳn với
các kiểu nhà nước trong lịch sử. Nền dân chủ xã hội chủ nghĩa được các Xơ

Viết duy trì và tạo dựng nhân dân thiết lập nhà nước và tự nhân dân quản lí,
tự nhân dân cầm quyền. Chính quyền Xơ Viết được xây dựng theo nguyên
tắc tập trung dân chủ từ trung ương đến địa phương. Hệ thống chính quyền
cơ sở được thành lập rộng khắp với nguyên tắc là quyền lực thống nhất tập
trung vào các Xô viết – cơ quan đại diện của nhân dân ở các cấp. Tuy vậy,
trong quan điểm của mình V.I.Lênin đã khẳng định đường lối đối với chính
quyền địa phương là phải phát huy một cách đầy đủ và tự do không những
các đặc điểm của địa phương mà cả những sáng kiến của địa phương, tính
chủ động của địa phương, tính mn hình mn vẻ của cách thức, của các
phương pháp phương tiện để đạt được đến mục đích chung.
Tư tưởng Hồ Chí Minh về chính quyền cơ sở là sự tiếp thu những
tinh hoa tri thức của nhân loại và bản sắc văn hoá phương Đông, Hồ Chủ
Tịch đã vận dụng chủ nghĩa Mác Lê Nin vào thực tiễn Việt nam một cách
tài tình. Hệ thống chính quyền cơ sở được tổ chức hoạt động đã phát huy
dân chủ củng cố và tạo dựng mối quan hệ nhà nước và công dân bảo đảm
quyền dân chủ cho nhân dân. Nguyên tắc tập trung dân chủ là nguyên tắc


8
tổ chức và hoạt động của chính quyền nhà nước ta. Chủ tịch hồ Chí Minh
nhấn mạnh nhiều lần tính thiết thực của đường lối, chính sách dân sinh ,
dân trí và dân quyền. Theo Người tính hướng đích của chính quyền là an
sinh và hạnh phúc cho nhân dân, đảm bảo an dân và khuyến dân. Trong hệ
thống các cơ quan hành chính nhà nước, xã phường là nơi gần gũi với dân
nhất. Hoạt động của chớnh quyền cấp xó phường cú ảnh hưởng tồn diện
đến mọi mặt của đời sống văn hoỏ, xó hội của cỏc cộng đồng dõn cư và của
toàn thể người dõn trong địa bàn. Chủ tịch Hồ Chớ Minh đó khẳng định vai
trũ của cấp xó là cấp gần gũi nhõn dõn nhất, là nền tảng của hành chớnh.
Cấp xó làm được việc thỡ mọi việc đều xong xi. Cơ cấu chính quyền địa
phương phải gắn liền và có quan hệ chặt chẽ với hoạt động của chính phủ

trong một nhà nước thống nhất, vì vậy tiến trỡnh cải cỏch hành chớnh nhà
nước phải được tiến hành đồng thời với việc cải cách cơ cấu chính quyền
địa phương. Việc cải cách cơ cấu chính quyền địa phương dựa trên những
nguyên tắc như: đảm bảo sự quản lý thống nhất của chớnh phủ về thể chế,
chính sách, chiến lược; phát huy quyền tự chủ, tính sáng tạo, năng động của
địa phương; thực hiện cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của
bộ máy quản lý nhà nước; tăng cường chế độ trách nhiệm và kỷ cương
hành chính. Về vấn đề phân cấp cho chính quyền địa phương nói chung cấp
xã nói riêng tư tưởng Hồ Chí Minh đề cao vai trị của chính quyền cơ sở –
cấp chính quyền gần dân nhất đã được Nghị quyết hội nghị lần thứ V Ban
Chấp hành TW Đảng khoá IX kế thừa với nội dung “Đổi mới và nâng cao
chất lượng hệ thống chính quyền cơ sở”. Xây dựng nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa trong đó xác định vị thế của chính quyền cơ sở là nội dung
quan trọng đòi hỏi chúng ta phải có những vận dụng phù hợp chủ nghĩa
Mác Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, kết hợp và vận dụng linh hoạt những
tri thức khoa học pháp lí và truyền thống văn hoá việt Nam.


9
1.2 Lí thuyết phân quyền và tổ chức chính quyền tự quản ở một số nước
trên thế giới :
Tư tưởng mở rộng phát huy quyền dân chủ, quyền tự quản ngự trị
trong các lí thuyết phân quyền trên thế giới và là xu hướng phát triển của
khoa học luật hiến pháp về chính quyền cơ sở. Các học giả xã hội học nổi
tiếng trong lí thuyết về hệ thống như: Auguste Comte, Emile Durkheim,
Talcott Parson đã cho rằng bản thân hệ thống hay chỉnh thể ln tìm được
sự thăng bằng, hài hoà trong tồn tại của chỉnh thể như là sự tự điều chỉnh
thích nghi. Lí thuyết này minh chứng cho vấn đề là các thiết chế xã hội, các
hiện tượng xã hội ln tìm cho nó một cơ chế tự điều chỉnh từ trong nội tại
của nó và tự điều chỉnh để thích nghi với điều kiện bên ngồi. tính tự quản

của chính quyền cấp xã xét dưới lăng kính của các lí thuyết này được xem
là yếu tố nội tại cho sự tồn tại và vận hành của nó. Trong hoạt động quản lí,
bên cạnh việc chủ thể quản lí điều chỉnh khách thể quản lí là khách thể tự
điều chỉnh lấy mình, tự quản lí. Việc tự điều chỉnh có thể sử dụng cơng cụ
pháp luật và các hình thức, phương tiện khác. Việc phát huy cơ chế tự điều
chỉnh tức là phát triển dân chủ, dân chủ hoá. Cơ chế tự điều chỉnh cũng chỉ
ra rằng, chủ thể quản lí muốn quản lí hiệu quả cao không phải bằng cách
chỉ ra các điều kiện cụ thể và các việc làm cụ thể mà bằng cách chỉ ra, khai
thác phát huy tối đa sức sáng tạo, hay khả năng tự quản lí của đối tượng
quản lí. Hơn nữa các lí thuyết về phân quyền chỉ ra rằng để bảo đảm cho
quyền lực thuộc về cái gốc sinh ra nó tức là quyền lực thuộc về nhân dân
thì quyền lực phải kiềm chế quyền lực và tránh tập trung quyền lực. Biện
pháp phân quyền ngày nay còn được khuyến cáo là một chiến lược cho các
nước đang phát triển. Xu hướng phân quyền cho địa phương, mà cụ thể là
chính quyền cơ sở đã phát triển đặc biệt ở châu Âu, chính quyền tự quản
địa phương, chế độ tự trị ở các vùng ở Pháp, Đức, anh.v..v Chế độ tự quản
địa phương không phải là một hiện tượng cá biệt, trái lại rất phổ biến trên
thế giới từ Tây sang Đông. Đan Mạch một quốc gia Bắc Âu, trong Hiến


10
Pháp 1849 đã qui định chính quyền địa phương hoạt động“ tự quản dân chủ
một cách độc lập theo pháp luật dưới sự giám sát của nhà nước”. Chính
quyền địa phương Đan Mạch cịn tham gia hiệp hội các chính quyền địa
phương và có tư cách pháp nhân có khả năng vay vốn giải quyết các vấn đề
tại địa phương và giải quyết các khoản nợ vay trong nhiệm kì của Hội đồng
địa phương. ở Hàn Quốc, tự quản địa phương đã tồn tại suốt thời gian dài
trong lịch sử, và mới được khôi phục và thừa nhận lại kể từ năm 1991. Liên
minh châu Âu đã có một bản hiến chương về chính quyền tự quản năm
1985. Chính các thành viên này là những hạt nhân tích cực nhất vận động

cho sự ra đời của một bản hiến chương của liên Hợp quốc về tự quản địa
phương. Các hội nghị quốc tế về quyền con người đã khuyến khích phi tập
trung hoá và mở rộng dân chủ. Nguyên tắc Hỗ trợ thứ yếu được xem là cơ
sở cho sự ra đời của hiến chương này theo đó quyền ra quyết định thuộc về
cấp gần với dân nhất, trực tiếp với vấn đề và chỉ có những nhiệm vụ mà
chính quyền địa phương, cơ sở không thể thực hiện được một mình và
khơng thể thực hiện một cách hiệu quả thì sẽ chuyển lên cấp trên để giải
quyết.
Như đã đề cập trên đây lí thuyết phân quyền khơng chỉ là sự phân
chia quyền lực theo chiều ngang tam quyền phân lập mà còn phân chia
quyền lực theo chiều dọc tức là phân chia vị trí và quyền lực giữa các cấp.
Trong xu hướng mà công quyền ngày càng bị kiểm soát, định lượng và thu
hẹp nhường chỗ cho các loại hình dịch vụ cơng. Quyền lực địa phương lại
càng được tăng lên là xu hướng phổ biến và về nguyên tắc các nhu cầu
được uỷ quyền hay mức độ đại diện cho việc thực thi quyền lực được xuất
phát từ đặc tính tự nhiên của các mối quan hệ. Và nói như thế có nghĩa là
trong những điều kiện nhất định thì quyền lực tập trung ở trung ương phải
chuyển giao cho địa phương mà nhiều nội dung thuộc về chính quyền cơ sở
như là thuộc tính vốn có của nó, những cái vốn thuộc về nó– cấp chính
quyền cơ sở. ở Việt Nam thời kì đổi mới, xu hướng tất yếu phải tăng cường


11
quyền lực cho cấp cơ sở mở rộng tính tự chủ trong hoạt động của nó là
nhân tố khách quan. mơ hình chính quyền tự quản một số nước trên thế giới
có lẽ sẽ khơng hồn tồn phù hợp với Việt Nam song những hạt nhân hợp lí
của nó là căn cứ tham khảo để chúng ta xây dựng một chính quyền cơ sở tự
chủ, hiệu quả trong hoạt động. Những diễn giải trên đây đặt ra câu hỏi liệu
có mâu thuẫn giữa nguyên tắc tập trung dân chủ và vấn đề tự quản địa
phương hay không? bởi đây là nguyên tắc hiến định cho việc tổ chức và

hoạt động của bộ máy nhà nước CHXHCN Việt Nam. Câu trả lời là khơng
bởi như trên đã nói việc tăng thẩm quyền cho địa phương mà cụ thể là
chính quyền cơ sở là trả về nó những gì đáng nhẽ thuộc về nó. Và cội
nguồn của vấn đề chính là ngun lí quyền lực thuộc về nhân dân. Trong
xu hướng tồn cầu hố vấn đề chủ quyền quốc gia và tính tự quản địa
phương có ảnh hưởng lẫn nhau hay khơng, câu trả lời còn bỏ ngỏ cho nhiều
các tiếp cận từ các góc độ khác nhau song xu hướng tất yếu các quốc gia
phải xây dựng một hệ thống chính quyền trong đó nhà nước trung ương
phải từ bỏ một phần quyền lực gọi là chủ quyền quốc gia để hợp tác và hội
nhập, để thành lập hệ thống quyền lực siêu quốc gia ( VD : sự hình thành
liên minh châu Âu). Bên cạnh đó phát triển và đề cao vai trị và vị trí của
cấp chính quyền cơ sở vì mục tiêu dân giàu nước mạnh, xã hội dân chủ
công bằng văn minh và hơn hết là một nhà nước pháp quyền của dân, do
dân và vì dân. Công cuộc phát triển của Việt Nam hiện nay là cơng nghiệp
hố hiện đại hố song hành cùng nhiệm vụ cải cách hành chính. Chúng ta
khơng thể đứng ngồi xu hướng tồn cầu hố và khi mà quốc gia lâm vào
tình trạng khó xử trong giao lưu quốc tế thì chính quyền địa phương với
tính tự quản của nó là giải pháp hữu hiệu cho việc giữ gìn chủ quyền quốc
gia.
Sự tồn tại của chính quyền cấp xã ở Việt Nam là khách quan khơng
phụ thuộc vào ý chí của bất kì cá nhân nào. Sự khách quan đó thể hiện ở
vai trị, từ sự hình thành của chính quyền, của đơn vị hành chính cấp xã ở


12
Việt Nam. Vũ Đình H đã viết trong Hồi kí Thanh Nghị: “ muốn tìm hiểu
lịch sử hình thành dân tộc Việt Nam thì phải tìm hiểu cộng đồng làng xã,
và muốn xây dựng lại đất nước Việt Nam thì cũng phải bắt đầu từ việc xây
dựng lại cộng đồng làng xã. Vì khơng có làng xã Việt Nam thì khơng có
quốc gia Việt nam”. Như trên đã nói, trong phạm vi luận văn này thì cấp

xã được hiểu là gồm xã, phường, thị trấn và chính quyền cơ sở bao gồm
HĐND và UBND cấp xã.
Lịch sử Việt Nam là lịch sử của một dân tộc với nền văn minh lúa
nước, tư liệu sản xuất nhỏ, thủ công và lệ thuộc nhiều vào thiên nhiên.
Chính đặc điểm này địi hỏi hình thành những cộng đồng làng xóm bền
chặt những quan hệ họ hàng đan xen. Con người phải gắn chặt vào cộng
đồng mà khơng thể tách dời, theo Mác thì sở dĩ châu á khơng có chế độ
chiếm hữu nơ lệ thuần túy như ở châu Âu bởi chính yêu cầu thuỷ lợi trong
trồng trọt lúa nước. Xã được coi là một xã hội thu nhỏ có vai trị vị trí quan
trọng trên các lĩnh vực chính trị văn hố kinh tế và cả chống giặc ngoại
xâm. Sự giống nhau và khác biệt của mỗi xã đã làm nên một sắc thái chung
vừa tương đồng vừa đa dạng về văn hố. Xét về cơ cấu thì xã chiếm 85%
dân số và 80% diện tích và phường thị trấn chiếm 15% dân số và 20% diện
tích. Các xã phường khác nhau, đa dạng về văn hố tín ngưỡng về số lượng
dân cư về qui mơ, diện tích cũng như vị trí địa lí. ở nhiều xã , đặc biệt là
các xã ở đồng bằng Bắc Bộ tồn tại hương ước- những quy định của cộng
đồng làng xã bên cạnh những quy định của pháp luật. Chính những điều
này mà bên cạnh việc quy định địa vị pháp lí chung cho chính quyền các xã
địi hỏi chúng ta phải tính đến các qui định riêng đối với các xã ở từng
vùng, từng miền khác nhau trong cả nước. tăng cường tính tự quản của
chính quyền cấp xã tức là đẩy mạnh, nâng cao tính chủ động UBND, tính
tự quản của HĐND và trong tổ chức và hoạt động là một giải pháp cho vấn
đề đó.


13
Tồn tại với tư cách là chính quyền cấp thấp nhất song xã phường lại
đóng vai trị vơ cùng quan trọng bởi nó chính là nơi gần dân nhất, là cơ
quan thực thi hầu hết các chính sách của Đảng và nhà nước ta. Khơng có
cơ sở, tức là nền tảng, nền móng vững chắc thì khơng thể xây dựng một toà

nhà xã hội vững chắc được. Cơ sở và phương thức tốt nhất hữu hiệu nhất
để thực hiện nguyên tăc quyền lực thuộc vê nhân dân. Với những đặc điểm
và tầm quan trọng như vậy nên có thể nói vai trị của chính quyền cơ sở
đang được Đảng và nhà nước ta nhận thức đúng đắn và ngày một quan tâm
hơn.
Trong bộ máy nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa việt Nam thì cấp
xã là cấp chính quyền thấp nhất, song khơng có nghĩa là ít quan trọng
nhất, trái lại là cấp gần dân nhất. Điều 118 hiến pháp 1992 qui định: “ Các
đơn vị hành chính của Việt Nam được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia
thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung
ương chia thành quận huyện và thị xã. Huyện chia thành xã, thị trấn;
thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường, xã, thị trấn; quận chia
thành phường…’’
Chính quyền xã, phường, thị trấn – cấp cơ sở cấp hành chính cuối cùng
trong hệ thống hành chính 4 cấp của Nhà nước ta thực hiện đồng thời 2
chức năng : quản lý hành chính nhà nước và tự quản cộng đồng dân cư, tức
là chức năng quản lí và tự quản. chức năng thứ nhất, chính quyền cơ sở
thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước theo phương thức ủy quyền hoặc
phân cấp, xu hướng đẩy mạnh phân cấp để phát huy tính chủ động, tự chủ,
tự chịu trách nhiệm của chính quyền cơ sở trong quản lý nhà nước đối với
các lĩnh vực kinh tế - xã hội ở cơ sở. Với chức năng tự quản, chính quyền
hướng dẫn, kiểm tra và đáp ứng các yêu cầu của nhân dân về sản xuất, cơ
sở hạ tầng công cộng, đời sống văn hóa của cộng đồng. Nhiệm vụ, quyền


14
hạn cụ thể của chính quyền cơ sở là tổ chức thực hiện pháp luật trên địa
bàn ; tổ chức phát triển kinh tế - xã hội ở cơ sở như quy hoạch, kế hoạch,
phát triển sản xuất, kinh doanh dịch vụ, giáo dục, y tế, chính sách xã hội,

tài chính, ngân sách, tổ chức cán bộ ; hướng dẫn tổ chức các hoạt động tự
quản ở phạm vi xã, thị trấn và các thơn, xóm. Chức năng quản lí và tự
quản tại chính quyền cấp xã song hành, các hoạt động tự quản diễn ra từ hộ
dân cho đến cộng đồng xóm, làng .
1.3. Lịch sử làng xã Việt Nam , Tính chất tự trị của làng xã Việt Nam
Làng xã việt Nam với tính tự trị đó là một đặc điểm riêng ở Việt nam
suốt chiều dài của lịch sử dân tộc. Làng xã tự trị và tính tự quản của chính
quyền là nguyên nhân mà tính chất “tập quyền” của nhà nước phong kiến
ở Việt nam chưa triệt để. Khi mới đến Việt Nam Ông Marcel Rouilly, trong
cuốn sách về thôn xã An Nam (La Commune Annamite) đã ngộ nhận cho
rằng Việt nam là một quốc gia liên bang với hàng ngàn quốc gia nhỏ. Pháp
luật của nhà nước tồn tại song hành cùng các lệ làng gọi chung là hương
ước. Những làng xóm này chính là nơi người ta có thể tìm thấy cái nếp sinh
hoạt thực sự và linh hoạt của nước Việt Nam. Đối với người Việt Nam,
làng mạc là thế giới của họ, là quê hương của họ, từ thế kỷ nọ qua thế kỷ
kia. Mặc dù tốc độ đơ thị hố kéo theo hàng loạt người ra sinh sống ở các
đô thị, người Việt Nam vẫn còn cảm thấy bị ràng buộc chặt chẽ vào những
thơn xóm q hương của họ, là nơi mà gia đình, tổ tiên họ cịn lưu lại.
Làng xã Việt Nam, sau bao nhiêu năm phát triển đã đạt tới một quy
chế đặc biệt, hoàn bị về mặt tổ chức. ở Việt Nam, làng xã không những là
đơn vị hành chính nhỏ nhất, nhưng cũng cịn được coi là đơn vị căn bản
về các phương diện xã hội, chính trị và kinh tế. Lịch sử làng xã Việt Nam
gắn liền với lịch sử tính tự trị của nó. Lịch sử làng xã được chia làm 3 thời
kì, mỗi thời kì có mức độ tự trị khác nhau:


15
- Từ thời kì các vua Hùng dựng nước đến năm 1858. Thời kỳ này làng
được tự trị một phần. Trong thời kì này gồm nhiều giai đoạn gắn liền
với việc cải cách chính quyền cơ sở.

- Thời kỳ người Pháp đơ hộ (1858-1945) .Thời kỳ này làng có lúc tự tự trị
phát triển mạnh mẽ nhất, có lúc làng bị kiểm soát một phần:
- Thời kỳ xây dựng chủ nghĩa xã hội sau năm 1945, tập trung bao cấp và
thời kì đổi mới, diện mạo mới của chính quyền cấp xã thị trấn từ 1975
đến nay.
1.3.1 Thời kì các vua Hùng dựng nước đến 1858:
1.3.1.1. Giai đoạn nhà nước sơ khai và Bắc thuộc lần thứ nhất
Trong thời kỳ thứ nhất, ở giai đoạn Văn Lang Âu Lạc, làng Việt Nam dần
dần được hưởng quyền lo liệu công việc riêng của làng, rất ít khi chính
quyền trung ương xen lấn vào công việc của làng. Lạc hầu là những vị đem
phân phát làng xóm cho các người trong thân tộc của những vị ấy, và vì thế
mà những làng này đã trở nên những thái ấp nhỏ kế thừa. Những Lạc hầu
này có quyền sở hữu những khu vực tương đương với những "huyện" thời
nhà Hán, và họ lại phụ thuộc vào nhà vua để được cấp phát ruộng đất. Nói
một cách khác, nhà vua ngồi trên bậc cao nhất trong xã hội, là chủ sở hữu
tất cả mọi đất đai trong lãnh thổ của nhà vua và phân phối, cấp phát những
đất đai đó theo ý muốn của nhà vua, cho những nhân vật thuộc hoàng tộc
và quý tộc. Những chủ nhân thuộc hoàng tộc, quý tộc này lại đem chia tài
sản của mình cho những bậc thấp hơn cũng thuộc quý tộc, nghĩa là cho
những người cầm đầu một hoặc nhiều làng xã. Những người sau này giữ
một phần đất đó làm của riêng, cịn đâu lại đem chia cho những thân hào
trong thôn xã .
Khi tiến hành chính sách đơ hộ tồn diện lên đất nước ta người
Trung Quốc cố gắng thay đổi chính quyền phong kiến của đất Nam Việt
để biến thành một tỉnh theo khuôn mẫu của Trung Quốc và phát triển kinh
tế, khẩn hoang trồng trọt. Việc phát triển kinh tế xã hội song hành cùng sự


16
cưỡng chế áp đặt đặc biệt là đối với tổ chức làng xã tại Việt Nam. Cuộc

khởi nghĩa của Hai Bà Trưng, vào năm 40 sau Công Nguyên, Mã Viện,
phân chia đất nước ta ra thành những thái ấp và phủ huyện- lúc bấy giờ
đất nước đã được phân chia ra làm chín tỉnh. Vì những người trong hàng
qúy tộc phong kiến trước kia đã bị tiêu diệt hoặc đã phải bỏ trốn trong
cuộc khởi nghĩa, cho nên chỉ còn tồn tại những người cầm đầu thơn xã..
Ơng Marcel Rouilly, trong cuốn sách về thôn xã An Nam (La Commune
Annamite) có nói rằng người Việt Nam có thu nhận hình thức tổ chức
thôn xã của người Trung Hoa trong thời kỳ Bắc thuộc lần thứ nhất. Thí dụ
như làng ở bên Trung Quốc được chia ra làm nhiều nhóm gia đình lớn,
gọi là hộ, trong đó người gia trưởng của mỗi hộ đứng làm trung gian giữa
dân làng và chính quyền trung ương. Mỗi làng được cấp 900 mẫu đất, ở
giữa khu đất đó là một khoảng dành riêng cho làng trồng trọt để làm của
cơng. Mỗi nhóm gia đình tương đương với một hộ của người Trung Hoa,
được cấp phát một khoảng 90 mẫu như nói trên. Những đất này do đó trở
nên tài sản riêng của những gia đình và được gọi là tư điền, cịn khoảng
dành làm của cơng thì được gọi là cơng điền. Sự phân biệt giữa cơng điền
và tư điền hãy cịn tồn tại ở Việt Nam tới ngày nay. Mặc dù những tài liệu
sử sách về cấp xã thời kì này hiện nay khơng cịn song có thể nói vì chính
sách đơ hộ tồn diện trong nền hành chính của làng, những vị chức sắc
xưa nay đã trở nên những nhân viên hành chính dưới quyền thống trị của
người Trung Hoa, và cũng vì thế mà trong thời kỳ Bắc thuộc lần thứ nhất,
công việc trong thôn xã phụ thuộc rất nhiều vào quyền chi phối của chính
quyền trung ương. Cũng có quan điểm cho rằng mặc dù nhà nước Trung
Hoa áp đặt sự đơ hộ song tính tự trị làng xã vẫn được hình thành và phát
triển vì nguyên nhân người Việt muốn chống lại sự đồng hoá của người
Trung Hoa.
1.3.1.2 Biến đổi về mặt hành chính trong thời kỳ độc lập.
Theo gương buổi đầu của hai chị em Bà Trưng là những người đã
trị vì trên đất Nam Việt được ba năm (40 – 43 sau Công nguyên), Bà
Triệu và Lý Bôn (544-547) đã nổi dậy chống lại người Trung Hoa, nhưng



17
kết quả không được lâu bền. Nhưng vào đầu thế kỷ thứ mười, lại có Khúc
Hạo giành lại được tỉnh Giao Châu từ tay người Trung Hoa và kiểm soát
được đất đó trong một thời gian 10 năm (907- 917).
Trong thời gian độc lập ngắn ngủi này, đất Giao Châu được chia ra
làm lộ (khu, đạo), phủ (quận lớn), châu (quận nhỏ) và xã (làng). Nhân
viên phụ trách việc hành chánh đều do Khúc Hạo bổ nhiệm, nhưng những
tài liệu hiện có khơng cho biết việc hành chính xã được tổ chức và điều
hành ra sao. Nhiều sử gia chỉ thời gian này, nghĩa là năm 907 là lúc xã
xuất hiện ở nước ta như một đơn vị hành chính căn bản. (cũng có nhiều tài
liệu khẳng định người có cơng xây dựng nên đơn vị hành chính cấp xã
đầu tiên trong lịch sử Việt nam là Khúc Hạo-)(1) Cũng có tài liệu khác cho
rằng xã đã xuất hiện sớm hơn trong thời kì Bắc thuộc, khoảng thế kỉ thứ
VII. Trong sách An Nam chí nguyện có ghi rằng Khâu Hoà - là giao châu
tổng quản của nhà Đường thực hiện chính sách cai trị , chia bộ máy hành
chính nước ta thành hương, xã dưới huyện, châu và trên cùng là An nam
đô hộ phủ. Xã bao gồm tiểu xã và đại xã, tiểu xã có từ 10 đến 30 hộ dân,
đại xã từ 40 đến 60 hộ.
Mãi tới triều nhà Lý (1010-1225) người ta mới quy định một cơ cấu
hành chính ở trong nước, vào lúc đó quốc hiệu được đặt là Đại Việt sau khi
thoát khỏi sự đô hộ của người Trung Hoa.
Những triều đại đầu tiên của nước Đại Việt độc lập (Ngô, Đinh và
Tiền Lê) quan tâm nhiều đến việc tái lập trật tự và việc khuất phục các
tướng giặc cướp phá trong nước hơn là việc cải tổ hành chính ở các cấp địa
phương.
Dưới triều đại nhà Lý, trong nước vẫn chia ra từng lộ, phủ, huyện
(thay vì châu) và xã (xem đoạn trên). Làng, xã thời đó được đặt dưới quyền
điều khiển của một hoặc nhiều xã quan (mọt chức quan thuộc cấp bậc xã)


(1)

Xem Vũ Quốc Thơng- Pháp ché sử- Sài gịn 1973- Tr 142


18
do chính quyền trung ương bổ nhiệm – một hình thức cịn được duy trì tới
1467.
Cịn một phương sách khác nữa mà các vị vua chúa Việt Nam áp
dụng để duy trì quyền hành của họ ở trong làng xã và chống lại xu hướng tự
trị toàn diện mạnh mẽ là sự phong tước cho một vị thần hoàng. Sau khi
thành lập làng rồi, các vị sáng lập thảo một bản sớ, dâng lên Nhà vua xin phê
chuẩn lời đề nghị phong tước cho vị thần đã được dân làng chọn, cùng với
bản tiểu sử của vị thần. Cũng có thể trong q trình phát triển để ghi nhớ
cơng ơn người có cơng với dân làng, nhân dân có thể họp tấn phong và xin
sự phê chuẩn của nhà vua. Tại Việt Nam, cũng như tại Trung Hoa, cá c vị
hoàng đế đều tự xưng là thiê tử và cho rằng họ nắm giữ quyền điều khiển
tất cả các thần thánh ở trong nước. Cho nên mỗi vị thần đều phải được nhà
vua phong cho một tờ sắc để có quyền được dân làng thờ cúng. Trong việc
điều khiển các vị thần hoàng là những vị thủ lãnh tinh thần của làng- Nhà
vua đã trở nên vị thủ lãnh tối cao của tất cả mọi người . Ví dụ này có thể là
minh chứng cho việc tự trị làng xã và thái độ của chính quyền trung ương
đối với chính quyền cơ sở.
Trong những điều cải tổ về hành chính, dưới triều vua Lý Thái Tông
(1041) đã chia xã ra làm nhiều giáp để việc thu thuế được dễ dàng và giúp
ích cho việc kiểm sốt ít nhiều những hoạt động của dân làng. Mỗi giáp
gồm mười lăm người có tên trong sổ đinh của làng. Đứng đầu mỗi giáp là
một quản giáp. Quản giáp chịu trách nhiệm về việc điều khiển, cai quản
giáp của mình. Những quản giáp khơng được quyền đại diện cho nhà vua

như xã quan, vì quản giáp chỉ là một thường dân trong làng, chứ không
phải là một vị quan (2).
Dưới triều đại nhà Trần (1225 – 1400) thay vì phân chia làng ra
thành nhiều giáp, người ta hợp các làng lại thành những đại ti xã và tiểu ti
xã, tuỳ theo diện tích lớn nhỏ của những khu đó. Đại tư xã thì do một vị
(2)

Xem Vũ Quốc Thông- Pháp chế sử - Sài gòn 1973- Tr 144


19
quan ngũ phẩm hoặc cao hơn cai trị, còn tiểu tư xã thì do một vị quan lục
phẩm hoặc chánh sử giám, chứ không phải là một xã quan như trước. tuy
nhiên co0s nhiều học giả hồi nghi khơng tin rằng vào thời kì đầu của nhà
Trần, đời vua trần thái tơn xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở.
Những cố gắng đầu tiên về mặt cải cách ruộng đất là cơng trình của
triều đại nhà Hồ, kế nghiệp nhà Trần. Lúc đó có nạn đói kém lan tràn khắp
mọi nơi trong nước- một hậu quả của những cuộc chiến tranh với Chiêm
Thành và của nạn tham nhũng trong triều đình- gây nên một thời kỳ nhiễu
nhương cho nên thỉnh thoảng lại phải đem công điền công thổ ra phân phát
để duy trì thế qn bình về mặt chính trị. Chính sách hạn điền là một trong
những quyết sách táo bạo và cực kì tiến bộ của Hồ q Ly.. Biện pháp khắt
khe này nhằm mục tiêu ngăn ngừa sự tích luỹ những số ruộng lớn trong tay
các điền chủ giàu có, hoặc các quan lại là những người được miễn thuế.
1.3.1.3 Bắc thuộc lần thứ hai và những cải cách thời Hậu Lê
Cuộc chiếm đóng lần thứ hai của người Trung Hoa (1413-1427) có
làm gián đoạn chương trình cải cách hành chính tại Việt Nam, và các tổ
chức hương thôn lại một lần nữa trở lại cái khuôn mẫu của người Trung
Hoa. Lần này mỗi làng được chia ra làm 10 giáp, mỗi giáp có một giáp
trưởng cai trị. Mỗi giáp lại gồm mười họ (gia đình). Làng lúc đó gọi là lý,

và danh từ này được dùng ở Bắc Kỳ trong một thời gian lâu, ngay cả sau
khi người Pháp đã đô hộ nước ta năm 1858. Đứng dầu một làng là viên lý
trưởng, và cả hai viên lý trưởng và Giáp trưởng đều do các nhà cầm quyền
Trung Hoa lựa chọn trong số dân làng. Lý trưởng chịu trách nhiệm duy trì
trật tự, và lập sổ thuế và thâu thuế cho chính quyền.
Những làng lớn (có ít nhất 100 dân cư) thì gọi là đại xã và đặt dưới
quyền cai trị của ba xã quan, những làng cỡ trung bình (có từ 50 tới 100
dân) thì gọi là trung xã và đặt dưới quyền cai trị của hai xã quan; những
làng nhỏ (có trên 10 dân cư) thì được gọi là tiểu xã, và đặt dưới quyền cai
trị của một xã quan.


20
Nhưng công cuộc cải tổ táo bạo nhất trong nền hành chính xã lại do
Lê Thánh Tơng, và cũng là một vị vua có tiếng tăm lừng lẫy của triều đại
nhà Lê vào năm 1466, các xã quan được thay thế bằng các xã trưởng do
toàn thể dân định (đàn ông trong làng) bầu lên. Đó là điểm nhân nhượng
lớn mà chính quyền trung ương ban cho dân chúng địa phương. Số xã
trưởng cũng thay đổi tùy theo số gia đình trong mỗi làng, từ trên 500 hộ thì
được bầu 5 xã trưởng, từ 300 đến 500 hộ được bầu 4 xã trưởng , từ 100 đến
300 hộ được bầu 2 xã trưởng và nếu dưới 60 hộ được bầu 1 xã trưởng. Họ
phải chịu trách nhiệm về công việc trong toàn xã của họ, và đứng làm trung
gian giữa chính quyền trung ương và dân làng. Tuy chức vụ của họ cũng
tương đương như chức vụ của các vị quan lại, họ vẫn không thuộc vào
hàng quan lại, và vì vậy khơng được coi là những cơng bộc. Để đền bù
công lao phục vụ, họ được hưởng dụng một số ruộng đất của làng (công
điền). Đây là một biện pháp có lợi cho ngân khố của hồng gia. Có thể thấy
tính tự quản của chính quyền cấp xã được thể hiện rõ ở khía cạnh này tức là
chính quyền cấp xã do dân làng xã chu cấp chứ không hưởng lương từ
ngân sách nhà nước(1)

những cải cách của Lê Thánh tơng chịu sự chi phối của quan điểm
chính quyền quân chủ tập trung với một hệ thống pháp luật thơng nhất nên
những cải cách của ơng đối với chính quyền cơ sở đã làm giảm tính tự trị
của làng xã, chính quyền cơ sở trở thành một đơn vị kinh tế phụ thuộc nhà
nước, cung cấp các nguyên liệu chủ yếu như lương thực thực phẩm thậm
chí cả binh dịch cho triều đình. Chủ trương xây dựng nền pháp luật thống
nhất tuy thế Lê Thánh tông lại là người ra điều luật cho phép làng xã đặt ra
hương ước, văn bản pháp lí điều chỉnh các quan hệ trong cộng đồng làng
xã. Điều 260 luật Hồng Đức ban hành năm 1464 nói rõ nếu làng xã nào có
tục khác lạ thì được phép lập khốn ước nhưng phải nhờ các viên chức nho
giả là người đứng tuổi có phẩm hạnh, ngay thẳng giúp cho việc soạn thảo
(1)

Xem Vũ Quốc Thơng- Pháp ché sử- Sài gịn 1973- Tr 146