MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU...............................................................................................................5
CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG........6
1.1

Nợ công............................................................................................................6

1.1.1

Khái niệm nợ công.....................................................................................6

1.1.2

Bản chất kinh tế của nợ công......................................................................7

1.1.3

Phân loại nợ công.......................................................................................9

1.1.4

Những tác động của nợ công....................................................................10

1.2

Quản lý nợ công.............................................................................................11

1.2.1

Khái niệm quản lý nợ công.......................................................................11

1.2.2

Mục tiêu quản lý nợ công.........................................................................13

1.2.3

Các mô hình quản lý nợ công...................................................................13

1.3

Một số kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ công.........................................15

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN
LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY...............................................................16
2.1

Thực trạng nợ công ở Việt Nam hiện nay....................................................16

2.1.1

Quy mô cơ cấu nợ công............................................................................16

2.1.2

Nguyên nhân gia tăng nợ công ở Việt Nam..............................................19

2.2 Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách quản lý nợ công giai đoạn 2011 –
2015 ........................................................................................................................22
2.2.1


Về thực hiện các mục tiêu........................................................................22

2.2.2

Về thực hiện các giải pháp........................................................................24

2.3

Một số tồn tại, hạn chế và nguyên nhân......................................................33

2.3.1

Tồn tại, hạn chế........................................................................................33

2.3.2

Nguyên nhân............................................................................................34

CHƯƠNG 3: BỐI CẢNH, MỤC TIÊU VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH
SÁCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG GIAI ĐOẠN 2016-2020...........................................37
3.1

Bối cảnh trong nước và quốc tế....................................................................37

3.2

Mục tiêu.........................................................................................................38

3.2.1


Về mục tiêu tổng quát...............................................................................38

3.2.2

Về các chỉ tiêu cụ thể................................................................................38


3.3

Đề xuất giải pháp...........................................................................................40

3.3.1

Kiểm soát nợ trong giới hạn trần nợ cho phép:.........................................41

3.3.2

Nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công.........................................................42

3.3.3

Tiếp tục tái cơ cấu nợ công.......................................................................44

3.3.4

Phát triển thị trường vốn trong nước.........................................................45

3.3.5 Tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ, thể chế, chính sách quản lý nợ công, phù
hợp với tình hình nước ta và thông lệ quốc tế........................................................46
KẾT LUẬN.................................................................................................................48

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...................................................................49


LỜI MỞ ĐẦU
Trong những năm qua, để tạo nguồn lực cho quá trình phát triển kinh tế, việc huy
động vốn vay đã trở thành một kênh quan trọng, góp phần giải quyết khó khăn về tài
chính, tạo tiềm lực thực hiện thành công các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước.
Các khoản vay nợ từ trong và ngoài nước đều được tận dụng một cách khá hiệu quả đã
giúp nước ta từ việc mắc nợ thường xuyên và là một nước chậm phát triển trở thành
nơi đầu tư hấp dẫn với một cơ cấu nợ công an toàn. Kết quả này không thể phủ nhận
vai trò quan trọng của các chính sách quản lý nợ công. Trong khoảng thời gian đó,
Chính phủ đã ban hành một số quy định pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả công tác
quản lý, sử dụng vốn vay. Tuy nhiên, cho đến nay, khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ
công bộc lộ nhiều khiếm khuyết, không còn khả năng quản lý các khoản nợ một cách
có hiệu quả, cụ thể là: chưa theo kịp đòi hỏi thực tiễn quản lý và thay đổi của thông lệ
quốc tế, thiếu sự gắn kết chặt chẽ giữa các khâu huy động vốn với khâu tổ chức thực
hiện và trả nợ vay; chưa gắn trách nhiệm giải trình ngành, địa phương với việc phân bổ
và sử dụng hiệu quả vốn vay. Chức năng quản lý nợ còn phân tán ở các cơ quan khác
nhau, quy định về quản lý nợ công được đề cập ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật
khác nhau, còn có sự mâu thuẫn, chồng chéo với một số luật hiện hành và mới ban
hành,...
Trên cơ sở đó, nhóm chúng em thực hiện đề tài “Thực trạng tổ chức thực hiện
chính sách quản lý nợ công ở việt nam” nhằm cung cấp một cái nhìn tổng quát về công
tác quản lý nợ công ở nước ta và đề xuất một số góp ý nhằm hoàn chỉnh công tác quản
lý để việc sử dụng nợ công được thực hiện hiệu quả hơn.


CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ
NỢ CÔNG
1.1


Nợ công
1.1.1

Khái niệm nợ công

Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới, nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ
của bốn nhóm chủ thể bao gồm: (1) nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban,
ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của Ngân hàng
trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn,
hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ
là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ. Cách định nghĩa
này cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của
Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD).
Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nợ công được hiểu bao gồm ba nhóm là
nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Nợ Chính
phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát
hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài
chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ Chính
phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực
hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ
của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính
phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷ
quyền phát hành.
Như vậy, khái niệm về nợ công theo quy định của pháp luật Việt Nam được đánh
giá là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế. Nhận định này cũng được nhiều chuyên gia uy
tín trong lĩnh vực chính sách công thừa nhận.
Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ
công có những đặc trưng sau đây:



-

Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước
Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trực tiếp và gián

tiếp. Trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó,
cơ quan nhà nước ấy sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay (ví dụ: Chính phủ Việt Nam
hoặc chính quyền địa phương). Gián tiếp là trong trường hợp cơ quan nhà nước có
thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên
vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh (ví
dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân hàng Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài).
-

Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền
Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một

là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán
cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; hai là, để đạt được những mục tiêu
của quá trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn
có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị và xã hội.
-

Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế
– xã hội vì lợi ích chung
Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng

của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của đất nước. Xuất phát từ bản

chất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là của
dân, do dân và vì dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa
trên lợi ích của nhân dân, mà cụ thể là để phát triển kinh tế – xã hội của đất nước và
phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất.
1.1.2

Bản chất kinh tế của nợ công

Nghiên cứu làm rõ bản chất kinh tế của nợ công và quan điểm của kinh tế học về
nợ công sẽ giúp các nhà làm luật xây dựng các quy định pháp luật phù hợp với tình
hình kinh tế – xã hội nhằm đạt được hiệu quả trong sử dụng nợ công ở Việt Nam.
Xét về bản chất kinh tế, khi Nhà nước mong muốn hoặc bắt buộc phải chi tiêu
vượt quá khả năng thu của mình (khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác) thì


phải vay vốn và điều đó làm phát sinh nợ công. Như vậy, nợ công là hệ quả của việc
Nhà nước tiến hành vay vốn và Nhà nước phải có trách nhiệm hoàn trả. Do đó, nghiên
cứu về nợ công phải bắt nguồn từ quan niệm về việc Nhà nước đi vay là như thế nào.
Trong lĩnh vực tài chính công, một nguyên tắc quan trọng của ngân sách nhà
nước (NSNN) được các nhà kinh tế học cổ điển hết sức coi trọng và hiện nay vẫn được
ghi nhận trong pháp luật ở hầu hết các quốc gia, đó là nguyên tắc ngân sách thăng
bằng. Theo nghĩa cổ điển, ngân sách thăng bằng được hiểu là một ngân sách mà ở đó,
số chi bằng với số thu. Về ý nghĩa kinh tế, điều này giúp Nhà nước tiết kiệm chi tiêu
hoang phí, còn về ý nghĩa chính trị, nguyên tắc này sẽ giúp hạn chế tình trạng Chính
phủ lạm thu thông qua việc quyết định các khoản thuế.
Các nhà kinh tế học cổ điển như A.Smith, D.Ricardo, J.B.Say là những người
khởi xướng và ủng hộ triệt để nguyên tắc này trong quản lý tài chính công. Và chính vì
thế, các nhà kinh tế học cổ điển không đồng tình với việc Nhà nước có thể vay nợ để
chi tiêu.
Ngược lại với các nhà kinh tế học cổ điển, một nhà kinh tế học được đánh giá là

có ảnh hưởng mạnh mẽ nhất ở nửa đầu thế kỷ XX là John M.Keynes (1883-1946) và
những người ủng hộ mình (gọi là trường phái Keynes) lại cho rằng, trong nhiều trường
hợp, đặc biệt là khi nền kinh tế suy thoái dẫn đến việc đầu tư của tư nhân giảm thấp, thì
Nhà nước cần ổn định đầu tư bằng cách vay tiền (tức là cố ý tạo ra thâm hụt ngân sách)
và tham gia vào các dự án đầu tư công cộng như đường xá, cầu cống và trường học,
cho đến khi nền kinh tế có mức đầu tư tốt trở lại. Học thuyết của Keynes (cùng với sự
chỉnh sửa nhất định từ những đóng góp cũng như phản đối của một số nhà kinh tế học
sau này là Milton Friedman và Paul Samuelson) được hầu hết các Chính phủ áp dụng
để vượt qua khủng hoảng và tình trạng trì trệ của nền kinh tế.
Ngược lại với Keynes, Milton Friedman cho rằng, việc sử dụng chính sách tài
khóa nhằm tăng chi tiêu và việc làm sẽ không có hiệu quả và dễ dẫn đến lạm phát trong
thời suy thoái vì người dân thường chi tiêu dựa trên kỳ vọng về thu nhập thường xuyên
chứ không phải thu nhập hiện tại và mọi chính sách đều có độ trễ nhất định. Thay vì
thực hiện chính sách tài khóa thiếu hụt, Nhà nước nên thực thi chính sách tiền tệ hiệu


quả. Còn Paul Samuelson, một nhà kinh tế học theo trường phái Keynes, đã có những
bổ sung quan trọng trong quan niệm về chính sách tài khóa của Keynes. Ông cho rằng,
để kích thích nền kinh tế vượt qua sự trì trệ, cần thiết phải thực hiện cả chính sách tài
khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt.
Hiện nay trên thế giới, mặc dù tài chính công vẫn dựa trên nguyên tắc ngân sách
thăng bằng, nhưng khái niệm thăng bằng không còn được hiểu một cách cứng nhắc
như quan niệm của các nhà kinh tế học cổ điển, mà đã có sự uyển chuyển hơn. Ví dụ,
theo quy định của pháp luật Việt Nam, các khoản chi thường xuyên không được vượt
quá các khoản thu từ thuế, phí và lệ phí; nguồn thu từ vay nợ chỉ để dành cho các mục
tiêu phát triển.
Hầu hết các quốc gia thực hiện nền kinh tế thị trường đều có hoạt động vay nợ.
Việc vay nợ của Nhà nước thường được thực hiện dựa trên quan điểm của Keynes,
nhưng có hai điều chỉnh quan trọng: một là, việc cố ý thâm hụt ngân sách và bù đắp
bằng các khoản vay không được thực hiện vĩnh viễn, bởi lẽ xét về lý thuyết thì những

tác động từ các khoản vay chỉ có ích trong ngắn hạn còn về dài hạn lại có ảnh hưởng
tiêu cực và do đó Nhà nước cần phải có giới hạn về mặt thời gian trong việc sử dụng
các khoản vay; và hai là, các khoản nợ công phải được kiểm soát kỹ lưỡng nhằm đảm
bảo hiệu quả sử dụng, đồng thời hạn chế những tác động không mong muốn từ việc sử
dụng các khoản vay. Việc quản lý nợ công hiệu quả sẽ giúp mục đích vay vốn đạt được
với chi phí thấp nhất, đồng thời đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn.
1.1.3

Phân loại nợ công

Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau
trong việc quản lý và sử dụng nợ công.
Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay thì nợ công gồm có hai loại: nợ trong
nước và nợ nước ngoài. Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức
Việt Nam. Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng
lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài.
Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản
lý nợ. Việc phân loại này về mặt thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán


cân thanh toán quốc tế. Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm
đảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu
bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác.
Theo phương thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa thuận
trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ.
Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận
vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay.
Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia
là các hiệp định, thỏa thuận giữa Nhà nước Việt Nam với bên nước ngoài.
Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có

thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn
hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính.
Theo tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công thì nợ công có ba loại
là nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông
thường.
Theo trách nhiệm đối với chủ nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công phải
trả và nợ công bảo lãnh. Nợ công phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ, chính quyền
địa phương có nghĩa vụ trả nợ. Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có trách
nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì Chính phủ sẽ có
nghĩa vụ trả nợ.
Theo cấp quản lý nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công của trung ương và
nợ công của chính quyền địa phương. Nợ công của trung ương là các khoản nợ của
Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh. Nợ công của địa phương là khoản nợ công mà
chính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ. Theo quy định
của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 thì những khoản vay nợ của chính quyền địa
phương được coi là nguồn thu ngân sách và được đưa vào cân đối, nên về bản chất nợ
công của địa phương được Chính phủ đảm bảo chi trả thông qua khả năng bổ sung từ
ngân sách trung ương.


1.1.4

Những tác động của nợ công

Như trên đã phân tích, nợ công vừa có nhiều tác động tích cực nhưng cũng có
một số tác động tiêu cực. Nhận biết những tác động tích cực và tiêu cực nhằm phát huy
mặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết trong xây dựng và thực hiện
pháp luật về quản lý nợ công.
Những tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm:
-


Nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường nguồn vốn để phát
triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của Nhà nước. Việt Nam đang
trong giai đoạn tăng tốc phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ
nghĩa, trong đó cơ sở hạ tầng là yếu tố có tính chất quyết định. Muốn phát triển cơ
sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ, vốn là yếu tố quan trọng nhất.

-

Huy động nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư.
Một bộ phận dân cư trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông qua việc Nhà nước
vay nợ mà những khoản tiền nhàn rỗi này được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả
kinh tế cho cả khu vực công lẫn khu vực tư.

-

Nợ công sẽ tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế.
Tài trợ quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế – ngoại giao quan trọng của
các nước phát triển muốn gây ảnh hưởng đến các quốc gia nghèo, cũng như muốn
hợp tác kinh tế song phương. Nếu Việt Nam biết tận dụng tốt những cơ hội này, thì
sẽ có thêm nhiều nguồn vốn ưu đãi để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trên cơ sở tôn
trọng lợi ích nước bạn, đồng thời giữ vững độc lập, chủ quyền và chính sách nhất
quán của Đảng và Nhà nước.
Bên cạnh những tác động tích cực nêu trên, nợ công cũng gây ra những tác động

tiêu cực nhất định. Nợ công sẽ gây áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ các
khoản tài trợ ngoài nước. Nếu kỷ luật tài chính của Nhà nước lỏng lẻo, nợ công sẽ tỏ ra
kém hiệu quả và tình trạng tham nhũng, lãng phí sẽ tràn lan nếu thiếu cơ chế giám sát
chặt chẽ việc sử dụng và quản lý nợ công.



1.2

Quản lý nợ công
1.2.1

Khái niệm quản lý nợ công

Theo định nghĩa của WB và IMF (2014a), quản lý nợ công là quá trình thiết lập
và thực hiện chiến lược quản lý nợ của chính phủ nhằm huy động được nguồn tài chính
với chi phí thấp nhất có thể với tầm nhìn trung và dài hạn, phù hợp với mức độ thận
trọng về quản lý rủi ro. Như vậy, quản lý nợ công được hiểu là một quá trình, từ giai
đoạn thiết lập các khuôn khổ và quy trình cho việc thực hiện quản lý nợ công, cho đến
việc tổ chức thực hiện các quy trình đó, bao gồm cả cơ chế phối hợp, tác nghiệp để vận
hành cả hệ thống quản lý nợ nhằm đạt được các mục tiêu xác định, với tầm nhìn từ
trung đến dài hạn trên cơ sở quan điểm thận trọng về các rủi ro và chi phí của nợ. Định
nghĩa này cho thấy rằng, bất luận cách thức tổ chức và vận hành hệ thống quản lý nợ
công như thế nào thì yêu cầu cuối cùng là nó phải đáp ứng được bất kỳ mục tiêu quản
lý nợ công nào mà chính phủ đã thiết lập. Do vậy, để có thể thiết kế được một mô thức
và quy trình quản lý nợ công phù hợp, điều quan trọng là chính phủ phải xác định rõ
ràng đâu là mục tiêu của quản lý nợ, chẳng hạn mục tiêu đó có thể là giảm thiểu chi phí
vay nợ, hoặc giảm thiểu rủi ro đổ vỡ không trả được nợ hay để phát triển và duy trì sự
phát triển của thị trường trái phiếu chính phủ.
Mọi chính phủ luôn phải đối mặt với việc lựa chọn chính sách liên quan đến các
mục tiêu quản lý nợ. Các kinh nghiệm cho thấy, sự tham vọng để đạt được tất cả hay
nhiều mục tiêu cùng lúc đều thất bại. Việc lựa chọn các mục tiêu quản lý nợ sẽ rất khó
khăn vì một mặt phải đảm bảo rằng nợ công sẽ bền vững một khi các mục tiêu đó đạt
được, mặt khác cũng cần phù hợp với thái độ ưa thích rủi ro của chính phủ cũng như
việc chọn lựa những mục tiêu gì để có thể khả thi và thực hiện được. Các mục tiêu của
quản lý nợ công sẽ được thảo luận cụ thể hơn trong phần sau bài viết này.

Việc quản lý nợ công cần phải được đặt trong một bối cảnh rộng lớn hơn của việc
thực hiện các chính sách công nói chung, bao gồm các chính sách kinh tế vĩ mô như
tiền tệ hay tài khóa, các chính sách phát triển hệ thống tài chính, và cả các chính sách
tái phân phối thu nhập và đảm bảo an sinh xã hội. Nói vậy tức là chính phủ cần phải có
những nỗ lực để đảm bảo rằng nợ công, xét về cả quy mô lẫn tốc độ, rủi ro và chi phí,


vẫn đang trong giới hạn an toàn và đang trên đường hướng phát triển bền vững. Nói
khác đi, chính phủ cần đảm bảo rằng các khoản nợ công là bền vững theo nghĩa là
chính phủ có thể thanh toán được trong bất kỳ trường hợp nào, ngay cả khi điều kiện
tài chính của chính phủ đang gặp trở ngại, thị trường tài chính và nền kinh tế đang gặp
căng thẳng.
1.2.2

Mục tiêu quản lý nợ công

Theo IMF (2014a), mục tiêu chính của quản lý nợ công là để đảm bảo rằng các
nhu cầu tài chính của chính phủ và các nghĩa vụ thanh toán nợ được đáp ứng với chi
phí thấp nhất có thể trong trung và dài hạn, phù hợp với mức độ thận trọng trước rủi ro.
Lưu ý rằng, việc tuyệt đối hóa mục tiêu giảm thiểu chi phí mà không tính đến các rủi ro
đánh đổi là điều không được khuyến khích. Mục tiêu giảm thiểu chi phí phải được đặt
trong mối quan hệ với gia tăng rủi ro. Một khi các rủi ro tăng lên, tất nhiên đến một
mức độ giới hạn nào đó, thì chính phủ sẽ phải chấp nhận tăng chi phí để đánh đổi với
rủi ro đó. Sự lựa chọn đánh đổi giữa chi phí và rủi ro phụ thuộc và khả năng chịu đựng
rủi ro của chính phủ, cũng như các khoản chi phí mà chính phủ có thể bỏ ra. Tuy nhiên
cần lưu ý rằng các cân nhắc của sự đánh đổi không đơn thuần là trò chơi giữa rủi ro và
chi phí mà còn phải cân nhắc đến các mục tiêu của các chính sách khác, kể cả các
chính sách dự phòng.
Sau khi đã xác định được một tập hợp rõ ràng về các mục tiêu chung, điều tiếp
theo là cần phải chuyển dịch chúng thành các mục tiêu chiến lược trong một đề án

quản lý nợ tổng thể. Kinh nghiệm cho thấy các thất bại thường là do không thể chuyển
tải được từ các mục tiêu chung đến các mục tiêu chiến lược. Các mục tiêu chiến lược
này cần phải cụ thể và có thể đo lường, đánh giá được. Thông thường, các mục tiêu
chiến lược này do chính phủ hoặc cơ quan quản lý nợ đề xuất và cần phải được Quốc
hội thông qua bằng một quá trình lập pháp. Các mục tiêu đó, sau khi đã được chấp
thuận, nó sẽ biến thành mục tiêu hành động cho các cơ quan quản lý nợ. Các mục tiêu
này cũng cần phải được công khai để đảm bảo tính minh bạch, đáp ứng nhu cầu giám
sát của người dân, và thể hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan liên quan. Từ các
mục tiêu chiến lược này, chính phủ hoặc các cơ quan quản lý nợ sẽ phải chịu trách


nhiệm xây dựng các kế hoạch và chương trình hành động cụ thể để đảm bảo rằng đang
có những nỗ lực thực hiện các mục tiêu đó.
1.2.3

Các mô hình quản lý nợ công

Dù có thể cùng một mục tiêu nhưng thực tiễn cho thấy nhiều nước có những cách
thức tổ chức mô hình quản lý nợ công khác nhau. Rất khó để có thể khẳng định rằng
mô hình nào là tốt và mô hình nào không tốt, vì nếu như vậy thì rõ ràng các nước đã
theo đuổi một mô hình quản lý nợ “tốt” duy nhất. Mỗi một mô hình quản lý nợ đều có
những ưu điểm và hạn chế khác nhau. Điều quan trọng là môi trường thể chế của quốc
gia đó như thế nào, cách thiết kế các quy trình và chuẩn mực cho quản lý nợ, các hoạt
động điều phối với các chính sách kinh tế vĩ mô, trách nhiệm giải trình, cơ chế giám sát
độc lập, v.v… có đầy đủ hay không (xem Bảng 1.1).
Bảng 1.1: Mô hình tổ chức của các cơ quan quản lý nợ công
Loại mô hình
Mô hình thuộc Bộ Tài chính

Đặc điểm

Chức năng quản lý nợ thuộc một cơ quan trực thuộc bộ
tài chính
Mục tiêu quản lý nợ được xác định và thực hiện gắn với

Mô hình thuộc Ngân hàng
Trung ương

Mô hình độc lập

mục tiêu chính sách ngân sách
Có khả năng dẫn đến xung đột mục tiêu
Cơ quan quản lý nợ trực thuộc tổ chức của ngân hàng
trung ương
Việc quản lý nợ công (mục tiêu, chiến lược, hoạt động)
có thể gây chèn lấn mục tiêu chính sách tiền tệ
Có khả năng dẫn đến xung đột mục tiêu
Chức năng quản lý nợ do một cơ quan độc lập đảm
trách
Mức độ minh bạch tốt trong quá trình hoạt động và
chính sách thông tin rộng rãi
Mục tiêu hoạt động và chiến lược quản lý nợ công được
thiết kế và thực thi đặt dưới sự chấp thuận của các bộ
Nguồn: Bartkowiak (2008)


1.3

Một số kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ công
Kinh nghiệm quốc tế đã chỉ ra một số bài học liên quan đến vấn đề nợ công, giảm


và kiểm soát nợ công.
Một là, mục tiêu quản lý nợ cần tập trung vào việc đảm bảo các nhu cầu và nghĩa
vụ chi trả của Chính phủ với chi phí thấp nhất trong trung và dài hạn, tương ứng với
mức độ rủi ro thận trọng.
Hai là, xác định rõ phạm vi nợ công và quản lý nợ công phù hợp với thông lệ
quốc tế.
Ba là, cần xác định rõ vai trò, nhiệm vụ, chức năng của các cơ quan quản lý nợ
công; đồng thời đảm bảo cơ chế phối hợp trong quản lý nợ công linh hoạt và hiệu quả.
Nên tập trung các chức năng quản lý nợ công vào một đơn vị, tổ chức nhằm nâng cao
trách nhiệm giải trình.
Bốn là, cần quản lý và giám sát rủi ro thông qua các chỉ số giám sát nợ công.
Năm là, tăng cường công khai thông tin về nợ công định kỳ hằng tháng, hằng
năm, quy định rõ trách nhiệm của người công bố thông tin. Các thông tin về nợ công
cần phải được kiểm toán.


CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1

Thực trạng nợ công ở Việt Nam hiện nay
2.1.1

Quy mô cơ cấu nợ công

Trong giai đoạn 2011 - 2015, nợ công của Việt Nam tăng trưởng ở mức cao, trong
đó tốc độ tăng nợ công năm 2011 đạt gần 25%. Năm 2015, quy mô nợ công ước
khoảng 2,6 triệu tỷ đồng, gấp khoảng 2 lần so với năm 2011. Tuy nhiên, hầu hết các chỉ
tiêu về nợ công của Việt Nam đều nằm trong giới hạn an toàn. Năm 2015, tổng nợ
công/GDP đạt 62,2%, thấp hơn ngưỡng an toàn 65% Quốc hội đề ra.

Bảng 2.2: Một số chỉ tiêu nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam
Đơn vị: %

Ngưỡng

Chỉ tiêu

2011

2012

2013

2014

2015

Tổng nợ công/GDP

54,9

50,8

54,5

58,0

62,2

65


Nợ nước ngoài/GDP

41,5

37,4

37,3

38,3

43,1

50

Nợ chính phủ/GDP

43,2

39,4

42,6

46,4

50,3

50

Nợ chính phủ/thu NSNN


162,0

172,0

184,4

211,5

15,6

14,6

12,6

13,8

Nghĩa vụ trả nợ của Chính
phủ/thu NSNN

cho phép

Nguồn: Bản tin Nợ công số 03 - Bộ Tài chính (8/2014), Bản tin Nợ công số 04 Bộ Tài chính (6/2016), Báo cáo của Bộ trưởng Bộ Tài chính trước Quốc hội (10/2014),
Báo cáo triển vọng thị trường - VPBank Securities (19/01/2015)
Xét cơ cấu nợ công so GDP, quy mô nợ công của Việt Nam tăng nhanh, từ 54,9%
GDP năm 2011 lên 62,2% GDP năm 2015, trong đó nợ chính phủ/GDP tăng từ 43,2%
GDP lên 50,3% GDP vào cuối năm 2015; nợ nước ngoài/GDP đạt 43,1%, thấp hơn
ngưỡng an toàn 50%. Tỉ lệ tổng nợ công/GDP đã tăng nhẹ so với con số ước tính trước



đó là 59,6% GDP trong Báo cáo về sử dụng vốn vay và quản lý nợ công của Bộ Tài
chính trước Quốc hội ngày 18/5/2015. Tuy nhiên cần lưu ý do cách tính nợ công của
Việt Nam chưa đồng bộ với chuẩn mực thế giới nên có sự khác biệt đáng kể giữa số
liệu công bố của Chính phủ và tính toán của các tổ chức độc lập. Cụ thể, nợ công theo
tiêu chuẩn Việt Nam dựa trên nguyên tắc: Trách nhiệm thanh toán thuộc về chủ thể đi
vay; còn nợ công theo tiêu chuẩn quốc tế được xác định trên cơ sở: Chủ sở hữu thực sự
hay pháp nhân đứng sau chủ thể đi vay phải có trách nhiệm thanh toán. Theo đó, nợ
công theo tiêu chuẩn quốc tế sẽ bằng nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam cộng với nợ
của: Ngân hàng Nhà nước, các doanh nghiệp nhà nước, tổ chức bảo hiểm xã hội và an
sinh xã hội và một số địa phương. Một tính toán của Ngân hàng Thế giới (WB, 2015)
cho thấy tỉ lệ nợ công của Việt Nam năm 2014 vào khoảng 59,6% GDP, thấp hơn ước
tính chính thức. Số liệu của The Economist (2015) lại cho thấy tỉ lệ nợ công có xu
hướng giảm dần cho dù số nợ tuyệt đối tăng.
Tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam đang có xu hướng tăng và cao hơn các quốc gia
trong khu vực. Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), từ năm 2011 đến nay, trong khi tỷ lệ
nợ công/GDP của các quốc gia trong khu vực có xu hướng ổn định hoặc giảm xuống,
tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam có xu hướng tăng. Từ năm 2014, tỷ lệ nợ công/GDP
của Việt Nam cao hơn các nước trong khu vực như Trung Quốc, Indonesia, Malaysia,
Philippines…
Xét cơ cấu nợ công so NSNN, quy mô nợ công của Việt Nam đã tăng từ 1,93 lần
tổng thu NSNN vào năm 2011 lên 2,36 lần vào năm 2013 và khoảng 2,11 lần năm
2015. Quy mô nợ công tăng nhanh so với thu NSNN sẽ tạo ra áp lực rất lớn đối với
nguồn trả nợ.
Tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ/tổng thu NSNN của Việt Nam đang cao và
có xu hướng ngày càng tăng. Từ năm 2014, ngoài vay để đầu tư, Việt Nam bắt đầu phải
vay để chi tiêu, trả lãi, trả nợ đã làm suy giảm tính bền vững của nợ công trong tương
lai. Vay trả nợ gốc năm 2014 đạt gần 80 nghìn tỷ đồng; năm 2015 là 130 nghìn tỷ đồng.
Theo Khoản 2 Điều 8 Luật NSNN năm 2002 và Điều 7.2 Luật NSNN năm 2015 “số



bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển”, nhưng theo dự toán NSNN năm 2014, số
bội chi (224 nghìn tỷ đồng) đã vượt 61 nghìn tỷ đồng so với chi đầu tư phát triển (163
nghìn tỷ đồng); năm 2015, dự toán chi đầu tư phát triển 195 nghìn tỷ đồng, bội chi
NSNN 226 nghìn tỷ đồng.
Cấu trúc nợ công Việt Nam giai đoạn gần đây có xu hướng chuyển dịch từ vay nợ
nước ngoài sang vay nợ nội địa.
Hình 2.1: Cơ cấu nợ công Việt nam năm 2015
Nợ Chính phủ bảo
lãnh; 17.80%

Nợ Chính phủ bảo
lãnh; 80.80%

Nợ Chính phủ bảo lãnh
Nợ Chính phủ bảo lãnh

Nợ chính quyền địa
phương; 1.40%

Nợ chính quyền địa phương

Nguồn: Bộ Tài chính
Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) có nhận định rằng, cơ
cấu nợ công của Việt Nam hiện đang từng bước được điều chỉnh theo hướng bền vững
hơn. Cụ thể, trong cơ cấu nợ Chính phủ, tỷ trọng nợ trong nước đang có xu hướng tăng
từ 39% năm 2011 lên 57% năm 2015 và tỷ trọng nợ nước ngoài giảm tương ứng từ
61% năm 2011 xuống còn 43% năm 2015. Tỷ trọng này là phù hợp với Chiến lược nợ
công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 tầm nhìn đến 2030.
Đối với nợ nước ngoài, vay ODA, vay ưu đãi vẫn chiếm tỷ trọng cao (trên 94%)
với kỳ hạn còn lại bình quân trên 10 năm, lãi suất bình quân tính đến cuối năm 2015

khoảng 2%/năm.
Cơ cấu đồng tiền của danh mục nợ của Chính phủ tập trung vào một số đồng tiền
chính bao gồm: đồng Việt Nam với tỷ trọng 55%; USD chiếm tỷ trọng 16%; JPY


chiếm tỷ trọng 13% và EUR chiếm tỷ trọng khoảng 7%, còn lại là các đồng tiền khác.
Trên lý thuyết, điều này được cho là hạn chế rủi ro do biến động tỷ giá, giảm áp lực lên
nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ.
2.1.2

Nguyên nhân gia tăng nợ công ở Việt Nam

Có rất nhiều nguyên nhân làm gia tăng nợ công của Việt Nam thời gian qua, song
những nguyên nhân cơ bản phải kể đến là:
Thứ nhất, áp lực huy động vốn cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội lớn trong bối
cảnh tăng trưởng kinh tế Việt Nam chậm lại.
Giai đoạn 2001 - 2005, đầu tư toàn xã hội bình quân 39% GDP; 2006 - 2010, đầu
tư 42,9% GDP; 2011 - 2015, đầu tư giảm nhưng vẫn ở mức 32 - 33% GDP. Đầu tư ở
mức tương đối cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế cho đầu tư thì chưa cao,
khoảng 25% GDP. Như vậy, thiếu hụt về nguồn cho đầu tư xã hội dẫn đến đi vay.
Bối cảnh kinh tế 2011 - 2015 không thuận lợi, đặc biệt là mục tiêu tăng trưởng
kinh tế phải điều chỉnh lại từ mức bình quân 7 - 7,5%/năm xuống 6,5 - 7%/năm.
Tuy nhiên, các chỉ tiêu chi NSNN vẫn giữ nguyên để đạt mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng
kinh tế, xóa đói giảm nghèo, giảm khoảng cách phát triển giữa khu vực thành thị nông thôn.
Đầu năm 2016, nền kinh tế nước ta phải gánh chịu nhiều thiệt hại do rét hại và
băng giá ở phía Bắc, sau đó hạn hán kéo dài ở các tỉnh miền Nam Trung bộ, Tây
Nguyên, hạn hán, xâm nhập mặn ở đồng bằng sông Cửu Long, sự cố do Formosa, kinh
tế thế giới phục hồi chậm... Do đó, tăng trưởng của nền kinh tế năm 2016 khó đạt được
mục tiêu đề ra 6,7%. Cơ sở để tính toán các chỉ tiêu tài khóa, bội chi, vay nợ đều xuất
phát từ tăng trưởng kinh tế. Khi chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế giảm nhưng các chỉ tiêu

khác không giảm, dẫn đến tỷ lệ nợ công so với GDP tăng lên.
Thứ hai, bội chi NSNN gia tăng trong thời gian dài khiến vay nợ trở thành nguồn
lực để bù đắp vào thâm hụt ngân sách.


Sau khi Chính phủ thực hiện gói kích cầu năm 2009, ngân sách Nhà nước những
năm gần đây có mức thâm hụt ngày càng tăng vì phải dành nguồn kinh phí lớn cho việc
thực hiện các chính sách kích thích kinh tế, cải cách tiền lương, bảo đảm an sinh xã
hội. Về giá trị tuyệt đối, bội chi tăng từ mức 65,8 nghìn tỷ đồng năm 2011 lên mức
263,2 nghìn tỷ đồng năm 2015. So với GDP, bội chi đã tăng từ mức 4,4% GDP năm
2011 lên mức 6,1% GDP năm 2015, cao hơn giới hạn 5% theo quy định của Chiến lược
nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến 2030.
Giai đoạn 5-10 năm vừa qua, tốc độ tăng chi tiêu công của Việt Nam lớn trong khi
nguồn thu ngân sách lại không tăng tương ứng, dẫn đến phải vay bù đắp, nợ công tăng
rất nhanh.
Thâm hụt ngân sách trong những năm gần đây là do chi tiêu quá nhiều chứ không
phải do hụt thu.Tổng thu NSNN và viện trợ trung bình trong bốn năm gần đây đạt
khoảng 24% GDP, với tốc độ tăng khoảng 10,4% mỗi năm. Một điểm đáng lưu ý trong
điều hành NSNN của Chính phủ những năm gần đây là chi đầu tư ngày càng giảm, chi
thường xuyên và chi khác tăng lên. Trong giai đoạn 2007-2013, chi đầu tư chiếm tỷ
trọng trung bình trong tổng chi là 27,7%. Tuy nhiên, trong hai năm 2014-2015, chi đầu
tư chỉ còn 16,3% và 15,6% tổng chi. Là một nền kinh tế ở mức thu nhập trung bình
thấp, đầu tư công là rất quan trọng để tạo nền tảng kinh tế - kỹ thuật cho nền kinh tế.
Do đó, tỷ lệ chi đầu tư thấp là một điều đáng lo ngại mặc dù tổng đầu tư toàn xã hội
năm 2015 vẫn đạt 32,6% GDP, tăng 12% so với năm 2014, do đầu tư FDI và đầu tư tư
nhân trong nước tăng cao. Điều này cho thấy các nỗ lực cắt giảm chi tiêu công chủ yếu
nhằm vào cắt giảm chi đầu tư phát triển, còn chi thường xuyên - nhân tố được coi là có
ít đóng góp hơn cho tăng trưởng kinh tế dài hạn - lại chưa được chú trọng.
Thứ ba, đầu tư công cao, hiệu quả đầu tư còn thấp trong bối cảnh tiết kiệm của
Việt Nam giảm.

Chi tiêu cho đầu tư công ở nước ta thời gian qua liên tục gia tăng khiến nợ công
tăng mạnh, gây hiệu ứng nghịch cho hiệu suất tăng trưởng. Trong 5 năm 2011 - 2015,
mặc dù mức vốn đầu tư toàn xã hội giảm nhưng vẫn duy trì khoảng 32% GDP. Đầu tư


ở mức tương đối cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế cho đầu tư chỉ khoảng
25% GDP dẫn đến sự thiếu hụt về nguồn vốn cho đầu tư, đồng nghĩa với việc phải đi
vay. Do đầu tư công có hiệu quả chưa cao buộc Chính phủ phải tăng thu ngân sách để
trả nợ, khiến nền kinh tế rơi vào bất ổn, làm tăng nợ công. Đầu tư công ở châu Âu và
Mỹ trở thành tâm điểm gây bất ổn kinh tế toàn cầu và đã dẫn đến khủng hoảng nợ công
2010. Ở Việt Nam, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát
triển kinh tế, đầu tư công còn có hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tư. Nguyên nhân do
quản lý chưa tốt, đầu tư chưa hợp lý, đầu tư nhiều vào các ngành tư nhân sẵn sàng đầu
tư; thiếu đầu tư tương xứng cho những ngành có khả năng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi
cơ cấu kinh tế và đầu tư thiếu tập trung, không dứt điểm cho các công trình trọng
điểm… đặc biệt, nhiều khoản đầu tư không có khả năng trả nợ, tức là khoản vay về đầu
tư xong chưa tạo ra lợi nhuận để trả nợ, do vậy buộc phải đi vay để trả nợ.
Thứ tư, việc huy động, phân bổ sử dụng vốn vay của Việt Nam còn dàn trải.
Tình trạng điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư so với phê duyệt ban đầu, điều chỉnh
các hợp đồng diễn ra khá phổ biến. Một số dự án đầu tư, nhất là dự án sử dụng vốn vay,
hiệu quả chưa cao, không trả được nợ, phải tái cơ cấu tài chính hoặc chuyển sang cơ
chế Nhà nước đầu tư vốn, làm tăng nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ.
Bên cạnh đó, công tác quản lý nợ công còn phân tán, thiếu sự gắn kết chặt chẽ
giữa khâu huy động vốn với tổ chức thực hiện và trả nợ vay. Trên thực tế, trách nhiệm
của Bộ Tài chính là đi vay vốn, nhưng việc quản lý nợ và chịu trách nhiệm trả nợ cũng
cần có sự vào cuộc của các bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp sử dụng nợ. Việc
kiểm tra, thanh tra, kiểm toán tình hình thực hiện, chất lượng, hiệu quả dự án sử dụng
vốn vay công chưa được thường xuyên. Việc sử dụng các khoản vay ngắn hạn cho đầu
tư dài hạn cũng làm phát sinh rủi ro tái cấp vốn và tạo ra áp lực trả nợ lớn trong ngắn
hạn… Giai đoạn 2010-2012, Chính phủ vay nợ ngắn hạn nhiều, chủ yếu bằng trái

phiếu kỳ hạn ngắn, dưới 5 năm. Phần lớn nhà đầu tư mua trái phiếu Chính phủ là ngân
hàng thương mại và họ thường có vốn ngắn hạn là chủ yếu do kỳ hạn tiền gửi của
người dân ngắn, dễ dẫn đến rủi ro kỳ hạn. Đó có thể là lý do khiến Bộ Tài chính phải


vay Ngân hàng Nhà nước 30.000 tỷ đồng và phát hành 1 tỷ đô la Mỹ trái phiếu riêng
cho Vietcombank trong năm 2015. Điều đó cho thấy, năng lực quản lý nợ công của
nước ta chưa tốt.
Từ khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình thấp vào năm 2009, đã có
sự thay đổi đáng kể về điều kiện vay vốn nước ngoài. Các nhà tài trợ đã từng bước điều
chỉnh chính sách hợp tác phát triển với Việt Nam theo hướng chuyển dần từ việc cung
cấp ODA sang các khoản vay với điều kiện kém ưu đãi hơn, chi phí huy động vốn của
một số khoản vay tăng so với giai đoạn trước đây làm gia tăng nghĩa vụ trả nợ nước
ngoài của Chính phủ.
Ngoài ra, với việc Việt Nam “tốt nghiệp” IDA (chương trình vay hỗ trợ phát triển
chính thức của Ngân hàng Thế giới) vào tháng 7/2017, khả năng các khoản vay ODA
của Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á cũng như các nhà tài trợ khác sẽ
giảm dần. Vì vậy, Chính phủ cần huy động các khoản vay mới để bù đắp thiếu hụt cho
cân đối NSNN và đầu tư trung hạn. Tuy nhiên, các khoản vay mới này sẽ có điều kiện
kém ưu đãi hơn, không đủ điều kiện vốn vay ODA theo quy định hiện hành.
2.2
Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách quản lý nợ công giai đoạn 2011 –
2015
2.2.1

Về thực hiện các mục tiêu

Trong 5 năm qua, trước bối cảnh quốc tế có những diễn biến phức tạp, tình hình
kinh tế trong nước từng bước phục hồi nhưng còn nhiều khó khăn, thách thức.Tuy
nhiên, với sự tham gia của cả hệ thống chính trị, chỉ đạo quyết liệt của Chính phủ, việc

triển khai đồng bộ các giải pháp của Bộ Tài chính và sự phối hợp chặt chẽ với các Bộ,
ngành, địa phương liên quan, các mục tiêu của Chiến lược nợ đã từng bước thực hiện
và đảm bảo yêu cầu đề ra, nhằm thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, xóa đói
giảm nghèo và xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ của đất nước
- Đảm bảo nguồn vốn cho nhu cầu cân đối ngân sách nhà nước (NSNN) và tiếp tục
đầu tư cho các chương trình, dư án xây dựng cơ sở kết cấu hạ tầng, giao thông,thủy
lợi, y tế, giáo dục và các chương trình mục tiêu quan trọng theo các Nghị quyết của


Quốc hội.Vay cho bù đắp bội chi NSNN giai đoạn 2011 – 2015 để cấp phát cho
chương trình, dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội và chương trình, dự án
thuộc các lĩnh vực khác không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc nhiệm vụ
chi của NSNN 1.003 nghìn tỷ đồng, bình quân 5.6% GDP. Trong đó: vay trong
nước 715 nghìn tỷ đồng, chiếm 71%; vay OD, vay ưu đãi nước ngoài 288 nghìn tỷ
đồng, chiếm 29%. Bên cạnh đó, đã phát hành 330 nghìn tỷ đồng vốn TPCP để tiếp
tục bố sung vốn cho đầu tư phát triển, tăng 1.9 lần so với giai đoạn 2006 – 2010;
trong đó giao thông chiếm 50%; thủy lợi 20.5%; y tế 10.35%; giáo dụng và đào tạo
1.78% và vốn đối ứng ODA chiếm 5.27%. Ngoài ra Chính phủ còn dành một phần
vốn nước ngòa về cho vay lại với trị giá lên tới 238 nghìn tỷ đồng, tập trung vào
một số ngành,lĩnh vực chính như điện, dầu khí, hàng không, đường cao tốc, cảng
biển, cấp nước, chế bien nông nghiệp, sản xuất công nghiệp và phát triển hạ tầng
-

đô thị…, góp phần giảm nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ từ NSNN.
Vốn vay được bảo lãnh Chính phủ dạt 489 nghìn tỷ đồng. Trong đó: phát hành trái
phiếu cho 2 ngân hàng chính sách (VDB, NHCSXH) để thực hiện các nhiệm vụ về
tín dụng đầu tư, xuất khẩu và tín dụng đầu tư, xuất khẩu và tín dụng chính sách của
Nhà nước 222 nghìn tỷ đồng và thực hiện dự án đầu tư trọng điểm 267 nghìn tỷ
đồng. Vốn vay được Chính phủ bảo lãnh đóng góp đáng kể cho các chương trình,
dự án, đặc biệt trong điều kiện tín nhiệm của các doanh nghiệp thấp thì việc hỗ trợ

bảo lãnh Chính phủ đã tạo điều kiện tiếp cận nguồn vốn vay với giá trị lớn, với chi
phí hợp lý và thời hạn dài để thực hiện dự án, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế

-

của đất nước
Trong giai đoạn 2011 – 2015 các địa phương đã huy động trên 104 nghìn tỷ đồng
vốn vay để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng tại các địa phương, chủ yêu cho các dự
án, công trình trong kế hoạch được duyệt, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã

-

hội của các địa phương.
Trong giai đoạn đầu thực hiện Chiến lược nợ, trước yêu cầu gia tăng khối lượng
huy động vốn trong nước vượt khả năng cung úng vốn trung – dài hạn của thị
trường dẫn đến việc sử dụng các khoản vay ngắn hạn cho đầu tư dài hạn và tạo áp
lực trả nợ trong ngắn hạn. Tuy nhiên, từ cuối năm 2014 đã có sự điều chỉnh, qua đó


kéo dài kỳ hạn phát hành TPCP bình quân cả giai đoạn lên 4.8 năm (mục tiêu đặt ra
tại Chiến lược nở cho giai đoạn 2011 -2015 là 4-6 năm), góp phần giảm thiểu rủi ro
tái cấp vốn, thanh khoản đối với danh mục nợ của Chính phủ. Trong các năm 2015
-2016, chủ yếu phát hành trái phiếu có kỳ hạn 5 năm trở lên,cơ cấu kỳ hạn phát
hành đã có thay đổi tích cực, theo đó kỳ hạn phát hành bình quân đối với TPCP
-

năm 2015 là 7.0 năm và lũy kế 11 tháng đầu năm 2016 là 8.7 năm
Việc trả nợ của Chính phủ được tổ chức thực hiện chặt chẽ và luôn đảm bảo đúng
hạn, bao gồm cả nghĩa vụ nợ trực tiếp của Chính phủ và trả nợ cho vay lại, không
để xảy ra tình trạng nợ quá hạn làm ảnh hưởng tới các cam kết, góp phần tăng

cường hệ số tín nhiệm quốc gia. Tỷ lệ trả nợ trực tiêp của Chính phủ bố trí trong
cân đối giai đoạn 2011 – 2015 bình quân khoảng 14.3% tổng thu NSNN (giới hạn
quy định không quá 25%). Ngoài ra, trong điều kiện kinh tế vĩ mô ổn định hơn còn
sử dụng một phầ vay mới với kỳ hạn dài, lãi suất thấp hơn để cơ cấu nợ đến
hạn,góp phần làm giảm chi phí vay vôn, giảm áp lực trả nợ của NSNN trong ngắn

-

hạn.
Các chi tiêu về nợ về cơ bản nằm trong giới hạn cho phép. Đến cuối năm 2015, so
với GDP, nợ công ở mức 62.2% nợ Chính phủ 50.3% và nợ nước ngoài của quốc
gia là 43.1%, nằm trong giới hạn quy định theo quy định của Chiến lược nợ đã đề

-

ra
Cơ cấu nợ công đến cuối năm bao gồm nợ Chính phủ chiếm 80.8% dư nợ, nợ được
Chính phủ bảo lãnh chiếm 17.8% và nợ chính quyền địa phương chiếm 1.4%. Trng
cơ cấu nợ Chính phủ, tỷ trọng nợ trong nước tăng từ 61% năm 2011 xuống còn
43% năm 2015 (mục tiêu Chiến lược nợ là đến năm 2020 xuống dưới 50%). Tỷ lệ
các khoản vay ODA, vay ưu đãi trong cơ cấu nợ nước ngoài của Chính phủ vẫn
duy trì ở mức cao (trên 94%), góp phần giảm thiểu rủi ro tỷ giá ngoại tệ, rủi ro tái
cấp vốn đối với danh mục nợ nước ngoài và đam bảo an ninh tài chính quốc gia.
2.2.2

Về thực hiện các giải pháp

2.2.2.1

Hoàn thiện thể chế chính sách và công cụ quản lý nợ.


Thời gian qua, Bộ Tài chính, cùng các cơ quan liên quan đã soạn thảo trình Quốc
hội ban hành 03 Nghị quyết; Đồng thời đã trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban


hành 05 Nghị định, 08 Quyết định, 01 Chỉ thị và ban hành theo thẩm quyền 22 Thông
tư, Thông tư Liên tịch. Các thể chế, chính sách pháp luật trong lĩnh vực quản lý nợ
công đã được hoàn thiện và đổi mới theo hướng nâng cao hiệu quả, giảm chi phí, góp
phần tăng cường quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công, từng bước tiếp cận tới
các thông lệ quốc tế. Trong đó có một cơ chế chính sách và công cụ quản lý nợ quan
trọng sau đây:
-

Tổ chức đánh giá, tổng kết 6 năm thực hiện Luật Quản lý nợ công nhằm rà soát
tông các quy định của Luật Quan lý nợ công, đánh giá những kết quả đạt được,
những khó khăn vướng măc, những điểm còn chưa phù hợp trong tổ chức thực
hiện để từ đó đề xuất những điều chỉnh đồng bộ về khuôn khổ pháp lý đối vói quản
lý nợ công thời gian tớ. Bộ Tài chính đang phố hợp với các cơ quan tổng kết, đánh
giá để sửa đối Luật Quản lý nợ công và các thể chế, chính sách có liên quan, báo

-

cáo Chính phủ xem xét, trình Quốc hội năm 2017.
Trình Thủ tướng Chính phủ dề trình Chính phụ ban hành Nghị định 16/2016/NĐCP ngày 16/03/2016 thay thế Nghị định soso/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013 về quản
lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi
từ các nhà tài trợ nhằm hoàn thiện cơ chế chính sách quản lý nguồn vốn ODA, vay
ưu đãi theo hướng gắn khâu huy động, phân bổ và quyết định đầu tư với khả năng
bố trí nguồn vốn vay để gắn trách nhiệm của người quyết định sử dụng vốn vay với

-


trách nhiệm trả nợ.
Trình Thủ tướng Chính phủ Đề án định hướng thu hút, quản lý và sử dụng vốn
ODA, vốn vay ưu đãi giai đoạn 2016-2020 và đã được Thủ tướng Chính phủ phê
duyệt tại Quyết định số 251/QĐ-TTg ngày 17/2/2016. Đề án bao gồm các định
hướng chiến lược, chính sách, các giải pháp đồng bộ về hoàn thiện thể chế, kiện
toàn tổ chức, tăng cường năng lực quản lý nhằm sử dụng hiệu quả nguồn vốn

-

ODA, vay ưu đãi nước ngoai.
Chủ trì phối hợp với các cơ quan liên quan xây dựng Kế hoạch tài chính 5 năm
trong đó có Kế hoạch vay trả nợ công trung hạn 5 năm 2016 -2020; đề án chủ
trương, giải pháp cơ cấu lại NSNN và nợ công để đảm bảo nền tài chính an toàn,


bền vững, trình Bộ Chính trị, Ban chấp hành Trung ương và Quốc hội xem xét,phê
duyệt theo hướng thắt chặt kỷ cương, kỷ luật NSNN, kiểm soát chặt chẽ bội chi
ngân sách, giảm bảo lãnh Chính phủ nhằm đảm bảo các chỉ số nợ trong giới hạn
-

cho phép.
Trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt lộ trình phát triển thị trường trái
phiếu Chính phủ đến năm 2020, Nghị định số 01/2011/NĐ-CP ngày 5/1/2011 về
phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu

-

chính quyền địa phương và các Thông tư hướng dẫn.
Nghiên cứu Đề án tăng cường cho vay lại chính quyền địa phương và trình Chính

phủ dự thảo Nghị định về cho vay lại chính quyền địa phương theo hướng đề cao
tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương về hiệu quả dự án, cơ cấu lại việc
sử dụng nguồn vốn vay của Chính phủ, tăng dần tỷ trọng cho vay lại, giúp cả trung
ương và địa phương chủ động trước tình hình nợ công tăng cao và mức độ ưu đãi
của nguồn vốn vay nước ngoài đang và sẽ giảm mạnh trong thời gian tới, đáp ứng
yêu cầu công khai minh bạch và công bằng về quyền vay lại của chính quyền địa
phương, khuyến khích địa phương chủ động tính toán , cân đối, huy động nguồn
lực để phát triển kinh tế xã hội của địa phương, đồng thời chia sẻ một phần nghĩa

-

vụ nợ với ngân sách Trung ương.
Nghiên cứu Đề án tăng cường cho vay lại nguồn vốn vay cua Chính phủ thông qua
các cơ quan cho vay lại chịu rủi ro tín dụng, đã được Chính phủ thông qua tai Nghị
quyết số 89/NQ-CP ngày 31/12/2015. Hiện Bộ Tài chính đang hoàn tất thủ tục
thẩm định để trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định thực hiện Đề án này
trong thờ gian tới nhằm nâng cao nhận thức, trách nhiệm của các đối tượng sử
dụng nợ công cũng như chia sẻ trách nhiệm trong quản lý nguồn vốn vay nước

-

ngoài của Chính phủ với mục tiêu cuối cùng là nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công.
Trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 34/2015/QĐ-TTg của Thủ
tướng Chính phủ thay thế Quyết định số 44/2011/QĐ –TTg về danh mục chương
trình dự án được ưu tiên cấp bảo lãnh Chính phủ theo hướng siết chặt điều kiện và
thu hẹp đối tượng được cấp bảo lãnh Chính phủ.


2.2.2.2
-


Về tiếp tục nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng vốn vay

Huy động được khối lượng lớn vốn cho cân đối NSNN và đầu tư phát triển, đảm
bảo nguyên tắc vốn trong nước là quyết định. Tổng huy động vốn bình quân đạt
14% GDP, chiếm khoảng 44% tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội với tốc độ
tăng bình quân 19%/năm. Trên 98% vốn vay được sử dụng trực tiếp cho các dự án
hạ tầng và thông qua đó hệ thống cơ sở hạ tầng nước ta tiếp tục được hoàn thiện,
tạo ra các tác động lan tỏa, góp phần cải thiện môi trường đầu tư, thúc đẩy tăng

-

trưởng kinh tế.
Việc sử dụng vốn vay của Chính phủ cho bù đắp bội chi NSNN căn cứ theo các
Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các Quyết định của Thủ
tướng Chính phủ về kế hoạch phát triển kinh tê - xã hội và NSNN hàng năm và
trung hạn; các khoản vay bù đắp bội chi cơ bản chỉ sử dụng cho đầu tư phát triển
và thực hiện quản lý, sử dụng hiệu quả, giải ngân đúng tiến độ, đúng quy định; cơ
bản không vay nước ngoài theo điều kiện thương mại, lãi suất cao, thời gian ngắn

-

để sử dụng cho cân đối NSNN.
Bám sát định hướng huy động, sử dụng vốn vay của Chiến lược nợ, việc sử dụng
vốn vay Chính phủ tiếp tục được tập trung rất cao để khôi phục, nâng cấp và xây
dựng mới hàng loạt các dự án cơ sở hạ tầng quốc gia có quy mô lớn trong lĩnh vực
giao thông1; nông nghiệp , nông thôn và xóa đói giảm nghèo 2; chú trọng phân bổ
trái phiếu Chính phủ (TPCP), vay ODA cho ngành giáo dục để đầu tư cơ sở vật
chất, phương tiện dạy học ở tất cả các cấp học; đầu tư duy trì, phát triển hệ thống y
tế nhằm nâng cao hiệu quả chăm sóc sức khỏe nhân dân. Ngoài ra, vốn vay của

Chính phủ còn được phân bổ sử dụng để đầu tư các chương trình, dự án phát triển
đô thị, cấp thoát nước, xử lý chất thải và vệ sinh môi trường, cải thiện điều kiện
môi trường sống cho người dân, quản lý rủi ro thiên tai, ứng phó với biến đổi khí
hậu, thiết bị quốc phòng, an ninh, tái cơ cấu nền kinh tế, xóa đói giảm nghèo, đặc

1 Như đường Hồ Chí Minh, Quốc lộ 1A, QL18, QL10, 14B, QL6, QL32, QL37, QL2, QL3, QL4C, QL70,
QL4D, QL4E, QL14D, QL19, QL22B, QL80, QL60, QL279, đường xuyên Á, hầm đường bộ đèo Hải Vân, tuyến
Tây Nghệ An, tuyến N1, đường ô tô đến trung tâm cụm xã, đường tuần tra biên giới……
2 Đầu tư xây dựng các hồ chứa nước, trong đó có nhiều công trình đầu mối như Hồ Cửa Đạt, Hồ Sông Sào, Cống
Đò Điểm, Hồ Bình Định, Hồ Ea M’La, Hồ la Suop thượng, Hồ Lòng Sông, hệ thống thủy lợi Sông Ray, Hồ Đầm
Hà Động, Hồ Hoa Sơn…;các công trình thủy lợi, đê điều; trồng và bảo vệ rừng; sản xuất, chế biến, tăng cường
cạnh tranh sản phẩm nồn nghiệp, chăn nuôi, nâng cao chất lượng sản phẩm và an toàn vệ sinh thực phẩm.