ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

----------

NGUYỄN TRỌNG VINH


PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC: KINH NGHIỆM
QUỐC TẾ VÀ HÀM Ý CHO VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ QUỐC TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG NGHIÊN CỨU

Hà Nội - 2019


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

----------

NGUYỄN TRỌNG VINH

PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC: KINH NGHIỆM
QUỐC TẾ VÀ HÀM Ý CHO VIỆT NAM
Chuyên ngành: Kinh tế quốc tế
Mã số: 60 31 01 06

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ QUỐC TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG NGHIÊN CỨU

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN CẨM NHUNG
XÁC NHẬN CỦA
CÁN BỘ HƯỚNG DẪN

XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ
CHẤM LUẬN VĂN

Hà Nội – 2019


MỤC LỤC

4


DANH MỤC CÁC BẢNG
STT
Bảng
Nội dung
Trang
1
Bảng 2.1 Thống kê mô tả các biến
43
Những nhân tố tác động đến GRDP các tỉnh, thành
2
Bảng 2.2
44
của Việt Nam giai đoạn 2009 – 2015
Dự toán và quyết toán thu NSNN giai đoạn 2007 –

3
Bảng 4.1
65
2016
Tốc độ tăng phân bổ NSNN cho sự nghiệp giáo dục –
đào tạo, dạy nghề, khoa học – công nghệ và cho các
4
Bảng 4.2
78
lĩnh vực khác trong chi ngân sách thường xuyên giai
đoạn 2008 – 2016
Chỉ số GINI của Việt Nam từ năm 2002 đến năm
5
Bảng 4.3
82
2014

DANH MỤC CÁC HÌNH
STT
Hình
Nội dung
1
Hình 2.1 Khung phân tích của bài luận văn
Chi tiêu chính phủ Trung Quốc và phần trăm thay đổi
2
Hình 3.1
qua các năm giai đoạn 2007 – 2016
5

Trang

34
52


3
4
5

6

Doanh thu chính phủ Trung Quốc và phần trăm thay
đổi qua các năm giai đoạn 2007 – 2016
Số dư ngân sách Nhà nước Trung Quốc và phần trăm
Hình 3.3 thay đổi so với GDP qua các năm giai đoạn 2007 –
2016
Dự toán và quyết toán thu NSNN giai đoạn 2007 –
Hình 4.1
2016
Tốc độ tăng phân bổ NSNN cho sự nghiệp giáo dục –
đào tạo, dạy nghề, khoa học – công nghệ và cho các
Hình 4.2
lĩnh vực khác trong chi ngân sách thường xuyên giai
đoạn 2008 – 2016
Hình 3.2

6

53
53
64


79


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

BAI

Cơ quan tài chính và kiểm tra, kiểm toán quốc gia

2

CL&CSTC

Chiến lược và chính sách tài chính

3

CPI

Chỉ số giá tiêu dùng

4


CTMT

Chương trình mục tiêu

5

CTMTQG

Chương trình mục tiêu quốc gia

6

ĐHQGHN

Đại học Quốc gia Hà Nội

7

ĐP

Địa phương

8

FDI

Đầu tư trực tiếp nước ngoài

9


FEM

Mô hình tác động cố định

10

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội

11

GRDP

Tổng sản phẩm trên địa bàn tỉnh

12

GTGT

Giá trị gia tăng

13

HDI

Chỉ số phát triển con người

14


HĐND

Hội đồng nhân dân

15

IMF

Quỹ tiền tệ quốc tế

16

KPI

Chỉ số đánh giá thực hiện công việc

17

NABO

Ủy ban ngân sách của Nghị viện

18

NPC

Đại hội đại biểu Nhân dân toàn quốc

19


NQ

Nghị quyết

20

NSĐP

Ngân sách Địa phương

21

NSNN

Ngân sách Nhà nước

22

NSTW

Ngân sách Trung ương

23

NXB

Nhà xuất bản

24


ODA

Hỗ trợ phát triển chính thức

25

OLS

Phương pháp bình phương nhỏ nhất

7


STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

26

PPP

Mô hình hợp tác công tư

27

QH


Quốc hội

28

R&D

Nghiên cứu và phát triển

29

REM

Mô hình tác động ngẫu nhiên

30

SMEs

Doanh nghiệp vừa và nhỏ

31

TW, TƯ

Trung Ương

32

UBND


Ủy ban Nhân dân

33

UNDP

Chương trình phát triển Liên hợp quốc

34

USD

Đô la Mỹ

35

VAT

Thuế giá trị gia tăng

36

VCCI

Phòng thương mại và công nghiệp Việt Nam

37

XHCN


Xã hội chủ nghĩa

38

WTO

Tổ chức thương mại Thế giới

8


PHẦN MỞ ĐẦU
1.

Tính cấp thiết của đề tài
Ngân sách Nhà nước là khâu cơ bản, chủ đạo của tài chính Nhà nước,

tập trung nguồn tài chính quan trọng nhất trong hệ thống tài chính quốc gia,
đồng thời cũng là một trong những công cụ quan trọng của Nhà nước trong
việc điều tiết nền kinh tế vĩ mô. Ngân sách Nhà nước tác động trực tiếp đến
việc tăng quy mô đầu tư, thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng và phát triển.
Thông qua việc phân bổ ngân sách để duy trì hoạt động của Nhà nước và thực
hiện điều chỉnh cơ cấu kinh tế nhằm phát triển bền vững và không ngừng
nâng cao hiệu quả kinh tế – xã hội. Điều đó cho thấy việc phân bổ, sử dụng có
hiệu quả nguồn vốn ngân sách của quốc gia nói chung và của các địa phương
nói riêng có ý nghĩa hết sức quan trọng, giúp Chính phủ và chính quyền các
cấp thực hiện tốt các mục tiêu tăng trưởng, phát triển kinh tế – xã hội của
mình.
Những năm gần đây, công tác phân bổ ngân sách Nhà nước của nước ta
đã đạt được những kết quả nhất định, việc xây dựng và áp dụng định mức

phân bổ ngân sách cơ bản được thực hiện, mang lại kết quả tích cực, phát huy
tính công khai, minh bạch, công bằng và hợp lý trong quản lý và điều hành
Ngân sách nhà nước, khắc phục được phần nào việc phân bổ chưa hợp lý như
trước đây.
Tuy nhiên, hiệu quả công tác phân bổ ngân sách Nhà nước chưa cao và
còn bộc lộ nhiều điểm chưa phù hợp với thực tiễn. Phân bổ ngân sách chủ yếu
dựa vào kinh nghiệm, được lập theo từng năm và theo phương pháp tăng thêm
một tỷ lệ phần trăm nhất định so với số ước thực hiện năm hiện hành. Việc
phân bổ còn phụ thuộc nhiều vào ý thức chủ quan của người quản lý, chưa

9


gắn chặt với việc triển khai thực hiện kế hoạch kinh tế – xã hội và hiệu quả
đầu ra, một số ngành trọng tâm cho sự phát triển chưa được phân bổ một cách
xứng đáng. Định mức phân bổ còn một số điểm chưa phù hợp, kết quả mang
lại chưa tương xứng với nguồn lực đầu tư của xã hội. Trong khi đó, rất nhiều
quốc gia phát triển trên thế giới lại có những thành công trong phân bổ ngân
sách Nhà nước một cách rất hiệu quả, phân bổ đúng những ngành trọng tâm
phục vụ cho sự phát triển kinh tế – xã hội một cách bền vững điển hình như
Hàn Quốc, Trung Quốc. Xuất phát từ tính cấp thiết đó, tác giả đã lựa chọn đề
tài: “Phân bổ ngân sách Nhà nước: Kinh nghiệm quốc tế và hàm ý cho Việt
Nam” để nghiên cứu.
2.
-

Câu hỏi nghiên cứu
Phân bổ ngân sách Nhà nước tại Hàn Quốc và Trung Quốc đạt hiệu quả

-


như thế nào?. Bài học gì cho Việt Nam?.
Phân bổ ngân sách Nhà nước ở Việt Nam còn tồn tại những hạn chế

-

gì?.
Cần phải phân bổ ngân sách Nhà nước như thế nào để góp phần tăng
trưởng kinh tế bền vững và phù hợp với tiến trình hội nhập quốc tế của

Việt Nam?.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1.
Mục đích nghiên cứu
Nghiên cứu kinh nghiệm phân bổ ngân sách Nhà nước ở một số nước
trên thế giới, để rút ra hàm ý cho Việt Nam trong việc nâng cao hiệu quả phân
bổ ngân sách trong thời gian tới.
3.2.

Nhiệm vụ nghiên cứu
Hệ thống cơ sở lý luận về ngân sách Nhà nước và phân bổ ngân sách

Nhà nước; phân tích thực trạng công tác phân bổ ngân sách Nhà nước tại Việt
Nam để từ đó đánh giá những ưu điểm và những mặt hạn chế của công tác
phân bổ ngân sách Nhà nước. Cùng với đó, là nghiên cứu những ưu điểm,
10


thành công và thất bại trong công tác phân bổ ngân sách Nhà nước tại một số
quốc gia trên thế giới, để từ đó đưa ra những hàm ý cho Việt Nam.

4.



5.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận, thực tiễn về phân bổ
NSNN của một quốc gia.
Phạm vi nghiên cứu:
Không gian: Phân bổ NSNN Trung Quốc, Hàn Quốc, Việt Nam.
Thời gian: Phân bổ NSNN Việt Nam từ năm 2008 đến năm 2017.
Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, danh mục các bảng, danh mục các hình, danh mục

các từ viết tắt, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được chia
làm 4 chương.
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về ngân
sách Nhà nước và phân bổ ngân sách Nhà nước.
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu.
Chương 3: Kinh nghiệm quốc tế trong phân bổ ngân sách Nhà nước của
một số quốc gia trên thế giới.
Chương 4: Thực trạng phân bổ ngân sách Nhà nước và giải pháp phân
bổ hiệu quả ngân sách Nhà nước cho Việt Nam.

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ
LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN BỔ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC
1.1.


Tổng quan tình hình nghiên cứu

11


Về cơ bản, phân bổ ngân sách Nhà nước dựa trên vai trò của Nhà nước
trong phân bổ nguồn lực. Tuy nhiên, hiện nay trước đòi hỏi phải phát triển
nhanh và bền vững nền kinh tế đặt ra yêu cầu đối với việc huy động, phân bổ
và sử dụng các nguồn lực vốn sao cho được nhiều nhất, hiệu quả nhất và hợp
lý nhất phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế. Vấn đề này đã được nghiên
cứu bởi Mai Ngọc Cường (2006), Nguyễn Thị Hải Hà (2013), Vũ Sỹ Cường
(2013), Vũ Như Thăng (2015),… đánh giá và phân tích phân bổ nguồn lực
cho các ngành và khu vực kinh tế khác nhau. Các nghiên cứu này tập trung
vào phân tích cơ chế phân bổ các nguồn ngân sách Nhà nước (NSNN) và
nguồn vốn ngoài NSNN.
Về cơ chế phân bổ nguồn vốn NSNN, theo một số nghiên cứu đánh giá,
việc phân bổ cơ bản đã đáp ứng cơ bản thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh
tế – xã hội của Nhà nước và cấp chính quyền địa phương, có tính minh bạch,
đảm bảo sự công bằng và bình đẳng trong phân bổ nguồn lực NSNN (Vũ Như
Thăng, 2015). Ngoài ra, các nghiên cứu cũng chỉ ra Nhà nước rất chú ý đến
tiêu chí công bằng khi thực hiện phân bổ, và đưa ra bằng chứng về phân bổ
dựa trên tiêu chí dân số, dân số trung bình cùng với việc áp dụng các chỉ tiêu
theo từng lĩnh vực đã được xác định theo vùng và các tiêu chí đặc thù: người
dân tộc thiểu số, xã biên giới, tỷ lệ hộ nghèo.
Tuy nhiên, một số nghiên cứu chỉ ra rằng trong một số lĩnh vực, việc
phân bổ ngân sách còn nhiều hạn chế, cơ chế chưa cụ thể, chưa phù hợp, phân
cấp nhưng thiếu kỷ luật tài khóa (Nguyễn Thị Hải Hà, 2013) dẫn đến nguồn
lực phân bổ không đạt hiệu quả, không tương xứng với kết quả đầu ra (Phạm
Văn Vang, 2007); chưa có sự ưu tiên đối với các ngành công nghệ cao, các
ngành có khả năng dẫn dắt chuyển đối cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại hóa

(Mai Ngọc Cường, 2006), chưa có sự ưu tiên phù hợp với các lĩnh vực, trình

12


độ, chưa có tiêu chí về lượng người được thụ hưởng kết quả (Hà Huy Thành,
2002).
Về phân bổ nguồn vốn ngoài NSNN, Vũ Huy Chương (2002) và Lê Du
Phong (2006) cũng đã đề cập đến việc phân bổ nguồn vốn đầu tư trực tiếp
nước ngoài (FDI) như một loại nguồn lực. Các tác giả này cho rằng hầu hết
vốn FDI vẫn được phân bổ vào các lĩnh vực chưa thực sự phát triển chẳng hạn
các hoạt động lắp ráp đơn giản, có tạo công ăn việc làm không đòi hỏi tay
nghề cao, nhưng không mang lại nhiều cơ hội cho khu vực tư nhân trong
nước.
Về cơ chế phân bổ trên thị trường tài chính, nghiên cứu của tác giả Vũ
Thị Dậu (2009) cho rằng thị trường tín dụng chịu sự tác động trực tiếp khá
lớn của Nhà nước và việc phân bổ vốn trên thị trường tín dụng còn chịu ảnh
hưởng của các quyết định hành chính. Những năm gần đây, có sự thay đổi sở
hữu khi nhiều ngân hàng thuộc sở hữu Nhà nước đã được chuyển sang thành
ngân hàng cổ phần thông qua việc bán cổ phần. Tuy nhiên, Nhà nước vẫn
nắm giữ cổ phần trong nhiều ngân hàng thương mại một cách trực tiếp hoặc
thông qua doanh nghiệp Nhà nước và ngân hàng thuộc sở hữu Nhà nước. Mặc
dù nắm giữ ít vốn cổ phần trong các ngân hàng thương mại nhưng nó vẫn có
ảnh hưởng tới các quyết định cho vay.
Một số nghiên cứu cũng đã phân tích khả năng tiếp cận nguồn vốn trên
thị trường tín dụng. Theo Vũ Huy Chương (2002), các doanh nghiệp thuộc
kinh tế Nhà nước thường được ưu tiên trong tiếp cận nguồn vốn. Việc tiếp cận
nguồn vốn cũng phụ thuộc vào quy mô doanh nghiệp (doanh nghiệp nhỏ thì
khó tiếp cận) hoặc doanh nghiệp hoạt động thuộc lĩnh vực nông – lâm – thủy
sản chịu khả năng tiếp cận nguồn vốn khó nhất (Lương Minh Huân và Vũ

Hùng Cường, 2014).

13


Về tiêu chí đánh giá hiệu quả phân bổ ngân sách nhà nước, nghiên cứu
của Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP – United Nations
Development Programme) đã xây dựng tiêu chí để đánh giá hiệu quả của việc
phân bổ chi tiêu ngân sách bằng việc sử dụng chỉ số phát triển con người
(HDI) bằng cách xác định tỷ lệ giữa mức tăng HDI so với tổng chi ngân sách
trong một giai đoạn nhất định. Tuy nhiên, cách thức tiếp cận này chỉ đánh giá
chủ yếu về mặt kinh tế – xã hội mà chưa đánh giá được những yếu tố về mặt
chính trị và sự tuân thủ phát luật của hoạt động ngân sách Nhà nước cũng như
đánh giá hiệu quả ngân sách trong ngắn hạn. Theo Bùi Đại Dũng (2007), hiệu
quả ngân sách không dễ dàng xác định được do những tác động của ngân sách
Nhà nước đến xã hội rất đa dạng và phức tạp. Hiệu quả phân bổ ngân sách
Nhà nước nên được đánh giá dưới các góc độ: hiệu quả về sự tuân thủ, hiệu
quả về mặt kinh tế, hiệu quả về mặt xã hội, hiệu quả về mặt chính trị.
Về nghiên cứu quốc tế, nghiên cứu Open Budget Survey 2015 & 2017
của tổ chức: Quan hệ đối tác ngân sách quốc tế (IBP – International Budget
Partnership) đã đưa ra khảo sát 102 quốc gia từ khắp nơi trên Thế giới, đo
lường ba khía cạnh về cách chính phủ quản lý tài chính công. Thứ nhất, tính
minh bạch ngân sách: Số tiền, mức độ chi tiết và tính kịp thời của chính sách;
thông tin ngân sách được cung cấp công khai. Thứ hai, quá trình phân bổ
ngân sách mà Chính phủ đang cung cấp cho xã hội theo: ngành, lĩnh vực, địa
phương. Thứ ba, giám sát ngân sách: năng lực và thẩm quyền của các cơ quan
có thẩm quyền liên quan. Qua nghiên cứu có thể thấy rằng: phân bổ NSNN
của hầu hết các quốc gia khảo sát đã ngày càng được công khai, minh bạch
hơn về nội dung thu, chi; dần hình thành các cơ quan giám sát và đưa ra các
tiêu chí để đánh giá phân bổ NSNN một cách hiệu quả; đồng thời về định

mức phân bổ NSNN chịu ảnh hưởng của các nhân tố: dân số, diện tích tự
nhiên của địa phương, mục tiêu kế hoạch phát triển đất nước theo thời kỳ,…

14


Các nghiên cứu quốc tế về trường hợp điển hình, bài luận văn sẽ nghiên
cứu trường hợp của Hàn Quốc và Trung Quốc.
Về trường hợp Hàn Quốc, nghiên cứu The Budget System of Korea
(2014) của Bộ chiến lược và tài chính Hàn Quốc (Ministry of strategy and
finance, Republic of Korea) đã đưa ra một cách đầy đủ từ tổng quát đến chi
tiết về hệ thống ngân sách của Hàn Quốc, đưa ra các nội dung về: chức năng
của ngân sách, cấu trúc tài chính của Chính phủ Trung ương và chính quyền
địa phương, quy mô tài chính công, quản lý tình hình tài chính, các chương
trình hợp tác Công tư – Tư nhân, cách thức tổ chức ngân sách và cơ cấu pháp
luật của ngân sách, quy trình và hệ thống của ngân sách Nhà nước. Điểm nổi
bật trong nghiên cứu này đó là đã đưa ra được các yêu cầu đáp ứng để nhận
ngân sách cũng như đưa ra các hệ thống quản lý hiệu quả và nghiên cứu được
tính khả thi của phân bổ ngân sách Nhà nước, đưa ra những thành công đạt
được về kinh tế và xã hội như: phục hồi kinh tế và tăng trưởng cao, tạo việc
làm, ổn định xã hội và nâng cao chất lượng an toàn cuộc sống của công dân,
tạo lòng tin của nhân dân đối với Chính phủ.
Theo Reuters (2017), South Korea reports third straight annual budget
surplus in 2017, Seoul – South Korea. Bài viết đưa ra thành công của Hàn
Quốc trong thặng dư ngân sách, trong đó đưa ra hai nhân tố chính dẫn đến
thành công này đó là: tăng thuế doanh nghiệp dẫn đến tăng thu Chính phủ
cùng với đó là phân bổ ngân sách Nhà nước hợp lý, có hiệu quả dẫn đến ngân
sách Nhà nước thặng dư.
Christine Kim (2017), chỉ rõ: Hàn Quốc chú trọng tập trung vào tạo
thêm công ăn việc làm, giảm bớt chi tiêu và tìm kiếm các nguồn tăng trưởng

kinh tế mới. Phân bổ chi tiêu ngân sách Nhà nước vẫn tăng dần qua các năm
nhưng tăng một cách bền vững và có hiệu quả bám sát theo tốc độ tăng
trưởng kinh tế. Phân bổ ngân sách Nhà nước tập trung vào các lĩnh vực tạo

15


công ăn việc làm, phục hồi hoạt động kinh tế, phúc lợi xã hội, lĩnh vực sức
khỏe cho người lao động,… Các dự án hoạt động không có hiệu quả sẽ bị loại
bỏ, tập trung đầu tư ngân sách vào phát triển khoa học – công nghệ. Ngoài ra,
Hàn Quốc tăng thu ngân sách Nhà nước bằng cách phát hành trái phiếu Chính
phủ, đây là cách huy động nguồn ngân sách một cách bền vững và tiền ẩn ít
rủi ro.
Theo Trading Economics (2018), South Korea Government Budget
1988 – 2018, Seoul – South Korea. Bài nghiên cứu đưa ra những dữ liệu và
phân tích một cách tổng quát về một số tiêu chí liên quan đến ngân sách Nhà
nước Hàn Quốc như: Nợ chính phủ/GDP, giá trị ngân sách Nhà nước, chi tiêu
và thu nhập Chính phủ, mức phân bổ chi tiêu ngân sách Nhà nước/GDP,…
Về trường hợp Trung Quốc, theo James L.Chan, Budget Accounting in
China: Continuity and Change, University of Illinois at Chicago. Nghiên cứu
chỉ ra: theo mô hình XHCN, kế toán Chính phủ ở Trung Quốc đã trở thành kế
toán ngân sách. Với liên kết chặt chẽ giữa kế toán và ngân sách, chính những
thay đổi trong hệ thống kinh tế Trung Quốc nói chung, và trong tài chính nói
riêng đã mang lại những thay đổi trong hệ thống kế toán, ngân sách của Chính
phủ Trung Quốc. Với việc ban hành luật ngân sách mới năm 1994 và sửa đổi
nhiều lần qua các năm, đã nhanh chóng thúc đẩy tốc độ cải cách và đổi mới ở
Trung Quốc. Bài nghiên cứu này phân tích các quy định cải cách quan trọng
của luật ngân sách và ý nghĩa của nó đối với kế toán và tiêu chuẩn mới để
tăng cường trách nhiệm giải trình, kiểm soát phân bổ ngân sách Nhà nước.
Theo Christine Wong (2007), Budget Reform in China, University of

Melbourne. Bài nghiên cứu nêu bật những tiến bộ quan trọng trong lĩnh vực
quản lý chi tiêu công của Trung Quốc trong những năm qua, cụ thể: bài
nghiên cứu này xem xét các cải cách trong xây dựng ngân sách, phê duyệt,
thực hiện phân bổ ngân sách Nhà nước, và kiểm toán sau khi phân bổ. Ngân

16


sách sẽ được phân bổ cho từng lĩnh vực khác nhau, các địa phương và Bộ
ngành khác nhau tùy thuộc vào kế hoạch phát triển kinh tế qua từng giai đoạn,
đổi mới tập trung vào “định mức”, tổ chức lại nội bộ Bộ tài chính, cải cách
trong triển khai ngân sách. Bài nghiên cứu còn chỉ ra một số diểm yếu vẫn
còn tồn tại như: các quy định quan trọng vẫn được thực hiện ngoài quy trình
ngân sách, và hệ thống tài chính phi tập trung cao có nghĩa là những thành tựu
ở cấp quốc gia chưa được triển khai ở cấp tỉnh và cấp thấp hơn. Tăng cường
các cơ chế trách nhiệm và thực thi kỷ luật tài chính tổng hợp tạo thành những
thách thức cho cải cách trong giai đoạn tiếp theo.
Theo Economy Watch (2010), China’s Budget System, Beijing – China.
Bài viết nghiên cứu về hệ thống ngân sách của Trung Quốc, cụ thể: Hệ thống
ngân sách của Trung Quốc về cơ bản bao gồm nhiều công cụ thuế cũng như
các công cụ tài chính để thúc đầy tăng trưởng nền kinh tế. Đồng thời, bài
nghiên cứu đưa ra các quy trình để tính toán, dự toán lượng phân bổ ngân
sách trung ương cho các lĩnh vực khác nhau, điển hình tập trung vào các lĩnh
vực: nông nghiệp, khoa học – công nghệ, an sinh xã hội và đặc biệt là lĩnh
vực an ninh quốc phòng.
Nghiên cứu của Gang Guo (2009), China’s Local Political Budget
Cycles, The University of Mississippi. Bài nghiên cứu xem xét các chu kỳ
ngân sách ở các địa phương của Trung Quốc. Việc chuyển sang một hệ thống
đánh giá và phân bổ ngân sách Nhà nước dựa trên hiệu suất hơn trong thời kỳ
cải cách đã tạo ra một cơ cấu khuyến khích các lãnh đạo địa phương tăng chi

tiêu ngân sách Nhà nước tại các thời điểm chiến lược quan trọng trong nhiệm
kỳ của họ nhằm nâng cao chất lượng của vốn ngân sách, nó tạo ra những
thành tựu kinh tế và chính trị, đặc biệt là những dự án phát triển quy mô lớn
có thể định tính và định lượng được. Đồng thời, sự phân cấp kinh tế và tài

17


chính đã làm tăng lòng tin, uy tín của địa phương đến lượng phân bổ ngân
sách Nhà nước khi nhu cầu tăng lên.
Theo Economy (2016), China – Government Budget Balance, Beijing –
China. Bài nghiên cứu đưa ra số liệu và phân tích ngân sách chính phủ Trung
Quốc giai đoạn 2004 – 2016 bao gồm các chỉ tiêu chính như: Số dư ngân sách
Chính phủ, chi tiêu và thu nhập của Chính phủ. Ngoài ra, bài nghiên cứu cũng
cập nhật các chỉ tiêu kinh tế khác như: việc làm, GDP, nhân khẩu học, FDI,
CPI,…
Theo The National People’s Congress – NPC (2018), Full text: Report
on China’s central, local budget 2017, Beijing – China. Đây là toàn văn báo
cáo về việc thực hiện ngân sách trung ương và ngân sách địa phương của
Trung Quốc năm 2017. Các chính sách Trung Quốc đã áp dụng đó là: thực
hiện chính sách tài khóa chủ động, cải cách pháp luật về thuế và tài chính,
ngăn chặn rủi ro do chính quyền địa phương gây ra, đảm bảo ngân sách được
quản lý chặt chẽ theo luật ngân sách,… Từ đó, đạt được những thành công nổi
bật như: tăng trưởng kinh tế ở mức cao và ổn định, đời sống nhân dân được
nâng lên, giữ vững vị trí cường quốc trên thế giới,…

1.2.

Cơ sở lý luận về ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà
nước

1.2.1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách Nhà nước
1.2.1.1. Khái niệm ngân sách Nhà nước
Ngân sách Nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế mà sự hình thành

và phát triển của nó gắn liền với sự hình thành và phát triển của Nhà nước và
tiền tệ. Hay, sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện
và phát triển của kinh tế hàng hóa – tiền tệ trong các phương thức sản xuất
của cộng đồng và Nhà nước của từng cộng đồng. Nói cách khác, sự ra đời của
18


Nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa – tiền tệ là những tiền đề cho sự
phát sinh, tồn tại và phát triển của NSNN.
Cho đến nay, ngân sách Nhà nước là một phạm trù kinh tế và là một
phạm trù lịch sử, là một thành phần quan trọng trong hệ thống tài chính quốc
gia. Thuật ngữ “ngân sách Nhà nước” được sử dụng rộng rãi trong đời sống
kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách Nhà nước lại
chưa được thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều khái niệm về ngân sách Nhà
nước tùy theo các trường phái và lĩnh vực nghiên cứu.
Có những quan niệm cho rằng:
Ngân sách Nhà nước là một văn kiện tài chính, mô tả các khoản thu,
chi của Chính phủ được thiết lập hàng năm, ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ
tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước (Quỹ tiền
tệ quốc tế).
Ngân sách của Nhà nước là một kế hoạch và quá trình thực hiện về
doanh thu và chi tiêu của một quốc gia trong một khoảng thời gian nhất định,
là một kế hoạch chi tiết cho quản lý tài chính quốc gia, một quá trình phân
phối các nguồn lực cho các đối tượng trong nền kinh tế, cốt lõi phản ánh và
thể hiện chức năng chính trị của Nhà nước (Bộ Chiến lược và tài chính Hàn
Quốc, 2014).

Ngân sách Nhà nước là toàn bộ khoản thu, chi của Nhà nước được dự
toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của
Nhà nước (Luật ngân sách nhà nước, 2015, Điều 4).
Như vậy, qua các quan niệm trên, chúng ta có thể thấy rằng:

19


+ Xét về hình thức: ngân sách Nhà nước là một bản dự toán và thực
hiện thu – chi do Chính phủ lập ra, trong một khoảng thời gian nhất định.
+ Xét về thực thể vật chất: ngân sách Nhà nước bao gồm những nguồn
thu cụ thể, những khoản chi cụ thể (ngân sách Nhà nước là một quỹ tiền tệ lớn
của Nhà nước).
+ Xét về bản chất: ngân sách Nhà nước là hệ thống các mối quan hệ
giữa Nhà nước và các đối tượng kinh tế, đảm bảo thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ của Nhà nước.
Nói tóm lại, từ những phân tích trên đây, bài luận văn xin đưa ra khái
niệm của ngân sách Nhà nước như sau: “Ngân sách Nhà nước là hệ thống
các mối quan hệ kinh tế xã hội phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân
phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện
các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế xã hội của Nhà nước theo
luật định”.
1.2.1.2. Đặc điểm của ngân sách Nhà nước


Những quan hệ tài chính trong quan hệ tài chính quốc gia:
NSNN là bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. Nó bao gồm

những quan hệ tài chính nhất định trong tổng thể các quan hệ tài chính quốc

gia, cụ thể:
+ Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tầng lớp dân cư.
Quan hệ này được thể hiện qua việc: một bộ phận dân cư thực hiện
nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước bằng việc nộp các khoản thuế, phí, lệ phí.
Một bộ phận dân cư khác nhận từ NSNN các khoản trợ cấp theo chính sách.
+ Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với doanh nghiệp.

20


Các quan hệ kinh tế này phát sinh trong quá trình hình thành nguồn thu
của ngân sách dưới hình thức: các loại thuế, phí mà doanh nghiệp phải nộp.
Đồng thời, ngân sách chi hỗ trợ cho sự phát triển của doanh nghiệp dưới hình
thức: hỗ trợ vốn, xây dựng cơ sở hạ tầng,…
+ Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức xã hội, các đơn
vị hành chính sự nghiệp.
Là những quan hệ phát sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu
nhập bằng việc NSNN cấp kinh phí cho các đơn vị quản lý Nhà nước, các tổ
chức xã hội. Đồng thời, các đơn vị có hoạt động sự nghiệp, các tổ chức xã hội
có các khoản thu phí và lệ phí, nguồn thu này một phần các đơn vị làm nghĩa
vụ tài chính đối với NSNN, một phần trang trải các khoản chi tiêu của mình
để giảm bớt gánh nặng cho ngân sách.
+ Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với quốc tế.
Thông qua các hình thức: viện trợ, đầu tư nước ngoài, vay, cho vay,…


Đặc diểm của NSNN:
+ Hoạt động thu, chi của ngân sách Nhà nước luôn gắn chặt với quyền

lực kinh tế – chính trị của Nhà nước, và việc thực hiện các chức năng của Nhà

nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định.
+ Hoạt động ngân sách Nhà nước là hoạt động phân phối lại các nguồn
tài chính, nó thể hiện ở hai lĩnh vực thu và chi của Nhà nước.
+ Ngân sách Nhà nước luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước, luôn chứa
đựng những lợi ích chung, lợi ích công cộng.
+ Ngân sách Nhà nước cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ
khác. Nét khác biệt của ngân sách Nhà nước với tư cách là một quỹ tiền tệ tập
trung của Nhà nước, nó được chia thành nhiều quỹ nhỏ có tác dụng riêng, sau
đó mới được chi dùng cho những mục đích đã định.

21


+ Hoạt động thu, chi của ngân sách Nhà nước được thực hiện theo
nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.
1.2.1.3. Vai trò của ngân sách Nhà nước
Ngân sách Nhà nước có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động
kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước. Cần hiểu rằng,
vai trò của ngân sách Nhà nước luôn gắn liền với vai trò của Nhà nước theo
từng giai đoạn nhất định. Đối với nền kinh tế thị trường, ngân sách Nhà nước
đảm nhận vai trò quản lý vĩ mô đối với toàn bộ nền kinh tế – xã hội.
Ngân sách Nhà nước là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế – xã hội,
định hướng phát triển sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh
đời sống xã hội.


Huy động các nguồn tài chính của NSNN để đảm bảo nhu cầu chi
tiêu của nhà nước.
Mức động viên các nguồn tài chính từ các chủ thể trong nguồn kinh tế


đòi hỏi phải hợp lý nếu mức động viên quá cao hoặc quá thấp thì sẽ ảnh
hưởng đến sự phát triển của nền kinh tế, vì vậy cần phải xác định mức huy
động vào ngân sách Nhà nước một cách phù hợp với khả năng đóng góp tài
chính của các chủ thể trong nền kinh tế.


Quản lý điều tiết vĩ mô nền kinh tế.
Ngân sách Nhà nước là công cụ định hướng hình thành cơ cấu kinh

tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền.
Trước hết, Chính phủ sẽ hướng hoạt động của các chủ thể trong nền
kinh tế đi vào quỹ đạo mà Chính phủ đã hoạch định để hình thành cơ cấu kinh
tế tối ưu, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định và bền vững.

22


Thông qua hoạt động chi ngân sách, Nhà nước sẽ cung cấp kinh phí
đầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp thuộc các
ngành then chốt trên cơ sở đó tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự ra
đời và phát triển các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế (có thể thấy
rõ nhất tầm quan trọng của điện lực, viễn thông, hàng không đến hoạt động
kinh doanh của các doanh nghiệp). Bên cạnh đó, việc cấp vốn hình thành các
doanh nghiệp Nhà nước là một trong những biện pháp căn bản để chống độc
quyền và giữ cho thị trường khỏi rơi vào tình trạng cạnh tranh không hoàn
hảo. Và trong những điều kiện cụ thể, nguồn kinh phí trong ngân sách cũng
có thể được sử dụng để hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp, đảm
bảo tính ổn định về cơ cấu hoặc chuẩn bị cho việc chuyển sang cơ cấu mới
hợp lý hơn. Thông qua hoạt động thu, bằng việc huy động nguồn tài
chính thông qua thuế, ngân sách Nhà nước đảm bảo thực hiện vai trò định

hướng đầu tư, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh.


Về mặt kinh tế.
Kích thích sự tăng trưởng kinh tế theo sự định hướng phát triển kinh tế

– xã hội thông qua các công cụ thuế và thuế suất của Nhà nước sẽ góp phần
kích thích sản xuất phát triển thu hút sự đầu tư của các doanh nghiệp. Ngoài
ra nhà nước còn dùng ngân sách Nhà nước đầu tư vào cơ sở hạ tầng tạo điều
kiện và môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động.


Về mặt xã hội.
Vai trò điều tiết thu nhập giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội. Trợ

giúp trực tiếp dành cho những người có thu nhập thấp hay có hoàn cảnh đặc
biệt như: chi về trợ cấp xã hội, trợ cấp gián tiếp dưới hình thức trợ giá cho các
mặt hàng thiết yếu, các khoản chi phí để thực hiện chính sách dân số, chính
sách việc làm, rủi ro về khí hậu và môi trường.

23




Về mặt thị trường.
Nhà nước sẽ sử dụng ngân sách Nhà nước như một công cụ để góp

phần bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát. Nhà nước chỉ điều tiết những mặt
hàng quan trọng những mặt hàng mang tính chất chiến lược. Cơ chế điều tiết

thông qua: trợ giá, điều chỉnh thuế suất thuế xuất nhập khẩu, dự trữ quốc gia.
Thị trường vốn sức lao động: thông qua phát hành trái phiếu và chi tiêu của
Chính phủ. Kiềm chế lạm phát: cùng với ngân hàng Trung ương với chính
sách tiền tệ thích hợp NSNN góp phần điều tiết thông qua chính sách thuế và
chi tiêu của Chính phủ.
1.2.1.4. Thu ngân sách Nhà nước


Khái niệm:
Để có kinh phí chi cho mọi hoạt động của mình, Nhà nước đã đặt ra các

khoản thu (các khoản thuế khóa) do mọi công dân đóng góp để hình thành
nên quỹ tiền tệ của mình. Thực chất, thu ngân sách Nhà nước là việc Nhà
nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc
gia hình thành quỹ ngân sách Nhà nước nhằm thỏa mãn các nhu cầu của Nhà
nước.


Đặc điểm thu ngân sách Nhà nước:
+ Thu ngân sách Nhà nước là tiền đề cần thiết để duy trì quyền lực

chính trị và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Mọi khoản thu
của Nhà nước đều được thể chế hóa bởi các chính sách, chế độ và pháp luật
của Nhà nước.
+ Thu ngân sách Nhà nước phải căn cứ vào tình hình hiện thực của nền
kinh tế, biểu hiển ở các chỉ tiêu: tổng sản phẩm quốc nội (GDP), giá cả, thu
nhập, lãi suất,…
24



+ Thu ngân sách Nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc hoàn trả
không trực tiếp là chủ yếu.
+ Thu ngân sách theo hai phương thức: tự nguyện và bắt buộc.
+ Nội dung thu ngân sách Nhà nước:
Thu thuế: Thuế là một khoản đóng góp bắt buộc cho Nhà nước do luật
quy định đối với các pháp nhân và thể nhân nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu
của Nhà nước. Thuế phản ánh các quá trình phân phối lại thu nhập trong xã
hội, thể hiện các mối quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các pháp nhân và
thể nhân trong phân phối các nguồn tài chính và là công cụ cơ bản thực hiện
phân phối tài chính.
Phí và lệ phí: Phí và lệ phí là khoản thu có tính chất bắt buộc, nhưng
mang tính đối giá, nghĩa là phí và lệ phí thực chất là khoản tiền mà mọi công
dân trả cho Nhà nước khi họ hưởng thụ các dịch vụ do Nhà nước cung cấp.
So với thuế, tính pháp lý của phí và lệ phí thấp hơn nhiều. Phí gắn liền với
vấn đề thu hồi một phần hay toàn bộ chi phí đầu tư đối với hàng hóa dịch vụ
công cộng hữu hình. Lệ phí gắn liền với việc thụ hưởng những lợi ích do việc
cung cấp các dịch vụ hành chính, pháp lý cho các thể nhân và pháp nhân.
Các khoản thu từ các hoạt động kinh tế của Nhà nước. Các khoản
thu này bao gồm:


Thu nhập từ vốn góp của Nhà nước vào các cơ sở kinh tế có vốn góp




thuộc sở hữu Nhà nước.
Tiền thu hồi vốn tại các cơ sở của Nhà nước.
Thu hồi tiền cho vay của Nhà nước.
Thu từ hoạt động sự nghiệp: Các khoản thu có lãi và chênh lệch từ các




hoạt động của các cơ sở sự nghiệp có thu của Nhà nước.

25