B ộ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ T ư PHÁP

TRƯỜNG ĐAI HOC LUẬT HÀ NÔI

TẠ NGỌC ANH

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỂN
CẤP XÃ PHƯỜNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Chuyên ngành : Lý luận Nhà nước và Pháp luật
Mã số: 50501

LUẬN VẢN THẠC SỸ LUẬT HỌC
•

•

•

•

THƯ V I Ệ N
JG ĐẠI HỌC ỊÚ ^ H À
TRƯỜNG
PHONG ĐỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC : GS. TS. Hoàng Văn Hảo

H à N ộ i - 2002
&

4Í


M ỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦ U......................................................................................................................... 1
CHƯƠNG I:

C ơ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỂ T ổ CHỨC VÀ HOẠT
ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYẾN CẤP X Ã ................................................... 6

1.1. Q uan điểm M ác-Lênin và tư tưỏìig Hồ Chí Minh về chính quyền cơ
s ở : ........................................................................................................................................ 6
1.1.1 Q uan điểm M ác-Lênin về chính quyền cơ sở :.............................................. 6
1.1.2. Tư tưởng Hồ chí Minh về chính quyền cơ s ở : ............................................ 10
1.2. Địa vị pháp lý của chính quyền cấp xã ở Việt N a m :......................................... 14
1.2.1. Đặc điểm của địa bàn cấp x ã :......................................................................... 14
1.2.2. Đặc điểm của chính auyền cấp x ã :................................................................ 18
1.2.3. Đ ịa vị pháp lý của chính quyền cấp x ã :........................................................22
CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG T ổ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH
QUYỂN CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI........... 38
2.1. Sự hình thành và phát triển của chính quyền cấp xã trên địa bàn
thành phô Hà N ộ i:...................................................................................................... 38
2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn
H à N ộ i:............................................................................................................................ 47
2.2.1.V ề tổ chức đơn vị hành c h ín h :......................................................................... 47
2.2.2.


Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và u ỷ ban
nhân dân cấp xã trên địa bàn thành phố Hà N ội:.......................................50

CHƯƠNG III: ĐỔI MỚI T ổ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỂN
CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN TRÀNH PHỐ HÀ NỘI - NHỮNG
PHƯƠNG HƯỚNG. VÀ GIẢI PHÁP c ơ BẢN......................................72
3.1. Những quan điểm, nguyên tắc đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ
m áy N h à nước và chính quyền cấp x ã : ................................................................72
3.2. N h ữ n g phư ơng hướng và giải p h á p CO' bản đổi mới tổ chức và hoạt
động củ a H ội đồng n h ân d â n và Uỷ b an nhân dân xã trê n địa bàn
thành phò Hà N ộ i:...................................................................................................... 77
3.2.1. Phương hướng:....................................................................................................77
3.2.2. N hữns giải pháp cơ b ản :...................................................................................80
KẾT LUẬN

.......................................................................................................................... 97

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................99



PH ẦN M Ở ĐẦU

l.T ín h cấp thiết của đề tài:
Xã, phường, thị trấn có m ột vai trò hết sức quan trọng; với vị trí địa - kinh tế;
địa - chính trị trọng yếu, rộng lốn trải dài kín lãnh thổ: Đây là nơi diễn ra mọi quá
trình, mọi hoạt động kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội của các tầng lớp nhân dân, là
nền tảng, nền móng của bộ máy Nhà nước.
Chính quyền cơ sở (chính quyền cấp xã, phường, thị trấn) là cấp quản lý hành
chính thấp nhất, nhưng lại là tầng sâu nhất. Đường lối, Nghị quyết, chính sách, pháp

luật của Đảng và Nhà nước muốn đi vào cuộc sống phải thông qua chính quyền cơ
sở, phải được thực hiện ỏ' địa bàn cơ sở thành phong trào của quần chúng nhân dân,
bằng sáng kiến nỗ lực và chủ động của mọi người dân. Chính quyền cơ sở được coi
như cánh tay nối dài giữa Nhà nước và nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng, thông
qua hoạt động của Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhân dân. Chủ tịch Hồ Chí M inh
đã từng nói: “Cấp xã là gần gũi nhân dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã
làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi" (18,tr. 371-372).
Nhân dân xem Nhà nước có trong sạch vững mạnh hay không ở ngay hoạt
đông của chính quyền cấp xã. Nếu coi thực tiễn là tiêu chuẩn của chân lý thì chính
cơ sở là nơi có thể “đo” , “đếm ”, khẳng định uy tín của Đảng, hiệu lực quản lý của
N hà nước, hiệu quả hoạt động của chính quyền và các tổ chức quần chúng.
Thực tiễn và kinh nghiệm công cuộc đổi mới của đất nước ta trong hơn 15
năm qua cho thấy: M ột Nhà nước vững m ạnh, không chỉ có chính quyền Trung ương
vững m ạnh m à phải có hệ thống chính quyền cơ sở có đầy đủ thực lực, đảm nhận
được vai trò quản lý Nhà nước trong những thiết chế cụ thể, rõ ràng, rành mạch. Sự
ổn định về chính trị là tiền đề tiên quyết để có thể phát triển kinh tế- văn hoá xã hội.
Công cuộc đổi mới đòi hỏi phải tạo ra được m ột môi trường chính trị ổn định, tích
cực, lành mạnh từ địa bàn cơ sở. Trong đó chính quyền cơ sở có vai trò to lớn trong
việc đảm bảo phát huy sức mạnh đoàn kết, nhất trí của nhân dân, sự đồng thuận của
xã hội. của các cộng đồn? dân cư cùng thống nhất hành động theo mục tiêu dàn
giàu, nước m ạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.
Tron? những năm gần đây, thực hiện Nghị quvết các Đại hội VI, VII, VIII
của Đảng về cải cách bộ máy Nhà nước nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng,
chúng ta đã thu được những kết quả đáng khích lệ. Hệ thống các cơ quan hành chính


Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở được tổ chức và hoạt động thống nhất trong toàn
quốc. Chính quyền cấp xã có tác dụng to lớn trong việc ổn định trật tự xã hội, làm
cho sức sản xuất nông thôn được giải phóng một bước quan trọng; khơi dậy được
nhiều nguồn lực, làm cho sản xuất kinh doanh nông nghiệp phát triển năng động, đời

sống người nông dân và bộ mặt nông thôn đã có những thay đổi tích cực. Đặc biệt ở
những thành phố lớn như Hà Nội, chính quyền cấp xã đã thực sự đóng góp một phần
không nhỏ vào sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá Thủ đô và đất nước.
Tuy nhiên, trong quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động, chính quyền cấp xã
vẫn còn bộc lộ nhiều yếu kém: Chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân xã
chưa cao, chưa thực sự trở thành cơ quan đại diện của nhân dân và cơ quan quyền
lực N hà nước ở địa phương. Hoạt động của Hội đồng nhân dân xã còn mang nặng
tính hình thức, vì không đủ thực lực đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ được giao. Tổ chức
bộ m áy của u ỷ ban nhân dân xã còn nặng nề, chưa ổn định, chưa đáp ứng được các
yêu cầu trona tình hình mới; tình trạng lãng phí, hình thức trong hoạt động quản lý
vẫn phổ biến; quản lý Nhà nước chưa được thực hiện một cách đầy đủ, chặt chẽ trên
mọi lĩnh vực. Công tác cán bộ và đội ngũ cán bộ còn nhiều lúng túng, bất cập, quản
lý cán bộ còn nhiều sơ hở, tạo điều kiện phát sinh tiêu cực.
Thực trạng đó đặt trong yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trường theo định
hướng X ã hội chủ nghĩa và mục tiêu xây dựng một Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ
nghĩa đòi hỏi chúng ta phải có những nhận thức đúng đắn về đổi mới tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp xã, nhất là chính quyền cấp xã ở các thành phố lớn như
Hà Nội.
Nền kinh tế thị trường tạo ra những biến đổi sâu sắc trên mọi m ặt của đời
sống kinh tế, xã hội. Nếu như chính quyền cấp cơ sở, đặc biệt chính quyền cấp xã ở
các thành phố lớn như Hà Nội không có những thay đổi kịp thời thì sẽ không theo
kịp với xu thế chung của thời đại. Bên cạnh đó mục tiêu xây dựng m ột Nhà nước
pháp quyền Xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân đòi hỏi phải có m ột nền hành
chính hiện đại, trong sạch. Thì với những yếu kém nêu trên, chính quyền cấp xã khó
có thể m ang lại nền dân chủ thực sự cho nhân dân.
Khẳng định tầm quan trọng của chính quyền cấp xã và yêu cầu bức xúc đặt ra
của việc nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban
nhân dân xã, tại văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lẩn thứ IX đã đặt vấn đề cần:
“ ...phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương,... tQ



chức hợp lý Hội đồ n g nhân dân, kiện toàn các cơ quan chuyên m ôn của Uỷ ban nhân
dân và bộ m áy chính quyền cấp xã. N âng cao chất lượng Đại biểu Hội đồng Nhân
d ân ...” .
Tại Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá IX đã cụ thể
hoá bằng việc quyết nghị những vấn đề cơ bản, bức xúc m à thực tế cuộc sống chính
trị, kinh tế, văn hoá, xã hội ở cơ sở đang đặt ra, trong đó có vấn đề “Đ ổi mới và nâng
cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã; phường, thị trấn” và những giải pháp cụ
thể.
N hận thức được tầm quan trọng của chính quyền cơ sở, đặc biệt là chính
quyền cấp xã ở thủ đô Hà Nội, tôi đã lựa chọn đề tài:” Đổi mới tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp xã phường trên địa bàn thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện
n ay ” làm đề tài luận văn của mình.
2. Tỉnh hỉnh nghiên cứu:
Vấn đề cải cách nền hành chính, xây dựng và hoàn thiện bộ m áy N hà nước
được đề cập đến trong các Nghị quyết của Đ ảng, các văn kiện của N hà nước. Riêng
vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quvền cơ sở (cấp xã) trong những năm gần
đày, số lượng các đề tài khoa học, các sách báo, tạp chí nghiên cứu về lĩnh vực này
đã tăng lên đáng kể.
- Cuốn “Tổ chức chính quyền N hà nước ở địa phương- lịch sử và hiện tại” của
PGS.TS N guyễn Đ ăng Dung - NXB Đ ồng N ai - 1997.
- Cuốn “Cải cách hành chính địa phương- Lý luận và thực tiễn” của tác giả:
T ô Tử H ạ - N guyễn Hữu Tri - PTS N guyễn Hữu Đức đồng chủ biên - N X B Chính trị
quốc gia 1998.
- Chuyên đề về “Tổ chức và hoạt động của Hội đồnơ
nhân dân “ - Tạp ch í thông tin khoa học pháp lý - Bộ tư

nhân dân và

Uỷ ban


pháp - 1999.

- C huyên đề về “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương” - Tạp chí
thông tin khoa học pháp lý - Bộ tư pháp - 2001.
- “Đổi mới m ô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta đáp ứng yêu
cầu cải cách hành chính” của TS.Dương Q uang Tung - Tạp chí tổ chức N hà nước

8/ 2000 .
- “Đ ổi mới tổ chức bộ m áy, nâng cao hiệu lực hành chính N hà nước cấp xã”
của tác giả N guyễn Hĩm Tám - Tạp chí tổ chức N hà nước, số 3 /2002...
Song nhìn chung các công trình đều đề cập đến vấn đề ở diện rộng và nghiên
cứu dưới góc độ xã hội hay lịch sử. M ột số ít đề tài nghiên cứu dưới góc độ Luật

/


học, nhưng chưa nghiên cứu sâu về thiết ch ế chính quyền cơ sở, nhất là chính quyền
cấp xã ở các thành phố lớn.
ở các nước Xã hội chủ nghĩa, đặc biệt là Liên Xô trước đây đã có những công
trình nghiên cứu khá sâu về vấn đề này. Cụ thể như cuốn:” Xô Viết đại biểu nhân
dân cấp làng, xã” của tác giả Roxlop P.N ( 1969); “ Xô Viết đại biểu nhân dân cơ
sở và cơ quan quản lý” của tác giả Phorichxki.O .PH (1977); ” Ban giám sát của Uỷ
ban chấp hành Xô Viết cơ sở” của tác giả Leonxki V.A năm 1976.
Trong quá trình triển khai đề tài, tác giả chú trọng tham khảo, k ế thừa có
chọn lọc những công trình nghiên cứu ở trong và ngoài nước, trên cơ sở đó hình
thành những quan điểm của mình về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã ở Việt Nam nói chung và ở thủ đô H à Nội nói riêng.
3. M ục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận vãn:
M ục đích của luận văn là nghiên cứu, tìm hiểu những phương hướng và giải

pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn thành
phố Hà Nội.
Thực hiện m ục đích trên, luận văn có nhiệm vụ:
- Phân tích khái quát những vấn đề lý luận cơ bản về chính quyền cơ sở, vị trí,
vai trò, tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã.
- Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa
bàn thành phố Hà Nội.
- Trên cơ sở phân tích thực trạng, luận văn nêu ra một số phương hướng và
giải pháp cơ bản nhằm từng bước hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội.
4. Đ ô i tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn:
Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở có nội dung rộng và phong
phú. M ặc dù tên đề tài luận văn là: “Đổi m ới tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã phường trên địa bàn thành phố Hà N ội” , nhưng trong phạm vi m ột luận văn
cao học, luận văn này hướng trọng tâm vào đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt độnơ
của chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội.
5. Phưoĩig ph áp luận và phương ph áp nghiên cứu:
Luận văn được thực hiện trên cơ sở những nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa
M ác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí M inh về N hà nước và pháp luật, các tư tưởng, quan
điểm mang tính nguyên tắc của Đảng Cộn°, sản Việt Nam về tổ chức và hoạt động


của bộ máy N hà nước, về xây dựng và đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền
địa phương.
Để giải quyết những vấn đề cơ bản đặt ra, luận văn đã sử dụng phương pháp
duy vật biện chứng của Triết học M ác-Lênin và những phương pháp cụ thể như:
phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh....
6. N hững nét mới về m ặt khoa học của luận văn:
Là m ột công trình nghiên cứu có hệ thống về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội, luận văn có những điểm mới như sau:

- Làm sáng tỏ về mặt lý luận và thực tiễn, những nét đặc thù của chính quyền
cấp xã nói chung và chính quyền xã trên địa bàn thành phố Hà Nội
- Từ những phân tích về mặt lý luận và thực tiễn, luận văn rút ra những
phương hướng và giải pháp cơ bản nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn:
Luận vãn sẽ góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức và
hoạt động của chính quyền cấp xã nói chung và chính quyền cấp xã trên địa bàn
thành phố Hà Nội nói riêng. Trên cơ sở phân tích thực trạng và sự cần thiết khách
quan, luận văn nêu ra một số giải pháp góp phần hoàn thiên tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội.
Những kết quả nghiên cứu của luận văn có thể sử dụng tham khảo trong việc
hoàn thiện pháp luật về tổ chức bộ m áy quản lý N hà nước, đổi mới quy trình xây
đựng pháp luật và tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật ở cơ sở.
8. K ế t cấu của luận văn.
Ngoài phần m ở đẩu, kết luận, danh m ục tài liệu tham khảo, luận văn bao gồm
3 chương:
- Chương I:

C ơ sở lý luận và pháp lý vê tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã.

- Chương II:

Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp x ã trên địa
bàn thành p h ố H à Nội.

- Chương III: Đ ổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp x ã trên địa bàn
thành phô Hà N ội - N hững phương hướng và giãi pháp CO' bản.



CHƯƠNG I:
C ơ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỂ T ổ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘ NG CỦA
CHÍNH Q U Y ỂN CÂP XÃ

1.1. Q uan điểm M ác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về chính quyền cơ sở:
1.1.1. Quan điểm M ác-Lênin về chính quyền cơ sở:
Việc nghiên cứu quan điểm của chủ nghĩa M ác-Lênin về chính quyền cơ sở
có m ột ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng, hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà Xã
hội chủ nghĩa Việt Nam.
Các nhà kinh điển của chủ nghĩa M ác- Lênin đã chỉ ra rằns: vấn đề cơ bản
của m ọi cuộc cách mạng là vấn đề chính quyền. Trong tác phẩm:” Tuvên ngôn của
Đ ảng Cộng sản” ,

c. M ác và Ph. Ả ngghen đã chỉ rõ: “Giai cấp vô sản giành lấy chính

quyền” , “Giai cấp vô sản đã được tổ chức thành giai cấp thốns trị” (1, tr. 67).
Trong tác phẩm “Nhà nước và cách m ạng”- V.I.Lênin đã kế thừa và phát triển
thêm lý luận về N hà nước của

c. M ác-

Ph. Ảngnghen. V.I.Lênin nhấn mạnh: hình

thức, quá trình phát triển Nhà nước chuyên chính vô sản qua các giai đoạn, vấn đề
ch ế độ dân chủ vô cản là chế độ dân chủ cao nhất trong xã hội có giai cấp.
Đ ến nay trong lịch sử, các loại hình N hà nước vô sản ra đời là m ột thực tiễn
sinh động, làm sáng tỏ những quan điểm của chủ nghĩa M ác-Lênin về N hà nước:
Công xã Pari năm 1871 là m ột bước ngoặt đối với sự phát triển của phong
trào công nhân. Công xã Pari đã xây dựng được “một hình mẫu phác thảo” (9, tr. 76)

cho việc tổ chức và xây dựng chính quyền N hà nước vô sản. Côns xã Pari đã xoá bỏ
ch ế độ đại nshị tư sản, đập tan bộ m áy N hà nước cũ, thành lập bộ m áy N hà nước
mới của giai cấp công nhân, xây dựng m ột hệ thống chính quyền mới m à cơ quan
quyền lực cao nhất là Hội đồng Công xã Pari với thành phần gồm các uỷ viên xuất
thân chủ yếu từ giai cấp còng nhân, do nhân dân lao động thủ đô Pari bầu ra theo
nguyên tắc phổ thông.
Những nguyên tắc mới về tổ chức bộ m áy Nhà nước của giai cấp công nhân
được xác lập: Chế độ dân chủ; việc đảm bảo để giai cấp công nhân và nhân dân lao
đ ộ n s tham 2Ìa vào quản lý Nhà nước và quản lý xã hội... Công xã Pari đã đề ra nhiều


biện pháp để nhân dân lao động tham gia vào quản lý Nhà nước: quy định quyền bầu
cử và ứng cử của công nhân lao động vào các cơ quan Nhà nước, tổ chức cho công
nhân quản lý các xí nghiệp, thành lập các câu lạc bộ đỏ... đồng thời thực hiện một số
biện pháp chuyên chính với những thành phần chống đối cách mạng và các phần tử
bóc lột. Quân đội thường trực của chế độ tư sản bị xoá bỏ, thay thế nó là lực lượng
nhân dân được vũ trang.
Công xã Pari là một hình thái N hà nước vô sản, mặc dù nó còn là một hình
thức chưa hoàn chỉnh. Khi tổng kết về kinh nghiệm của công xã Pari, C.M ác đã viết:
“Bí quyết thật sự của nó là ở chỗ: về thực chất nó là một Chính phủ của giai cấp
công nhân, là kết quả của cuộc đấu tranh giai cấp” (5, tr. 84). Việc xuất hiện hình
thức công xã Pari có ý nehĩa rất lớn: nó làm phong phú thêm lý luận M ác-Lênin về
N h à nước và pháp luật, eóp một phần vào việc xây dựng lý thuyết hoàn chỉnh về Nhà
nước X ã hội chủ nehĩa sau này.
Cách mạng tháng Mười Nga năm 1917 đã phá bỏ Nhà nước của các tập đoàn
tư sản - địa chủ, thành lập Nhà nước vô sản đầu tiên trên thế giới - N hà nước Xô-viết.
Xô V iết xuất hiện lần đầu tiên trong cuộc tổng bãi công của công nhân thành
phố Pêtrỏgrat năm 1905, với tư cách là Hội đồng đại biểu công nhân đấu tranh đòi
lợi ích kinh tế và chính trị cho giai cấp công nhân. Khi nghiên cứu về phong trào
công nhân, V .I.Lênin đã phát hiện ra hình thức Xô Viết và coi đó là m ầm mống của

m ột hình thức có thể sử dụng để tổ chức N hà nước vô sản ở Nga.
Về hình thức Nhà nước: X ô-viết đã trở thành Nhà nước độc đáo, tạo ra sức
m ạnh của N hà nước vô sản ở nước N ga và các Nhà nước cộng hoà khác ở vùng
Cápcazơ. vùng Baníích, để rồi sau này trở thành hình thức của Nhà nước Liên bang
Cộng

hoà X ã hội chủ nghĩa Xôviết. Theo Lênin: Lần đẩu tiên trong lịch sử loài

người, thông qua các Xô viết, quyền lực chính trị bao đời nay thuộc về thiểu số giai
cấp thống trị đã chuyển sang đa số là nhân dân lao độnơ đông đảo, đứng đầu là giai
cấp công nhân. Nhà nước Xô-viết là sản phẩm của cuộc cách mạng vô sản vĩ đại, đại
diện cho lợi ích và ý thức của các tầng lớp lao động cần lao. Xô-viết được xây dựng
trên cơ sở sự lãnh đạo của một Đảng thống nhất: đó là Đảng Bônsevic.
Trong việc giành và tổ chức chính quyền ở Nhà nước Xô Viết: thể hiện các


biện pháp kiên quyết không hoà hoãn, không nhượng bộ, thể hiện tính giai cấp công
khai. Đối với các phần tử bóc lột, phản cách mạng, không những bị tước quyển bầu
cử m à còn bị hạn chế các quvền chính trị khác như: cấm hội họp, cấm tự do báo chí,
ngôn luận. Ngược lại, giai cấp cồng nhân được quy định một số quyền ưu tiên, đồng
thời m ở rộng dân chủ đối với nông dân nghèo và binh sỹ.
Hệ thống các cơ quan đại diện đã hình thành: Các Xô-viết từ quận (huyện) trở
xuống thực hiện nguyên tắc bầu cử trực tiếp, từ cấp tỉnh trở ỉên áp dụng hình thức
đại hội Xô-viết. V.I.Lênin đặc biệt nhấn m ạnh quyền tham gia quản lý Nhà nước của
những người lao động, coi “sự tham gia của những người lao động vào chính quyền
như là mục đích của chính quyền X ô-viết” . Và theo Người: “việc thu hút được mọi
người lao động tham gia quản lý là m ột trong những ưu thế quyết định của nền dân
chủ X ã hội chủ nghĩa... VI rằng, một thiểu số người, tức ià Đảng không thể thực hiện
được Chủ nghĩa xã hội” (30; tr. 6 7-6 8 )... Những người lao động phải “thay nhau”
tham gia vào tổ chức Nhà nước và quản lý N hà nước.

“Q uyền bầu cử” được thực hiện n say sau khi cách mạng tháng Mười Nga
thành công: bầu cử theo nguyên tắc “phổ thông, bình đẳng, trực tiếp, bỏ phiếu kín”nguyên tắc tiến bộ nhất của nền dân chủ hiện đại. Qua đó, người lao động lựa chọn
được những đại biểu xứng đáne; thay m ặt m ình giải quyết và quản lý công việc của
N hà nước, xã hội.
Xô Viết là hình thức Nhà nước mới của Nhà nước vô sản. V .I.Lênin khẳng
định: “N hân dân thiết lập Nhà nước và tự nhân dân quản lý, tự nhân dân cầm
quyền” (30; tr.67). M ặt khác, khi bàn về đơn vị hành chính cơ sở và chính quyền,
trong các tác phẩm: “Sự phát triển chủ nghĩa tư bản ở nước Nga” , “N hận xét, phê
phán về dân tộc”, “Luận cương về dân tộc” , V.I.Lênm đã chỉ ra rằng cơ cấu lãnh thổ
mới của nước Nga cần phải được xây dựng trên cơ sở nguyên tắc kinh tế và nguyên
tắc dân tộc. Sau này tại Đại hội 12 của Đ ảng Cộng sản Nga năm 1923, thêm một
nguyên tắc nữa được nêu ra: Đó là nguyên tấc bộ máy Nhà nước gần gũi với dân cư,
cộng hoà Xô Viết tập trung trong tay Xô Viết cả quyền lập pháp và quyền hành
pháp. Chính quyền từ Trung ương đến địa phương trong Nhà nước Xô-viết được tổ
chức theo cấp bậc và hoạt động trên cơ sở nguyên tấc tập trung dân chủ. Cách tổ


chức các Xô Viết dựa trên 05 nguyên tắc: 1/Tất cả các cơ quan quyền lực Nhà nước
từ Trung ương đến địa phương được thành lập trên cơ sở bầu cử. 2/ Các cơ quan này
phải trực thuộc và báo cáo trước nhân dân. 3/ Các quyết định của các cơ quan cấp
trên có hiệu lực bắt buộc đối với các cơ quan cấp dưới. 4/Kết hợp sự lãnh đạo tập
trung với sáng kiến và hoạt động sáng tạo ở cơ sở. 5/ Thực hiện chế độ, trách nhiệm
của từng cơ quan N hà nước và cá nhân đối với công việc được giao.
Như vậy đến hình thức Nhà nước Xô Viết thì hệ thống chính quyền địa
phương, chính quyền cơ sở được thành lập rộng khắp. Tính chất Xã hội chủ nghĩa
của chế độ dân chủ Xô Viết thể hiện là chế độ dân chủ vô sản.
Hình thức N hà nước dân chủ nhân dàn xuất hiện sau chiến tranh thế giới thứ
II, trong m ột số nước ở Châu Âu (Anbani, Bungari, cộng hoà dân chủ Đ ứ c...) và ở
Châu Á (V iệt Nam, Trung quốc... ). Hình thức này phù hợp với bối cảnh lịch sử và
đáp ứng được các nhu cầu khách quan của cách mạng trong những điều kiện mới.

Hình thức N hà nước dân chủ nhân dân (Trừ Việt Nam và Bungari) có đặc
điểm chung là sử dụng phương pháp hoà bình và bạo lực để giành và tổ chức chính
quyền, đều thực hiện bước chuyển từ cách mạng dân chủ sang cách m ạng Xã hội
chủ nghĩa.
Trong các nước đều tồn tại hình thức tổ chức mặt trận đoàn kết dân tộc (M ặt
trận tổ quốc, mặt trận dân chủ nhân dân): bao gồm nhiều Đảng phái, nhiều lực lượng
xã hội khác nhau, dưới sự lãnh đạo của Đ ảng cộng sản. Mặt trận giữ vai trò quan
trọng trong việc tham gia thành lập và củng cố bộ máy Nhà nước.
Hình thức N hà nước dân chủ nhân dân đã sử dụng một số chế định pháp lý cũ
kết hợp với bổ sung những nội dung mới phù hợp với điều kiện hoàn cảnh của mỗi
nước trong việc xây dựng chính quyền. Đ ặc biệt ở Việt Nam: phương pháp này lại
mang kết quả đáng kể phù hợp với điều kiện nước ta trong thời kỳ đầu sau khi cách
m ạng thành công. Bộ máy Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở nhanh chóng được
thiết lập, đặc biệt là hệ thống chính quyền cơ sở (ở Việt Nam được gọi là cấp xã và
khu phố) theo nguyên tắc bầu cử phổ thônơ, binh đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín.
Xuất phát từ đặc điểm thực tiễn cách mạng dân chủ nhân dân: nhiều lực lượng
thuộc nhiều giai cấp khác nhau đã tham gia tích cực vào phong trào đấu tranh giành


chính quyền và tổ chức thực hiện chính quyền, nên chế độ dân chủ rộng rãi hơn
trong hình thức Nhà nước Xô Viết. Chính quyền cơ sở được thành lập rộng khắp,
chạt chẽ và được đề cao.
Việc xuất hiện, tồn tại và phát triển của hình thức Nhà nước dân chủ nhân dân
là m ột thực tiễn sinh động khẳng định sự đúng đắn của học thuyết M ác-Lênin về sự
phong phú, đa dạng của các hình thức N hà nước Xã hội chủ nghĩa và sự phát triển
của chính quyển cơ sở ngày càng hoàn ihiện.
Sự tồn tại và phát triển của chính quyền cơ sở là một tất yếu khách quan do
yêu cầu của cách mạng. Chính quyền cơ sở là m ột bộ phận tất yếu, là m ột cấp độ cấu
thành của hệ thống quản lý Nhà nước.
1.1.2. T ư tưởng H ồ chí M inh vê chính quyến

T rong quá trình tìm đường cứu nước, Chủ

cơ sở:
tịch Hồ Chí M inh đã có nhiều tác

phẩm, bài viết phân tích về Nhà nước; về cách thức tổ chức bộ m áy N hà nước ở các
nước để lụa chọn con đường cứu nước và dựng nước.
N hũng quan điểm đầu tiên của N guvễn Ái Quốc về vấn đề N hà nước thể hiện
một cách rõ nét trong các tác phẩm như: “Yêu sách của nhân dân An N am ”-1919;
“Lời phát biểu tại đại hội Tua”-1920; “Bản án chế độ thực dân Pháp”- 1925... Đặc
biệt trong tác phẩm ”Đường Cách m ệnh” - 1927, Nguyễn Ái Quốc đã đánh giá 3
cuộc cách m ạng và Nhà nước xuất hiện sau 3 cuộc cách mạng này: Cuộc cách mạng
M ỹ (1776), Cách mạng Pháp (1789) và cách m ạng tháns Mười Nga (1917).
Về cuộc cách mạng Mỹ, Người chỉ rõ: “Tuy tuyên ngôn độc lập 1776 của Mỹ
đã khẳng định: “Giời sinh ra ai cũng có quyền tự do, quyền giữ tính m ệnh của mình,
quyền làm ăn sung sướng. Hễ Chính phủ nào m à có hại cho dân chúng thì dân chúng
lật đổ Chính phủ ấv đi và gây dựng nên Chính phủ khác” (16; tr.270). Nhưng thực
chất trong xã hội M ỹ lúc đó: Chính phủ M ỹ không cho phép ai nói đến cách mệnh,
đụng đến Chính phủ. Nguyễn Ái Quốc đi đến kết luận cách mạng M ỹ là “cách mệnh
tư bản” . Tuyên ngôn độc lập của M ỹ tuy phản ánh quvền lực tối cao của nhân dân
trong việc xây dựng chính quyền N hà nước, thể hiện quyền tự do cho mọi người,
nhưng đó không phải là thực quyền mà quyền lực ấy lại rơi vào tay số ít - tư sản, còn


“công nông vẫn cứ cực khổ”.
Với cách mạng tư sản Pháp thế kỷ X V III (1789): Cách m ạng Pháp thành
công, nhưng cũng như ở Mỹ, N guyễn Ái Quốc nhận xét: từng gọi là “cộng hoà dân
chủ, nhưng ở trong nước thì tước đoạt công nông, ở ngoài nước thì áp bức thuộc
địa” .
N ghiên cứu 2 cuộc cách mạng tư sản Pháp và Mỹ, Nguyễn Ái Quốc rút ra kết

luận chung nhất: Giai cấp tư sản Pháp, M ỹ tìm cách mị dân, lôi kéo lợi dụng sức
m ạnh của nhân dân, đấu tranh chống lại chế độ phong kiến. Sau khi giành được
chính quyền, thiết lập được Nhà nước tư sản thì chính giai cấp tư sản quay lại đàn áp,
bóc lột nhân dân lao động, không thực hiện những điều đã khẳng định trong tuyên
ngốn như: tự do, bình đẳng...
Cách mệnh Pháp cũng như cách m ệnh M ỹ - là cách mệnh tư bản, cách mệnh
không đến nơi. Điều mà Nguyễn Ái Quốc đặc biệt quan tâm là tính chất Nhà nước:
“N hà nước Pháp và Mỹ không phải là N hà nước của đại đa số nhân dân” . Đây chính
là điểm mấu chốt nhất trong quá trình hình thành tư tưởng Hồ Chí M inh về việc xây
dựng m ột Nhà nước thực sự của dân khi nước nhà giành được độc lập.
Đối với cách mạng Xã hội chủ nghĩa tháng Mười Nga năm 1917, sự đánh giá
của N guyễn Ái Quốc: “là cuộc cách m ạng triệt để, là sự mong m uốn của nhân dân”
được hưởng hạnh phúc, tự do, bình đẳng thật, không phải bình đẳng, tự do giả dối” .
Cách m ạng tháng Mười Nga là cuộc cách m ạng do giai cấp công nhân m à đội tiên
phong của nó là Đảng Bônsêvích Nga lãnh đạo, đề cao vai trò của nhân dân, huy
động mọi lực lượng lao động, giai cấp công nhân, nông dân và binh lính chống lại
giai cấp tư sản giành chính quyền về tay nhân dân; lập nên các Xôviết công nông
binh. N hà nước Xôviết được lập ra dựa trên cơ sở quyền lực của nhân dân.
Từ việc nghiên cứu thực tế ba cuộc cách mạng nói trên, N guyễn Ái Quốc
khẳng định: “Trong thế giới bây giờ chỉ có cách mệnh Nga là đã thành công và
thành công đến nơi, nghĩa là dân chúng được hưởng cái hạnh phúc tự do, bình đẳng
thật, không phải tự do và bình đẳng giả dối như đế quốc chủ nghĩa Pháp khoe
khoang bên An Nam. Cách mệnh Nga đã đuổi được vua, tư bản, địa chủ rồi, lại ra


sức cho công nông các nước và dân bị áp bức các thuộc địa cách m ệnh để đập đổ tất
cả các đ ế quốc và tư bản trong thế giới” (16; tr. 280).
N guyễn Ái Quốc đã nghiên cứu và tiếp xúc với nhiều kiểu, chế độ Nhà nước
của các quốc gia phương Đông, bên cạnh việc nghiên cứu Chủ nghĩa M ác- Lênin, về
N hà nước kiểu mới. Với Chủ nghĩa iMác-Lênin, Người luôn xem đó là kim chỉ nam

dẫn dắt các quốc gia theo con đường tiến bộ hoá và cách mạng. Tuy vậy, Người cho
rằng, nếu chúng ta “bê nguyên xi” những luận điểm của C.M ác, Ph.Ẵngghen,
V .I.Lênin về N hà nước để xây dựng mô hình Nhà nước Việt Nam mới, thì đó lại là
giáo điều. Người nói: “Học chủ nghĩa M ác-Lênin là học cái tinh tuý của chủ nghĩa
M ác-L ênin, chứ không phải học thuộc lòng các tác phẩm của C.M ác, Ph.Ảngghen,
V .I.Lênin m ột cách công thức. Vấn đề là phải phát triển sáng tạo những nguyên lý
cơ bản của chủ nghĩa M ác-Lênin để xây dựng Nhà nước kiểu mới Việt N am ” (1; tr.
233).
Trong tác phẩm “Đường cách m ệnh” , Người đã phác thảo mô hình Nhà nước
kiểu mới: “Đảng cộng sản cầm quyền, tổ chức ra Chính phủ công, nông, binh, phát
đất cho dân cày . . . ra sức tổ chức kinh tế mới, để thực hành chủ nghĩa th ế giới đại
đồng” .
Sau tác phẩm “Đường cách m ệnh” , năm 1930, tại Hội nghị thành lập Đảng,
Người nêu m ột cách cụ thể hơn về cơ cấu N hà nước mới mà đại diện của nó là Chính
phủ công, nông binh. “Nhà nước, về m ặt kinh tế mở mang công nông nghiệp, quản
lý cơ sở sản xuất, thực hành chính sách thuế quan phù hợp, chia ruộng đất cho dân
cày nghèo, nâng cao đời sống nhân dân... v ề m ặt xã hội; dân chúng được tự do tổ
chức, quyền tự do của nhân dân, nam nữ bình quyền, v ề văn hoá, giáo dục: thực
hành giáo dục toàn dân, xây dựng văn hoá mới. v ề mặt bảo vệ Tổ quốc: tổ chức
quân đội công nông” (16; tr. 199-207).
Từ nhận thức tầm quan trọng của vấn đề chính quyền, Chủ tịch Hồ Chí Minh
đã tổ chức thành công một cuộc đấu tranh rộng lớn của nhân dân ta nhằm giành
chính quyền về tay nhân dân. Cách m ạng tháng Tám năm 1945 thành công, Nhà
nước V iệt N am dân chủ cộng hoà chính thức ra đời; Đảng ta đã lãnh đạo nhân dân,
đưa đất nước tiến lên Chủ nghĩa xã hội và thiết lập nền dân chủ Xã hội chủ nghĩa.


C hế độ dân chủ ở nước ta thể hiện tập trung ở việc xây dựng một Nhà nước
của dân, do dân, vì dân. Lý do và điều kiện tồn tại của Nhà nước là phục vụ nhân
dân. Chính quyền Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở đều do nhân dân tổ chức ra,

mọi quyền hành, lực lượng đều ở nơi dân, tất cả vì lợi ích của nhân dân. Hồ Chủ tịch
chỉ rõ: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam. Việc nước
là việc chung, mỗi một người con Rồng cháu Tiên, bất kỳ già trẻ, gái trai, giàu
nghèo, nòi giống, tôn giáo đều phải gánh vác m ột phần” (16; tr.280).
Sau Cách mạng tháng Tám nãm 1945, để thực hiện quyền làm chủ của nhân
dân trong việc xây dựng Nhà nước Việt Nam kiểu mới, Chủ tịch Hồ Chí M inh đề
nghị tiến hành tổ chức “càng sớm càng hay cuộc tổng tuyển cử đối với chế độ phổ
thông đầu phiếu” (17; tr. 133) và “tổng tuyển cử là một dịp cho toàn thể quốc dân tự
do lựa chọn những người có tài, có đức để gánh vác công việc nước nhà. Trong cuộc
Tổng tuyển cử, hễ là công dân thì đều có quyền để bầu... Do tổng tuyển cử mà toàn
dân bầu ra Quốc hội, Chính phủ. Chính phủ đó thật là Chính phủ của toàn dân” (19;
tr.275).
Chủ tịch Hồ Chí M inh đã đưa ra những luận điểm về chế độ dân chủ Xã hội
chủ nghĩa: đó là chế độ do dân làm chủ, bao nhiêu lợi ích đều vì dân, bao nhiêu
quyền hạn đều của dàn. Nền dân chủ X ã hội chủ nghĩa có những đặc trưng sau: Là
nền dân chủ của đại đa số nhân dân, gắn với công bằng xã hội, chống áp bức bất
công, được thực hiện trên tất cả các lĩnh vực: chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, được
thể ch ế hoá bằng pháp luật và được pháp luật đảm bảo. Đảng Cộng sản là người lãnh
đạo nền dân chủ Xã hội chủ nghĩa.
Với chủ trương xây dựng m ột N hà nước hiện đại, dân chủ, có hiệu lực, Chủ
tịch H ồ Chí M inh đề cao vai trò lãnh đạo của Đảng cộng sản. M ột Đảng duy nhất
lãnh đạo, cầm quyền mà không cai trị, m à biết tôn vinh Nhà nước. Đồng thời Người
cũng rất coi trọng vai trò của các tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp khác.
Theo Hồ Chí Minh việc xây dựng m ột Nhà nước kiểu mới của dân, do dân, vì
dân; chính quyền mới phải là một chính quyền thật sự gương m ẫu, thật sự trong
sạch. Trong thư: “Gửi u ỷ ban nhân dân các tỉnh, kỳ, huyện và làng” tháng 10/1945,
Người viết: “Chúng ta phải hiểu rằng, các cơ quan của Chính phủ từ toàn quốc cho


đến các làng, đều là công bộc của dân, nghĩa là để gánh việc chung cho dân, chứ

không phải để đè đầu dân như trong thời kỳ dưới quyền thống trị của Pháp, N h ậ t...”
(17; tr. 36).
Tóm lại, quan điểm của Chủ nghĩa M ác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí M inh về
m ột N hà nước của nhân dân, vì nhân dân; một Nhà nước dân chủ; đặc biệt là hệ
thống chính quyền địa phương là kết quả của m ột quá trình tìm tòi, đấu tranh lâu dài
và gian khổ. S ự tồn tại và phát triển của chính quyền cơ sở là m ột tất yếu khách
quan do yêu cầu của cách mạng. Chính quyền cơ sở là một bộ phận tất yếu, là một
cấp độ cấu thành của hệ thống quản lý N hà nước. Kinh nghiệm thực tiễn này là bài
học quí báu để chúng ta kế thừa trong việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương nói chung và chính quyền cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội
nói riêng. Trong giai đoạn hiện nay, đặc biệt là từ khi Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5
Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá IX với nội dung “Đổi mới và nâng cao chất
lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn” được ban hành m à trọng tâm là
“đổi mới và nâng cao hiệu lực của chính quyền cơ sở” thì việc vận dụng những tư
tưởng này phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh mới là rất cần thiết.
1.2. Địa vị pháp lý của chính quyền cấp xã ở Việt Nam:
1.2.1. Đ ặc điểm của địa bàn cấp xã:
N ền văn m inh nông nghiệp lúa nước và tổ chức xã hội truyền thống Việt
Nam, từ lâu đời đã lấy làng, xã làm đơn vị quần cư chủ yếu. Trong lịch sử dựng nước
và giữ nước, làng, xã Việt Nam có vị trí và vai trò rất quan trọng trên tất cả các lĩnh
vực: chính trị, kinh tế, vãn hoá, xã hội và chốns giặc ngoại xâm. Xã được hình thành
bởi các làng. Mỗi làng, xã, ngoài những đặc điểm chung về văn hoá, phong tục, tập
q u án ... còn có những nét riêng góp phần làm cho nền văn hoá dân tộc đa dạng và
phong phú.
Làng, xã được xem là hình ảnh thu nhỏ của xã hội, bao hàm là nền tảng rộng
ló'n và sâu xa của xã hội. Địa bàn cấp xã có những đặc điểm chung sau đây:
Trước hết, do sự hình thành của làng, xã: thông thường làng được hình thành
từ sự khai phá. mở đất của một cá nhân, m ột gia đình hay một dòng họ và sự tập hợp
các cá thể, gia đình từ địa bàn khác đến do nhu cầu làm ăn sinh sống. Cũng vì do xã


¥


là tập hợp của nhiều làng nên đa số những người trong làng, xã có quan hệ huyết
thống và quan hệ giữa các thành viên trong làng thường được quy định bằng những
giá trị truyền thống - Đây là nét đặc trưng cơ bản của làng, xã Việt Nam vẫn tồn tại
cho đến ngày nay.
Xét về cơ cấu hành chính lãnh th ổ và dân cư:
N ếu như địa bàn cấp phường chỉ với 15% dân số và chiếm khoảng 20% diện
tích, chủ yếu tập trung trong các đô thị - nơi có cơ sở hạ tầng đồ sộ, có mật độ dân
số cao, thành phần dân cư phức tạp, có nguồn gốc rất khác nhau tập trung lại, mang
theo những phong tục tập quán và lối sống khác nhau. Lối sống của dân cư ở phường
hoàn toàn phụ thuộc vào thị trường, chủ yếu thông qua phương thức m ua bán, nhu
cầu đời sống vật chất và tinh thần phong phú và đa dạng. Địa bàn dân cư cấp phường
không thuần nhất, sự liên kết lỏng lẻo.
Làng, xã chiếm 85% dân số và khoảng 80% diện tích cả nước. Các làng, xã
được phân bố khắp từ Bắc vào Nam, từ thành phố đến nông thôn, từ m iền xuồi lên
m iền núi, tới các hải đảo xa xôi. Dân cư nông thôn đơn giản, thuần nhất, gắn kết với
nhau từ lâu đời, có tính truyền thống và huyết thống cao, tạo nên những bản sắc và
phong tục tập quán riêng. Cuộc sống của dân cư nôn° thôn chủ yếu là tự túc, tự cấp.
N hân dân nông thôn có thể tự túc được những yếu phẩm thiết yếu trong cuộc sống
hàng ngày.
Với một tỷ lệ dân số đông được phân bố đều khắp trong phạm vi lãnh thổ toàn
quốc là m ột lợi thế về1huy động nhân lực để phát triển kinh tế xã hội, phát triển nông
nghiệp, nông thôn, giữ vững an ninh quốc phòng đất nước. Nhưng địa hình nước ta
với diện tích kéo dài, địa hình núi non, sông suối phức tạp đã chia ngang xẻ dọc lãnh
thổ V iệt Nam thành những vùng đất nhỏ hẹp khác nhau, nên có xã dân cư đông đúc,
lại có xã ít dân cư nhưng sống trên m ột diện tích đất đai khá rộng - như các xã miền
núi, vùng sâu, vùng xa. Chính đặc điểm này cũng gây không ít khó khăn cho việc
quản lý dân cư, giải quyết công ăn việc làm, phát triển kinh tế văn hoá xã hội đặc

biệt trong giai đoạn công nghiệp hoá hiện đại hoá hiện nay, cũng như việc xây dựng
m ột m ô hình hoặc tổ chức chính quyền cơ sở phù hợp là vô cùng khó khăn.
Xét về mục tiêu phát triển kinh t ế x ã h ộ i

:


K hác với thành phố, việc phát triển kinh tế chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực
công nghiệp, dịch vụ, thương m ại, còn ở nông thôn kinh tế chủ đạo là sản xuất nông
nghiệp, chăn nuôi, trồng trọt, tiểu thủ công nghiệp chiếm tỷ trọng lớn.
Với cơ ch ế chuyển đổi nền kinh tế của Đ ảng và N hà nước ta: xoá bỏ cơ chế
k ế hoạch hoá tập trung, sản xuất nông nghiệp chuyển từ thuần nông, tự cung, tự cấp
sang sản xuất hàng hóa theo đặc điểm và lợi th ế so sánh từng vùng, phát triển thêm
ngành nghề mới như cung ứng dịch vụ, khôi phục ngành nghề truyền thống. Đối với
m iền núi: Đ ảng và Nhà nước ta đã đề ra nhiều chính sách để phát triển kinh tế xã hội
m iền núi, vùng sâu, vùng xa. N ghị quyết 22/BCT của Bộ Chính trị tháng 11/1989,
quyết định 72/H Đ B T của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ), chương trình 327,
135 của C hính phủ: qui định các chính sách phát triển kinh tế, văn hoá xã hội cho
đồng bào dân tộc thiểu số và thực hiện chính sách giao đất giao rừng, cho vay vốn
ngân hàng với giá ưu đãi để xây dựng kinh tế trang trại, phát triển kinh tế hàng hoá.
V iệc quan tâm , đầu tư ưu tiên phát triển nông nghiệp nông thôn đã đem lại
nhiều kết quả khả quan. Với chính sách lấy hộ gia đình làm đơn vị sản xuất và
chuyển đổi hình thức chức năng hợp tác xã đã tạo ra những thay đổi lớn trong đời
sống nông thôn. Việc chuyển đổi cơ cấu kinh tế, bước đầu tạo lập được nền kinh tê
hàng hoá trong sản xuất nông nghiệp, m ức sống vật chất và tinh thần của nông dân
được nâng lên đáng kể; cơ sở hạ tầng được xây dựng khá nhiều. N ông nghiệp đã bảo
đảm tương đối vững chắc an toàn lương thực và thực phẩm cho toàn quốc.
Bên cạnh những thành tựú, kinh tế nông nghiệp nông thôn vẫn còn nhiều bất
cập, diện tích đất canh tác bình quân m ột lao động giảm, xuất hiện di dân từ nông
thôn ra thành thị, tỷ lệ hộ đói trong nông thôn cao hơn so với các đô thị. Ngoài ra

chúng ta chưa thật sự tập trung nghiên cứu tổng kết có chiều sâu thực tiễn nông thôn
và nông dàn V iệt Nam. Sự phát triển nông nghiệp cũng còn những bất cập khác như
cạnh tranh thiếu lành m ạnh, vi phạm pháp luật... đòi hỏi các cấp chính quyền phải
quan tâm giải quyết kịp thời.
-

Trên lĩnh vực văn hoá:

Làng, xã Việt N am đã hình thành m ột nền văn hoá đa dạng, phonơ phú mang
bản sắc dân tộc: bao gồm văn hoá tinh thần và văn hoá pháp lv (Đày là nét khác biệt


cơ bản so với địa bàn cấp phường).
Văn hoá tinh thần của làng, xã không phải là cái nhất thành bất biến mà nó đã
tồn tại phát triển trải qua hàng ngàn năm. Đó là các phong tục tập quán như ma
chay, cưới xin, lễ hội, đình đám, tín ngưỡng làng, xã, các làn điệu dân ca của các
vùng, các dân tộc. ở hầu hết các thôn, làng thường có đình làng để thờ thần, thờ
thành hoàng làng, người có công đức với làng, xã, có chùa để thờ đức Phật, những
địa phương có nhiều đồng bào theo đạo Thiên chúa thì có nhà thờ. Văn hoá tinh thần
của làng, xã ngày càng phát triển phong phú hơn trên nền tảng văn hoá truyền thống.
Cùng với sự phát triển của văn hoá tinh thần thì văn hoá pháp lý tại các làng,
xã cũng dần hình thành, xuất phát từ việc bảo tồn tính cộng đồng làng, xã: đó là
hương ước, lệ làng. “Hương ước là những điều qui ước trong hương thôn, nhân dân
thường ơọi nôm na là lệ làng” . Hương ước là sản phẩm pháp lý do dân làng sáng tạo
ra. Các cộng đồng làng, xã sử dụng nó làm thước đo, chuẩn mực để phân biệt đúng
sai trong quan hệ giao tiếp, ứng xử. Hương ước thường được vận dụng vào mục đích
bảo vệ sản xuất, bảo vệ thuần phong mỹ tục, bảo đảm an ninh của cộng đồng làng,
xã, chống mọi hiểm hoạ từ bên ngoài. M ọi người trong làng, xã đều tự nguyện,
nghiêm chỉnh tuân thủ, có nơi còn tuân thủ hơn cả pháp luật, tạo nên tính tự auản
của cộng đồng làng, xã.

Trong công cuộc đổi mới hiện nay, Đảng và Nhà nước ta đang khuyến khích
các địa phương ban hành hương ước, quy ước để phục vụ sự nghiệp cách mạng hiện
nay của làng, xã. Cùng với sự phát triển m ọi mật, Đảng ta có Nghị quyết Trung ương
5 khoá VIII chủ trương xây dựng nền văn hoá tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc.
N hiều loại hình văn hoá được bảo tồn, các điều kiện phương tiện phát triển nền văn
hoá hiện đại cũng được quan tâm đầu tư, đã góp phần đáp ứng nhu cầu thưởng thức
văn hoá, nâng cao dân trí của nhân dân.
N hư vậy cùng với lịch sử dựng nước và giữ nước của Việt Nam , làng, xã Việt
N am là m ột đơn vị hành chính được hình thành và phát triển lâu dài, bền vững bởi
nhiều yếu tố: địa lý, tự nhiên, phong tục, tập quán, truyền thống lịch sử, kinh tế, văn
hoá, xã hội. Làng, xã là một tổ chức cộng đồng mang màu sắc phong phú về nhiều
mặt. V ì vậy, yêu cầu đặt ra cho việc xây dựng một mô hình chính quyền cơ sở để

~ T H Ữ v Ĩẹ n
TRỰỜNG đ ạ i
phỏ ng đ o c

h ọ c lũ ậ t h à n ô i


duy trì và phát triển tổ chức cộng đồng làng, xã, phát huy quyền làm chủ của nhân
dân, giữ vững trật tự an ninh xã hội ở nông thôn nhằm thực hiện sự nghiệp công
nghiệp hoá, hiện đại hoá nông thôn là m ột vấn đề đặt ra hết sức cấp bách và có ý
nghĩa kinh tế, chính trị, xã hội sâu sắc.
1.2.2 Đ ặc điểm của chính quyền cấp xã:
Đ ịa bàn dân cư cấp xã là những đơn vị hành chính căn bản của nước ta, giữ vị
trí quan trọng trong tổ chức hành chính N hà nước. Chính địa bàn dân cư cấp xã góp
phần hình thành nên quan hệ Nhà nước, quan hệ chính quyền các cấp từ Trung ương
đến cơ sở.
Tại điều 118 - Hiến pháp 1992 quy định:

“Các đơn vị hành chính của N hà nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam
được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành
huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành
quận, huyện và thị xã.
H uyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành các
phường và xã; quận chia thành phường..
Theo quy định của Hiến pháp 1992, nước ta gồm có 61 tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương: với 604 đơn vị cấp H uyện bao gồm 492 huyện, 33 quận, 16 thành
phố thuộc tỉnh. Cả nước có 10.538 đơn vị hành chính cơ sở, trong đó có 8.947 xã
(chiếm 85%) còn lại là phường và thị trấn.
X uất phát từ thực tế địa bàn dân cư xã, hoạt động của chính quyền cấp xã
mang những nét đặc thù khác với chính quyền cấp trên: tỉnh, huyện và khác với
chính quyền cấp phường.
-

Chính quyền cấp x ã là cơ quan hành chính Nhà nước ỏ địa phương - là cấp

chính quyền gần dân nhất:
Khác với chính quyền cấp trên: tỉnh; huyện là những cấp chính quyền nhân
tạo, hay nói m ột cách khác là cấp trung gian triển khai những chủ trương chính sách
của Đ ảng và N hà nước đến với chính quyền cơ sở. Cũng giống với chính quyền cấp
phường, chính quyền cấp xã là một trong những hình thức chính quyền cơ sở -


những đơn vị hành chính hoàn chỉnh, tự nhiên, bao gồm: tổ chức và hoạt động của
các cơ quan Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn thuộc
ư ỷ ban nhân dân xã. Chính quyền cấp xã là cấp chính quyền gần dân nhất, sát dân
nhất, là nơi tổ chức thực hiện nhiệm vụ cấp trên giao, là cấp chính quyền trực tiếp
chăm lo đến đời sống của nhân dân, là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân.

Chính quyền cơ sở cấp xã là cấp chính quyền do nhân dân bầu ra. Nhân dân
bầu ra Hội đồng nhân dân theo các nguyên tắc qui định của pháp luật: phổ thông,
binh đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Hội đồng nhân dân bầu ra Chủ tịch, Phó Chủ
tịch và các thành viên khác của u ỷ ban nhân dân. Hội đồng nhân dân xã là cơ quan
đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Với chức năng của
m ình, chính quyền cấp xã là cấp cuối cùng, cấp trực tiếp chỉ đạo việc hiện thực hoá
các chủ trương chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Hội đồng nhân dân
cấp xã quyết định những vấn đề quan trọng ở xã: về kế hoạch phát triển kinh tế xã
hội, văn hoá, giáo dục, quốc phòng, an ninh, quyết định các biện pháp bảo hộ tính
m ạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của cồng dân
sống trên địa bàn xã.
Trong chính quyền xã: các cán bộ thường có quan hệ gần gũi gắn bó với
người dân trong xã. Thông thường: họ có quan hệ họ hàng, thân tộc với người dân ở
thôn xóm. Vì vậy cán bộ xã có điều kiện hiểu biết về tâm tư, tình cảm, đời sống của
người dân trong xã. Ngược lại, người dân có điều kiện thuận lợi trong việc hiểu rõ
nãng lực, phẩm chất của người cán bộ xã, từ đó có thể lựa chọn những đại biểu xứns;
đáng bầu vào chính quyền xã.
-

Tính chất tự quản của chính quyền cấp xã:

Tĩnh tự quản của chính quyền cấp xã được hình thành trong lịch sử dân tộc
Việt Nam , gắn với quá trình dựng nước và giữ nước.
Theo lịch sử phát triển của xã hội Việt Nam, từ thời kỳ phong kiến đến thời
Pháp thuộc: làng, xã đều tồn tại một cách độc lập theo chế độ tự trị. Trải qua các thời
kỳ: làng, xã được hưởng một nền tự trị hết sức rộng rãi về mọi phương diện: hành
chính, tài chính, tư pháp... Các xã có hương ước quy định việc tổ chức hoạt động của
Hội đồn.2, kỳ mục và lý trưởng, quy định đời sống nhân dân trong xã m ột cách tỉ mỉ.



Tính tự trị của làng, xã thể hiện rất rõ trong mối quan hệ với quan trên hay với triều
đình: Về nguyên tắc nhà vua hav triều đình không được trực tiếp giao dịch với dân
trong xã. N hà nước quản lý làng, xã về cơ bản đều thông qua các đại diện của các
làng, xã. M ặc dù triều đình có những quy định ít nhiều liên quan đến hoạt động ở xã,
nhưng về nguyên tắc các xã vẫn tuân theo những quy định trong hương ước của
mình. Những lệ làng quy định trong hương ước của làng này đôi khi khác hẳn với
các làng khác, tạo nên nét đặc thù của làng, xã Việt Nam.
Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 và công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã
hội được tiến hành thì tổ chức làng, xã như đã nêu ở trên không còn nữa. Có những
giai đoạn: Do sự thay đổi vùng nông thôn sâu sắc đã làm mất đi các điều kiện sinh
hoạt của làng, xã, các chức năng hành chính địa phương được nhập với các chức
năng sản xuất của hợp tác xã. Thực hiện công cuộc đổi mới và khắc phục của cuộc
khủng hoảng kinh tế xã hội, vai trò của thôn bản làng, xã lại có dịp phục hồi. Đảng
ta đã sớm nhận ra quy luật trong sự phát triển tự nhiên của làng, xã. Chức năng hành
chính được trả lại cho chính quyền địa phương. Các bản hương ước có dịp tái sinh,
nhưng ở dưới giác độ khác hơn: chỉ điều chỉnh m ột số mặt của đời sống xã hội với
tác dụng khôi phục và gìn giữ những giá trị văn hoá, tình làng nghĩa xóm m à theo
năm tháng nó đã ít nhiều bị phai nhạt.
“Ngày nay tính chất làng, xã đã thay đổi nhiều, các cách thức thực hiện chế
độ tự quản làng, xã theo lối xưa không còn thích hợp với đời sống hiện đại. Nhưng
tinh thần truyền thống tự quản vẫn là những giá trị văn hoá cần được nghiên cứu, kế
thừa, phát huy trong một mô hình tổ chức chính quyền cơ sở mới ở nông thôn nước
ta” (25; tr. 9).
Khác với chính quyền cấp phường: do xã là đơn vị hành chính độc lập, mọi
hoạt động đều diễn ra trong địa giới hành chính của xã, nên hoạt động kinh tế, xã
hội của chính quyền cấp xã độc lập hơn so với chính quyền cấp phường: Tư liệu sản
xuất (đất đai) và đối tượng sản xuất, do chính quyền xã trực tiếp quản lý và điều
hành. Mọi hcạt động của chính quyền xã liên quan trực tiếp đến người dân trong xã.
Vì vậy bên cạnh chức năng là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chính
quvền cấp xã còn là cơ quan tự quản của xã.



Chính quyền cấp xã thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình với
hai tư cách. Trước hết chính quyền cấp xã là những cơ quan Nhà nước đóng tại địa
phương, là bộ phận của quyền lực Nhà nước thống nhất không phân chia, thay mặt
chín h quyền Trung ương giải quyết những vấn đề chung của Nhà nước ở địa phương.
Đ ồng thời chính quyền cấp xã là những cơ quan đại diện cho cộng đồng dân cư ở cơ
sở, giải quyết những vấn đề nội bộ địa phương, là những pháp nhân thực hiện quyền
làm chủ của nhân dân trên một đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định.
Nếu như chính quyền cấp xã quản lý mọi m ặt đời sống nhân dân, thì chính
quyền cấp phường không thực hiện chức năng quản lý toàn diện, ở cấp phường: các
lĩnh vực khác đều được quản lý theo hệ thống ngành dọc, chính quyền cấp phường
chỉ thực hiện m ột số việc quản lý hành chính N hà nước theo pháp luật và một số
nhiệm vụ cấp trên giao.
Tính tự quản là nét đặc thù của chính quyền cấp xã. Do tồn tại và phát triển từ
lâu đời, địa bàn dân cư xã chịu ảnh hưởng của tính hương ước, lệ làng truyền thống:
đó là những quy định thành văn hoặc không thành văn của cư dân trong làng về các
hành vi ứng xử của các thành viên trong cộng đồng. Những quy định này tuy không
m ang tính chất pháp lý, nhưng lại có sự chi phối rất lớn, mọi sinh hoạt trong cộng
đổng đều phải tuân thủ nghiêm ngặt những giá trị truyền thống ấy và được giám sát
bằng dư luận xã hội. Chính quyền cấp xã m ột mặt phải thi hành Hiến pháp, pháp luật
của N hà nước, các vần bản của cấp trên, m ặt khẩc phải tôn trọng và chỉ đạo thực
hiện hương ước, lệ làng ở các làng, xã. Việc thực hiện có hiệu quả hương ước, lệ
làng là điều kiện quan trọng giúp cho chính quyền xã thực hiện tốt chức năng quản
lý và cũng là điều kiện để phát triển kinh tế, xã hội, văn hoá, giáo dục, bảo đảm an
ninh trật tự, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân trên địa bàn. Chính
quyền xã trong hoạt động quản lý của m ình đòi hỏi phải khuyên khích, bảo tồn phát
huy những phong tục, tập quán tốt đẹp, m ặt khác phải thực hiện và đấu tranh chống
lại các biểu hiện lợi dụng phong tục, tập quán lạc hậu trên địa bàn dân cư.
Chính quyền cấp xã là cấp quan hệ trực tiếp với nhân dân, cấp chính quyền

m à trong hoạt động của mình vừa m ang tính quyền lực Nhà nước, vừa m ang tính tự
quản, vì vậy, việc xây dựng và tổ chức chính quyền cấp xã phù hợp với từng địa bàn