B ó : : A O DỤC

BỘ 1 'ư r'-;Á.->

f AO T A O

ĨR Ư Ơ t

f> f- H O " L U Ằ T H À NỘI

TRƯỜNG Đ II LUẬT HÀ N Ỏ I ^ I
T H Ư VIỆN

34(V)120.3

VO H ữ u KHÁNG

NGC1
I NHÂN DÂN CẨP THÀNH PH
r!C THUỘC TRƯNG Ư Ơ N G
■IÊM T Ồ C H Ứ C V À : : o

ạ t

ĐÔM '

•-••m a n d ẳ n t h à n h p h ố h ả i PHÒK:

,

.4

V À H T H Ạ C SỸ L U Ậ T H Ọ C

H A N ộ i NÁM 2001 -

’J A


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯPHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

VŨ HỮU KHÁNG

ĐỔI NỚI TỔ CHỨC VÀ HOAT
BÔNG
CỦA
•
•
IJỶ BAN NHÂN DÂN c ắ p THÀNH PBÔ' l » ụ t THUỘC n m

MMì

(QUA KINH NGHIỆM T ổ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
UỶ BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HẢl PHÒNG)

ơ iu y ên ngành : Lý luận chung về nhà nước và pháp luật


Mã số :

50501

LUẬN
VẤN t h ạ• c SỸ
•

lu ậ
• t họ
• c

Người hướng dẫn khoa học : TS. PHẠM HỔNG THÁI

fỊ

ị

12 í $
HÀ NỘI NĂM 2 0 0 Ỉ

5V


LỜI CÁM ƠN
Bản luận văn với đề tài 'Đổi mói tổ chức và hoạt động của u ỷ ban nhân dân
cấp thành phọ trực thuộc trung ương (qua kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của
u ỷ ban nhân dân thành p h ố H ải phòng)", được hoàn thành tại Trường Đại học
Luật Hà nội, với sự hướng dẫn tận tình của Tiến sỹ Phạm Hồng Thái.
Với tình cảm chân thành, tác giả xin bày tỏ sự biết ơn sâu sắc tới Tiến sỹ Phạm

Hồng Thái, người thầy hướng dẫn khoa học cho tác giả, để luận văn này được hoàn
thành.
Tác giả bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới Ban Giám hiệu Trường Đại học Luật Hà
nội, thầy Lê Minh Tãm - Hiệu trưởng trường Đại học Luật Hà nội, Ban chủ nhiệm
và các giảng viêỊi, cán bộ Khoa sau Đại học Trường Đại học Luật Hà nội đã tận tình
giạpg dạy, giúp đỡ tác giả trong quá trình học tập và nghiên cứu để hoàn thành luận
vân nay
Xin được bày tỏ lòng biết ơn tới lãnh đạo u ỷ ban nhân dân thành phố Hải
phòng, lãnh đạo Văn phòng Hội đổng nhân dân và u ỷ ban nhân dân thành phố Hải
Phòng đ ã giúp đỡ, tạo điều kiện về nhiều mặt để tác giả hoàn thành luận văn.
Đề tài của luận văn có ỊỊỘi dung .rất rộng lớn và phong phú, nên trong quá trình
nghiên cứu không tránh khi)! những thiếu sót, hận chế. Tác giả kính mong nhận
được sự chỉ giáo của các thầy, cô trong Hội đồng khoa học chấm luận văn để luận
văn này hoàn thiện hơn.

Tác giả luận văn: v ũ HỦƯ KHÁNG


TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Vũ Hữu Kháng


BẢNG KÝ HIỆU CHỬ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN

HĐ N D - H ội đồng nhân dân.
UBND - Uỷ ban nhân dân.
UBHC - U ỷ ban hành chính.
UBKCHC- Uỷ ban kháng chiến hành chính.



MỤC LỤC
Phần mở đầu:
1. Sự cấp thiết nghiên cứu của đề tài ........................................................................
2. Tình hình nghiên cứu nội dung đề tài này ở nước t a ..........................................
3. Mục đích, phạm vi và nhiệm vụ của luận văn ....................................................
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên c ứ u ...................................................

1
3
4
5

5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ........................................................... 5
6. Kết cấu của luận văn ............................................................................................. 6
CHƯƠNG I. Tổ chức và hoạt động của UBND thành phố trực thuộc trung ương
ở nước t a ...................................................................................................................... 7
1.1. UBND Thành phô trực thuộc trung ưong - thiết chế quyền lực nhà nước
của đơn vị hànhchínhlãnh thổ ở nước t a ............................................................ 7
1.1.1. UBND Thành phố trực thuộc trung ương - thiết chế quyền lực nhà nước ở địa
phương........................................................................................................................... 7
1.1.2. Các đặctrưngcủa thành phố trựcthuộc trung ương và đặc điểm của quản lý
đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương...................................................... 11
1.2. Sự hình thành và phát triển chế định pháp luật về tổ chức và hoạt động
của UBND thành phố trực thuộc trung ương.................................................... 13
1.2.1.
1.2.2.
1.2.3.
1.2.4.
1.2.5.

1.2.6.

Về
Về
Về
Về
Về
Về

tên gọi.........................................................................................................
vị trí, tính c h ấ t............................................................ ,.............................
cách thức thành lập và tổ chức ,f.............................................................
chế độ làm việc.........................................................................................
nhiệm vụ và quyền h ạ n ............................................................................
cơ quan chuyên môn ...............................................................................

16
17
17
20
21
24

1.3.

Tổ chức và hoạt động của UBND thành phố trực thuộc trung ương theo

pháp luật hiện h à n h ............................................................................................... 25
1.3.1. Tính chất, vị trí, vai trò của UBND thành phố trực thuộc trung ương theo Hiến
pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và ƯBND (sửa đổi) năm 1994....... . ................ 25

1.3.2. Các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của UBND ...................................... 28
1.3.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND thành phố trực thuộc T ư ..................... 29
1.3.4. Cơ cấu tổ chức, chế độ làm việc của UBND thành phố trực thuộc T ư .... 32
1.3.5. Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố trực thuộc T ư ............ 35
1.3.6. Các hình thức làm việc của UBND thành phố trực thuộc T ư ................... 37

7


1.3.7. Các mối quan hê của UBND thành phố trực thuộc T ư .............................. 42
CHƯƠNG II. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của UBND TP. Hải phòng..... 52
2.1. Khái quát tình hình, đặc điểm vị trí địa lý kinh tê xã hội của thành phô Hải
Phòng.......................................................................................................................... 52
2.2. Thực trạng về cơ cấu tổ chức của UBND thành phô Hải ph òn g........... 56
2.2.1. Cơ cấu tổ chức của UBND thành phố Hải Phòng....................................... 56
2.2.2. Chế độ làm việc của UBND thành phố Hải phòng..................................... 61
2.3. Thực trạng về hoạt động của ƯBND thành phô Hải phòng .................. 69
2.3.1. Công tác chỉ đạo điều hành các vấn đề kinh tế xã hội, an ninh - quốc phòng
của thành phố............................................................................................................. 70
2.3.2. Hoạt động quản lý đô thị cả UBND thànhphố Hải Phòng........................ 74
2.2.3. Hoạt động thanh tra, kiểm tra ..................................................................... 75
2.3.4. Hoạt động ban hành văn bản quản lý nhà nước của UBND T P................ 76
2.3.5. Công tác cải cách hành chính........................................................................ 77
CHƯƠNG III. Phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND thành phô
trực thuộc trung ương............................................................................................. 84
3.1. Các yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của ƯBND cấp thành phố trực

thuộc trung ứơng........................................................................................... 84
3.1.1. Các yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND cấp thành phố trực
thuộc trung ương........................................................................................................ 84

3.1.2. Các quan điểm chỉ đạo trong quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của
ƯBND thành phố trực thuộc T ư .............................................................................. 88
3.2. Phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của ƯBND thành phô trực
thuộc trung ương...................................................................................................... 89
3.2.1. Tên gọi ............................................................................................................. 90
3.2.2. Về số lượng, cơ cấu thành viên UBND thành phố trực thuộc TƯ.............. 91
3.2.3. Xác định rõ nhiệm kỳ và vấn đề phê chuẩn kết quả bầu cử UBND thành phố
trực thuộc TƯ .............................................................................................................. 94
3.2.4. Kết hợp chế độ bầu và bổ nhiệm chủ tịch UBND thành p h ố .................... 95
3.2.5. Phân định rõ chức trách, thẩm quyền của chủ tịch UBND và thẩm quyền của
UBND......................................................................................................................
96
3.2.6. Xác định rõ vị trí, vai trò của cơ quan chuyên môn thuộc ƯBND thành phố và
phân cấp về thẩm quyền trong tổ chức cơ quan chuyên m ô n .............................. 98
3.2.7. Đẩy mạnh việc phân cấp cho UBND thành phố trực thuộc T ư ................. 99


3.2.8. Đẩy mạnh cải cách hành chính cả về thể chế, tổ chức bộ máy và đội ngũ cán
bộ công chức và tài chính công............................................................................... 101
3.2.9. Xây dựng khu hành chính tập trung ........................................................... 102
Kết luận ................................................................................................................... 103
Danh mục tài liệu tham khảo


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Sự cấp thiết của đẻ tài
Ngay sau khi nhà nước Việt nam dân chủ cộng hoà ra đời vào mùa thu cách
mạng năm 1945, bộ máy chính quyền ở các địa phương đã được thành lập. Trải qua
các thời kỳ xây dựng và bảo vệ đất nước mấy chục năm qua, cùng với các cơ quan
nhà nước ở trung ương, các cơ quan nhà nước ở địa phương cũng khỏng ngừng được

củng cố và hoàn thiên, trong đó có các cơ quan hành chính nhà nước ờ địa phương.
Trong mọi hoàn cảnh của đất nước, Đảng và nhà nước ta luôn quan tâm tới
công tác xây dựng và củng cố chính quyển nhân dân. Từ Đại hội đại biểu toàn quốc
lần thứ VI, tháng 12/1986, Đảng ta chủ trương tiến hành công cuộc đổi mới đất nước
trên các lĩnh vực thì vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước cũng
được đạt ra. Thực hiện công cuộc đổi mới, việc xây dựng và hoàn thiện nhà nước
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam đã có những tiến bộ quan trọng, trong đó tổ
chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, trước hết là các cơ quan hành
chính nhà nước, đã có một bước điều chỉnh theo yêu cầu của quá trình chuyển từ cơ
chế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp sang quản lý nền kinh tế nhiều thành
phần vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng xã
hội chủ nghĩa.
Bên cạnh những mặt đạt được, bộ máy nhà nước còn những mặt hạn chế tổn tại,
như Nghị quyết hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) đã
nêu: "Tổ chức bộ máy nhà nước còn năng nề, sự phân công và phối hợp giữa các cơ
quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp còn có
những điểm chưa rõ về chức năng, nhiệm vụ, mối quan hê phân cấp trang ương- địa
phương còn một số mặt chưa cụ thể (như về quản lý đầu tư, tài chính, tổ chức bộ
máy, kết hợp quản lý theo ngành và lãnh thổ...) làm cho tình trạog tập trung quan
liêu cũng như phân tán cục bộ chậm được khắc phục"(5'tr 39). Để khắc phục tình trạng
trên, Nghị quyết cũng chỉ rõ: "Nghiên cứu phân biệt sự khác, nhau giữa hoạt động
của HĐND và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với họạt động của HĐND và
nhiệm vụ quản lý hành chính ở nông thồn, có thể tiến hành thí điểm ở một vài địa
phương để thấy hết các vấn đề cần giải quyết...UBND các cấp cần được kiện toàn
theo hướng tinh gọn, giảm bớt số uv viên là thủ trưởng cơ quan chuyên môn; quy
định rõ hơn trách nhiêm, thẩm quyền của tập thể UBND và chủ tịch ƯBND."(5‘tr55)


Đến hội nghị Ban chấp hành Truns ương Đảng lần thứ 7 (khoá VUI) Đảng ta
ra nghị quyết chỉ rõ nhiêm vụ trong thời gian tới là: "Tổ chức việc nghiên cứu sửa

đổi, bổ sung một số vấn đẻ về tổ chức, bộ máy các cơ quan nhà nước liên quan đến
Hiến pháp năm 1992 và các luật tổ chức các cơ quan nhà nước".(6)
Cụ chế hoá chủ trương của Đảng, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa 10, Chính
phủ có báo cáo nêu rõ "Khẩn trương tổ chức nghiên cứu để tham gia ý kiến vào việc
sửa Hiến pháp 1992 gắn với việc sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Chính phủ và Luật tổ
chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cho phù hợp với tình hình mới"(1).
Trên cơ sở các quan điểm chủ trương nói trên của Đảng và nhà nước cũng như
các vấn đề thực tiễn đặt ra, cần thiết phải nghiên cứu tổ chức và hoạt động của bộ
máy nhà nước để giải quyết những vấn đề mới phát sinh khi chuyển đổi sang nền
kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa, cũng như khắc phục các tồn tại, hạn
chế của bộ máy nhà nước để không ngừng củng cố và hoàn thiện, làm cho bộ máy
nhà nước vững mạnh, trong sạch. Trong tổng thể vấn đề trên, việc nghiên cứu về tổ
chức và hoạt động của UBND các cấp, đặc biệt là UBND thành phố trực thuộc trung
ương cả về lý luận và thực tiễn trong quá trình phát triển, để thấy rõ những mặt được,
chưa được về tổ chức và hoạt động của nó, từ đó đề ra phương hướng đổi mới, đảm
bảo cho hoạt động của ƯBND thành phố trực thuộc trung ương ngày càng hiệu quả
hơn, góp phần vào thành công của công cuộc đổi mới do Đảng ta khởi xướng và lãnh
đạo, thực hiện thắng lợi các mục tiêu cải cách nền hành chính nhà nước là công việc
cần thiết và cấp bách.
Hơn nữa, việc tiếp tục cải cách nền hành chính nhà nước đòi hỏi phải nghiên
cứu về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước sâu sắc, toàn diện hơn
để thấy được những mặt tích cực và những mặt còn hạn chế của nó để có những chủ
trương cải cách sát đúng với yêu cầu của nền hành chính nhà nước trong điều kiên
mới. Trong đó việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của UBND thành phố trực
thuộc trung ương; cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương của các đô thị lớn là
công việc cẩn thiết phải được giải quyết.
Cũng có ý kiến cho rằng, về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta còn
những bất cập là do chưa thực hiện đầy đủ các quy định của pháp luật về tổ chức và
hoạt động. Do đó cần phân biệt những vấn đề bất cập trong quy định của pháp luật
và những vấn đề trong thực tiễn đã được pháp luật quy định nhưng chưa được thực

hiên tốt để từ đó có những chủ trương cụ thể trong việc sửa đổi bổ sung những quy
định về tổ chức bộ máy nhà nước, nhất là trong thời điểm Đảng và nhà nước ta chủ
trương lấy ý kiến toàn dân góp ỷ vào việc sửa đổi, bổ sung một số điểu của Hiến
pháp 1992. Do đó, càng cần thiết phải nohiên cứu về tổ chức và hoạt động của bộ


máy nhà nước, đặc biệt là về cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương để xác
định những vấn đề chưa được giải quyết trong việc xây dựng pháp luật, cũng như
những vấn đề trong thực tiễn chúng ta chưa kiên quyết thực hiện. Từ góc độ đó, cần
thiết phải nghiôn cứu thực tiễn vấn đề tổ chức và hoạt động của UBND thành phố
trực thuộc trung ương; cơ quan chịu tác động mạnh mẽ của quá trình đô thị hoá đang
diễn ra nhanh chóng ở nước ta hiện nay cũng như trong chiến lược phát triển lâu dài
của đất nước khi thực hiện đường lối phát triển kinh tế, công nghiệp hoá, hiện đại
hoá là nhiệm vụ trung tâm.
Vì vậy, trong khuôn khổ luận văn thạc sỹ, chúng tôi chọn đề tài "Đổi mới tổ
chức và hoạt động của UBND ĩhành phố trực thuộc trung ương (qua kinh nghiêm tổ
chức và hoạt động của UBND thành phố Hải phòng)" để nghiên cứu nhằm đáp ứng
yêu cầu thực tiễn đang đặt ra hiện nay.

2. Tình hình nghiên cứu nội dung đề tài này ở nước ta
Nghiên cứu về chính quyền địa phương, trong đó bao gồm cả việc nghiên cứu
tổ chức và hoạt động của UBND các cấp đã có nhiều công trình được đề cập ờ các
giác độ khác nhau.
Ngoài các công trình làm giáo trình của các trường đại học và các học viện như
giáo trình Luật Hiến pháp, Luật hành chính của các trường Đại học luật Hà nội, Học
viện hành chính quốc gia, Đại học khoa học xã hội và nhân văn, còn có các công
trình nghiên cứu cụ thể từng vấn đé hoặc những khía cạnh khác nhau trong tổ chức
và hoạt động của UBND. Nhìn chung, các công trình nghiên cứu đã tập trung vào
việc nghiên cứu về vị trí, vai trò, chức năng nhiêm vụ cũng như các hình thức hoạt
động, các mặt hoạt động cụ thể của ƯBND các cấp với tư cách là cơ quan quản lý

hành chính nhà nước ở địa phương. Trong đó có các đề tài, công trình nghiên cứu
(theo trình tự thời gian ấn hành) như Vũ Như Giới (1984), "Về luật tổ chức HĐND
và UBNƠ' NXB pháp lý, Hà nội; PTS.Bùi Xuân Đức, "Vấn dể tổ chức cơ quan chính
quyền địa phương nước ta hiện nay", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 3/1991; PTS.
Phan Trung Lỷ, PTS. Nguyễn Đăng Dung, "HĐND và UBND", Bình luận khoa học
Hiến pháp 1992; PTS. Đinh Vần Mậu, PTS. Phạm Hồng Thái, "Vài nét về hành chính
Việt nam từ cách mạng tháng 8 đến nay", Tạp chí quản lý nhà nước năm 1996;
GS.TS. Nguyễn Duy Gia (chủ biên) (1997), Một số vấn đề cơ bản về hoàn thiện bộ
máy nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà nội
; PGS.PTS Nguyễn Đăng Dung (1997), T ổ chức chính quyền nhà nước ỏ địa phươnglịch sử và hiện tại, NXB Đổng nai; Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, PTS Nguyễn Hữu
Đức (1998), Cải cách hành chính ở địa phương- lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị
quốc gia, Hà nội; PGS.PTS Tiần Ngọc Đường (chủ biên) (1999), Bộ máy nhà nước


Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam, tập 2, NXB Chính trị quốc gia; Diệp Văn Sơn,
"Bộ máy hành chính thành p hố Hồ Chí Minh từ dại thắng mùa xuân 1975 đến hôm
nay", Tạp chí Tổ chức nhà nước 5/2000; TS Luật Trần Nho Thìn (2000), Đổi mới tổ
chức và hoạt động của uỷ ban nhản dân xã, NXB chính trị quốc gia; TS Đinh Văn
Mậu, "Vài nét về cải cách hành chính ở thành phô'Hồ Chí Minh", Tạp chí Quản lý
nhà nước, 4/2000; Tiến sỹ Vũ Đức Đán- Tiến sỹ Lưu Kiếm Thanh (2000), T ổ chức
và hoạt động của bộ máy chính quyền thành ph ố trực thuộc trung ương, sách tham
khảo, Nxb Thống kê; Bùi Xuân Đức, "Một số vấn đề cần hoàn thiện trong tổ chức và
hoạt động của UBND các cấp", Tạp chí Nhà nước và pháp luật 10/2000, Bùi Xuân
Đức "Hoàn thiện cơ sở pháp lý của tổ chức bộ máy nhà nước", Tạp chí Nhà nước và
pháp luật, số 5/2001... và nhiều công trình có liên quan khác.
Các công trình trên chủ yếu nghiôn cứu những vấn đề có liên quan về tổ chức
và hoạt động của UBND các cấp, có công trình nghiên cứu vấn đề cụ thể về cải cách
hành chính của một số địa phương. Song để nghiên cứu sâu về tổ chức và hoạt động
của UBND thành phố trực thuộc trung ương, cấp quản lý hành chính nhà nước ở địa
phương của các đô thị lớn theo hướng đổi mới và hoàn thiện, đáp ứng các yều cầu

của việc xây dựng bộ máy nhà nước trong tình hình mới thì chưa có đề tài nào
nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận và thực tiễn, dưới giác độ khoa học luật
học.
Do đó, việc chọn đề tài nói trên để nghiên cứu một cách có hệ thống về lý luận
và thực tiễn, đưa ra các kiến nghị đổi mới về tổ chức và hoạt động của ƯBND thành
phố trực thuộc trung ương là cần thiết góp phần làm phong phú thêm khoa học về tổ
chức và hoạt động của ƯBND.
Khi nghiên cứu đề tài này, chúng tôi kế thừa thành quả nghiên cứu của các
công trình nghiên cứu nêu trên trong các vấn đề liên quan.

3. Mục đích, phạm vi và nhiệm vụ của luận văn
Mục đích của luận văn là nghiên cứu một cách có hệ thống dưới giác độ luật
học vể tổ chức và hoạt động của UBND thành phố trực thuộc trung ương về lý luận,
đồng thời cũng thông qua nghiên cứu thực tiễn là kinh nghiêm tổ chức và hoạt động
của UBND thành phố Hải phòng; một trong bốn thành phố trực thuộc trung ương
hiện nay, để đề xuất đổi mới một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của UBND thành
phố trực thuộc trung ương.
Với mục đích đó, luận văn có nhiệm vụ nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của
UBND thành phố trực thuộc trung ương trong quá trình hình thành và phát triển từ
khi thành lập nhà nước ta cho đến nay, thông qua các quy định của pháp luật. Trong


đó chủ yếu nghiên cứu làm rõ vị trí, tính chất, cơ cấu tổ chức, quyền hạn và nhiêm
vụ, các hình thức hoạt động của UBND thành phố trực thuộc trung ương theo các
quy định của Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi) năm 1994,
Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND ở mỗi cấp năm
1996.... Đổng thời, nghiên cứu thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND thành phố
Hải phòng từ khi thực hiên Luật tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi) năm 1994 cho
đến nay, từ đó đưa ra các kiến nghị đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND thành
phố trực thuộc trung ương.

Tuy nhiên, việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của UBND thành phố Hải
phòng, tuy chỉ là một địa phương, một thành phố trực thuộc trung ương nhưng nó
bao gồm rất nhiều vấn đề, nhất là về hoạt động, nẽn trong khuôn khổ luận văn này
chỉ đề cập những khía cạnh hoạt động cơ bản nhất của UBND thành phố Hải phòng
nhằm thực hiện chức năng, nhiêm vụ và quyền hạn của mình.

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để nghiên
cứu đề tài, tác giả sử dụng các phương pháp cụ thể như phương pháp so sánh, phương
pháp khảo sát thực tiễn, phương pháp hê thống, phương pháp thống kê, phân tích,
tổng hợp để chọn lọc tri thức khoa học cũng như kinh nghiêm thực tiễn.
Trong quá trình nghiên cứu, chúng tôi tham khảo, kế thừa có chọn lọc các công
trình nghiên cứu trước đây của các tác giả về tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phương.

5. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Đề tài nghiên cứu một cách hệ thống về tổ chức và hoạt động của UBND
phố trực thuộc trung ương, qua kinh nghiêm tổ chức và hoạt động của UBND
phố Hải phòng, một đô thị lớn, với bộ máy chính quyền quản lỷ đô thị được
lập ngay từ khi Cách mạng tháng 8 thành công đến nay. Nên việc nghiên cứu
có ý nghĩa về lý luận và thực tiễn như sau:

thành
thành
thành
đề tài

Đóng góp những kiến nghị về đổi mới một số vấn đề về tổ chức và hoạt động
của UBND thành phố trực thuộc trung ương nói chung, những kiến nghị cụ thể về tổ
chức và hoạt động của UBND thành phố Hải phòng nói riêng, góp phần cung cấp các

luận cứ khoa học cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của ƯBND thành phố trực
thuộc trung ương trong công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước.


Đóng góp các kiến nghị về việc tiếp tục sửa đổi bổ sung các vãn bản quy
phạm pháp luật có liên quan tới tổ chức và hoạt động của ƯBND cấp tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương.
Luận văn còn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo, làm phong phú
thêm các kết quả nghiên cứu của khoa học luật học về bộ máy nhà nước nước Cộng
hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam.

6. Kết cấu của luận văn
Ngoài Phần mở đầu và Kết luận, luận văn gồm 3 chương nội dung thể hiên các
kết quả nghiên cứu đề tài và danh mục tài liệu tham khảo.


Chương I
Tổ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
UBND CẤP THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯCNG ỏ NƯỚC TA.

Làm cơ sở lý luận và pháp lý cho việc nghiên cứu tếp theo ở các chương sau,
trong chương này, chúng tôi tập trung phân tích những đặc trưng, quá trình hình
thành, phát triển của thành phố trực thuộc trung ương vi chế định pháp luật về tổ
chức và hoạt động của UBND thành phố trực thuộc trung ương. Trong đó, đặc biệt
chú ý phân tích vị trí, tính chất nhiệm vụ, quyền hạn, các hình thức làm việc, các
quan hệ của UBND thành phố trực thuộc trung ương.
1.1. UBND THÀNH PHỐ TRựC THUỘC TRUNG ƯƠNG - THẾT CHẾ QUYỂN

Lực NHÀ


NƯỚC CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH LÃNH T H ổ Ở NƯỚC TA

Nghiên cứu tổ chức và hoạt động của UBND thành phố trực thuộc dung ương
là nghiên cứu một bộ phận cấu thành trong tổ chức bộ máv nhà nước nước Cộng hoà
xã hội chủ nghĩa Việt nam; thiết chế quyền lực nhà nước ở địa phương. Nên để tiếp
cận tói vấn đề, trong mục này chúng tôi trình bày những vấn đề về cơ cấu tổ chức
của chính quyền địa phương, về những đặc trưng của thành phố trực thuộc trung
ương- đơn vị hành chính lãnh thổ và những đặc điểm của quản lý đô thị- một trong
những nhiệm vụ đặc thù của UBND thành phố trực thuộc tiung ương.

1.1.1. UBND thành phố trực thuộc trung ương - thiết chế quyền lực nhà
nước ở địa phương
Như trên đã nêu, UBND thành phố trực thuộc trung ương - một bộ phân cấu
thành của tổ chức bộ máy nhà nước, thiết chế quyền lực nhà nước ở địa phương, được
tổ chức ra để thực hiện quyền lực nhà nước trên một địa bàn hành chính lãnh thổ là
thành phố trực thuộc trung ương.
Quyền lực nhà nước là bộ phận cơ bản của quyền lực chính trị do nhà nước thực
hiện, là quyền và khả năng của nhà nước buộc các thành viên, các tổ chức xã hội
phục tùng ý chí của mình. Quyền lực nhà nước không tổn tại tự thân mà được thực
hiện thông qua hoạt động của bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phưong. Ở mỗi
quốc gia, tuỳ thuộc vào thể chế chính trị, đặc điểm tình hình phát triển kinh tế chính
trị xã hội mà cách thức tổ chức quyền lực có sự khác nhau. Tổ chức thực hiện quyền
lực nhà nước không dừng lại ở tổ chức các cơ quan trung ương mà còn được triển
khai xuống địa phương theo những nguvên tắc phân công quyền lực khác nhau,
thông qua các hoạt động phân chia địa giới hành chính lãnh thổ, tổ chức cơ quan


chính quyền ở các đơn vị hành chính lãnh thổ và phân công quyền lực nhà nước
dưới dạng nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể cho các cơ quan chính quyền điạ phương thực
hiện. Quyền lực phân xuống cho chính quyển địa phương thuộc phạm vi quyền hành

pháp, được triển khai xuống các đơn vị hành chính lãnh thổ nằm trong mối liên hệ
chạt chẽ với quyền tự chủ, tự quản của dân cư với cộng đồng hành chính lãnh thổ
được thực hiên bởi các cơ quan chính quyền địa phương và các cơ cấu tổ chức ngoại
thuộc.
Trên cơ sờ đó, tổ chức cơ quan chính quyền địa phương là hoạt động quan
trọng trong quá trình triển khai thực hiện quyền lực nhà nước trên địa bàn lãnh thổ.
Các cơ quan chính quyển địa phương được lập ra với mục đích đưa quyền lực nhà
nước vào hoạt động hàng ngày của địa phương, tác động nên các quan hệ xã hội,
điều chỉnh chúng theo hướng đã được định sẩn. Điều đó cũng có nghĩa là các cơ
quan nhà nước ở địa phương được lập ra, sử dụng quyền lực nhà nước quản lý toàn
diên các quá trình xã hội diễn ra trên địa bàn lãnh thổ, đảm bảo lợi ích của nhà nước
và của nhân dân. Các cơ quan nhà nước thuộc chính quyền địa phương thực hiên
chức năng chấp hành quyền lực nhà nước. Mặt khác chúng sử dụng quyền lực nhà
nước điều chỉnh các quá trình xã hội. ở đây quyền lực nhà nước được biểu hiện dưới
dạng những quyền hạn, nhiêm vụ do nhà nước quy định cho từng loại cơ quan. Các
cơ quan nhà nước ở địa phương sử dụng những quyền hạn, nhiệm vụ đó định đoạt và
điều hành công việc ở địa phương.
Về phương diên tổ chức, các cơ quan chính quyền địa phương có cơ cấu khác
với các cơ quan nhà nước ở trung ương. Đó không phải là hình ảnh thu nhỏ của bộ
máy nhà nước trên địa bàn lãnh thổ, mà là bộ phận trong bộ máy nhà nước thống
nhất. Hoạt động của cơ quan này là bộ phận trong hoạt động của bộ máy nhà nước
trong quá trình điều hành quản lý xã hội. Do đó, hoạt động của nó không thể vượt ra
ngoài khuôn khổ những quy định do luật pháp thống nhất của nhà nước đạt ra.
Về cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước, trên thế giới tổn tại nhiều mô hình khác
nhau về tổ chức bộ máy chính quyền ở địa phương, điều này tuỳ thuộc vào điều kiện,
hoàn cảnh, đặc điểm của mỗi nước.
Theo tác giả Bùi Xuân Đức thì có thể phân thành 3 hình thức sau:
- Cơ quan hành chính được bổ nhiệm từ trên.
- Cơ quan quản lý địa phương do dân cư trực tiếp bầu ra hoặc do các Hội đồng
cấp dưới bầu ra.

- Cơ quan quản lý địa phương là một hội đổng- là cơ quan đại diên do dân trực
tiếp bầu ra, chịu trách nhiêm trước nhân dân và trước chính quyền cấp trên. Hội đồng


này có quyền quyết định mọi vấn của địa phương trên cơ sở pháp luật; hội đồng lập
ra cơ quan chấp hành của mình dưới dạng uỷ ban chấp hànhí9).
Cơ quan chính quyền địa phưong được bổ nhiệm từ trên là đại diên của nhà
nước đặt tại địa phương, thực hiên việc cai trị đúng với nghĩa của nó. Cơ quan này
trực tiếp nhận mệnh lênh từ trung ương, hoạt động theo chỉ dẫn của trung ương, dập
khuôn máy móc. Hoạt động của chúng chủ yếu quan tâm tới lợi ích của toàn cục, ít
chú ý đến lợi ích của địa phương.
Cơ quan chính quyền do dân địa phương trực tiếp hoặc gián tiếp bầu là các cơ
quan tự quản của địa phương, giải quyết các vấn đề địa phương, ở một số nước hiện
nay, thông thường bên cạnh cơ quan tự quản địa phương có đặt một đại diên của
trang ương với tư cách cơ quan nhà nước đặt tại địa phương nhằm giải quyết những
vấn để của nhà nước tại địa phương. Trong hoạt động có sự phối kết hợp giữa hai cơ
quan này nhằm bảo đảm sự hài hoà giữa lợi ích của toàn cục với lợi ích của địa
phương.
Loại cơ quan nữa mà thường được áp dụng ở các nước xã hội chủ nghĩa, trong
đó có nước ta. Đây là mô hình dựa theo tổ chức bộ máy của Công xã Pari, trong đó
cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương có cơ quan đại diện (hội đồng) do nhân
dân trực tiếp bầu ra và cơ quan hành chính nhà nước do hội đổng bầu ra. Hội đồng
đại diện cho nhân dân địa phương trong phạm vi quyền hạn do luật pháp quy định,
bảo đảm tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật nhà nước tại địa phương. Cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương do hội đổng bầu, có nhiệm vụ chấp hành nghị
quyết của hội đồng và các văn bản của nhà nước cấp trên ở phạm vi địa bàn, thực
hiên quản lý thống nhất các mặt ở địa phương, chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ
quan đại diện ở địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Như vậy cơ quan hành
chính nhà nước chịu sự kiểm tra giám sát từ hai phía: từ cơ quan quyền lực nhà nước
ở địa phương (HĐND) và cơ quan quản lý nhà nước cấp trên.

ở nước ta, việc phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh
thổ và tổ chức thực hiên quyền lực nhà nước ở địa phương được quy định tại điều 118
Hiến pháp 1992: "Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
nam được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Tỉnh chia thành huyên, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc
trung ương chia thành quận, huyện, thị xã;
Huyện chia thành xã, thị trấn, thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường
và xã, quận chia thành phường;
Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định"


Như vậy theo quy định hiện hành thì thành phố trực tiuộc trung ương là đơn vị
hành chính lãnh thổ ngang với cấp tỉnh, do trung ương tiực tiếp quản lý, các mối
quan hệ của thành phố đều tiến hành trực tiếp với trung ưmg, không thông qua cấp
khác.
Theo quy định của Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm
1994 thì thành phố trực thuộc trung ương có 3 cấp chính quyền hoàn chỉnh. Đó là
cấp thành phố trực thuộc trung ương, cấp dưới là quận, huyện, thị xã; cấp dưới của
quận là phường; cấp dưới của huyên là xã, thị trấn; cấp diới của thị xã là phường,
xã.
Các cấp chính quyền ở địa phương nói trên gồm HEND và UBND. Trong đó
cấp thành phố trực thuộc trung ương là cấp chính quyền cao nhất trong số các cấp
chính quyền ở địa phương, chịu sự quản lý toàn diện, trực tiếp của Chính phủ, có
quan hệ trực tiếp với trung ương trong các lĩnh vực kế hoạch, ngân sách, chủ động sử
dụng ngân sách, thực hiện kế hoạch và chịu trách nhiệm tnnc Chính phủ về mọi mặt
hoạt động quản lý thành phố của mình. Đó là một lợi thế của chính quyền thành phố
trong việc chủ động xây dựng kế hoạch phát triển toàn diên các mặt, các lĩnh vực đời
sống trên địa bàn thành phố trong phạm vi quyển hạn, trách nhiêm của mình.
Với cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương gồm HĐND và ƯBND thì HĐND

được xác định "là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phuơng, đại diện cho ý chí,
nguyên vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu
trách nhiêm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên" (điều 119,
Hiến pháp 1992).
HĐND thành phố căn cứ vào Hiến pháp, luật, vãn bản của cơ quan nhà nước
cấp trên ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và
pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội và ngân sách; về quốc
phòng, an ninh ở địa phương; về biên pháp ổn định và nâng cao đời sống nhân dân,
hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với nhà nước.
Qua đó thể hiên HĐND vừa là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa
mang tính tự quản của nhân dân địa phương. Để thực hiện các nghị quyết của mình,
HĐND bầu ra ƯBND. Nhưng ƯBND không những là cơ quan chấp hành của HĐND
mà còn là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương như Hiến pháp đã xác định.
Với tính chất, vị trí này UBND thành phố cũng được tổ chức và trao cho các nhiệm
vụ, quyền hạn để hoạt động quản lý nhà nước trên địa bàn lãnh thổ - đơn vị hành
chính lãnh thổ trực thuộc trung ương.
Với tư cách là một cấp kế hoạch, UBND thành phố tự xây dựng kế hoạch dài
hạn 5 năm, hàng năm về kinh tế xã hội trên địa bàn thành phố, tự mình bảo vê kế
hoạch, nhận kế hoạch kinh tế xã hội. UBND thành phố là chủ đầu tư đối với các công


trình của thành phố, có trách nhiệm quản lý, sử dụng có hiệu quả, đúng mục đích số
vốn đó, chủ động huy động các nguồn vốn khác để xây dựng thành phố.
Thành phố trực thuộc trung ương là cấp ngân sách, nên ƯBND thành phố trực
thuộc trung ương chủ động xây dựng, bảo vệ, nhận kế hoạch thu chi ngân sách với
Bộ Tài chính, trực tiếp quản lý về mặt nhà nước vói tổ chức, đơn vị kinh tế thuộc
thành phố trong hoạt động kinh tế đối ngoại, được trực tiếp liên hệ, trao đổi hợp tác
liên doanh với nước ngoài, gọi vốn đầu tư để phát triển kinh tế xã hội của thành phố,
giải quyết việc làm cho người lao động.
UBND thành phố chịu trách nhiệm trước Chính phủ quản lý toàn diện các quá

trình, lĩnh vực đời sống xã hội trên địa bàn thành phố, từ việc lập quy hoạch tổng thể
phát triển, xây dựng thành phố, sửa chữa, xây dựng các công trình công cộng, qua
việc xây dựng nhà cửa của nhân dân, xây dựng cải tạo phát triển hệ thống hạ tầng kỹ
thuật đến thực hiện quản lý về mặt nhà nước đối vói các cơ quan nhà nước cấp trên
có cơ sở hạ tầng kỹ thuật tại thành phố trên cơ sở phân cấp quản lý của trung ương.

1.1.2. Các đặc trưng của thành phố trực thuộc trung ương và đặc điểm
của quản lý đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương
Theo cuốn "Từ điển giải thích thuật ngữ luật học", Trường Đại học Luật Hà
nội, Nxb Công an nhân dân (1999) thì:
Thành phố trực thuộc trung ương là đơn vị hành chính thuộc trung
ương, phân chia thành các quận, huyện.
Thành phố là nơi tập trung dân cư quy mô lớn, có công nghiệp và
thương nghiệp phát triển. Kinh tế trên địa bàn thành phố là khối thống
nhất. Thành phố có cơ cấu kinh tế chủ yếu là công thương nghiệp. Các tổ
chức kinh tế do trung ương và thành phố quản lý được phân bố trên các
quận căn cứ vào cơ cấu và quy hoạch chung của thành phố và trung ương
trên cơ sở xem xét tình hình kinh tế xã hội, giao thông, dân cư trong tổng
thể thành phố và ở mỗi quận; giao thông vận tải và giao thông trong thành
phố phát triển, thuận lợi, nhanh chóng; sự phân bố và di động dân cư, lao
động giữa các quận trong thành phố thường xuyên và linh hoạt, yêu cầu về
điều kiện lao động và sinh hoạt dân cư trong thành phố thường cao hơn,
phong phú hơn so với tỉnh; việc quản lý an ninh trật tự khó khăn hơn và đòi
hỏi chặt chẽ hon. Kinh tế thành phố được tổ chức tập trung hơn, các
phương tiện sản xuất và sinh hoạt chủ yếu nằm trong tay cấp thành phố cho
nên người dân sống ở thành phố không chỉ quan hệ với các tổ chức thương
nghiệp, dịch vụ của quận và phường nơi họ ở mà với nhiều quận và nhiều
tổ chức kinh tế và thương mại của trung ương và thành phố.(46'tr 1111



Theo các tác giả Vũ Đức Đán và Lưu Kiếm Thanh thì mặc dù có những khác
nhau vể vị trí địa lý, cơ cấu kinh tế, dân cư... nhưng các thành phố trực thuộc trung
ương đều có những đặc điểm chung về phát triển kinh tế, chính trị, văn hoá- xã hội.
Những điểm chung đó có tính chất đặc thù, phản ánh thực trạng các măt đời sống xã
hội của thành phố, làm cho các thành phố trực thuộc trung ương khác biệt với các
tỉnh đổng bằng, miền núi. Tính chất đặc thù của các thành phố trực thuộc trung ương
được thể hiện ở chỗ: mật độ dân số cao, tính chất dân cư đa dạng; nơi tập trung của
hầu hết các cơ quan trung ương của nhà nước và các tổ chức xã hội; sự gần gũi về
mặt không gian của các cơ quan quản lý các cấp của chính quyền thành phố; có tiềm
năng kinh tế lớn, thể hiện rõ nét tính chất nhiểu thành phần của nền kinh tế với
những diễn biến phức tạp của phát triển kinh tế; nơi tập trung hầu hết các cơ sở
nghiên cứu, đào tạo cán bộ, nghiên cứu ứng dụng khoa học kỹ thuật của đất nước; là
trung tâm và là nơi giao lưu văn hoá với sự phát triển phong phú của các loại hình
văn hoá, nghê thuật, là nơi tập trung các đầu mối giao thông quan trọng của đất
nước, và có mạng lưới giao thông đường bộ dày đặc; là các trung tâm du lịch, dịch
vụ; là nơi thu hút vốn đầu tư nước ngoài...(8"tr 77,78)
Tính chất đặc thù của thành phố trực thuộc trung ương là những nhân tố thuận
lợi đảm bảo cho hoạt động của chính quyền thành phố. Mặt khác đó cũng là điềụ
kiện làm nảy sinh những vấn đề phức tạp ảnh hưởng xấu tới việc triển khai tổ chức
thực hiện quyền lực nhà nước, cản trở sự phát triển bình thường của các quan hệ trên
địa bàn thành phố.
Những đặc trưng trẽn của thành phố trực thuộc trung ương là một trong những
căn cứ để phân biệt thành phố trực thuộc trung ương với tỉnh. Bởi vì, tỉnh cũng là đơn
vị hành chính trực thuộc trung ương nhưng trên địa bàn lãnh thổ của tỉnh bao gồm và
chủ yếu là vùng nông thôn, sản xuất nống nghiệp là chủ yếu, điều kiên tập trung dân
cư chỉ ở một số đô thị nhỏ của tỉnh như thành phố thuộc tỉnh hoặc thị xã, huyên lỵ,
điều kiện giao thông nói chung còn hạn chế...
Quản lỷ đồ thị nói chung và các thành phố lớn nói riêng có những đặc điểm
riêng, xuất phát từ tính chất đặc thù của thành phố. Đây là hoạt động phức tạp đòi
hỏi có sự tập trung thống nhất cao, có sự phối hợp chạt chẽ giữa các ngành, các cấp,

các cơ quan khác nhau của chính quyền thành phố, có sự chỉ đạo thường xuyên và sử
dụng triệt để các tiềm năng vật chất, tinh thần của các lực lượng trong thành phố; có
sự phân công quyền hạn, nhiêm vụ, trách nhiệm hợp lý, rõ ràng giữa các cấp chính
quyền thành phố. Mỗi vấn đề đặt ra cần giải quyết triệt để nhất quán. Từ đó yêu cầu
đặt ra chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cần có mô hình riêng, đáp ứng
đòi hỏi của quản lý đô thị , trong đó cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền thành phố
xuất phát từ thực tế khách quan của thành phố nên phải có sự khác biệt so với các


tỉnh. Trong tổ chức bộ máy chính quyền thành phố cần tăng cường củng cố hoàn
thiên bộ phận tham mưu, giúp việc, đặc biệt là các lĩnh vực công nghiệp, thương
nghiệp, quản lý thị trường, du lịch, bảo vê trật tự trị an, xây dựng kết cấu hạ tầng,
cảnh quan môi trường đô thị. Trong hoạt động, thực hiện phân cấp quản lý chuyên
môn hẹp theo từng vấn đề cụ thể cho cấp dưới, thực hiện sự kiểm tra thường xuyên(8'
tr.78,79)

1.2. S ự HÌNH THÀNH VÀ HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ T ổ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CỦA UBND THÀiNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

Trước khi trình bày về sự hình thành và hoàn thiện chế định về tổ chức và hoạt
động của UBND thành phố trực thuộc trung ương theo pháp luật nước ta, chúng tôi
)ũn được nêu vài nét sơ lược về thành phố ở nước ta thời thuộc Pháp.
Trước cách mạng Tháng 8 năm 1945, nước ta là nước thuộc địa nửa phong
kiến, chịu ách thống trị của thực dân Pháp và triều đình phong kiến nhà Nguyễn. Nền
kinh tế què quặt và lạc hậu; công nghiệp và thương mại phát triển không đáng kể,
chủ yếu vẫn là nền kinh tế thuần nông, nên các đô thị chậm phát triển, quy mô nhỏ
bé.
Tuy nhiên, dưới thời thuộc Pháp ở nước ta một số đô thị cũng dần được mở
mang và phát triển như Hà nội, Sài gòn, Hải Phòng...
Ở Nam kỳ, trong thời kỳ 1858- 1887, thực dân Pháp thành lập hai thành phố ở

các cấp bậc khác nhau: Sài gòn (thành phố cấp I) được thành lập theo sắc lệnh của
Tổng thống Pháp ngày 8/1/1877 và thành phố Chợ Lớn (thành phố cấp n ) được thành
lập theo Nghị định của Thống đốc Nam Kỳ ngày 20/10/1879. Đứng đầu các thành
phố này là một viên đốc lý có mọi quyền hành như viên quan cai trị đứng đầu tiểu
khu. Phụ tá cho Đốc lý có Phó Đốc lý và Hội đồng thành phố (với thành phố cấp I)
và Uỷ ban thành phố (đối với thành phố cấp II), do Đốc lý làm Chủ tịch. Hội đổng
này được lựa chọn thông qua bầu cử. Chức năng của Hội đồng này là bàn bạc, lấy
biểu quyết rồi ra quyết định đối với những vấn để thuộc riêng thành phố, góp ý về
những vấn đề mà cấp trên yêu cầu, đề đạt mọi nguyên vọng có liên quan đến lợi ích
của thành phố ỉên cấp trên, nhưng không được đề cập đến những vấn đề chính trị(4?'
tr.234)

Từ sau khi thành lập Liên bang Đông Dương, toàn bộ Nam kỳ được chia thành
20 tỉnh, hai thành phố lớn: cấp I (Sài Gòn), cấp n (Chợ lớn và một số thành phố cấp
III. Đứng đầu thành phố cấp I và cấp II có Đốc lý và Phó Đốc lý. Phụ tá cho các viên
chức này có Toà Đốc lý tương đương với Sở Tham biện và Hội đổng thành phố cấp I,
hoặc Uỷ ban thành phố (thành phố cấp II). Còn loại thành phố cấp rn sẽ do quan chủ


tỉnh người Pháp kiêm nhiêm, như cơ cấu tổ chức của loại thành phố cấp UI ở Bắc và
Trung kỳ.
Ở Bắc kỳ có hai thành phố được xếp vào loại thành phố cấp I là Hà nội và Hải
phòng được thành lập theo sắc lệnh ngày 19/7/1888. Đứng đầu là một viên đốc lý
người Pháp, kiêm Chủ tịch Hội đổng thành phố. Các đốc lý này do Thống sứ đề cử
và toàn quyền bổ nhiệm (Đốc lý thành phố Sài gòn tuyển lựa thông qua bầu cử).
Quyền hạn của Đốc lý tương đương với quyên hạn của Công sứ. v ề tổ chức hành
chính của hai thành phố này cũng giống như thành phố Sài gòn. Ngày 1/10/1888,
Đồng Khánh đã ký đạo dụ nhượng hẳn cho thực dân Pháp quyền sở hữu hoàn toàn
hai thành phố Hà nội và Hải phòng. Ngoài thành phố cấp I này, thực dân Pháp còn
cho chuyển một số thị xã quan trọng lên loại thành phố cấp in , như Nam Định

(17/10/1921), Hải dương (12/2/1923)... do các đốc lý đứng đầu nhưng do viên Công
sứ chủ tỉnh kiêm nhiệm. Giúp việc cho Công sứ - Đốc lý là uỷ ban thành phố do
thống sứ bổ nhiệm. Nó chỉ có chức năng tư vấn (47 tr26°-261)_
Còn ở Trung kỳ, khi Đổng Khánh ra dụ ngày 1/10/1888 nhượng cho Pháp
quyền sở hữu hoàn toàn Trung kỳ, thì Toàn quyền ra Nghị định ngày 24/5/1889
thành lập thành phố đầu tiên ở khu vực này là thành phố Đà nẩng - thành phố cấp n
do một Đốc lý người Pháp đứng đầu. Phụ tá cho Đốc lý là Ưỷ ban thành phố. Mọi
quyết định của ư ỷ ban thành phố đều phải được khâm sứ thông qua mới được thi
hành.
Ngoài ra, chính quyền thực dân còn cho chuyển một số thị xã quan trọng ở
Trung kỳ lên cấp thành phố và xếp vào loại thành phố cấp m , do công sứ tỉnh hữu
quan kiêm làm đốc lý. Các thành phố này được thành lập theo Nghị định của Toàn
quyền như Đà Lạt (31/10/1920), Vinh - Bến Thuỷ (10/12/1927), Huế (12/12/1929),
Quy nhơn (30/4/1939), Phan Thiết (28/11/1933)... phụ tá cho công sứ - đốc lý của
loại thành phố cấp i n cũng là một Ưỷ ban thành phố, uỷ viên do Khâm sứ lựa chọn,
ư ỷ ban này chỉ có chức năng tư vấn. Ngoài ra đối với thành phố cấp I và n còn có
Toà Đốc lý - một tổ chức tương ứng với toà Công sứ các tỉnh. Đối với thành phố cấp
n , toà Công sứ luôn làm chức năng của toà đốc lý(47'tr,271).
*
*

*

Tháng 8/1945, dưới sự lãnh đạo của Đảng, nhân dân ta đã đứng lên làm cuộc
cách mạng, giành chính quvền về tay nhân dân. Ngày 2/9/1945, Hồ Chủ tịch thay
mặt Chính phủ lâm thời đọc Bản tuyên ngôn độc lập, khai sinh ra nước Việt nam dân
chủ cộng hoà, nhà nước dân chủ nhân dân đầu tiên ở Đông nam Á. Ngay sau đó,


Chính phủ lâm thời đã ban hành một số sắc lệnh đặt cơ sở pháp lý đầu tiên cho tổ

chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Đó ỉà các sắc lênh 63 - SL ngày
23/11/1945 và Sắc lệnh số 77- SL ngày 21/12/1945 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời
nước Việt nam dân chủ cộng hoà. Theo sắc lênh số 77-SL ngày 21/12/1945 của Chủ
tịch chính phủ thì các thị trấn Hà Nội, Hải Phòng, Nam Định, Vinh- Bến Thuv, Huế,
Đà Nắng, Đà Lạt và Sài gòn- Chợ lớn đều đặt làm thành phố.
Thành phố Hà nội được đặt trực tiếp dưới quyền Chính phủ trung ương, còn các
thành phố khác đều thuộc quyền các kỳ.
Ở mỗi thành phố sẽ đặt ba thứ cơ quan: HĐND thành phố, UBHC thành phố và
UBHC khu phố.
Tiếp đó, ngày 9/11/1946, tại kỳ họp thứ hai, Quốc hội khoá I của nước Việt
nam dân chủ cộng hoà đã thông qua bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta, đạt nền
móng pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta, trong đó có tổ
chức và hoạt động của UBHC các cấp.
Khi thực dân Pháp rắp tâm quay lại cướp nước ta một ỉần nữa, ngày
20/12/1946, HỔ Chủ tịch đọc lời kêu gọi toàn quốc kháng chiến. Khi đó, tổ chức và
hoạt động của bộ máy nhà nước được chuyển sang thời chiến. Ngày 19/11/1948, Chủ
tịch Chính phủ Việt nam dân chủ cộng hoà ra sắc lệnh số 254 - SL quy định về tổ
chức chính quyền nhân dân địa phương trong thời kỳ kháng chiến. Khi đó cơ quan
hành chính ở các địa phương được đổi tên là Uỷ ban kháng chiến hành chính.
Sau khi hoà bình lập lại, miền Bắc đi lên xây dựng chủ nghĩa xã hội, đáp ứng
nhiêm vụ xây dựng chính quyền nhân dân thời kỳ đó, Quốc hội thông qua Luật tổ
chức chính quyền địa phương ngày 29/4/1958 (sau đây xin được gọi tắt là Luật tổ
chức năm 1958). Trong đó chương m quy định về tổ chức, nhiêm vụ, quyền hạn và
chế độ làm việc của UBHC, chương IV quy định về các cơ các cơ quan chuyên môn
ở địa phương và quan hệ giữa UBHC với các cơ quan đó.
Ngày 31/12/1959, Quốc hội nước ta thông qua Hiến pháp sửa đổi, thường được
gọi là Hiến pháp 1959 với chương VII quy định về HĐND và UBHC các cấp. Thể
chế hoá Hiến pháp năm 1959, tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khoá n , ngày 27/10/1962
đã thông qua Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp (sau đây xin được gọi tắt là Luật
tổ chức năm 1962) thay thế Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958. Luật

này dành chương m quy định về UBHC các cấp.
Các quy định của Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức năm 1962 đã phát huy vai
trò tích cực trong công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc, góp phần vào
thắng lợi của cuộc kháng chiến chống đế quốc Mỹ của dân tộc ta.


Sau đại thắng mùa xuân năm 1975, hai miền Nam, Bắc thống nhất về mặt nhà
nước, nước ta đổi tên thành nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam. Tại kỳ họp
thứ nhất, Quốc hội khoá VI năm 1976, đã thông qua Nghị quyết về tổ chức và hoạt
động của nhà nước trong khi chưa có Hiến pháp mới: "Ở địa phương có các cấp
chính quyền sau đâv: Tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương; huyên, khu phố,
quận, thành phô' và thị xã trực thuộc tỉnh; xã và cấp tương đương. Các cấp chính
quyền nói trên đều có HĐND và cơ quan chấp hành là ƯBND". Như vậy, với Nghị
quyết trên, UBHC cấp thành phố trực thuộc trung ương đổi tên thành UBND.
Thể chế hoá đường lối của Đảng trong giai đoạn cả nước thống nhất đi lên chủ
nghĩa xã hội, Quốc hội khoá VI, tại kỳ họp thứ 7 ngày 18/12/1980 đã thông qua Hiến
pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam (gọi là Hiến pháp năm 1980), trong
đó có chương IX quy định về HĐND và UBND. Tiếp theo, Quốc hội khoá vn, kỳ
họp thứ 5, đã thông qua Luật tổ chức Hội đổng nhân dân và uỷ ban nhân dân ngày
30/6/1983, (sau đây xin được gọi tắt là Luật tổ chức năm 1983) thay thế cho Luật tổ
chức năm 1962.
Tại đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, năm 1986, Đảng ta chủ trương tiến
hành đổi mới toàn diện đất nước, trong đó đổi mới cả về tổ chức và hoạt động của bộ
máy nhà nước, tiếp tục thể chế hoá Hiến pháp nãm 1980 trong điều kiên tiến hành
công cuộc đổi mới đất nước, trọng tâm là đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, Quốc hội
khoá v m , kỳ họp thứ 5 đã xem xét và thông qua Luật tổ chức hội đồng nhân dân và
uỷ ban nhân dân ngày 30/6/1989 (sau đây xin được gọi tắt là Luật tổ chức năm 1989)
thay thế cho Luật tổ chức năm 1983.
Tiếp tục triển khai công cuộc đổi mới đất nước, Quốc hội khoá vni, kỳ họp thứ
11 đã thông qua Hiến pháp ngày 15/4/1992 (gọi là Hiến pháp 1992) với các quy định

về HĐND và UBND tại chương IX. Thể chế hoá Hiến pháp năm 1992, kế thừa
những quy định của Luật tổ chức năm 1989, Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 5 ngày
21/6/1994 đã thông qua Luật tổ chức hội đổng nhân dân và uỷ ban nhân dân (sửa
đổi), (sau đây xin được gọi tắt là Luật tổ chức nam 1994) thay thế Luật tổ chức năm
1989. Thực hiện thẩm quyền được quy định tại Luật tổ chức năm 1994, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lênh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của
HĐND và ƯBND ở mỗi cấp ngày 25/6/1996.
Trải qua 4 Hiến pháp, 3 sắc lệnh và 5 luật tổ chức và một số nghị quyết của
Quốc hội, các văn bản pháp quy của Chính phủ, cơ quan hành chính nhà nước ở
thành phố trực thuộc trung ương đã được pháp luật nước ta quy định như sau:

1.2.1. V ề tên gọi


Ngay từ khi đất nước mới dành được độc lập nẫm 1945, cho đến năm 1976, thì
tên gọi của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, trong đó có cơ quan hành
chính nhà nước cấp thành phố trực thuộc trung ương là UBHC (không kể thời gian do
hoàn cảnh kháng chiến chống thực dân Pháp được gọi là UBKCHC). Từ Nghị quyết
kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khoá VI được ký ngày 2/7/1976 và sau đó được tiếp tục
khẳng định tại Hiến pháp năm 1980 và cho đến nay được đổi tên là UBND. (Do có
tên gọi khác nhau như trên, trong luận văn này XÚI được gọi tắt là uỷ ban để chỉ
ƯBHC và ƯBND).

1.2.2.Về vị trí, tính chất
Theo Sắc lệnh 77- SL thì ƯBHC thành phố vừa thay mặt cho nhân dân thành
phố vừa thay mặt cho Chính phủ. Hiến pháp 1946 quy định ƯBHC chịu trách nhiệm
đối với cấp trên và đối với HĐND địa phương mình. Từ Luật tổ chức năm 1958 đến
nay uỷ ban thành phố trực thuộc trung ương đều được xác định là cơ quan chấp hành
của HĐND cùng cấp, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiêm
và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp, chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính

phủ.

1.2.3.

Vê cách thức thành lập và tổ chức

Uỷ ban thành phố trực thuộc trung ương do HĐND cùng cấp bầu ra.

-

Cách thức bầu uỷ ban: Tại kỳ họp đầu tién của mỗi khoá HĐND tiến hành

bầu uỷ ban. Cách bầu có những điểm khác nhau:
Theo Sắc lệnh 77-SL thì HĐND thành phố bầu ra UBHC theo cách bầu riêng
chủ tịch, phó chủ tịch và thư ký, người muốn ứng cử vào UBHC phải có chân trong
HĐND thành phố và phải biết đọc biết viết chữ quốc ngữ.
Luật tổ chức năm 1962 quy định: HĐND bầu ra chủ tịch, một hoặc nhiều phó
chủ tịch, uỷ viên thư ký và các uỷ viên khác của UBHC. Thành viên UBHC phải là
đại biểu HĐND. Đến Luật tổ chức năm 1983 và Luật tổ chức năm 1989 quy định cụ
thể hơn: HĐND bỏ phiếu kín bầu chủ tịch, các phó chủ tịch, uỷ viên thư ký và các uỷ
viên khác của ƯBND cấp mình theo danh sách đề cử chức vụ từng người do đoàn chủ
tịch kỳ họp và các tổ đại biểu giới thiêu chung; từng đại biểu HĐND cũng có quyền
giới thiệu.
Luật tổ chức nãm 1994 quy định trao quyền giới thiệu phó chủ tịch và các uỷ
viốn khác cho chủ tịch UBND. Theo đó, tại kỳ họp thứ nhất của mỗi khóa, HĐND
bầu chủ tịch UBND trong số các đại biểu HĐND theo sự giới thiệu của chủ tịch
HĐND, bầu phó chủ tịch và các thành viên khác củạJJBND theo sự gịới-4hi&H-Ịpủa
.

uẳỉ


. I

ị