VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HOÀNG THỊ HUYỀN

XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH CAO BẰNG

Ngành: Luật hiến pháp và Luật hành chính
Mã số: 8.38.01.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN VĂN QUÂN

Hà Nội -2020


LỜI CAM ĐOAN
Trước tiên, tôi xin trân trọng cảm ơn tiến sĩ Nguyễn Văn Quân đã
hướng dẫn và giúp đỡ tơi về mọi mặt để hồn thành bản luận văn này.
Xin trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Khoa học xã hội, các
thầy giáo, cô giáo và đội ngũ cán bộ, viên chức đã tận tình giảng dạy, giúp đỡ
tôi thời gian tham gia học tập tại Học viện.
Tơi xin cam đoan, đây là cơng trình nghiên cứu khoa học của riêng tơi.
Các số liệu trích dẫn trong luận văn dựa trên nguồn tư liệu, số liệu bảo đảm
độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn
chưa từng được ai công bố trong bất kỳ cơng trình nào khác.

Vậy tơi viết cam đoan kính đề nghị Học viện Khoa học xã hội xem xét
để tơi có thể bảo vệ Luận văn.
Xin trân trọng cảm ơn!
Tác giả

Hoàng Thị Huyền


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG .......... 10
1.1. Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật và xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ........................ 10
1.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương ...................................................................................... 17
1.3. Trình tự, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
của chính quyền địa phương ............................................................................... 20
1.4. Các yếu tố trong xây dựng ảnh hưởng đến chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền địa phương...................................................... 25
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN TỈNH CAO BẰNG ......... 29
2.1. Cơ sở pháp lý và những yếu tố ảnh hưởng tới xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật tại tỉnh Cao Bằng ................................................................ 29
2.2. Kết quả trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các
cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016-2019 ........................................ 37
2.3. Những hạn chế trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016-2019 ........................... 43
2.4. Nguyên nhân của những hạn chế trong xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng ............................................................. 49

CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG
XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ................................................................................... 57


3.1. Xây dựng hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan
trung ương ........................................................................................................... 59
3.2. Hoàn thiện quy định về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương ...................................................................................... 59
3.3. Cần có quy định cụ thể việc xử lý trách nhiệm của tổ chức, cá nhân
trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật không tuân thủ quy định dẫn
tới ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật gây hậu quả
nghiêm trọng ....................................................................................................... 64
3.4. Tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ........................ 65
3.5. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thực hiện công tác xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật. .................................................................................... .67
3.6. Tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ............. 68
3.7. Đảm bảo nguồn lực vật chất cho công tác xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật .............................................................................................................. 69
KẾT LUẬN ........................................................................................................ 71
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................ 74
PHỤ LỤC .......................................................................................................... 81


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CQĐP

Chính quyền địa phương


HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND

Uỷ ban nhân dân

QPPL

Quy phạm pháp luật


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

TT
1

Tên bảng

Trang

Bảng 2.1. Thống kê công chức làm công tác pháp luật,

33

pháp chế tại tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016 – 2020
2

Bảng 2.2. Thống kê tình hình ban hành văn bản quy


38

phạm pháp luật của các cấp chính quyền tỉnh Cao
Bằng
3

Bảng 2.3. Thống kê tổ chức, người làm công tác pháp
chế tại các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân
tỉnh Cao Bằng năm 2019

53


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do
Nhân dân, vì Nhân dân là chủ trương đã được Đảng và Nhà nước ta đặt ra
trong công cuộc đổi mới toàn diện đất nước. Đẩy mạnh xây dựng, hoàn thiện
hệ thống pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật là một trong những phương
hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Trong đó
coi trọng việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm cho luật
pháp thể hiện đúng ý chí, nguyện vọng và quyền lực của dân, thực sự bảo vệ
được các quyền của công dân là điều kiện cần thiết để Nhà nước quản lý, điều
hành xã hội bằng pháp luật một cách hiệu quả. Do đó, luật pháp chiếm vị trí
tối thượng trong hoạt động của Nhà nước và trong đời sống xã hội và việc
hoàn thiện hệ thống pháp luật để bảo đảm tính cơng khai, minh bạch, thống
nhất, đồng bộ là nhiệm vụ hết sức quan trọng được đặt ra đối với Đảng và các
cơ quan nhà nước. Một trong những biểu hiện của Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa là pháp luật của Nhà nước được thể chế hóa và bảo vệ quyền

của cơng dân và quyền của con người. Điều này thể hiện tính nhân văn, nhân
đạo sâu sắc của hệ thống luật pháp thuộc Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa Việt Nam.
Hiến pháp năm 2013 cũng đề ra nguyên tắc Nhà nước được tổ chức và
hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và
pháp luật [26]. Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống
nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân; đổi mới căn
bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trị và hiệu lực của
pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển
1


kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực
hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân [1] là mục tiêu mà
Đảng ta đã đề ra trong giai đoạn 2005-2010 định hướng đến năm 2020 trong
Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 05 năm 2005 của Bộ Chính trị,
nhưng giá trị của định hướng trên vẫn luôn phải được giữ vững con đường
xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của ta. Để quản lý Nhà nước
bằng pháp luật, u cầu đầu tiên có tính tiên quyết là các văn bản QPPL được
xây dựng phải có chất lượng cao.
Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, hệ thống các cơ quan CQĐP có một vai trị rất quan trọng.
Trên nhiều phương diện, các cấp CQĐP có mối quan hệ gắn bó mật thiết với
Nhân dân, trực tiếp giải quyết những vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ
của công dân. Để thực hiện quản lý nhà nước ở địa phương, chính quyền phải
ban hành thể chế, hệ thống văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ theo
phân cấp, hay nói cách khác hoạt động ban hành văn bản QPPL của CQĐP là
một trong những phương thức quan trọng để thực hiện các chủ trương, chính

sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, nhằm xây dựng, phát triển kinh tế,
văn hóa, xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của Nhân dân. Do đó
nâng cao chất lượng văn bản QPPL của CQĐP là một trong những nhiệm vụ
trọng tâm của các cấp CQĐP.
Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của tỉnh Cao Bằng
trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đã đạt được trong công
tác văn bản, đã phát hiện nhiều văn bản QPPL do CQĐP ban hành trái luật.
Đối với văn bản QPPL cấp tỉnh, theo kết luận kiểm tra của Bộ Tư pháp kiểm
tra 114 văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh Cao Bằng ban hành từ ngày
01/01/2017 đến 31/3/2019 phát hiện 01 văn bản của HĐND và 08 văn bản của
UBND ban hành có nội dung không phù hợp với quy định của cơ quan nhà

2


nước cấp trên [6, tr.4]; đối với văn bản cấp huyện từ năm 2005 đến năm 2019
qua kiểm tra theo thẩm quyền đối với 698 văn bản QPPL phát hiện 31 văn
bản có nội dung trái pháp luật [37, tr.5]; đối với cấp xã từ năm 2005 đến năm
2019 qua kiểm tra theo thẩm quyền đối với 2.518 văn bản QPPL phát hiện
394 văn bản không phù hợp với quy định của pháp luật (326 văn bản QPPL,
68 văn bản khơng phải là văn bản QPPL nhưng có chứa QPPL) [37, tr.5] .
Một văn bản QPPL ra đời cần qua khâu xây dựng và khâu ban hành,
tuy khâu ban hành là khâu quyết định giá trị pháp lý của một văn bản QPPL,
nhưng có thể nói rằng khâu xây dựng mới là khâu làm nên chất lượng của văn
bản QPPL được ban hành. Xây dựng văn bản QPPL chiếm đa số thời gian
hình thành một văn bản QPPL với những trình tự, thủ tục chặt chẽ nhằm đánh
giá tồn diện các QPPL có tác động như thế nào nếu được thực thi, từ đó là cơ
sở hồn thiện dự thảo văn bản có chất lượng để trình cơ quan có thẩm quyền
quyết định ban hành và tiếp đó là việc thực thi văn bản QPPL đạt được hiệu
quả trong đời sống xã hội. Do vậy để nâng cao chất lượng văn bản QPPL của

CQĐP cần thiết và quan trọng nhất là nâng cao chất lượng xây dựng văn bản
QPPL của CQĐP.
Từ những lý luận và thực tiễn nêu trên, tôi chọn đề tài: “Xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ thực tiễn tỉnh Cao
Bằng”, với mong muốn kết quả của Luận văn sẽ góp phần nâng cao chất
lượng công tác xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp trên địa
bàn tỉnh Cao Bằng nói riêng và CQĐP trên cả nước nói chung.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
1.1. Tình hình chung
Vấn đề văn bản QPPL, văn bản QPPL của CQĐP nói chung và vấn đề
liên quan tới xây dựng văn bản QPPL của CQĐP nói riêng đã được nhiều nhà
khoa học, nhà quản lý quan tâm nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau và

3


đã có nhiều cơng trình khoa học đăng tải, cơng bố từ trung ương đến địa
phương, trong đó có một số bài viết, cơng trình nghiên cứu tiêu biểu như:
Các nghiên cứu về văn bản QPPL, văn bản QPPL của CQĐP:
Trần Thanh Vân (2014) Văn bản QPPL – những vấn đề lý luận và thực
tiễn, Luận văn Thạc sĩ, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Luận văn nghiên
cứu một cách tồn diện, thấu đáo, có hệ thống cả về góc độ lý luận cũng như
thực tiễn của văn bản QPPL, qua đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao
chất lượng văn bản QPPL của nước ta.
Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019) Văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương, Luận án tiến sĩ, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh.
Luận văn làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và thực trạng việc thực hiện
pháp luật về thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL của
CQĐP ở nước ta và xác định các yêu cầu đối với văn bản QPPL của CQĐP
cũng như hậu quả của việc không tuân thủ các yêu cầu đối với văn bản QPPL

của CQĐP. Từ đó đề xuất các kiến nghị, giải pháp nhằm đổi mới, hồn thiện
pháp luật góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL của CQĐP.
Nguyễn Thị Thúy Hằng, Phạm Thái Quý, “Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” - Tạp chí Dân chủ và
Pháp luật. Nghiên cứu đánh giá thực tiễn công tác ban hành văn bản QPPL
của HĐND và UBND, tập trung vào những bất cập như vấn đề: xác định
quyền hạn của HĐND trong ban hành nghị quyết; xác định văn bản QPPL và
vấn đề HĐND và UBND cùng ban hành văn bản quy định, đó là những trao
đổi của tác giả nhằm triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm
2015 đạt hiệu quả.
Các nghiên cứu về vấn đề liên quan tới xây dựng văn bản QPPL của
CQĐP:

4


Nguyễn Thị Thanh Tâm (2014) Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh qua thực tiễn
thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Luận văn nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh. Về lý luận, luận văn làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản nhất
của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và và UBND cấp
tỉnh. Về thực trạng, luận văn đã phân tích những kết quả và tồn tại hạn chế
đồng thời chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại hạn chế trong hoạt động thẩm
định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và Ủy ban nhân cấp tỉnh qua thực tiễn
thành phố Hà Nội. Trên cơ sỏ thực trạng, đề tài đã đưa ra các nhóm giải pháp
nhằm nâng cao chất lượng thẩm định văn bản QPPL của HĐND và UBND
cấp tỉnh.
Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019), “Hồn thiện pháp luật về quy trình lập
đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh”, Tạp chí Khoa

học pháp lý, số 4. Nghiên cứu trình bày thực trạng và phân tích những hạn
chế bất cập trong quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp
tỉnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. Trên cơ sở
đó tác giả đề xuất một số kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện, nâng cao chất
lượng của hoạt động này của HĐND cấp tỉnh.
Đoàn Thị Tố Uyên (2011), Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả
hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan tư pháp
địa phương thực hiện, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề tháng 5.
2.2. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu về xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
Các cơng trình nghiên cứu trên đã đề cập đến nhiều khía cạnh khác
nhau và đã có nhiều đóng góp về lý luận và thực tiễn về xây dựng và ban
hành văn bản QPPL, góp phần ngày càng nâng cao chất lượng văn bản

5


QPPL được ban hành. Tuy nhiên các nghiên cứu chủ yếu nghiên cứu về
tổng thể văn bản QPPL, xây dựng và ban hành văn bản QPPL của CQĐP
hoặc một khâu trong xây dựng văn bản QPPL của CQĐP như lập đề nghị
xây dựng, thẩm định dự thảo văn bản QPPL… Để nghiên cứu, phân tích
một cách có hệ thống, tồn diện về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP, tác
giả chọn đề tài xây dựng văn bản QPPL của CQĐP từ thực tiễn tỉnh Cao
Bằng và mong muốn rằng những kết quả của nghiên cứu sẽ góp phần nâng
cao chất lượng cơng tác xây dựng văn bản QPPL từ đó năng cao chất lượng
văn bản QPPL của các cấp CQĐP.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu:
Trên cơ sở lý luận về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP và thực trạng
xây dựng văn bản QPPL của các cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng, luận văn đề

xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL của
CQĐP.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Khái qt tình hình nghiên cứu những nội dung có liên quan đến văn
bản QPPL nói chung và xây dựng văn bản QPPL của CQĐP nói riêng.
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP.
- Phân tích làm rõ thực trạng về xây dựng văn bản QPPL của các cấp
chính quyền tỉnh Cao Bằng, rút ra những mặt tích cực đạt được, cũng như
những mặt hạn chế và nguyên nhân hạn chế từ đó tìm ra các giải pháp khắc
phục.
- Đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL của
CQĐP.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu

6


Xây dựng văn bản QPPL của CQĐP và thực tiễn tại tỉnh Cao Bằng.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Về nội dung: Luận văn nghiên cứu lý luận chung về văn bản QPPL, xây
dựng văn bản QPPL của CQĐP, các quy định của pháp luật về khái niệm,
thẩm quyền, trình tự xây dựng văn bản QPPL của CQĐP và thực tiễn tại tỉnh
Cao Bằng.
Về thời gian: Từ năm 2016 đến hết năm 2019, trong đó có đối chiếu với
số liệu của giai đoạn trước.
Về không gian: Thực tiễn xây dựng văn bản QPPL của các cấp chính
quyền tỉnh Cao Bằng.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận

Luận Văn được tiếp cận trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin,
tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa và các quan
điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về văn bản QPPL, về tổ chức
và chức năng hoạt động của các cơ quan Nhà nước trong lĩnh vực xây dựng
văn bản QPPL. Nội dung của Luận văn được trình bày trên cơ sở nghiên cứu
và kinh nghiệm thực tiễn của cá nhân trong q trình cơng tác trong lĩnh vực
quản lý Nhà nước về công tác văn bản QPPL, với sự tham khảo các văn bản
pháp luật, tài liệu của các tác giả trong nước.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp thu thập và xử lý số liệu:
+ Thu thập thông tin sơ cấp: Khảo sát đánh giá công tác xây dựng văn
bản QPPL trên địa bàn tỉnh Cao Bằng.
+ Dữ liệu thứ cấp: Là các tài liệu được công bố rộng rãi, bao gồm: các
văn bản QPPL, các cơng trình luận án tiến sĩ, cơng trình luận văn thạc sĩ, giáo
trình, bài báo, tạp chí chun ngành, đề tài nghiên cứu khoa học, sách tham

7


khảo, các thông tin trên phương tiện thông tin đại chúng, các bản báo cáo,
thống kê về công tác xây dựng, kiểm tra, pháp chế.
- Phương pháp thống kê, phân tích, so sánh:
Tổng hợp số liệu thống kê của cả nước, của tỉnh Cao Bằng, của Sở Tư
pháp tỉnh Cao Bằng; phân tích các báo cáo liên quan đến đề tài nghiên cứu.
Được sử dụng để so sánh các số liệu xây dựng văn bản QPPL của tỉnh với số
liệu của cả nước, so sánh số liệu của tỉnh qua các năm.
- Phương pháp tổng hợp, phân tích thơng tin:
Từ những dữ liệu thu được từ thực tiễn, trong quá trình nghiên cứu lí
luận khoa học, tiến hành tổng hợp, đối chiếu, phân tích các thơng tin để đưa ra
được những nhận định.

- Phương pháp khảo sát:
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài và để phù hợp với công tác phòng
chống dịch bệnh Covid-19, tác giả tiến hành gửi phiếu khảo sát các đối tượng
trong phạm vi không gian, thời gian cụ thể như sau:
- Số lượng phiếu khảo sát
+ Phiếu khảo sát phát ra: 40 phiếu.
+ Phiếu khảo sát thu về: 36 phiếu.
- Đối tượng khảo sát
+ Sở Tư pháp: 08 phiếu cho công chức đã và đang thực hiện công tác
xây dựng, kiểm tra văn bản QPPL.
+ 05 Phiếu gửi Phòng Tư pháp thành phố Cao Bằng.
+ Các huyện còn lại mỗi Phòng Tư pháp 03 phiếu.
- Thời gian thực hiện: Quý II năm 2020
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Đề tài của Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực
tiễn về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP. Với những kết quả mà luận văn

8


đạt được sẽ góp phần vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác xây
dựng văn bản QPPL của CQĐP ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, cũng như
góp phần vào việc làm phong phú lý luận về xây dựng văn bản QPPL nói
chung, văn bản QPPL do CQĐP nói riêng ban hành. Luận văn là một tài liệu
tham khảo về xây dựng văn bản QPPL của CQĐP cho những người học,
người nghiên cứu, cán bộ thực hiện công tác soạn thảo, ban hành văn bản
QPPL của CQĐP và các nhà hoạch định chính sách.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn được xây dựng phù hợp với mục đích, nhiệm vụ và phạm vi
nghiên cứu, được bố cục như sau:

Ngoài các phần: Mở đầu; Kết luận; Danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung luận văn được chia làm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận cơ bản về xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật của chính quyền địa phương.
Chương 2: Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các
cấp chính quyền tỉnh Cao Bằng.
Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền địa phương

9


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.1. Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp
luật và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phương
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp
luật
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản QPPL thể hiện ý chí, mục đích của Nhà nước đối với một
quan hệ xã hội nhất định, thể hiện chính sách nhà nước đối với vấn đề đó,
quan hệ xã hội đó. Chính vì vậy, văn bản QPPL khi ban hành cần thể hiện rõ
nét các nội dung của quan hệ xã hội mà nó cần điều chỉnh và chính xách cần
xử lý của Nhà nước. Có thể khẳng định, Văn bản QPPL chiếm một vị trí quan
trọng trong q trình quản lý của bất cứ nhà nước nào trên thế giới. Tuy
nhiên, hiểu thế nào là văn bản QPPL, khi nào thì ban hành văn bản QPPL và
nhiều vấn đề khác có liên quan đang là vấn đề được nhiều nhà khoa học và

những người làm cơng tác thực tiễn tranh luận.
Có thể nói rằng, vấn đề xác định văn bản QPPL là vấn đề quan trọng,
việc xác định thế nào là QPPL của người, đơn vị đề xuất xây dựng mang tính
quyết định tới tính hợp pháp của văn bản QPPL được ban hành, bởi xác định
được yếu tố QPPL trong văn bản dự định xây dựng để từ đó xác định đúng
thẩm quyền ban hành, tuân thủ theo trình tự, thủ tục quy định.
Trên thế giới, pháp luật một số quốc gia cũng có quy định về khái niệm
văn bản QPPL như Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia và Bulgaria… theo
10


kinh nghiệp của các nước này có 03 tiêu chí để xác định văn bản QPPL, cụ
thể là: (1) Văn bản QPPL có chứa quy tắc chung; (2) Văn bản QPPL do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thơng qua; (3) có hiệu lực bắt
buộc chung.
Để làm rõ khái niệm văn bản QPPL, một số nước bổ sung tiêu chí để
phân biệt giữa văn bản QPPL với các văn bản hành chính thơng thường như:
QPPL là những mệnh lệnh bắt buộc mang tính tạm thời hoặc thường xuyên và
được áp dụng nhiều lần (Kyrgikistan); QPPL được áp dụng cho một số lượng
không xác định và không hạn chế các đối tượng (Bulgaria); Văn bản QPPL là
văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc địa phương
soạn thảo, thông qua, công bố (Lào); Văn bản QPPL được ban hành nhằm xác
lập, thay đổi hoặc hủy bỏ các QPPL theo quy định của luật về ban hành văn
bản (Azebaizan, Kyrgikistan).
Ở Việt Nam, khái niệm văn bản QPPL lần đầu tiên được quy định tại
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung 2002), sau đó dược
hồn chỉnh hơn theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và
đặc biệt là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015.
Theo Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (Luật 2015) khái
niệm văn bản QPPL được đưa ra như sau: “Văn bản QPPL là văn bản có

chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ
tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành
khơng đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này
thì khơng phải là văn bản QPPL.” [28]. Có thể nói khái niệm văn bản QPPL ở
Luật 2015 đã cơ bản và rõ ràng hơn so với các luật trước đó.
Đặc điểm, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật

11


Theo khái niệm văn bản QPPL được quy định tại Luật 2015 đã nêu ở
trên, có thể nói một văn bản QPPL được cấu thành từ 2 yếu tố:
Yếu tố thứ nhất: Phải là văn bản có chứa QPPL – có thể nói đây là yếu tố
bản chất, bởi xuất phát từ tính chất của nội dung văn bản phải chứa QPPL.
Trong quan hệ giữa các QPPL và văn bản QPPL thì các QPPL là nội dung
cịn văn bản QPPL là hình thức. Từ đó khẳng định văn bản QPPL luôn luôn
chứa đựng các QPPL. Đây là đặc điểm quan trọng nhất của văn bản QPPL.
Khoản 1 Điều 3 Luật 2015 quy định: “1. QPPL là quy tắc xử sự chung,
có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ
quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất
định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban
hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.” [28]
So với các luật trước đó việc Luật 2015 đưa khái niệm QPPL vào luật
như một bước tiến trong thể chế về xây dựng văn bản QPPL. Tính QPPL đã
được gọi tên từ các đặc tính của quy định trong văn bản QPPL là quy tắc xử
sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần do
cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành và đảm bảo thực hiện theo
luật định.
Xác định tính QPPL bao gồm:
Xác định tính là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được

áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần của các QPPL được hiểu là bắt buộc đối với
mọi chủ thể nằm trong điều kiện, hoàn cảnh mà QPPL quy định. QPPL được
đặt ra không phải cho những chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định.
Đây là điểm khác biệt với văn bản áp dụng pháp luật, bởi vì nội dung văn bản
áp dụng pháp luật bao giờ cũng chứa đựng quy tắc xử sự riêng đối với cá nhân,

12


tổ chức cụ thể được xác định. Vì vậy văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần
trên thực tế còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nhất một lần.
Tính áp dụng trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định:
tùy thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành, cũng như nội dung của mỗi
văn bản. Thông thường văn bản QPPL do cơ quan Nhà nước ở trung ương
ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn văn bản QPPL do
địa phương ban hành thì có hiệu lực trên phạm vi đơn vị hành chính địa
phương đó.
Do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định và được Nhà nước
bảo đảm thực hiện:
Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm
thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, nhằm điều chỉnh các mối quan
hệ xã hội. Từ khái niệm này ta thấy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự
do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện. Các quy tắc xử sự chính là
những khn mẫu, chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân
theo khi tham gia các quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh.
Văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp
tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, tổ chức, hành chính, kinh tế. Trong trường
hợp cần thiết, Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế đối với cá nhân, tổ chức
cố tình khơng thực hiện hoặc thực hiện sai các quy định của văn bản QPPL.
Yếu tố thứ hai: Được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình

tự, thủ tục của Luật Ban hành văn bản QPPL
Nếu coi yếu tố đầu tiên là yếu tố bản chất thì đây là yếu tố bắt buộc để
hợp pháp hóa các yếu tố QPPL, từ các QPPL để xây dựng hình thành văn bản
QPPL thì văn bản có chứa các QPPL phải được ban hành theo đúng thẩm
quyền, hình thức và trình tự thủ tục luật định. Thẩm quyền, hình thức, trình tự
13


thủ tục ban hành văn bản QPPL tùy thuộc vào pháp luật quốc gia quy định,
nhưng bao giờ cũng được quy định rõ ràng, chặt chẽ, bởi xuất phát từ vị trí,
vai trị của văn bản QPPL trong đời sống xã hội - văn bản QPPL là công cụ
quản lý nhà nước chủ yếu và hiệu quả nhất, đặc biệt là đối với nhà nước pháp
quyền, quản lý và điều hành đất nước bằng pháp luật và chỉ tuân theo pháp
luật. Luật 2015 cũng quy định rõ văn bản có chứa QPPL nhưng được ban
hành khơng đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật
thì khơng phải là văn bản QPPL.
Về bản chất, văn bản QPPL mang bản chất của pháp luật nói chung và
bản chất của nhà nước đã ban hành ra nó. Theo đó, văn bản QPPL trong nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam thể hiện, chứa đựng ý chí của
Nhà nước của Nhân dân Việt Nam, thể hiện quyền lực của Nhân dân, Nhân
dân thông qua Nhà nước để thể hiện ý chí của mình trong pháp luật nói chung
và văn bản QPPL nói riêng. Bảo vệ lợi ích cho người lao động, pháp luật xã
hội chủ nghĩa Việt Nam đã ghi nhận và bảo đảm các quyền tự do dân chủ thực
sự cho Nhân dân như quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, quyền lao
động, quyền tự do kinh doanh… đáp ứng những lợi ích cơ bản của người lao
động, mang lại tự do thực sự cho cả cộng đồng và mỗi người dân.
1.1.2. Khái niệm chính quyền địa phương
Chính quyền địa phương là một tổ chức hành chính có tư cách pháp
nhân được hiến pháp và pháp luật cơng nhận sự tồn tại vì mục đích quản lý
một khu vực nằm trong một quốc gia. CQĐP có trách nhiệm cung ứng hàng

hóa cơng cộng (nhiệm vụ chi) cho nhân dân trong địa phương mình và có
quyền thu thuế địa phương (nguồn thu) [56].
Ở Việt Nam theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 thì
các đơn vị hành chính của nước ta được phân định ba cấp đơn vị hành chính

14


phổ biến là cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và một cấp khơng phổ biến là đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt. Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy
định: “CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hịa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức
phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt do luật định” [26]. Khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015
được sửa đổi năm 2019 quy định “Chính quyền địa phương được tổ chức ở
các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy
định tại Điều 2 của Luật phù hợp với đặc điểm nơng thơn, đơ thị, hải đảo, đơn
vị hành chính - kinh tế đặc biệt” [29]. Qua đó có thể hiểu CQĐP ở Việt Nam
được tổ chức tại các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt, khác với trước đây cấp CQĐP được tổ chức
gồm HĐND và UBND, Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức CQĐP đã cho phép
việc tổ chức HĐND và UBND là không bắt buộc, tạo sự linh hoạt để tổ chức
phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt. Hiện nay các cấp CQĐP trên cả nước hầu hết vẫn gồm có HĐND và
UBND, chỉ riêng thành phố Hà Nội và thành phố Đà Nẵng đang thực hiện thí
điểm khơng tổ chức HĐND tại một số quận, thị xã, phường thuộc địa bàn.
Hiến pháp 2013 đã sử dụng cụm từ “chính quyền địa phương” thay cho
cụm từ “HĐND, UBND” trong bản Hiến pháp trước đó, mặc dù đây khơng
phải lần đầu tiên Hiến pháp nước ta sử dụng cụm từ này (thuật ngữ “chính
quyền địa phương” đã được sử dụng từ bản Hiến pháp đầu tiên 1946 của nước

ta), nhưng việc Hiến pháp năm 2013 sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa
phương” và tiếp đó được cụ thể bằng Luật tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015 có thể coi như một bước phát triển, luật đã không cứng nhắc quy
định áp dụng thống nhất một loại mơ hình CQĐP phải bao gồm HĐND và
UBND như đã nói ở trên, cịn đưa địa vị của CQĐP độc lập hơn với chính
15


quyền trung ương, đẩy mạnh phân cấp giữa Trung ương và địa phương và
giữa các cấp CQĐP nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, bảo đảm tính
thống nhất, thông suốt trong tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp.
1.1.3. Khái niệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương
Trước đây việc ban hành văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung
ương và địa phương được điều chỉnh bởi 2 luật khác nhau (Luật 2004 và Luật
2008), bởi thế khái niệm văn bản QPPL của CQĐP được quy định cụ thể tại
Luật 2004. Khác với trước đó hiện nay việc ban hành văn bản QPPL của các
cấp đều được quy định chung tại Luật 2015. Theo đó từ hai khái niệm về văn
bản QPPL và CQĐP nêu trên có thể rút ra văn bản QPPL của CQĐP là văn
bản do CQĐP ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do luật định, trong
đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà
nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội địa phương.
Văn bản quy phạm pháp của CQĐP phải có các dấu hiệu đặc trưng của
văn bản QPPL của các cấp CQĐP. Theo định nghĩa trên, văn bản QPPL của
CQĐP, về nguyên tắc, hoàn toàn là một văn bản QPPL theo định nghĩa của
Luật ban hành văn bản QPPL, văn bản QPPL do địa phương ban hành cũng
phải nằm trong tổng thể hệ thống pháp luật quốc gia và phải có đầy đủ các
dấu hiệu đặc trưng sau:
Là văn bản do CQĐP ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật
2015 quy định.

Có quy tắc xử sự chung.
Có hiệu lực trong phạm vi địa phương.
Được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở
địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa.

16


Như vậy, văn bản QPPL của CQĐP có những đặc điểm chung của văn bản
QPPL theo quy định của Luật 2015, chỉ khác về chủ thể có thẩm quyền ban
hành là CQĐP các cấp và phạm vi áp dụng văn bản là tại địa phương.
Theo pháp luật về văn bản QPPL hiện nay mặc dù thuật ngữ xây dựng
văn bản QPPL được nhắc đến rất nhiều nhưng thuật ngữ này khơng được giải
thích. Tuy nhiên theo trình tự thủ tục ban hành văn bản QPPL trong Luật
2015 thì văn bản QPPL được ra đời qua 2 khâu là khâu xây dựng và ban hành.
Theo đó có thể hiểu xây dựng văn bản QPPL là quá trình đề xuất xây dựng,
soạn thảo và hoàn thiện dự thảo văn bản QPPL theo trình thủ tục luật định để
trình cơ quan, người có thẩm quyền ban hành.
Vậy xây dựng văn bản QPPL của CQĐP được hiểu là quá trình đề xuất
xây dựng, chuẩn bị dự thảo văn bản QPPL của CQĐP theo trình tự, thủ tục do
luật định.
1.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương
1.2.1. Thẩm quyền về hình thức
Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành
văn bản chỉ được ban hành văn bản theo đúng hình thức (tên gọi) văn bản
QPPL đã được quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó. Thẩm quyền
về hình thức được Luật 2015 quy định như sau:
Tại Khoản 9, 10, 12, 13, 14, 15 Điều 4 quy định:
“9. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung

ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh).
10. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
…

17


12. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố
thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi
chung là cấp huyện).
13. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện.
14. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi
chung là cấp xã).
15. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.”
Và Điều 29 quy định: “Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế
đặc biệt ban hành quyết định theo quy định của Luật này và các luật khác có
liên quan.”
Theo đó HĐND có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL với hình thức
nghị quyết và UBND có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL với hình thức
quyết định.
1.2.2. Thẩm quyền nội dung
Thẩm quyền nội dung về ban hành văn bản QPPL của CQĐP được quy
định từ Điều 27 đến 30 Luật 2015 trong đó:
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định: (1) Chi tiết
điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp
trên; (2) Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn
bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (3) Biện pháp nhằm phát triển kinh
tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; (4) Biện pháp có
tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa

phương.
UBND cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định: (1) Chi tiết điều,
khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên;
18


(2) Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách,
quốc phòng, an ninh ở địa phương; (3) Biện pháp thực hiện chức năng quản lý
nhà nước ở địa phương.
Đối với CQĐP ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Luật 2015 chỉ
quy định dẫn chiếu HĐND và UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
ban hành văn bản QPPL theo quy định của Luật 2015 và các luật khác có
liên quan. Bởi theo Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ
chế, chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội, có CQĐP được tổ chức phù
hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển của đơn vị đó (Điều 74) và
nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND, UBND ở đơn vị hành chính - kinh
tế đặc biệt do Quốc hội quy định khi thành lập (khoản 2 Điều 75) [27]. Bởi
vậy không thể quy định khung thẩm quyền nội dung cho CQĐP ở đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt như HĐND, UBND cấp tỉnh khác.
Thẩm quyền nội dung của HĐND, UBND cấp huyện và xã bị hạn chế
bằng việc Luật 2015 khơng quy định những nội dung nào thì HĐND, UBND
cấp huyện, xã được ban hành văn bản QPPL mà quy định HĐND, UBND ở 2
cấp này chỉ được ban hành văn bản QPPL để quy định những vấn đề được
luật giao.
Thực hiện chủ trương tinh gọn hệ thống văn bản QPPL, so với Luật Ban
hành văn bản QPPL năm 2008 (Luật 2008) và Luật Ban hành văn bản QPPL
của HĐND và UBND năm 2004 (Luật 2004), Luật 2015 đã bỏ hình thức văn
bản QPPL là chỉ thị của UBND các cấp, đồng thời giới hạn nội dung, quy
định rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ hơn về nội dung ban hành các hình thức văn

bản QPPL nói chung và văn bản của cấp CQĐP nói riêng, cụ thể: Cấm quy

19