BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ HỒNG HUỆ

CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN THÀNH PHỐ LÀO CAI, TỈNH LÀO CAI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI, 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ HỒNG HUỆ

CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN THÀNH PHỐ LÀO CAI, TỈNH LÀO CAI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN THỊ HÀ

HÀ NỘI, 2018


LỜI CAM ĐOAN

Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu do chính tơi thực hiện. Các
số liệu sơ cấp và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chƣa đƣợc
ai công bố trong bất cứ cơng trình nào khác.
Tác giả

Nguyễn Thị Hồng Huệ


LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành đề tài tốt nghiệp này, ngồi sự nỗ lực phấn đấu của bản thân, tơi
cịn nhận đƣợc sự giúp đỡ, động viên, chỉ bảo của các thầy cô, bạn bè, đồng nghiệp và
ngƣời thân.
Nhân dịp này, tơi xin bày tỏ lịng biết ơn sâu sắc tới TS. Nguyễn Thị Hà
giảng viên Học viện Hành chính Quốc gia ngƣời đã ln theo sát, tận tình hƣớng dẫn,
chỉ bảo tơi trong suốt q trình thực hiện luận văn. Tơi xin chân thành cảm ơn tồn thể
các thầy cô giáo đã luôn giúp đỡ tạo mọi điều kiện cho tôi trong thời gian qua.
Tôi xin chân thành cảm ơn lãnh đạo Ban Nội chính Tỉnh ủy Lào Cai và cán bộ
Văn phòng Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) thành phố Lào
Cai, cùng tất cả các bạn bè đã giúp đỡ tơi hồn thành đề tài này.
Cuối cùng tôi xin cảm ơn sâu sắc tới gia đình đã động viên, tạo mọi điều kiện
về vật chất cũng nhƣ tinh thần trong suốt quá trình tôi thực hiện đề tài này.

Một lần nữa tôi xin chân trọng cảm ơn và cảm tạ !
Lào Cai, tháng 04 năm 2018
Tác giả

Nguyễn Thị Hồng Huệ


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
DANH MỤC CÁC BẢNG
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, BIỂU ĐỒ
MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài .................................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ......................................... 2
3. Mục đích và nhiệm vụ của nghiên cứu ............................................................. 4
3.1. Mục đích ......................................................................................................... 4
3.2. Nhiệm vụ ........................................................................................................ 4
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của nghiên cứu ........................................... 4
4.1. Đối tƣợng nghiên cứu..................................................................................... 4
4.2. Phạm vi nghiên cứu ........................................................................................ 4
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn .......................... 5
5.1. Phƣơng pháp luận ........................................................................................... 5
5.2. Phƣơng pháp nghiên cứu ................................................................................ 5
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ......................................................... 6
6.1. Ý nghĩa lý luận: .............................................................................................. 6
6.2. Ý nghĩa thực tiễn: ........................................................................................... 7
7. Kết cấu của luận văn ......................................................................................... 7
Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN HÀNH CHÍNH 8
1.1. Những vấn đề chung về văn bản hành chính ................................................. 8

1.1.1. Một số khái niệm về văn bản ...................................................................... 8
1.1.2. Chức năng của văn bản hành chính........................................................... 10
1.1.3. Các loại văn bản hành chính và đặc điểm của mỗi loại ............................ 12
1.2. Chất lƣợng và chất lƣợng văn bản hành chính ............................................. 14
1.2.1. Khái niệm Chất lƣợng ............................................................................... 14


1.2.2. Chất lƣợng văn bản hành chính................................................................. 15
1.2.3. Các yếu tố cấu thành chất lƣợng văn bản hành chính ............................... 16
1.3. Những yếu tố ảnh hƣởng đến chất lƣợng văn bản hành chính .................... 24
1.3.1. Nhận thức của các cấp lãnh đạo, quản lý và của cán bộ, công chức, viên
chức ..................................................................................................................... 24
1.3.2. Chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức...................................................... 24
1.3.3. Hệ thống văn bản quy định về xây dựng và ban hành văn bản hành chính25
1.3.4. Cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc....................................................... 26
1.4. Văn bản hành chính của UBND cấp huyện ................................................. 26
1.4.1. Các loại văn bản hành chính của UBND cấp huyện ................................. 26
1.4.2. Đặc điểm văn bản hành chính của cấp huyện ........................................... 29
1.4.3. Vai trị của văn bản hành chính đối với hoạt động của cấp huyện ........... 30
Tiểu kết chƣơng 1................................................................................................ 31
Chƣơng 2. THỰC TRẠNG CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN HÀNH CHÍNH CỦA
UBND THÀNH PHỐ LÀO CAI, TỈNH LÀO CAI ........................................... 32
2.1. Khái quát chung về thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai .................................. 32
2.1.1. Vị trí địa lý và dặc điểm dân cƣ ................................................................ 32
2.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội .......................................................................... 33
2.1.3. Ủy ban nhân dân thành phố Lào Cai ........................................................ 38
2.2. Phân tích thực trạng chất lƣợng văn bản hành chính của UBND thành phố
Lào Cai, tỉnh Lào Cai .......................................................................................... 39
2.2.1. Về số lƣợng văn bản đã ban hành ............................................................. 39
2.2.2. Về chất lƣợng nội dung văn bản ............................................................... 44

2.3.3. Ngôn ngữ văn bản ..................................................................................... 48
2.3.4. Thể thức văn bản ....................................................................................... 50
2.3. Đánh giá, nhận xét chung về chất lƣợng văn bản hành chính của UBND
thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai ......................................................................... 52
2.3.1. Những mặt đã đạt đƣợc ............................................................................. 52
2.3.2. Những hạn chế, tồn tại .............................................................................. 53


2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại .................................................. 55
Chƣơng 3. ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG
VĂN BẢN HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ LÀO
CAI, TỈNH LÀO CAI ......................................................................................... 58
3.1. Định hƣớng nâng cao chất lƣợng văn bản hành chính của UBND thành phố
Lào Cai, tỉnh Lào Cai .......................................................................................... 58
3.1.1. Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn về việc phải nâng cao chất lƣợng văn bản
hành chính ........................................................................................................... 58
3.1.2. Xuất phát từ chủ trƣơng của Lãnh đạo và nhu cầu của cán bộ, công chức
thành phố Lào Cai ............................................................................................... 59
3.1.3. Xuất phát từ những quy định của pháp luật liên quan đến công tác xây
dựng và ban hành văn bản ................................................................................... 60
3.1.4. Xuất phát từ thực tiễn khách quan ............................................................ 61
3.2. Giải pháp nâng cao chất lƣợng văn bản hành chính của UBND thành phố
Lào Cai, tỉnh Lào Cai .......................................................................................... 62
3.2.1. Nâng cao nhận thức của cấp ủy, chính quyền và cán bộ, cơng chức ........ 62
3.2.2. Hồn thiện thể chế, quy trình soạn thảo và ban hành văn bản .................. 64
3.2.3. Nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức ...................................... 69
3.2.4. Tăng cƣớng đầu tƣ trang thiết bị, ứng dụng công nghệ thông tin và áp
dụng hệ thống quản lý chất lƣợng ISO 9001:2008 ............................................. 70
3.2.5. Tăng cƣờng công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và cổng kết rút kinh
nghiệm ................................................................................................................. 79

KẾT LUẬN ......................................................................................................... 82
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................ 83


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

STT

Viết tắt

Giải thích

1

CP

Chính phủ

2

CT

Chủ tịch

3

CV

Cơng văn


4

NĐ

Nghị định

5

NQ

Nghị quyết

6

QĐ

Quyết định

7

QLNN

Quản lý nhà nƣớc

8

QPPL

Quy phạm pháp luật


9

TSKH

Tiến sỹ khoa học

10

TT

Thông tƣ

11

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1: Bảng tổng hợp số lƣợng các loại văn bản hành chính của UBND thành
phố Lào Cai ban hành từ năm 2011 - 6/2017 ...................................................... 39
Bảng 2. 2: Tổng hợp các loại văn bản hành chính từ năm 2011 - 6/2017 của
UBND thành phố Lào Cai ................................................................................... 42
Bảng 2. 3. Tổng hợp các loại văn bản lựa chọn đánh giá chất lƣợng ................. 44
Bảng 2. 4. Số lƣợng văn bản hành chính của thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai
ban hành từ năm 2011 – 6/2017 chƣa đảm bảo nội dung ................................... 47
Bảng 2. 5. Số lƣợng văn bản hành chính của thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai
ban hành từ năm 2011 – 6/2017 sử dụng ngơn ngữ cịn hạn chế ........................ 49

Bảng 2. 6. Số lƣợng văn bản hành chính của thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai
ban hành từ năm 2011 – 6/2017 có thể thức cịn hạn chế ................................... 52


DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, BIỂU ĐỒ

Hình 2. 1: Sơ đồ vị trí thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai ..................................... 32
Hình 2. 2: Sơ đồ quy trình ban hành văn bản hành chính khơng qua lấy ý kiến
của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai ...................................................... 65
Hình 2. 3: Sơ đồ quy trình ban hành văn bản hành chính phải qua lấy ý kiến của
UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai ............................................................. 66
Bảng biểu 2. 1. Số lƣợng các loại văn bản hành chính ban hành từ năm 2011 6/2017 của UBND thành phố Lào Cai ................................................................ 40
Bảng biểu 2. 2. Cơ cấu các loại văn bản hành chính ban hành từ năm 2011 6/2017 của UBND thành phố Lào Cai ................................................................ 41
Bảng biểu 2. 3. Biến động số lƣợng văn bản hành chính qua các năm của UBND
tỉnh thành phố Lào Cai ........................................................................................ 43


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Văn bản là phƣơng tiện dùng để ghi lại và truyền đạt thông tin, nó giữ
vai trị quan trọng khơng thể thiếu trong hoạt động đời sống xã hội. Trong
hoạt động quản lý nhà nƣớc, văn bản cịn đƣợc thể hiện tính quyền lực, trình
độ quản lý, tính trang trọng, uy nghiêm của Nhà nƣớc, của một quốc gia dân
tộc. Các cơ quan từ Trung ƣơng đến địa phƣơng đều sử dụng văn bản nhƣ
những phƣơng tiện chủ yếu, là cơ sở pháp lý để điều hành công việc. Mặt
khác, văn bản hành chính cịn thể hiện là kết quả, sản phẩm đầu ra của quá
trình quản lý.
Nhận thức đƣợc tầm quan trọng của văn bản hành chính nhà nƣớc, từ
trƣớc tới nay, nhà nƣớc đã ban hành nhiều văn bản quy định về công tác này

nhƣ: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Luật tổ chức chính quyền
địa phương, các Nghị định, Thông tƣ hƣớng dẫn thi hành,… đã đƣợc ban
hành nhằm giúp cho công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính
đƣợc thống nhất trong cả nƣớc, đảm bảo cho văn bản hành chính ban hành
có chất lƣợng và thực thi đƣợc trên thực tế, đồng thời, có cơ sở pháp lý cho
việc quản lý về cơng tác văn bản hành chính của các cơ quan hành chính nhà
nƣớc từ Trung ƣơng xuống địa phƣơng ở nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay.
Do vậy, trong những năm qua, chất lƣợng văn bản hành chính rất đƣợc chú
trọng, chất lƣợng của các văn bản đƣợc nâng lên rõ rệt. Bên cạnh kết quả đạt
đƣợc thì chất lƣợng văn bản hành chính cịn một số hạn chế: Thiếu tồn diện,
chƣa đồng bộ, đầy đủ, thậm chí cịn có chồng chéo, nhiều vấn đề bức xúc của
đời sống xã hội vẫn chƣa đƣợc điều chỉnh; việc xây dựng và ban hành văn
bản chƣa tuân thủ các qui định về nội dung, hình thức, thể thức và kỹ thuật
trình bày văn bản, từ đó dẫn đến một số lỗi, làm hạn chế vai trị của văn bản
hành chính; chất lƣợng soạn thảo còn thấp, nội dung văn bản còn dài dòng,

1


câu chữ không rõ ràng; một số địa phƣơng khi ban hành văn bản chƣa tuân
thủ các quy trình do pháp luật qui định, không đúng... nên khi ban hành khơng
sát hợp với tình hình thực tế, thiếu tính khả thi.
Thành phố Lào Cai - Mảnh đất kiên trung nơi địa đầu phía Bắc Tổ quốc
- Vùng đất giàu tiềm năng phát triển kinh tế thƣơng mại, dịch vụ du lịch và
tiểu thủ cơng nghiệp. Thành phố có cửa khẩu quốc gia, quốc tế, có vị trí quan
trọng trên tuyến hành lang kinh tế Côn Minh - Lào Cai - Hà Nội - Hải Phịng.
Thành phố có tổng diện tích tự nhiên 221 km2, 17 đơn vị hành chính (12
phƣờng, 5 xã), dân số trên 10 vạn ngƣời, thuộc 25 dân tộc. Với nhiều đặc
điểm riêng biệt là vùng đất có cửa khẩu, du lịch và khống sản,… do vậy số
lƣợng văn bản hành chính nhà nƣớc ban hành hàng năm rất lớn. Cũng giống

nhƣ thực trạng chung của toàn quốc thì chất lƣợng văn bản hành chính tại Ủy
ban nhân dân thành phố Lào Cai vẫn chƣa phát huy hết hiệu lực, hiệu quả.
Vẫn tồn tại một số văn bản sai thể thức, lỗi kỹ thuật trình bày, các văn bản
hành chính vẫn cịn lỗi chính tả, một số quyết định (cá biệt) căn cứ sai Luật
chính quyền địa phƣơng, tên loại văn bản không phù hợp với nội dung thông
tin mà văn bản chứa đựng, sử dụng các từ viết tắt sai quy định, vẫn cịn sai sót
về nội dung.
Từ những lý do nêu trên, tác giả chọn đề tài “Chất lượng văn bản hành
chính của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai” làm luận văn chuyên
ngành quản lý cơng với mong muốn góp phần nâng cao chất lƣợng văn bản
hành chính của Ủy ban nhân dân thành phố Lào Cai trong hoạt động quản lý
công, đáp ứng với yêu cầu của công cuộc xây dựng và phát triển đất nƣớc nói
chung và tỉnh Lào Cai nói riêng trong tình hình mới.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Trong những năm gần đây có nhiều cơng trình nghiên cứu, sách, giáo
trình, sách chun khảo, các luận án Tiến sĩ, luận văn Thạc sỹ nghiên cứu về
văn bản hành chính nhà nƣớc đƣợc cơng bố trên nhiều diễn đàn khác nhau từ

2


trung ƣơng đến địa phƣơng, có thể liệt kê một số cơng trình tiêu biểu. Nhìn
chung, các cơng trình khoa học nêu trên chủ yếu tiếp cận, nghiên cứu những
về lý luận văn bản quản lý nhà nƣớc, cụ thể các tác giả đã nghiên cứu về khái
niệm, chức năng, vai trị của văn bản QLNN, quy trình soạn thảo và ban hành
quản lý văn bản nhà nƣớc. Kỹ thuật soạn thảo thảo văn bản hành chính [21],
[22], [1], [3]. Các cơng trình nghiên cứu cung cấp những kiến thức nền tảng
cơ bản nhất về văn bản QLNN chứ chƣa đề cập đến công tác xây dựng và ban
hành văn bản tại các địa phƣơng, hơn thế nữa các công trình khoa học nêu
trên chƣa nghiên cứu về chất lƣợng ban hành văn bản tại các địa phƣơng.

Bên cạnh, sách, giáo trình cịn có nhiều đề tài khoa học, luận văn cao
học nghiên cứu về vấn đề này nhƣ:
- Nguyễn Thị Minh (2016) “Quy trình ban hành văn bản hành chính
tại Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa” luận văn thạc sỹ Quản lý cơng, Học
viện Hành chính Quốc gia.
- Nguyễn Quốc Hoàn (2015), Nâng cao chất lượng ban hành văn bản
quản lý nhà nước của UBND quận Hoàn Kiếm, thành phố Hà Nội, Luận văn
thạc sĩ Quản lý công, Học viện Hành chính Quốc gia .
- Đặng Anh Minh (2013) “Hồn thiện quy trình ban hành văn bản hành
chính tại trường Cao đẳng Sư phạm Trung ương”Luận văn Thạc sĩ Quản lý
Hành chính cơng, Học viện Hành chính.
- Nguyễn Nữ Phƣơng Thảo (2013) “Quy trình xây dựng và ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân qua
thực tiễn tỉnh Phú Thọ” Luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính cơng, Học viện
Hành chính.
Nhìn chung, các đề tài nghiên cứu trên đây, chủ yếu đi vào nghiên cứu
quy trình ban hành văn bản; đánh giá chất lƣợng ban hành và quản lý văn bản
của các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở nhiều địa phƣơng khác nhau, chƣa có
cơng trình nghiên cứu một cách có hệ thống và tồn diện về hồn thiện hệ

3


thống văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân thành phố Lào Cai. Chính vì
vậy, việc nghiên cứu chất lƣợng văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân
thành phố Lào Cai là hết sức cần thiết, đặc biệt, trong giai đoạn hiện nay khi
thánh phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai đang tiến hành cải cách hành chính cũng nhƣ
đang cải cách thủ tục hành chính để thu hút các nhà đầu tƣ về tỉnh.
3. Mục đích và nhiệm vụ của nghiên cứu
3.1. Mục đích

Nghiên cứu lý luận và thực tiễn chất lƣợng văn bản hành chính, trên cơ
sở đó, tác giả đề xuất một số giải pháp nâng cao chất lƣợng của văn bản hành
chính của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai.
3.2. Nhiệm vụ
- Nghiên cứu cơ sở lý luận về văn bản hành chính và chất lƣợng văn
bản hành chính nhà nƣớc;
- Chỉ ra những điểm đạt đƣợc, những điểm còn hạn chế, nguyên nhân
hạn chế, tồn tại của chất lƣợng văn bản hành chính của ủy ban nhân dân thành
phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai.
- Định hƣớng và giải pháp chủ yếu nâng cao chất lƣợng văn bản hành
chính nhà nƣớc tại thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Chất lƣợng văn bản hành chính nhà nƣớc của UBND thành phố Lào
Cai, tỉnh Lào Cai
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi không gian: nghiên cứu chất lƣợng văn bản hành chính của Ủy
ban nhân dân thành phố Lào Cai (tức chỉ văn bản của các phịng ban chun
mơn của thành phố, văn bản của UBND thành phố ban hành)
Phạm vi thời gian: nghiên cứu chất lƣợng văn bản hành chính của
UBND thành phố Lào Cai từ năm 2011 – 6/2017.

4


Phạm vi nội dung: nghiên cứu văn bản hành chính thông thƣờng cụ thể:
công văn (CV), thông báo (TB), báo cáo (BC), biên bản (BB), tờ trình (TTr),
đề án, chƣơng trình, kế hoạch (Do văn bản hành chính cá biệt rất ít hoặc
khơng phải văn bản nào cũng phát hành ra bên ngồi sẽ khó khăn trong tiếp
cận đối tƣợng nghiên cứu).

5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận
Đề tài đƣợc tiến hành dựa trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác - Lê nin về
Nhà nƣớc và Pháp luật; hệ thống các quan điểm chỉ đạo, định hƣớng của
Đảng và Nhà nƣớc trong sự nghiệp đổi mới;
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn đã sử dụng
một số phƣơng pháp nghiên cứu cơ bản sau:
- Phương pháp thu thập số liệu từ tham khảo tài liệu
Phƣơng pháp này là dựa trên nguồn thông tin sơ cấp và thứ cấp thu thập
đƣợc từ những tài liệu nghiên cứu trƣớc đây để xây dựng cơ sở dẫn chứng,
chứng minh vấn đề nghiên cứu.
- Phương pháp thu thập số liệu thứ cấp
Số liệu thứ cấp đƣợc thu thập chủ yếu từ các nguồn sau:
+ Các tài liệu, sổ sách, báo cáo thống kê, tạp chí, tập san, báo cáo khoa
học chuyên ngành v.v.
+ Các cơ quan liên quan tại thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai nhƣ:
Phòng Tài ngun và Mơi trƣờng, Phịng Nơng nghiệp, phịng Kinh tế, Phòng
Giáo dục và Đào tạo .v.v.
- Thu thập số liệu tại các sở, ban ngành có liên quan, qua mạng Internet,
qua sách báo v.v. dùng để thu thập các thông tin liên quan đến đặc điểm tự
nhiên, kinh tế xã hội, cơ cấu tổ chức bộ máy của Thành phố Lào Cai.

5


- Trong quá trình thực hiện đề tài: Số liệu thứ cấp chủ yếu đƣợc dùng để
phục vụ cho việc nghiên cứu tổng quan tài liệu, làm rõ các yếu tố cấu thành
nên chất lƣợng của văn bản hành chính nhà nƣớc và chỉ ra đƣợc thực trạng
thực trạng các loại văn bản hành chính nhà nƣớc đƣợc ban hành tại Thành phố

Lào Cai.
- Phương pháp thu thập số liệu sơ cấp
Thông tin số liệu sơ cấp đƣợc thu thập chủ yếu từ các nguồn số liệu sau:
+ Những cán bộ có kinh nghiệm trong soạn thảo văn bản hành chính
nhà nƣớc tại thành phố.
+ Các chuyên gia (xin ý kiến của một số chuyên gia có kinh nghiệm
nghiên cứu về lĩnh vực này)
- Phương pháp phân tích - tổng hợp
Phƣơng pháp này đƣợc thực hiện nhằm xử lý theo trình tự khoa học,
logic các thơng tin, số liệu đã thu thập đƣợc về chất lƣợng văn bản hành
chính, sau đó tiến hành tổng hợp để đƣa ra kết luận phù hợp. Phƣơng pháp
này chủ yếu thực hiện để xây dựng cơ sở lý luận và đề xuất một số giải pháp
nhằm nâng cao hiệu quả chất lƣợng văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc tại
UBND thành phố Lào Cai.
- Phương pháp thống kê
Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng trên cơ sở phần mềm quản lý văn bản,
hồ sơ công việc của UBND thành phố Lào Cai, thống kê những văn bản đã
đƣợc ban hành qua các năm, qua đó xác định rõ những loại văn bản nào là đối
tƣợng nghiên cứu của luận văn, thống kê số lƣợng văn bản qua từng năm,
cung cấp thông tin cho luận văn đƣợc đầy đủ hơn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận:
Góp phần làm rõ hơn cơ sở lý luận về chất lƣợng văn bản hành chính
của UBND thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai.

6


6.2. Ý nghĩa thực tiễn:
- Nghiên cứu chất lƣợng văn bản hành chính thơng thƣờng của UBND

thành phố Lào Cai, để từ đó giúp cho các cơ quan chun mơn của Thành phố
Lào Cai rút kinh nghiệm trong quá trình soạn thảo và ban hành văn bản hành
chính tốt hơn.
- Luận văn có thể làm tƣ liệu cho các cơ sở đào tạo, bồi dƣỡng trên địa
bàn tỉnh Lào Cai tham khảo
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và phần
Phụ lục, nội dung của luận văn đƣợc kết cấu thành 3 chƣơng, bao gồm:
Chƣơng 1. Cơ sở lý luận về chất lƣợng văn bản hành chính.
Chƣơng 2. Thực trạng chất lƣợng văn bản hành chính tại ủy ban nhân
dân thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai.
Chƣơng 3. Định hƣớng và giải pháp chủ yếu nâng cao chất lƣợng văn
bản hành chính nhà nƣớc tại thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai.

7


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN HÀNH CHÍNH
1.1. Những vấn đề chung về văn bản hành chính
1.1.1. Một số khái niệm về văn bản
1.1.1.1. Khái niệm
Văn bản là đối tƣợng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học. Tùy theo
góc độ nghiên cứu mà các nhà nghiên cứu có cách tiếp cận và định nghĩa khác
nhau về văn bản.
Theo từ điển Tiếng Việt: “Văn bản là bản viết hoặc in ra giấy, mang nội
dung những gì cần đƣợc ghi để lƣu làm bằng chứng” [14, tr218]. Theo cách
hiểu này thì văn bản chủ yếu là sản phẩm nhằm phục vụ mục đích lƣu trữ
thơng tin phục vụ mục đích tra cứu của ngƣời sử dụng mà chƣa đề cập đến
chức năng truyền đạt thông tin và các chức năng khác của văn bản.

Theo nghĩa hẹp: Văn bản là khái niệm chỉ cơng văn, giấy tờ hình thành
trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức.
Theo nghĩa rộng nhất, văn bản đƣợc hiểu là phương tiện ghi tin và
truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ (ký hiệu) nhất định.
Nhƣ vậy, có thể hiểu văn bản là sản phẩm của quá trình giao tiếp. Về
mặt hình thức: văn bản đƣợc thể hiện bằng ngôn ngữ (ký hiệu) nhất định, phổ
biến nhất là chữ viết, đƣợc gắn với một vật mang tin nhất định. Về mặt nội
dung: văn bản chứa đựng, truyền đạt thơng tin nhất định, có tính mục đích,
giá trị thơng tin sẽ quyết định giá trị nội dung của văn bản [11], [16].
Trên thực tế, tùy theo từng lĩnh vực cụ thể của đời sống xã hội mà mỗi
một loại văn bản có hình thức và nội dung thể hiện khác nhau nhƣ: văn bản
ghi âm, văn bản ghi hình, văn bản nghệ thuật, văn bản quản lý.
1.1.1.2. Khái niệm về văn bản quản lý nhà nước
Trong hoạt động quản lí nhà nƣớc, văn bản vừa là cơng cụ quản lí, vừa
là sản phẩm của hoạt động quản lí. Các cơ quan nhà nƣớc sử dụng văn bản để

8


cụ thể hóa pháp luật, để hƣớng dẫn việc thực hiện pháp luật cũng nhƣ là để áp
dụng pháp luật vào giải quyết các nhiệm vụ quản lí nhà nƣớc [12, tr15-16].
Việc sử dụng văn bản trong giải quyết công việc hằng ngày cũng là một cách
phổ biến để các cơ quan nhà nƣớc thực hiện các thẩm quyền cũng nhƣ chức
năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật.
Theo giáo trình Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản,

”[20, tr 9].
Theo khái niệm văn bản quản lý nhà nƣớc nêu trên, có thể đƣa ra một số
đặc điểm cơ bản của văn bản quản lý nhà nƣớc nhƣ sau:
- Văn bản quản lí nhà nƣớc đƣợc hình thành trong quá trình hoạt động

của cơ quan nhà nƣớc.
- Thẩm quyền ban hành văn bản quản lí nhà nƣớc theo luật định hoặc
theo quy chế hoạt động của từng cơ quan quy định
- Thể thức của các văn bản quản lí nhà nƣớc đƣợc pháp luật quy định
mà cụ thể hiện nay đƣợc quy định tại Nghị định số 34/2016/ NĐ - CP ban
hành ngày 14 tháng 5 năm 2016, có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016 và Thông
tƣ số 01/2011/TT-BNV ban hành ngày 19 tháng 01 năm 2011, có hiệu lực kể
từ ngày 04/3/2011 [2], [5].
- Nội dung chủ yếu dùng để truyền đạt các quyết định quản lí hoặc ghi
chép thơng tin quản lí.
- Văn phong, ngơn ngữ: sử dụng văn phong hành chính-cơng vụ.
1.1.1.3. Khái niệm về văn bản hành chính
Văn bản hành chính là là những văn bản do các cơ quan, tổ chức có
thẩm quyền ban hành theo trình tự, hình thức nhất định nhằm giải quyết công

9


việc thường xuyên trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức. Là phƣơng tiện
không thể thiếu đƣợc trong các hoạt động quản lý và điều hành của các cơ
quan, tổ chức
Tại Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của
Chính phủ (CP) về Cơng tác Văn thƣ thì văn bản hành chính đƣợc chia làm
hai loại: Văn bản cá biệt và văn bản hành chính thơng thƣờng [4].
Văn bản cá biệt bao gồm:
- Quyết định cá biệt;
- Chỉ thị (CT) cá biệt;
- Nghị quyết cá biệt.
Văn bản hành chính thơng thƣờng, bao gồm:
Cơng văn, tờ trình, thơng báo, báo cáo, biên bản, đề án, chƣơng trình,

kế hoạch, các loại giấy (giấy đi đƣờng, giấy nghỉ phép, giấy ủy nhiệm...), các
loại phiếu (phiếu gửi, phiếu báo, phiếu trình...).
1.1.2. Chức năng của văn bản hành chính
1.1.2.1. Chức năng thơng tin
Đây là chức năng cơ bản và chung nhất của mọi loại văn bản. Văn bản
chứa đựng và chuyển tải thông tin từ đối tƣợng này sang đối tƣợng khác. Văn
bản quản lý nhà nƣớc chứa đựng các thông tin nhà nƣớc (nhƣ phƣơng hƣớng,
kế hoạch phát triển, các chính sách, các quyết định quản lý...) của chủ thể
quản lý (các cơ quan quản lý nhà nƣớc) đến đối tƣợng quản lý (là các cơ quan
quản lý nhà nƣớc cấp dƣới hay toàn xã hội). Giá trị của văn bản đƣợc quy
định bởi giá trị thông tin chứa đựng trong đó [6], [7].
Thơng qua hệ thống văn bản của các cơ quan, ngƣời ta có thể thu nhận
đƣợc thơng tin phục vụ cho các hoạt động tiếp theo của quá trình quản lý
nhƣ:
- Thơng tin về chủ trƣơng đƣờng lối của Đảng và Nhà nƣớc liên quan
đến mục tiêu phƣơng hƣớng hoạt động của cơ quan.

10


- Thông tin về phƣơng thức hoạt động, mục tiêu, nhiệm vụ, quan hệ
công tác giữa các cơ quan, đơn vị.
- Thông tin về các đối tƣợng quản lý, về sự biến động.
- Thông tin về các kết quả đã đạt đƣợc trong quá trình quản lý.
1.1.2.2. Chức năng pháp lý
Chỉ có Nhà nƣớc mới có quyền lập pháp và lập quy. Do vậy, các văn
bản quản lý nhà nƣớc đƣợc đảm bảo thực thi bằng quyền lực Nhà nƣớc. Chức
năng pháp lý đƣợc thể hiện trên hai phƣơng diện:
- Văn bản đƣợc sử dụng để ghi lại các quy phạm pháp luật và các quan
hệ về luật pháp hình thành trong quá trình quản lý và các hoạt dộng khác.

- Bản thân văn bản là chứng cứ pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ
thể trong quản lý và điều hành công việc của cơ quan.
1.1.2.3. Chức năng quản lý
Chức năng quản lý của văn bản quản lý nhà nƣớc đƣợc thể hiện khi văn
bản đƣợc sử dụng nhƣ một phƣơng tiện thu thập thông tin (báo cáo, tờ
trình…) và ban hành truyền đạt thơng tin để tổ chức quản lý và duy trì, điều
hành thực hiện sự quản lý (lệnh, nghị định, thông tƣ, nghị quyết, chỉ thị…).
Thông qua chức năng quản lý, mối quan hệ giữa chủ thể và khách thể
quản lý đƣợc xác lập.
Văn bản quản lý nhà nƣớc là phƣơng tiện thiết yếu để các cơ quan quản
lý có thể truyền đạt chính xác các quyết định quản lý đến hệ thống bị quản lý
của mình, đồng thời cũng là đầu mối để theo dõi, kiểm tra hoạt động của các
cơ quan cấp dƣới.
Với chức năng quản lý, văn bản quản lý nhà nƣớc tạo nên sự ổn định
trong công việc, thiết lập đƣợc các định mức cần thiết cho mỗi loại công việc,
tránh đƣợc cách làm tùy tiện, thiếu khoa học.
Chức năng quản lý của văn bản quản lý nhà nƣớc có tính khách quan,
đƣợc tạo thành do chính nhu cầu của hoạt động quản lý và nhu cầu sử dụng
văn bản nhƣ một phƣơng tiện quản lý.

11


1.1.2.4. Chức năng văn hóa - xã hội
- Văn hóa là tổng thể giá trị vật chất và tinh thần do con ngƣời sáng tạo
ra trong quá trình lao động cải tạo thế giới và văn bản cũng là một sản phẩm
của q trình lao động quản lý, nó đƣợc dùng làm một phƣơng tiện để ghi
chép lại những kinh nghiệm quản lý, kinh nghiệm lao động sản xuất từ thế hệ
này sang thế hệ khác. Với ý nghĩa ấy, văn bản ln có chức năng văn hóa.
- Khi có chức năng văn hóa thì liền sau đó văn bản làm chức năng văn

hóa, điều đó bắt buộc mọi ngƣời sử dụng văn bản phải làm cho văn bản có
tính văn hóa.
1.1.2.5. Các chức năng khác
Bên cạnh những chức năng cơ bản nói trên, trong đời sống xã hội, văn
bản còn thể hiện các chức năng khác nhƣ chức năng giao tiếp, thống kê, sử lý...
- Với chức năng giao tiếp, hoạt động sản sinh văn bản phục vụ giao tiếp
giữa các quốc gia với nhau, giữa cơ quan với cơ quan... Thông qua chức năng
này, mối quan hệ giữa con ngƣời với con ngƣời, cơ quan với cơ quan, quốc
gia này với quốc gia khác đƣợc thắt chặt hơn và ngƣợc lại.
- Với chức năng thống kê văn bản sẽ là cơng cụ để nói lên tiếng nói của
những con số, những sự kiện, những vấn đề và khi ở trong văn bản thì những
con số, những sự kiện, những vấn đề trở nên biết nói.
- Với chức năng sử liệu, văn bản là một công cụ dùng để ghi lại lịch sử
của một dân tộc, quốc gia, một thời đại, cơ quan, tổ chức. Có thể nói văn bản
là một công cụ khách quan để nghiên cứu về quá trình lịch sử phát triển của
một tổ chức, một quốc gia.
1.1.3. Các loại văn bản hành chính và đặc điểm của mỗi loại
Theo Khoản 2 Điều 4, Nghị định 110/ 2004/NĐ – CP ban hành ngày 08
tháng 4 năm 2004 văn bản hành chính gồm có 02 loại sau:
a) Văn bản cá biệt
- Khái niệm văn bản hành chính cá biệt

12


Là phƣơng tiện thể hiện các quyết định quản lý của cơ quan quản lý
hành chính nhà nƣớc có thẩm quyền trên cơ sở những quy định chung, quyết
định quy phạm của cơ quan nhà nƣớc cấp trên hoặc quy định quy phạm của
cơ quan mình nhằm giải quyết các cơng việc cụ thể.
Ví dụ: Quyết định nâng lƣơng, quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen

thƣởng, kỷ luật cán bộ công chức; Chỉ thị về phát động thi đua, biểu dƣơng
ngƣời tốt việc tốt; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân về việc miễn nhiệm một
thành viên của Hội đồng nhân dân;
- Đặc điểm của văn bản hành chính cá biệt
+ Thuộc loại văn bản áp dụng luật, đƣợc ban hành trên cơ sở văn bản
quy phạm pháp luật hay văn bản cá biệt khác của cơ quan cấp trên hoặc của
chính cơ quan ban hành.
+ Do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành.
+ Nhằm giải quyết các công việc cụ thể, cá biệt: điều chỉnh các quan hệ
cụ thể, xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc
xác định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với ngƣời vi phạm pháp
luật.
+ Trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quan hệ pháp lý nhất định.
+ Đối với các đối tƣợng cụ thể, đƣợc chỉ định rõ, trong phạm vi không gian
và thời gian nhất định.
b) Văn bản hành chính thơng thƣờng
- Khái niệm văn bản hành chính thơng thường
Là những văn bản do các cơ quan, tổ chức ban hành nhằm thực thi các
văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể,
giao dịch, trao đổi, giải quyết các cơng việc mang tính chất thƣờng xun
trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức.
Chính vì vậy, nhóm văn bản này có nội dung chứa đựng các thơng tin
mang tính chất điều hành hành chính trong hoạt động của các cơ quan nhƣ

13


triển khai, hƣớng dẫn, đôn đốc, kiểm tra, theo dõi, phản ánh tình hình, đánh
giá kết quả... các hoạt động trong các cơ quan, tổ chức. Vì vậy, khác với văn
bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính cá biệt. Văn bản hành chính

thơng thƣờng khơng quy định thẩm quyền ban hành mà mọi cơ quan, tổ chức
đều có thẩm quyền ban hành loại văn bản này; nội dung văn bản mang tính
độc lập, chẳng hạn: báo cáo tổng kết, tờ trình đề nghị phê duyệt… Nó đƣợc
hình thành theo nhu cầu, tính chất cơng việc của cơ quan, tổ chức đó. Chính
vì thế, văn bản hành chính thơng thƣờng có nhiều biến thể, tức là có nhiều tên
loại văn bản khác nhau, bao gồm: công văn, báo cáo, thơng báo, biên bản, tờ
trình, đề án, chƣơng trình, kế hoạch, các loại giấy, các loại phiếu…
1.2. Chất lƣợng và chất lƣợng văn bản hành chính
1.2.1. Khái niệm Chất lượng
Chất lƣợng là một phạm trù trừu tƣợng, mang tính chất định tính, khó
có thể cân đo, đong đếm đƣợc. Dƣới mỗi cách tiếp cận khác nhau thì quan
niệm về chất lƣợng cũng khác nhau [17], [18], [25].
Theo từ điển tiếng Việt, chất lượng được xem là “cái tạo nên phẩm
chất, giá trị của mỗi con người, một sự vật, một sự việc” [14].
Theo một cách hiểu khác thì “Chất lượng là một phạm trù triết học
biểu thị những thuộc tính bản chất của sự vật, chỉ rõ nó là cái gì, tính ổn định
tương đối của sự vật để phân biệt nó với sự vật khác. Chất lượng là đặc tính
khách quan của sự vật, biểu thị ra bên ngồi qua các thuộc tính. Nó là cái
liên kết các thuộc tính của sự vật lại làm một, gắn bó với sự vật như một tổng
thể, bao quát toàn bộ sự vật và không tách khỏi sự vật” [12].
Tổ chức Quốc tế về Tiêu chuẩn hóa ISO, trong dự thảo DIS 9000:2000,
đã đƣa ra định nghĩa sau: Chất lượng là khả năng của tập hợp các đặc tính của
một sản phẩm, hệ thống hay quá trình để đáp ứng các yêu cầu của khách hàng và
các bên có liên quan" [15].

14


Từ định nghĩa trên có thể rút ra một số đặc điểm sau đây của khái niệm
chất lƣợng:

- Chất lƣợng đƣợc đo bởi sự thỏa mãn nhu cầu.
- Chất lƣợng đƣợc đo bởi sự thỏa mãn nhu cầu, mà nhu cầu luôn luôn
biến động nên chất lƣợng cũng luôn luôn biến động theo thời gian, không
gian và điều kiện sử dụng.
- Nhu cầu có thể đƣợc cơng bố rõ ràng dƣới dạng các quy định, tiêu
chuẩn nhƣng cũng có những nhu cầu không thể miêu tả rõ ràng, ngƣời sử
dụng chỉ có thể cảm nhận chúng, hoặc có khi chỉ phát hiện đƣợc trong chúng
trong quá trình sử dụng.
- Chất lƣợng khơng phải chỉ là thuộc tính của sản phẩm, hàng hóa mà
ta vẫn hiểu hàng ngày. Chất lƣợng có thể áp dụng cho một hệ thống, một q
trình. Ví dụ: Chất lƣợng văn bản hành chính nhà nƣớc, chất lƣợng quy trình
sản xuất, chất lƣợng cơng chức [10, tr 35].
1.2.2. Chất lượng văn bản hành chính
Từ những phân tích nêu trên, có thể hiểu “Chất lượng văn bản hành
chính là việc văn bản ban hành đảm bảo chính xác cả về nội dung và hình
thức, đúng thẩm quyền, phù hợp với pháp luật và với thực tiễn khách quan.”
Nhƣ vậy, trong quá trình nghiên cứu soạn thảo và ban hành văn bản
hành chính, chất lƣợng văn bản phụ thuộc vào nhiều yếu tố nhƣ: chủ thể ban
hành, quy trình xây dựng và ban hành văn bản, năng lực của ngƣời soạn thảo
văn bản. Mặt khác, cần phải xem xét cả về hình thức và nội dung, văn bản khi
ban hành cần phải đảm bảo cả hai yếu tố này.
- Chất lƣợng văn bản hành chính có thể đƣợc xác định rõ ràng dƣới
dạng các qui định, tiêu chuẩn ban hành tại các văn bản hƣớng dẫn, tại thông
tƣ quy định về nội dung và hình thức.
- Khi xem xét chất lƣợng văn bản hành chính, ta phải xem xét yêu cầu
về thể thức, ngôn ngữ, nội dung, mức độ hài lịng của ngƣời dân, cán bộ cơng
chức, viên chức trong q trình giải quyết cơng việc bằng văn bản.

15