BỘ GIÁO DỤC & ĐÀO TẠO

BỘ Tư PHÁP

TRƯỜNỔ ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỖ TUẤN ANH

MỘT
SÔ VẤN flỂ VỀ TRANH CHẤP ĐẤT ở TẠI■ ĐÔ THỊ ■
■
TRONG QUÁ TRÌNH CHUYỂN QUYỂN sử DỤNG ĐẤT
CHUYÊN NGÀNH : LUẬT KINH TẾ
MÃỐÓ
:50515

LUẬNẤNTHẠC SỸ LƯẬT aọc
LA 2.Ĩ
Người hướng dẫn khoa học : PTS. TRAN đ ìn h h ả o

HÀ N Ộ I ỈVÃM 1 9 9 7

i


MỤC LỤC
■

•

Trang
Lời mở đầu ........................................................................................................ 1
Chương 1 : Những qui định của pháp luật đâ't đai hiện hành liên quan đến
đất ở tại đô thị và việc giải quyết tranh chấp đất ở tại đô thị......................8
1.1. Xác định đất ở tại đô thị....................................................................... 8
1.2. Những qui định của pháp luật về chuyển quyền sử dụng đ ấ t............ 14
1.3. Các loại đất ở được chuyển quyền sử dụng đất trên thực tế tại đô thị ..
........................................................................................................ 19
1.3.1. Đất chưa có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và đất có giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất..................................................19
1.3.2. Đất có nhà ở, công trình phụ ....................................................22
1.3.3. Đất không có nhà ở và công trình phụ (đất trông)................... 25
1.3.4. Loại nhà đất không có giấy tờ ..................................................28
1.4. Sự phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất ở tại đô thị trong quá
trình chuyển quyền sử dụng đất.......................................................... 29
1.4.1. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp loại đất cỈỊựa có giấy tờ hợp lệ
về quyền sử dụng đất, có nhà ở - nhà ở đã có giấy tờvề quyền sở hữu nhà
........................................................... ............................................ 32
1.4.2. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp loại đất chưa có giấy tờ
hợp lệ về quyền sử dụng đất, có nhà ở - nhà ở chưa có giấy tờ
về quyền sở hữu n h à .......................................................................35
1.4.3. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất chưa có giấy
tờ hợp lệ về quyền sử dụng đất - chưa có nhà ở (đất trông)........ 39
1.4.4. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp loại đất đã có giấy tờ
hợp lệ về quyền sử dụng đất, có nhà ở, nhà ở đã có giấy tờ
về quyền sở hữu n h à ....v................................................................40
1.4.5. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp loại đất có giấy tờ hợp lệ
về auyền sử dụng đất, có nhà ở nhưng nhà ở không có giấy tờ
về quyền sở hữu n h à ....................................................................... 41



1.4.6. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp loại đất có giấy tờ hợp lệ
về quyền sử dụng đất không có nhà ở (đất trống)......................... 42
Chương 2 : Một sô" nguyên nhân dẫn đến tranh chấp và nhữngtồn tại
vướng mắc hiện nay trong việc giải quyết tranh chấp đất đai Kiến nghị một sô"giải pháp........................................................ 45
2.1. Một sô" nguyên nhân dẫn đến các tranh chấp trong việc
chuyển quyền sử dụng đ ất.................................................................... 45
2.2. Một sô" tồn tại vướng mắc hiện nay trong việc giải quyết tranh chấp
xảy ra trong việc chuyển quyền sử dụng đất không thỏa mãn các
qui định của pháp luật............................................................................62
2.2.1. Việc vận dụng pháp luật đất đai để giải quyết tranh chấp
còn chưa phù hợp.............................................................................63
2.2.2. Việc giải quyết tranh chấp giữa Ưy ban Nhân dân và Tòa án
Nhân dân còn chưa thống nhâ't........................................................71
2.2.3. Một số qui định của Pháp luật đất đai đã gây ách tắc trong
quá trình giải quyết tranh chấp....................................................... 77
Chương 3 . Kiến nghị một sô' giải pháp........................................................... 83
3.1. Đẩy nhanh tiến độ cấp giây chứng nhận cho người
sử dụng đ ất.................................................................................... 83
3.2. Định giá đất sát với thị trường........ ................................................86
3.3. Cụ thể hóa và hoàn thiện thủ tục chuyển quyền sử dụng đất.......87
3.4. Giao quyền giải quyết tranh chấp cho Tòa án ............................... 91
3.5. Một sô" kiến nghị khi giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng
đất mà người sử dụng đất chưa có giấy chứng rihận về quyền
sử dụng đất nhưng lại thực hiện chuyển quyền sử dụng đất........94
Kết Luận............................................................................................................ 98
Danh Mục Tài Liệu Tham Khảo.................................................................... 103


LỜI MỞ ĐẦU

1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐẾ TẢI.
Luật đất đai được Quốc hội thông qua ngày 24/7/1993 và có
hiệu lực từ ngày 15/10/1993 là một trong những văn bản pháp luật quan
trọng trong lĩnh vực đất đai để tiếp tục thể chế hóa đường lối chính
sách của Đảng, được nhân dân cả nước quan tâm và các ngành, các cấp
tổ chức thực hiện cực trong thời gian qua.
Sau gần bốn năm thực hiện mặc dù còn tồn tại những nảy
sinh mới,Luật đất đai đã phát huy tác dụng tích cực trong việc giải quyết
những vấn đề cơ bản về kinh tế - xã hội cấp bách trên địa bàn cả nước.
Trong nhiều thành tựu đạt được, Luật đất đai 1993 sau khi
ban hành đã góp phần làm cho tình hình tranh chấp đất đai trên diện
rộng giảm b ớ t. Nhìn vào sô" liệu thống kê cho thấy : Trong thời gian 04
năm trước khi có Luật đất đai 1993 , đã xảy ra 20 vạn vụ tranh chấp đất
đai, làm cho 24 người chết, gần 100 người bị thương, 200 nóc nhà bị đốt
cháy, hàng trăm ha lúa và hàng vạn cây ăn quả bị phá hủy. Sau khi
Luật đất đai được ban hành, trong năm 1994 chỉ còn khoảng 1 vạn vụ
tranh chấp ( Riêng Đồng Tháp chiếm 4.485 vụ ) nhưng không gây ra tử
vong, ít thiệt hại tài sản. Hầu hết các vụ tranh chấp đất đai trước đây đã
được giải quyết, các vụ tranh chấp mới phát sinh phần lớn đã và đang
dược giải quyết theo thẩm quyền của từng cấp.


Tình hình tranh chấp đất ở nông thôn giảm đặc biệt, tuy
nhiên ở thành thị lại xảy ra nhiều loại hình tranh chấp mới như đòi thừa
kế, tranh chấp về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đ ấ t , đòi lại
đất của họ tộc, đình chùa... Những loại tranh chấp loại này tuy chưa trở
thành phổ biến nhưng cũng rất phức tạp
Một trong những điểm mới của Luật đất đai 1993 là chính
thức quy định cho người sử dụng đất được quyền chuyển đổi, chuyển
nhượng, cho thuê, thế chấp, để lại thừa k ế quyền sử dụng đất. Việc

triển khai trên thực tế còn tốn rất nhiều thời gian và công sức và đòi hỏi
giải quyết vấn đề này là một việc làm rất cần thiết. Tuy nhiên, không
phải b ất cứ loại đất nào người sử dụng đất cũng có quyền thực hiện đủ
các quyền trên mà còn có một số hạn chế nhâ't định ở một số loại đất.
Luật đất đai phân chia ra làm 5 loại đất gồm đất nông
nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư , đất chuyên dùng, đất chưa sử
dụng. Trong 5 loại kể trên không thể nói loại đất nào quan trọng hơn
loại đất nào. Tuy nhiên đất khu dân c ư , trong đó đặc biệt là đất làm nhà
ở lại có một tính chất đặc biệt cần thiết đốì với tất cả mọi người, mọi
tầng lớp trong xã hội. Nhu cầu ở là một nhu cầu thiết yếu của con người
và cũng là một trong những nhu cầu bức thiết hiện nay ở nước ta . Vì
vậy khi nghiên cứu về đất đai chúng tôi đã chọn đề tài liên quan đến
loại đất ở để nghiên cứu.
Tại đô thị , nơi mà mật độ dân sô" tập trung cao, nhà ở 'trở
thành vân đề bức thiết. Trong quá trình phát triển của đất nước ta, tốc

-

2

-


độ đô thị hóa ngày càng diễn ra với nhịp độ nhanh, làn sóng dân cư ở
nông thôn đổ về đô thị ngày một lên cao, nhưng quỹ đất đô thị thì lại có
hạn nên dẫn đến việc đất mỗi ngày mỗi “chật”, người mỗi ngày mỗi
đông, đất ở đô thị ngày một cao giá, mỗi ngày một trở nên “khan
hiếm ”, từ đó đất trở thành một tài sản lớn của mỗi người, mỗi hộ g ia .
đình. Hoạt động mua bán, kinh doanh, đổi chác đất đai ngày một sôi
động vả đã có lúc “thị trường đ ấ t” lên “cơn số t”.

Đứng trước nhu cầu đòi hỏi khách quan đó, Luật pháp cần
phải có những quy phạm phù hợp để điều chỉnh. Tuy luật đất đai mãi
đến năm 1993 mới cho phép chuyển quyền sử dụng đất ( với 05 quyền
năng ) nhưng trước đó người sử dụng đất đã tiến hành chuyển quyền sử
dụng đất, họ bất chấp mọi cấm đoán, tránh né các quy định của pháp
luật để chuyển quyền, mua bán đất và đến nay đã để lại một thực trạng
rất phức tạp. Sự tranh chấp về quyền sử dụng đất trong quá trình chuyển
quyền sử dụng đất cũng vì thế mà có chiều hướng gia tăng.
Sau khi có L uật đất đai mới 1993, việc chuyển quyền sử
dụng đất đã được pháp luật công nhận nên chuyển quyền sử dụng đất
diễn ra ngày một nhiều hơn, kéo theo vi phạm điều kiện chuyển quyền
cũng mỗi ngày mỗi nhiều. Từ đó tranh chấp cũng xảy ra nhiều hơn.
Giải quyết tranh chấp, tìm hiểu và khắc phục các nguyên
nhân dẫn đến tranh chấp, thiết lập một cơ chế quản lý Nhà nước về đất
đai ổn định, ban hành thể lệ quy định việc thực hiện các quyền của
người sử dụng đất là một nhu cầu trước mắt. Đất ở tại đô thị là một loại

-

3

-


đất được “hưởng” trọn vẹn “năm quyền năng”, quản lý đất ở tại đô thị,
giải quyết tốt những tranh chấp phát sinh trong quá trình thực hiện việc
chuyển quyền sử dụng đất ở tại đô thị là một yêu cầu bắt buộc và cần
thiết, không thể lơi lỏng.
Đứng trước tình hình cấp thiết đó, chúng tôi đã mạnh dạn
chọn đề tài liên quan đến tranh chấp và giải quyết tranh chấp đất ở tại

đô thị.
Đã gần 4 năm thực hiện Luật đất đai 1993 , nhưng mãi cho
đến nay Nhà nước vẫn chưa ban hành được thể lệ cho việc chuyển đổi,
chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, thừa k ế quyền sử dụng đất của hộ
gia đình và cá nhân, chưa có những phân định rõ ràng về thẩm quyền
giải quyết tranh chấp. Việc giải quyết tranh chấp còn thiếu sự hướng
dẫn, chưa thật thống nhất về hướng giải quyết nên còn tình trạng việc
giải quyết tranh chấp ở mỗi nơi mỗi khác, các cơ quan Nhà nước còn rất
lúng túng trong việc giải quyết tranh chấp. Từ đó dẫn đến việc giải
quyết các tranh chấp đất ở tại đô thị trong quá trình chuyển quyền sử
dụng đất có nhiều ách tắc, nhiều mâu thuẫn, rất dễ xảy ra tiêu cực gây
bất bình trong nhân dân ảnh hưởng xấu đến trật tự, an ninh xã hội. Vì
th ế đòi hỏi phải sớm làm tốt công tác giải quyết tranh chấp.
Để xác lập được một quan hệ đất đai ổn định, phù hợp với
các quy luật phát triển kinh tế xã hội, đòi hỏi một quá trình lâu dài với
sự đóng góp nỗ lực của các nhà lập pháp, các ngành các cấp, các tổ
chức và cá nhân trong cả nước.

..

4

-


Nhận thức được vấn đề thời sự của đề t à i , tính rắc rối phức
tạp của đôi tượng nghiên cứu nên mặc dù hết sức khó khăn nhưng Luận
án cũng cô" gắng nêu lên được một sô" vấn đề nhằm góp phần vào việc
ổn định tình hình tranh chấp đất đai, đưa quan hệ đất đai phát triển đúng
quỹ đạo, đúng định hướng mà Đảng và Nhà nước ta đã đề ra.


2. MUC ĐÍCH. ĐỔI TƯƠNG VẢ PHÀM VI NGHIÊN c ứ u .
a) Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của Luận án là phân tích, đánh giá,
luận giải các tranh chấp hiện nay giữa các chủ thể trong quá trình
chuyển quyền sử dụng đất ở tại đô thị. Từ đó kiến nghị một sô" giải pháp
trước mắt nhằm nhanh chóng khắc phục các nguyên nhân dẫn đến tranh
chấp trong quá trình thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất hiện nay.
Để đạt được mục đích này, chúng tôi đã bắt đầu từ những
quy định của pháp luật đất đai liên quan đến việc quản lý và sử dụng
đất ở tại đô thị, thực trạng việc triển khai, thực hiện năm quyền của
người sử dụng đất, qua đó tìm ra những thiếu sót của Pháp luật đất đai,
những chồng chéo khó khăn bất cập trong việc giải quyết các tranh
chấp của các cơ quan chức năng có thẩm quyền. .
b) Đối tượng và phạm vỉ nghiên cứu của đề tài là :
Đôi tượng nghiên cứu trong Luận án này là những tranh
chấp thường gặp trên thực tế trong qúa trình chuyển quyền sử dụng đất
hiện nay tập trung vào những tranh chấp đất ở tại đô thị , đặc biệt là
những tranh chấp về chuyển quyền sử dụng đất xảy ra trước khi có Luật

-

5

-


đất đai 1993 hoặc chuyển quyền mà người sử dụng đất chưa hội đủ điều
kiện để chuyển quyền sử dụng đất như theo các quy định của Luật Đất
đai và Bộ luật Dân sự.

Xác định đcíi tượng, phạm vi nghiên cứu nhằm vào qúa trình
chuyển quyền sử dụng đất ở là phù hợp với tình hình hiện nay khi mà
quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê,để lại thừa kế, th ế chấp
quyền sử dụng đất vẫn đang trên đà triển khai, thực hiện. Địa bàn
nghiên cứu là tại đô thị mà thực tế tại thành phô” Hồ Chí Minh cũng
mang tính chất điển hình vì nó là nơi tập trung dân cư, hội đủ tất cả tính
chất rắc rối, phức tạp của vấn đề nghiên cứu.
Tuy nhiên , do tính chất phức tạp của vấn đề và có liên
quan đến rất nhiều lĩnh vực mà không thể đề cập hết được, cho nên
)

luận án chỉ đừng lại ở một số vấn đề chính mà theo tác giả là đang nổi
cộm nhất.

3- PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU:
Trên cơ sở khảo sát thực tiễn và nhằm đảm bảo tuân thủ
tính khách quan, trung thực, bám sát những thực tế hiện tại thuộc đối
tựợng và phạm vi nghiên cứu của luận án, dựa vào quan điểm của chủ
nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường
lối chính sách đổi mới của Đảng, Luận án đã tiếp cận vấn đề, luận giải,
phân tích, đánh giá vấn đề từ đó tìm ra nguyên nhân vướng mắc, và đề
xuất kiến nghị cho việc giải quyết tranh chấp đất ở tại đô thị.

-

#

6

-



Phương pháp nghiên cứu của đề tài là phương pháp phân
tích tổng hợp thống kê, so sánh pháp luật.

4. NHỮNG ĐỎNG G ỏp MỚI CỦA LUÂN ẢN.
Qua việc nghiên cứu đề tài tranh chấp đất ở tại đô thị ,
trong quá trình chuyển quyền sử dụng đất Luận án đã khái quát lèn
được một “bức tranh” về hiện trạng của việc thực hiện các quyền của
Người sử dụng đất ở tại đô thị ; chỉ ra sự chồng chéo, mâu thuẫn trong
việc thụ lý và giải quyết của các cơ quan có thẩm quyền giải quyết
tranh chấp đất đai. Từ đó kiến nghị thêm một sô" giải pháp mang tính
cấp thiết trước mắt để có thể góp phần vào công tác giải quyết tranh
chấp đất ngày một đạt hiệu quả cao hơn, bảo đảm thực sự quyền lợi cúa
người sử dụng đất hợp pháp.

5. BỔ c u c CỦA LUÂN ẨN:
Luận án bao gồm những phần chủ yếu sau :
Mỏ đẩu .
Chương 1 : Những quy định của pháp luật đất đai hiện hành liên quan
đến đất ở tại đô thị và việc giải quyết tranh chấp đất ở tại
đô thị.
Chương 2: Một sô" nguyên nhân dẫn đến tranh chấp và những tồn tại
vướng mắc hiện trong việc giải quyết tranh chấp đất đ a i .
Chương 3 : Kiến nghị một sô" giải pháp.
Kết luân .

7

..



V

CHƯƠNG 1

NHỮNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI HIỆN
HÀNH LIÊN QUAN ĐẾN BẤT ở TẠI Đồ THỊ & VIỆC GIẢI
QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ở TẠI ĐÔ THỊ.
1.1. XẤC ĐINH ĐẤT d TAI ĐÔ T H I:
Đ ất ở tại đô thị được xác định bởi các quy định của pháp
luật. Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành, từ năm 1987 đến
năm 1993 đều có quy định về vấn đề này :
Thực tế hiện nay những loại đất được dùng làm nhà ở
và các loại đất có nhiều khả năng sẽ sử dụng vào mục đích làm nhà ở
gồm có :
- Đ ất dùng để xây dựng nhà ở.
- Đ ất dùng để xây dựng những công trình sinh hoạt phục vụ
nhu cầu ở.
- Đ ất khuôn viên trong hạn mức.
- Đ ất khuôn viên ngoài hạn mức.
- Các loại đất khác được quy hoạch để phát triển nhà ở.
Trong các loại đất nêu trên, những loại đất nào là đất ở tại
đô thị ? Những loại đất nào chịu sự điều chỉnh của các văn pháp luật về

8 -


đất ớ tại đô thị ? Xác định được điều này có ý nghĩa quan trọng trong
việc nghiên cứu đối tượng của đề tài nghiên cứu.

Theo quy định của Luật đất đai năm 1987-và các văn bản
hướng dẫn thi hành thì đất ở được xác định gồm :
Nghị định 30 HĐBT ngày 23/3/1989 của Hội đồng Bộ
trưởng về việc thi hành Luật đất đai năm 1987 quy định tại điều 28
khoản 2 như sau :
"... Đất ở của mỗi hộ vùng thành thị gồm đất để làm nhà ở và các
công trình phục vụ cho sinh hoạt.
3- Ở thành thị những nơi Nhà nước có chủ trương đ ể nhân dân tự
xây nhà ở thì Hội đồng nhân dân Tỉnh, thành p h ố trực thuộc Trung ương
và đơn vị hành chánh tương đương quy định mức giao đất cho mỗi hộ
nhiừig không vượt quá hạn mứclOOm2 trên cơ sở quy định chung. ”
Như vậy theo quy định này đất ở tại đô thị là đất nền nhà,
đất nền các công trình phục vụ cho sinh hoạt nhưng không vượt quá hạn
mức 100m2/hộ. Hạn mức này đã đưa đến rất nhiều vướng mắc trong khi
giải quyết tranh chấp đất ở đặc biệt là những trường hợp đất đã có nhà ở
nhưng tỷ lệ diện tích nhà chiếm một phần rất nhỏ so với tổng diện tích
đất theo nhà.
Đến 1993, Luật đất đai mới đã có những thay đổi đáng kể
về việc xác định đất ở tại đô th ị, tỏ ra phù hợp hơn với thực tế.


Theo các quy định của Pháp luật đất đai năm 1993, đất ở
tại đô thị là một loại đất nằm trong loại đất đô thị nói chung. Nghị định
88/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ về quản lý và sử dụng đất đô thị
qui định : “Đất đô thị được hiểu là đất nằm trong nội thành, nội thị xã,
thị trấn để xây dựng nhà ở, trụ sở các cơ quan, tổ chức, các cơ sở sản
xuất kinh doanh, cơ sở hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, quốc phòng an
ninh và các mục đích khác”. Như vậy đất đô thị xét về không gian là
loại đất nằm trong nội thành phô, nội thị xã, thị trấn. Ngoài ra còn có
một loại đất không nằm trong nội thành nội thị nhưng cũng được quản lý

như đất đô thị đó là đất ở ngoại thành, ngoại thị đã có quy hoạch được
các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt để phát triển đô thị
cũng có thể coi là đất đô thị.
Đất đô thị sẽ ngày một tăng lên, nó tỷ lệ thuận với xu
hướng phát triển của đô thị. Các đô thị sẽ ngày một mở rộng mà những
vùng đô thị hóa trước tiên là những vùng ngoại thành, ngoại thị.
Quản lý và sử dụng đất đô thị hiện nay là một điểm nóng
trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Xu thế đô thị
hóa, mở rộng đô thị là một xu thế tất yếu của một quốc gia đang phát
triển.
Ví dụ ở Nhật Bản : Theo tiến sỹ Yorifusa Isida ( Trường đại học ToKyo
Nhật ) thì : “Diện tích đất đô thị của Tokyo năm 1960 có bán kính
không vượt quá 60 km nhưng đến năm 1980 đã giãn nở tới 80 km ”1.

1 T ạp chí Địa chính số 1 tháng 1+ 2/1997 - trang 23.

-

10

-


Ở nước ta xu hướng đô thị hóa cũng đang phát triển mạnh.
K ế hoạch sử dụng đất năm 1997 của nước ta do Chính phủ đệ trình và
được Quốc hội thông qua tháng 3 năm 1997 đã dự kiến tăng diện tích
đất đô thị thêm 3220 ha trong năm 1997.
Từ xu thế tất yếu mở rộng đô thị cho thấy những vùng ven
đô được quy hoạch làm đất đô thị ngày một nhiều từ đó rõ ràng việc
quản lý sử dụng đất trong nội thành nội thị chỉ là một mảng trong việc

quản lý sử dụng đất đô thị. Việc quản lý và sử dụng đất ở vùng ngoại
thành ngoại thị đã được quy hoạch thành đất đô thị cũng là một vấn đề
hết sức quan trọng .
Vấn đề đất đai luôn là một vấn đề phức tạp, đất nội thành,
nội thị : với một quá trình sử dụng lâu dài, đất đai phần lớn đã được đưa
vào sử dụng để làm nhà ở, đã tương đốì ổn định vậy mà cũng đã rất
phức tạp. Từ đó cho thấy vùng ven đô, sau khi đã được quy hoạch việc
quản lý đất đai cũng sẽ vô cùng phức tạp, bởi vì phần lớn đất ở những
vùng này vô"n là những loại đất khác chủ yếu là đất nông nghiệp, một
số ít là đất chuyên dùng, đất làm nhà ở chiếm tỷ lệ rất thấp. Khi được
phê duyệt quy hoạch để phát triển đô thị, dân cư sẽ giãn ra vùng ven đô
để “ m ua” đất dẫn đến tình trạng chuyển nhượng đất ồ ạt, việc sử dụng
đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất diễn ra với tốc độ chóng mặt Nhà
nước rất khó quản lý.
Theo PTS Nguyễn Dũng Tiến - Viện điều tra quy hoạch đất
đai thì : “ Quá trình hiện đại hóa đất nước đi từ nông nghiệp bằng công

-

11

-


nghiệp hóa gắn liền với đô thị hóa ở một đất nước “ Đất chật người
đông” lại phân bô" dân cư không đều như nước ta thì những vấn đề mang
tính lịch sử, kinh tế, xã hội, chính trị của việc sử dụng đất đai ở vùng đô
thị hóa ( ven đô ) sẽ sôi động nhất và hết sức khó khăn phức tạp trong
việc kiểm soát chúng”2.
Ngoài quy định về đất ở tại đô thị của Nghị định 88/CP

ngày 17/8/94 về quản lý và sử dụng đất đô thị nói trên thì Nghị định
60/CP ngày 5/7/94 về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở cũng
đề cập đến việc xác định này.
Đất ở tại đô thị theo quy định tại điều 1 khoản 2 nghị định
60/CP ngày 5/7/94 về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất nói
trên là : “Đất ở tại nội thành, nội thị xã, thị trấn là đất dùng để xây dựng
nhà ở, các công trình phục vụ nhu cầu ở và khuôn viên nếu có, phù hợp
với quy hoạch đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt”.
Như vậy : Theo Nghị định này thì đất ở tại đô thị chỉ giới
hạn tại nội thành, nội thị xã, thị trấn mà không quy định cả đất ngoại
thành, ngoại thị đã có quy hoạch để phát triển đô thị như theo quy định
của Nghị định 88/CP ngày 17/8/1994 như đã nói trên.
Từ đó thấy rằng việc xác định đất ở theo Nghị định 88/CP
ngày 17/8/1994 và Nghị định 60/CP ngày 5/7/1994 nói trên đã có điểm
không đồng nhất. Tuy nhiên theo chúng tôi, về quy định đất ở là đất
dùng xây dựng nhà ở, đất xây dựng các công trình phục vụ nhu cầu ở
2 T ạp chí Đ ịa chính sô' 1 tháng 1+2/1997 - trang 23.

-

12

-


như nhà tắm, nhà vệ sinh, chuồng heo... và đất khuôn viên nếu có rất
hợp với thực tiễn vì những dạng đất này khả năng dùng để xây dựng
nhà ở rất cao, cho nên việc coi chúng là đất ở là rất phù hợp.
Vì vậy đất đô thị được hiểu như theo quy định của Nghị
định 88/CP ngày 17/8/94 về quản lý và sử dụng đất đô thị là phù hợp.

Từ đó có thể xác định đất ở tại đô thị như sau :
“Đất ở tại đô thị là loại đất dùng để xây dựng nhà ở, các công trình
phục vụ nhu cầu ở và đất khuôn viên nếu có , nằm trong nội thành, nội
thị xã, thị trấn, và đất ở ngoại thành, ngoại thị đã có quy hoạch được phê
duyệt của cơ quan có thẩm quyền để phát triển đô th ị”.
Đất ở tại đô thị là loại đất rất được Nhà Nước quan tâm, có
thể nói những văn bản về quản lý và sử dụng đất có liên quan đến đất ở
tại đô thị đã được ban hành với sô' lượng nhiều nhất.
Xung quanh các quy định về quản lý và sử dụng đất ở tại đô
thị sau khi có Luật đất đai ngày 14/7/93 đến nay Nhà nước đã ban hành
khá nhiều văn bản luật và dưới luật có thể thống kê tại phụ lục số 1.
Từ khái niệm đất ở tại đô thị nói trên cho thấy đây là một
loại đất đóng vai trò quan trọng trong đời sống xã hội của cộng đồng nói
chung và đời sống ở đô thị nói riêng. Việc quản lý và sử dụng đất ở tại
đô thị rất được Nhà nước quan tâm, số lượng văn bản dưới luật có thể
nói là nhiều nhất so với các loại đất khác. Tuy nhiên dù rất nhiều văn
bản như chúng tôi đã thông kê (đó là chưa kể các văn bản của các bộ,

-

13

-


liên bộ, tổng cục, ư y ban nhân dân các cấp

V ..V ...)

cũng vẫn chưa đủ để


điều chỉnh các mốì quan hệ đất đai vốn vô cùng phức tạp.

1.2 NHỮNG QUY ĐINH CỦA PHÁP LUẲT VẾ CHUYÊN QUYÊN
SỬ DUNG ĐẤT
Chuyển quyền sử dụng đất bao gồm 5 quyền năng :
- Chuyển đổi.
- Chuyển nhượng.
- Cho thuê.
- Thừa kế.
- Thế chấp.
Hiến pháp năm 1992 quy định đất đai thuộc sở hữu của toàn
dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các tổ
chức, cá nhân để sử dụng, ổn định, lâu dài và được chuyển quyền sử
dụng đất theo quy định của pháp luật. Tiếp theo đó : Luật đất đai năm
1993 đã quy định các quyền của người sử dụng đất trong việc chuyển
đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, th ế chấp Quyền sử dụng đất. Bộ
luật Dân sự có hiệu lực từ ngày 01/7/1996 đã quy định rõ về các loại
hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất. Từ đây năm quyền của người sử
dụng đất được chính thức xác lập. Điều kiện chuyển và nhận quyền sử
dụng đất, hình thức, thủ tục, trình tự chuyển quyền, quyền và nghĩa vụ
của người chuyển quyền và người được chuyển quyền sử dụng đất đã
được ghi nhận dưới hình thức văn bản Dháp luật cao nhất..

-

14

-



Đất ở tại đô thị là một loại đất mà trong đó người sử dụng
đất được hưởng troIV,vẹn cả năm quyền. Nó không giống như một loại
đất khác như đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp mà những loại đất này bị
hạn chế bởi một sô" điều kiện chuyển quyền do việc thực hiện đường lối
chủ trương chính sách của Nhà nước, nó có tính lịch sử đặc thù của nước
ta từ trước đến nay.
Từ sau khi Luật Đất đai 1993 ra đời, tranh chấp đất ở tại đô
thị trong quá trình chuyển quyền sử dụng đất lại xảy ra với nhiều hình
thức mới hơn. Thực tế đã đặt ra nhiều vấn đề rất phức tạp mà hiện tại
hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành, cụ thể hóa việc thực hiện và
đảm bảo thực hiện quá trình chuyển quyền sử dụng đất của người sử
dụng đất không theo kịp, không xử lý giải quyết hết những vấn đề tồn
tại trước đây để lại. Từ đó khi xảy ra tranh chấp ở những vụ việc phức
tạp mỗi nơi có một cách giải quyết khác nhau, mỗi lúc lại có cách giải
quyết khác nhau, không nhất quán do việc áp dụng các văn bản khác
nhau dẫn đến việc giải quyết không thống nhất.
Nếu chỉ xét từ năm 1987 đến nay đã có sự chuyển biến khi
ghi nhận chế định người sử dụng đất được phép “chuyển quyền sử dụng
đất” . Trước đây Luật Đất đai năm 1987 chỉ ghi nhận tại điều 16 việc
chuyển quyền sử dụng đất trong một sô" trường hợp hạn hẹp đó là:
“1). Khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất
nông nghiệp, lâm nghiệp.

-

15

-



2 / Khi Hợp tác xã, Tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá nhân thỏa
thuận đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất.
3 / Khi người được, giao đất chuyển đi nơi khác, hoặc đã chết mà thành
viên trong hộ của người đó vẫn còn tiếp tục xử dụng đất đó ”
Những quy định này hoàn toàn chỉ áp dụng đi Ợc với loại
đất nông nghiệp, còn đối với đất ở Luật đất đai 1987 quy định :
Điều 17 : “Người được thừa k ế nhà ỗ, hoặc người chưa có chỗ ở, được
người khác chuyển nhượng nhà để ở, sau khi được cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền công nhận quyền sở hữu đối với nhà ở, thì được quyền sử
dụng đất ở cổ ngôi nhà đó ”
Theo các quy định này có thể nói việc chuyển quyền sử
dụng đất đối với đất ở bị giới hạn trong một phạm vi rất hẹp, Quy định
này tỏ ra không phù hợp với thực tiễn. Chiếu theo đó đốì với đất ở chỉ
được chuyển quyền sử dụng đất cho những người được thừa kế, người
chưa có chỗ ở và khi chuyển quyền đất ở phải gắn liền với việc chuyển
quyền sở hữu nhà ở, không được chuyển nhượng, thế chấp cho thuê
quyền sử dụng đất v.v...
Điều kiện để được cấp đất ở mới cũng được quy định rất hạn chế
đó là:
- Có hộ khẩu thường trú nơi xin đất ở .
- Trong gia đình có thêm một cặp vợ chồng .
- Diện tích đất ở tính theo đầu người trong hộ dưới 80%
mức bình quân đất ở địa phương.

-

16

-



Từ những quy định đó cho thấy Luật đất đai năm 1987 hầu
như không cho phép người có quyền sử dụng đất được chuyển quyền sử
dụng đất và những quy định này đã được áp dụng suốt thời gian 5 năm
và trên thực tế đã có khá nhiều hậu quả do việc chuyển nhượng quyền
sử dụng đất mà Luật đất đai lúc bây giờ lại chưa cho phép .
Đến Luật đất đai năm 1993 quy định về quyền sử dụng đất
ở đã có thay đổi rất lớn về chế định chuyển quyền sử dụng đất, từ diện
người được chuyển quyền, điều kiện chuyển quyền đều có sự mở rộng.
Luật không giới hạn về diện người được chuyển quyền m iễn sao người
nhận chuyển quyền sử dụng đúng mục đích. Luật đã ghi nhận năm
quyền của người có quyền sử dụng đất (có giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất), và trên cơ sở đó , việc chuyển quyền sử dụng đất diễn ra ở
tất cả các loại đất, từ đất có nhà ở đến đâ't không có nhà ở ; từ đất đã có
giấy chứng nhận hợp lệ đến đất không có giấy tờ chứng nhận hợp lệ; từ
đất có nguồn gốc hợp pháp đến đất không hợp pháp v.v... với thực
trạng này kéo theo hàng loạt những tranh chấp phức tạp khó giải quyết
xảy ra.
Hiện nay khi chuyển quyền sử dụng đất , pháp luật buộc
phải thực hiện đúng các điều kiện để được chuyển quyền sử dụng đất.
Điều 693 Bộ Luật Dân Sự : Qui định điều kiện để được chuyển quyền
sử dụng đất:
“1/ Có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền cấp theo quy định của pháp luật về đất đai.
trương

t)H LUAT

hÁ n ọ i


Ị

THƯVIỆN GIÁO VIÊN !
\ ; I c Z l A 25

~

1 7 ~


2 / Trong thời hạn còn được sử dụng đất.
3 / Được phép chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Bộ Luật Dân
Sự và pháp luật về đất đai.
4 / Đất không có tranh chấp”.
Theo quy định trên, một trong các điều kiện tiên quyết để
được chuyển quyền sử dụng đất là người sử dụng phải có giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất hợp pháp.
Tuy nhiên trong thực tế không phải bất cứ trường hợp
chuyển quyền sử dụng đất nào cũng thỏa mãn điều kiện trên. Do sự
chậm chạp trong công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nên
rất nhiều trường hợp người sử dụng đất đã tiến hành chuyển quyền sử
dụng đất ngay cả khi chưa có giấy chứng nhận hợp pháp về quyền sử
dụng đ ấ t .

về thủ tục chuyển quyền sử dụng đất tại đô th ị : Đ iều 37 nghị định 88/CP
ngày 17/08/94 của Chính phủ về quản lý và sử dụng đất đô thị có quy
định :
Thủ tục chuyển đổi quyền sử dụng đất làm tại ủ y ban nhân dân thành
phô' thuộc tỉnh, thị xã, quận, huyện.

- Thủ tục chuyển nhượng quyền sử dụng đất đô thị làm tại UBND Tỉnh,
Thành p h ố trực thuộc Trung ương”.

-

-18

-


Với quy định chung chung mà chưa có qui định chi tiết về
một thủ tục thống nhất đã dẫn đến việc thực hiện ở mỗi địa phương có
một “ k iểu ” khác nhau.
Ngoài ra, Bộ Luật Dân Sự đã quy định khi thực hiện các
quyền của mình về chuyển quyền sử dụng đất, các bên tham gia cần
thực hiện theo hình thức các hợp đồng dân sự.
Giữa các quy định của pháp luật và thực tiễn đang còn rất
nhiều khoảng cách, tuy pháp luật đã quy định nhưng mỗi nơi thực hiện
mỗi cách khác nhau, nhiều quy định chưa được triển khai trên thực tế
dẫn đến sự gia tăng ngày càng nhiều các tranh chấp về đất đai khi tham
gia hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất.

1.3 . CẢC LOAI ĐẤT ơ ĐƯƠC CHUYÊN QUYỀN

sử d u n g đ ắ t

TRÊN THƯC TẾ TAI Đ ỏ THI.
1.3.1. Đ ất chưa cổ giấv chứng nhân quyển sử dung đất và đất đã cổ
giáV chứng nhân quyển sử dung đất.
Khi phân tích điều 38 Luật đất đai 1993 thì đất đai có thể

được phân ra hai loại sau đây :
- Đất chưa có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
- Đất đã có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
Cả hai loại đất này khi tiến hành chuyển quyền sử dụng
đât đều có khả năng xảy ra tranh chấp. Theo qui định của pháp luật đất

-

19

-


đai thì chỉ có loại đất đã có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hợp lệ
mới được phép chuyển quyền sử dụng đ ấ t , thế nhưng trong thực tiễn do
công tác triển khai việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất diễn ra
rất chậm chạp, tỷ lệ người có giấy chứng nhận còn rất thấp, trong khi đó
nhu cầu chuyển quyền đất mỗi ngày mỗi tăng , vì vậy vấn đề càng trở
nên bức xúc. Chính yì thế mà dù chưa có giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất nhưng bằng cách này hay cách khác người sử dụng đất vẫn
tiến hành việc chuyển quyền sử dụng đất bất chấp yêu cầu thủ tục của
pháp luật.

*

Việc chuyển quyền sử dụng loại đất có đủ giấy tờ hợp

lệ vôTn đã chứa đựng nhiều vân đề phức tạp cho nên việc chuyển
quyền loại đất chưa có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lại càng
đưa đến nhiều vân đề phức tạp hơn nữa và xảy ra rất nhiều vụ tranh

chấp mà việc giải quyết càng khó khăn hơn .
Nghiên cứu về vấn đề chuyển quyền sử dụng đất đối với
loại đất chưa có giấy tờ hợp lệ, chưa có giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất tại địa bàn Thành php' Hồ Chí Minh chúng tôi thấy có những điểm
đáng chú ý như sau:
Một là : nếu đất này có nguồn gốc sở hữu hợp lệ, không có
tranh chấp thì vẫn có thể được chấp thuận và cho phép tiến hành việc
chuyển quyền sử dụng đất.
Hai là : hình thức thể hiện cuối cùng không phải là văn bản
công nhận sự chuyển quyền mà là quyết định cấp đất (Giây chứng

-

20

-


nhận) mang tính chất “thừa nhận” , “cấp m ới”. Đây là một cách giải
quyết mang tính chất quá độ.
So sánh những điều thực hiện này cho thấy-CÓ những mâu
thuẫn với các Quy định của Pháp luật đất đai và Bộ luật Dân sự ở chỗ :
- Bộ luật Dân sự quy định nếu chuyển quyền trong trường
hợp này là vi phạm các quy định của Bộ luật Dân sự và Luật đất đai.
Theo quy định tại điều 697 BLDS thì hợp đồng chuyển quyền như vậy
sẽ bị coi là vô hiệu. Vậy hậu quả pháp lý sẽ được ai giải quyết ? hướng
giải quyết như thế nào?
- Khi chuyển quyền sử dụng loại đất này hợp đồng được
làm ở cấp phường dưới hình thức được gọi là “ Thỏa thuận bồi thường
hoa màu, công khai p h á ” để sau đó Nhà nước thu hồi đất của người

chuyển quyền và cấp lại đất đó cho người nhận chuyển quyền. Việc
thực hiện theo cách này tỏ ra rất lạc hậu bởi giá trị thỏa thuận thực tế
và giá trị sử dụng đất chênh lệch nhau rất lớn, lớn hơn rất nhiều so với
giá trị hoa màu hay công khai phá, thực chất ở đây nó chính là bản thỏa
thuận chuyển quyền sử dụng đất, giá trị chuyển quyền là giá của quyền
sử dụng đất.
Thủ tục cấp mới để rồi buộc người mua đóng tiền sử dụng
đất trong khi đất này có rất nhiều dạng trên thực tế đã có đủ điều kiện
để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không phải nộp
tiền sử dụng đất hoặc phải nộp nhưng số tiền phải nộp thấp hơn rất
nhiều tỏ ra bất hợp lý gây thiệt thòi cho người sử dụng đất. Trước những

-

21

-