I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

O BO NGC

QUảN TRị ĐịA PHƯƠNG ở CáC NƯớC CHÂU ÂU NGHIÊN CứU TRƯờNG HợP ANH, PHáP, ĐứC
Và VIệC TIếP THU KINH NGHIệM CHO VIệT NAM

LUN N TIN S LUT HC

H NI - 2019


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

O BO NGC

QUảN TRị ĐịA PHƯƠNG ở CáC NƯớC CHÂU ÂU NGHIÊN CứU TRƯờNG HợP ANH, PHáP, ĐứC
Và VIệC TIếP THU KINH NGHIệM CHO VIệT NAM
Chuyờn ngnh: Lý lun v Lch s Nh nc v phỏp lut
Mó s: 9380101.01

LUN N TIN S LUT HC

Ngi hng dn khoa hc: PGS.TS NGUYN TH VIT HNG

H NI - 2019


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập
của cá nhân tôi. Các kết quả nêu trong Luận án chưa được
công bố trong bất kỳ công trình nào. Các số liệu, ví dụ và
trích dẫn trong Luận án bảo đảm tính chính xác, tin cậy và
trung thực. Nếu có bất kỳ sự sao chép bất hợp pháp nào từ
các công trình nghiên cứu khác, tôi xin chịu trách nhiệm
trước pháp luật.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Đào Bảo Ngọc


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ VẤN ĐỀ QUẢN
TRỊ ĐỊA PHƢƠNG............................................................................................... 11
1.1.

Tình hình nghiên cứu trong nƣớc về đề tài ............................................. 11

1.1.1.

Lý luận về phân cấp, phân quyền, chính quyền địa phương ....................... 11

1.1.2.


Về việc tiếp cận lý luận và kinh nghiệm thực tiễn nước ngoài về quản
trị địa phương và cải cách quản trị địa phương ........................................... 15

1.2.

Tình hình nghiên cứu đề tài ở nƣớc ngoài .............................................. 22

1.2.1.

Đánh giá chung ............................................................................................ 22

1.2.2.

Những nội dung chính về quản trị địa phương đã được đề cập, nghiên
cứu trong các công trình nghiên cứu ở nước ngoài ..................................... 26

Kết luận Chƣơng 1 .................................................................................................. 31
Chƣơng 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ NHỮNG ĐẶC ĐIỂM CHUNG CỦA
CHẾ ĐỘ QUẢN TRỊ ĐỊA PHƢƠNG Ở CÁC QUỐC GIA ANH,
PHÁP, ĐỨC ............................................................................................... 32
2.1.

Lịch sử hình thành, nguồn gốc lý luận của chế độ quản trị địa phƣơng
ở Anh, Pháp, Đức ...................................................................................... 32

2.1.1.

Lịch sử hình thành chế độ quản trị địa phương ........................................... 32


2.1.2.

Những trụ cột lý luận của quản trị địa phương châu Âu ............................. 37

2.1.3.

Cơ sở lý luận cho quá trình phi tập trung hóa và phân quyền trong
quản trị địa phương ở châu Âu trong thế kỷ XX......................................... 40

2.1.4.

Vai trò của Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương trong quá
trình phát triển tiếp theo của chế định quản trị địa phương ở các nước
Anh, Pháp, Đức ........................................................................................... 42


2.2.

Những nội dung cơ bản chung của quản trị địa phƣơng ở các nƣớc
Anh, Pháp, Đức .......................................................................................... 48

2.2.1.

Xu hướng chung trong tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ..................... 48

2.2.2.

Cơ chế xác lập, phân định và thực hiện thẩm quyền đối với địa
phương tự quản............................................................................................ 51


2.2.3.

Sự bảo đảm của Hiến pháp và pháp luật ..................................................... 55

2.2.4.

Ngân sách của địa phương .......................................................................... 56

2.2.5.

Về tổ chức bộ máy các cơ quan quản trị địa phương .................................. 59

Kết luận Chƣơng 2 .................................................................................................. 64
Chƣơng 3: NHỮNG ĐẶC TRƢNG RIÊNG CỦA QUẢN TRỊ ĐỊA PHƢƠNG
Ở CÁC QUỐC GIA ANH, PHÁP, ĐỨC .............................................................. 66
3.1.

Quản trị địa phƣơng ở Vƣơng quốc Anh ................................................ 66

3.1.1.

Những giai đoạn chính của lịch sử quản trị địa phương ............................. 66

3.1.2.

Những cải cách trong thế kỷ XX ................................................................. 73

3.1.3.

Địa vị pháp lý hiện nay của địa phương tự quản......................................... 74


3.1.4.

Hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương .......................................... 75

3.1.5.

Ngân sách của địa phương .......................................................................... 79

3.1.6.

Các cơ chế kiểm soát đối với chính quyền địa phương .............................. 80

3.2.

Quản trị địa phƣơng ở Cộng hòa Pháp ................................................... 81

3.2.1.

Khái quát lịch sử.......................................................................................... 81

3.2.2.

Khung pháp luật hiện hành về chính quyền địa phương ............................. 86

3.2.3.

Hệ thống chính quyền địa phương .............................................................. 89

3.2.4.


Ngân sách của địa phương .......................................................................... 92

3.2.5.

Cơ chế kiểm soát đối với chính quyền địa phương ..................................... 92

3.3.

Quản trị địa phƣơng ở Cộng hoà Liên bang Đức................................... 95

3.3.1.

Khái quát lịch sử hình thành và phát triển .................................................. 95

3.3.2.

Tính chất và đặc điểm của hệ thống quản trị địa phương hiện đại ở Đức ....... 101

3.3.3.

Tổ chức chính quyền địa phương tự quản ................................................. 105

3.3.4.

Ngân sách của địa phương và các hình thức kiểm soát đối với chính
quyền địa phương ...................................................................................... 110

Kết luận Chƣơng 3 ................................................................................................ 112



Chƣơng 4: TIẾP THU KINH NGHIỆM QUẢN TRỊ ĐỊA PHƢƠNG CỦA
CÁC NƢỚC ANH, PHÁP, ĐỨC TRONG QUÁ TRÌNH CẢI CÁCH
QUẢN TRỊ ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM................................................... 114
4.1.

Những tiền đề cho việc tiếp thu kinh nghiệm ....................................... 114

4.1.1.

Những tiền đề lịch sử ................................................................................ 114

4.1.2.

Tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm, chủ trương của Đảng, quy định
của Hiến pháp và pháp luật hiện hành về chính quyền địa phương –
tiền đề quan trọng cho việc nghiên cứu tiếp thu kinh nghiệm quốc tế
trong quá trình cải cách quản trị địa phương............................................. 126

4.1.3.

Đòi hỏi bức xúc của thực tiễn quản trị địa phương và vấn đề nghiên
cứu kinh nghiệm quốc tế ........................................................................... 128

4.2.

Những thách thức và trở ngại trong việc tiếp thu kinh nghiệm của
các nƣớc Anh, Pháp, Đức về quản trị địa phƣơng ............................... 135

4.2.1.


Thách thức và trở ngại trong các cơ chế kinh tế và pháp lý hiện hành ......... 135

4.2.2.

Thiếu cơ sở lý luận và chiến lược cho vấn đề cải cách quản trị địa phương ..... 138

4.2.3.

Trở ngại trong thói quen và tâm lý quản trị quốc gia ................................ 138

4.3.

Những yếu tố có thể đƣợc tiếp thu từ kinh nghiệm các nƣớc Anh,
Pháp và Đức đối với việc cải cách quản trị địa phƣơng ở Việt Nam.... 140

4.3.1.

Tiếp thu kinh nghiệm trong việc xác định quan điểm tiếp cận vấn đề
quản trị địa phương nhằm hoàn thiện cơ sở lý luận về phân quyền và
tự quản địa phương .................................................................................... 140

4.3.2.

Xác lập đầy đủ nội hàm cơ bản cơ chế phân quyền, tự quản địa phương ..... 143

Kết luận Chƣơng 4 ................................................................................................ 163
KẾT LUẬN CHUNG ............................................................................................ 164
DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN
ĐẾN LUẬN ÁN ..................................................................................................... 167

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................. 168


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CHDC

Cộng hoà Dân chủ

CHLB

Công hoà Liên bang

ĐHQG

Đại học Quốc gia

HĐND

Hội đồng nhân dân

UBHC

Uỷ ban hành chính

UBND

Uỷ ban nhân dân

XHCN


Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trải qua nhiều thập kỷ, các vấn đề về quản trị địa phương luôn luôn là một
trong những chủ đề trung tâm của nhiều cuộc cải cách quản trị quốc gia ở hầu hết
các nước trên thế giới, bởi quản trị địa phương được coi là một trong những yếu tố
hợp thành thiết chế dân chủ của xã hội và của quốc gia.
Trong vài thập niên trở lại đây, làn sóng cải cách quản trị địa phương được các
quốc gia và các định chế quốc tế lớn đề xướng và triển khai một cách có bài bản, có
quy mô rộng khắp, không chỉ được thực hiện ở những nước đã có nhiều xáo trộn sau
thế chiến thứ II hoặc sau này như các nước thuộc Liên Xô cũ và Đông Âu [199, tr.217219] mà cả ở các quốc gia được coi là có một nền tảng hiến định tương đối vững chắc
và lâu đời như Anh, Bỉ, Hà Lan và các nước Scandinavia [171, tr.7].
Trong lịch sử của nền hành chính Việt Nam, kể từ các thời Đinh - Tiền Lê,
các triều đại Lý, Trần, Hậu Lê, thời kỳ nhà Nguyễn, thì triều đại nào cũng có
những chính sách của mình đối với việc phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ và
đối với việc quản lý lãnh thổ quốc gia [60, tr.244-285]. Trong thời kỳ thuộc địa
Pháp (1858-1945), chính quyền thực dân cũng đã rất chú trọng đến vấn đề tổ chức
chính quyền ở các địa phương phục vụ cho mục đích khai thác thuộc địa và cai trị
của chủ nghĩa thực dân Pháp. Đáng chú ý nhất là chính sách “cải lương hương
chính” (La réforme administrative des communes) được thực hiện trong suốt 40
năm (1904 - 1944) với 7 lần cải cách trên cả ba kỳ của Việt Nam, có rất nhiều nội
dung nhưng trong đó có việc duy trì chế độ xã thôn tự quản, coi xã là một pháp
nhân hành chính - một thực thể có đầy đủ quyền lợi và nghĩa vụ về hành chính, về
tài sản [114, tr.181-182]; [51, tr.18-27].
Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 và Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng
hoà ra đời đến nay, trong suốt các thời kỳ phát triển của đất nước Đảng và Nhà nước
ta cũng đã luôn luôn coi trọng vấn đề quản lý các địa phương, tổ chức chính quyền

địa phương. Việc phân chia các đơn vị hành chính, thực hiện cơ chế phân cấp cho địa
phương trong từng thời kỳ được đặt ra từ yêu cầu của các nhiệm vụ chính trị, kinh tế -

1


xã hội của từng giai đoạn cách mạng, xuất phát từ đặc điểm văn hóa, truyền thống và
tập quán địa phương, dân tộc, vùng miền. Nhiều chính sách, chủ trương, biện pháp
cải tổ hành chính địa phương đã từng được áp dụng, thể nghiệm, tiếp nhận, hoặc
ngược lại, được bãi bỏ, điều chỉnh lại nhằm hướng tới một phương thức quản lý thích
ứng và được coi là có hiệu quả trong từng thời kỳ phát triển của đất nước.
Tuy nhiên, trong một thời gian dài, trong những điều kiện khách quan cùng
với cơ chế hành chính, tập trung quan liêu nặng nề, những kỳ vọng về chính quyền
địa phương đã gặp nhiều trở ngại. Trong một thời gian rất dài, trải qua nhiều lần sửa
đổi Hiến pháp cũng như pháp luật về chính quyền địa phương ít có sự cải cách, thay
đổi về mô hình tổ chức, về phương thức hoạt động của chính quyền địa phương, về
cơ chế quan hệ giữa Trung ương với địa phương.
Hiến pháp năm 2013 đã hiến định khái niệm “chính quyền địa phương” và
đặt ra quy định mới về địa vị pháp lý của chính quyền địa phương, điều chỉnh
nguyên tắc quan hệ giữa Trung ương và địa phương. Tuy nhiên, những quan điểm
chung, cách nhìn khái quát đó chưa đủ sức làm rõ một mô hình thực sự cần thiết và
phù hợp đối với nước ta trước các yêu cầu bức thiết của nền kinh tế thị trường định
hướng XHCN, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN và hội nhập
quốc tế. Cần thiết phải tiến hành nghiên cứu sâu hơn và toàn diện hơn những vấn đề
lý luận về các mô hình quản trị địa phương mà việc tiếp thu kinh nghiệm lịch sử,
kinh nghiệm cải cách quản trị địa phương đã và đang được tiến hành tại nhiều quốc
gia trên thế giới là một trong những hướng cần thiết.
Đó là lý do thứ nhất và chủ yếu của việc lựa chọn vấn đề: “Quản trị địa
phƣơng ở các nƣớc châu Âu - nghiên cứu trƣờng hợp Anh, Pháp, Đức và việc
tiếp thu kinh nghiệm cho Việt Nam” làm đề tài Luận án tiến sĩ Luật học.

Trong phạm vi định hướng nghiên cứu, việc lựa chọn ba quốc gia Anh, Pháp,
Đức không mang tính ngẫu nhiên mà là có dụng ý được xác lập từ những yếu tố có
tính lịch sử và khách quan.
Các hình thức dân chủ về tự quản địa phương theo cách hiểu hiện đại ngày
nay vốn hình thành ở châu Âu trong thời kỳ giáp ranh của các thế kỷ XVIII – XIX.

2


Bước sang thế kỷ XX và nhất là từ sau Thế chiến thứ II, cho đến đầu những năm
80 của thế kỷ XX tự quản địa phương đã trở thành hiện tượng phổ biến trên thế
giới, ở nhiều châu lục, nhưng châu Âu vẫn là nơi đi tiên phong trong phong trào
cải cách theo hướng dân chủ hóa quản trị địa phương. Năm 1985 Hiến chương
châu Âu về tự quản địa phương đã được ban hành. Trên cơ sở đó pháp luật về tự
quản địa phương đã nhanh chóng trở thành một hệ thống hoàn chỉnh ở nhiều nước
châu Âu với các nội dung chủ đạo là dân chủ hóa chế độ bầu cử chính quyền địa
phương, càng ngày càng mở rộng tính tự trị của địa phương, coi trọng định hướng
xã hội trong hoạt động của chính quyền địa phương trong việc tổ chức đời sống ở
địa phương. Về mặt pháp luật, tại khu vực đó của thế giới, pháp luật về quản trị
địa phương đã hình thành rất rõ nét, ghi nhận kinh nghiệm phong phú trong việc
cải cách hệ thống quản trị địa phương.
Đó là lý do thứ hai của việc lựa chọn đề tài Luận án
Sự lựa chọn ba quốc gia Anh, Pháp, Đức, ngoài những lý do chung liên quan
đến châu Âu như vừa nêu ở trên, còn bắt nguồn từ tính điển hình của các hệ thống
quản trị địa phương ở các quốc gia này. Chế định quản trị địa phương của ba quốc
gia nêu trên từ lâu đã trở thành đại diện cho ba mô hình phổ biến trên thế giới: mô
hình Anh (gồm các nước Anh, Mỹ, Canada, Australia, New Zealand, v.v.); mô hình
Pháp (hay còn gọi là mô hình lục địa, gồm đa số các nước châu Âu, Mỹ Latinh, các
nước nói tiếng Pháp ở Châu Phi, Trung Đông và thậm chí Thái Lan); mô hình Đức
(gồm các nước như Đức, Áo, Bắc Âu, Bỉ v.v.) Trở thành những mô hình chung cho

thế giới, hệ thống quản trị địa phương ở các nước đó đã có một lịch sử hình thành
và phát triển lâu dài, được đặt trên nền tảng những quan điểm, học thuyết, được xác
lập và thừa nhận rộng rãi; đã trải qua những cuộc cải cách lớn trong những giai
đoạn lịch sử khác nhau, trong điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội, văn hóa và truyền
thống dân tộc khác nhau. Tìm hiểu kỹ lưỡng và có hệ thống những đặc điểm của các
mô hình đó, trong đó có các hệ thống lý thuyết khoa học, hệ thống lý luận, các
phạm trù, khái niệm cơ bản và quan trọng của chế định tự quản địa phương, cũng

3


như những bài học về cải cách quản trị địa phương là thực sự bổ ích và cần thiết cho
công cuộc cải cách quản trị địa phương ở nước ta hiện nay.
Đó là lý do thứ ba và là căn cứ cho việc lựa chọn đề tài Luận án
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của đề tài Luận án là đưa ra được một hệ thống quan điểm lý luận
về quản trị địa phương các nước châu Âu: Anh, Pháp, Đức; làm rõ các mô hình cấu
trúc quản trị địa phương, những đặc trưng chung và riêng của chế định quản trị địa
phương ở ba quốc gia này; rút ra được những bài học cho Việt Nam từ việc nghiên
cứu tiến trình phát triển chế định quản trị địa phương ở các nước nói trên.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Tác giả Luận án đặt cho mình nhiệm vụ nghiên cứu những vấn đề sau đây:
- Làm rõ những học thuyết, quan điểm khoa học về quản trị địa phương.
- Nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển chế định quản trị địa phương ở
châu Âu và thực tiễn cải cách chế độ tự quản địa phương ở ba nước Anh, Pháp, Đức.
- Làm rõ những nhu cầu được đặt ra đối với quá trình quản trị địa phương,
những khả năng và tiền đề cho việc tiếp thu kinh nghiệm của châu Âu vào quá trình
đó ở Việt Nam hiện nay. Từ đó, đề xuất quan điểm và những giải pháp, nội dung
cần thiết góp phần xây dựng lý luận về quản trị địa phương và hoàn thiện mô hình

quản trị địa phương ở nước ta.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của Đề tài Luận án
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận án lấy vấn đề kinh nghiệm quản trị địa phương ở các nước Anh, Pháp,
Đức làm đối tượng nghiên cứu trọng tâm. Bên cạnh đó, đối tượng nghiên cứu còn là
việc lựa chọn, tiếp thu những kinh nghiệm đó vào điều kiện của Việt Nam đáp ứng
yêu cầu cải cách chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Khuôn khổ nội dung nghiên cứu của đề tài Luận án bao gồm các vấn đề lý
luận về quản trị địa phương; kinh nghiệm lịch sử tổ chức chính quyền địa phương ở

4


châu Âu nói chung và chủ yếu là ở ba nước Anh, Pháp, Đức. Những giải pháp cải
cách quản trị địa phương theo hướng bảo đảm tính tự quản của các địa phương ở
các quốc gia đó và tác động của chúng đối với hiệu quả quản trị quốc gia, phát triển
đất nước. Qua đó, rút ra những kết luận thiết yếu cho việc xây dựng quan điểm và
giải pháp cải cách chính quyền địa phương ở Việt Nam.
Về phạm vi không gian và thời gian: Luận án nghiên cứu những vấn đề
quản trị địa phương của ba nước châu Âu điển hình là Anh, Pháp, Đức trong suốt
chiều dài lịch sử, làm rõ bối cảnh và đặc điểm của các bước đi ở các nước đó trong
việc xác lập các hệ thống tự quản của địa phương, nhưng trọng tâm nhất là nghiên
cứu những cuộc cải cách trong thời kỳ hiện đại gắn với tính chất và đặc điểm của
thời đại ngày nay.
4. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
4.1. Cơ sở lý luận của đề tài Luận án
Cơ sở lý luận hàng đầu của Đề tài Luận án này là tư tưởng Hồ Chí Minh về
xây dựng bộ máy chính quyền ở địa phương thực sự của nhân dân, do nhân dân, vì
nhân dân, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Quan điểm, đường lối và chiến lược

của Đảng Cộng sản Việt Nam về phát triển kinh tế - xã hội là cơ sở lý luận quan
trọng của Đề tài, chủ trương, quan điểm xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN,
phát huy dân chủ, khơi dậy mọi tiềm năng của nhân dân trong quá trình xây dựng
và bảo vệ Tổ quốc [33].
Đề tài Luận án được xác định và thực hiện trên cơ sở các học thuyết về quản
trị quốc gia hiện đại mà một trong những bộ phận quan trọng của các học thuyết đó
là lý luận về quản trị địa phương, về vị trí, vai trò của sự phát triển dân chủ ở địa
phương đối với sự phồn vinh chung của đất nước.
4.2. Các phương pháp nghiên cứu của đề tài Luận án
Trong quá trình thực hiện đề tài Luận án này, tác giả đã vận dụng phương
pháp của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử và nhiều phương pháp
nghiên cứu khác.
- Phương pháp lịch sử được sử dụng trong việc tìm hiểu về quá trình hình

5


thành và phát triển những hệ thống, những mô hình quản trị địa phương ở châu Âu
nói chung, ở các quốc gia Anh, Pháp, Đức nói riêng cũng như những kinh nghiệm
lịch sử về quản trị địa phương ở Việt Nam.
- Phương pháp nghiên cứu so sánh được ưu tiên áp dụng trong việc lý giải
các mô hình quản trị địa phương nhằm tìm ra được những điểm chung, những nét
tương đồng và những khác biệt trong các mô hình ở châu Âu. Phương pháp này
cũng là phương pháp hữu hiệu, giúp tiếp cận kinh nghiệm quản trị địa phương ở
Anh, Pháp, Đức từ góc độ nhu cầu cải cách quản trị địa phương ở Việt Nam.
- Phương pháp tiếp cận hệ thống giúp tác giả Luận án nhìn nhận toàn bộ
kinh nghiệm cải cách quản trị địa phương ở châu Âu dưới lăng kính các hệ thống,
các mô hình với những yếu tố điển hình, tính phụ thuộc lẫn nhau giữa hệ thống
quản trị địa phương với các điều kiện lịch sử, chính trị, kinh tế - xã hội, văn hóa và
truyền thống dân tộc, đặc điểm dân cư v.v.

5. Những đóng góp mới về mặt khoa học của Luận án
Lựa chọn chủ đề và triển khai thực hiện Luận án, tác giả đã kế thừa một hệ
thống các quan điểm lý luận, các kết quả nghiên cứu đồ sộ về quản trị địa phương
trên thế giới và ở Việt Nam trong nhiều thập niên qua.
Đóng góp mới của Luận án trước hết là về mặt lý luận cũng như về nội dung
nghiên cứu cơ bản. Về mặt lý luận, Luận án đã làm sáng tỏ vị trí của quản trị địa
phương trong hệ thống quản trị quốc gia và quản lý kinh tế - xã hội trên cơ sở tư
tưởng xuyên suốt của Luận án là coi địa phương vừa là một phần lãnh thổ quốc gia,
vừa là địa bàn sinh sống của từng cộng đồng dân cư với những lợi ích, truyền thống,
lợi thế và cả sự bất lợi thế khác nhau và sự thịnh vượng của từng địa phương làm
nên sự thịnh vượng chung của cả nước. Từ đó, cần tạo dựng và khẳng định cho
được cơ chế quản trị nhằm thúc đẩy mục tiêu đó, với hai hợp phần cơ bản là cơ chế
tự quản, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương và cơ chế quan hệ đúng đắn
giữa Trung ương với địa phương.
Về nội dung, điểm mới của Đề tài Luận án là phân tích, làm rõ nội hàm hệ
thống các khái niệm cơ bản như “quản trị địa phương”, “tự quản địa phương”,
“chính quyền địa phương”, “dân chủ địa phương”, “phân cấp”, “phân quyền”.

6


Điểm mới chủ yếu nhất của Luận án là lần đầu tiên tiến hành nghiên cứu một
cách có hệ thống và toàn diện lịch sử hình thành, phát triển các hệ thống quản trị địa
phương ở Anh, Pháp, Đức; tìm hiểu, phân tích và đánh giá các lý thuyết và quan
điểm khoa học về quản trị địa phương, về các cuộc cải cách quản trị địa phương ở
ba nước Anh, Pháp, Đức với tính cách là ba quốc gia với ba hệ thống quản trị địa
phương tiêu biểu không chỉ ở châu Âu mà cả trên thế giới. Từ đó, đối chiếu với các
giá trị, các điều kiện và nhu cầu đổi mới, cải cách quản trị địa phương của Việt Nam
nhằm đề xuất các kiến nghị tiếp thu, áp dụng cho Việt Nam.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Đề tài Luận án

Làm rõ những vấn đề có tính lý luận, các khái niệm cơ bản, nghiên cứu kinh
nghiệm tiến hành cải cách quản trị địa phương ở các nước Anh, Pháp, Đức, đề xuất
các kiến nghị phù hợp với nhu cầu và điều kiện cải cách ở Việt Nam - Luận án đã
tạo ra những giá trị khoa học cho mình và mang trong mình nó giá trị thực tiễn đối
với những vấn đề bức xúc trong quản trị địa phương hiện nay ở nước ta. Kết quả
của Luận án cũng sẽ góp phần vào việc tiếp tục hoàn thiện lý luận và thực tiễn về
Hiến pháp, hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật liên quan để quản trị địa
phương ở nước ta.
Vì vậy, một trong những kết quả có ý nghĩa thực tiễn mà Luận án là khả
năng sử dụng những kết quả đó vào hoạt động lập hiến, lập pháp, góp phần bổ sung
tài liệu nghiên cứu và giảng dạy về lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật, về luật
hiến pháp, luật hành chính.
7. Các câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học của Luận án
Câu hỏi 1: Địa phương là gì trong hệ thống quản trị quốc gia và địa
phương cần có vị trí như thế nào trong hệ thống đó?
Với câu hỏi này, có 2 giả thuyết được đặt ra:
Giả thuyết 1: Theo quan điểm lịch sử, cách nhìn lãnh thổ học thì địa phương
là nơi quần cư tự nhiên của con người và cùng với lịch sử sinh tồn của người dân
mà ở mỗi địa bàn lãnh thổ quốc gia đã hình thành nên những đặc điểm văn hóa,

7


truyền thống, tập quán và trên cơ sở đó hình thành những lợi ích đặc thù so với các
địa phương khác. Đồng thời, từ quan điểm hệ thống thì chính nhờ sự đa dạng lợi ích
và đặc điểm địa phương đó mà hình thành nên quốc gia dân tộc thống nhất. Do vậy,
một mặt, cần nhìn nhận các đơn vị địa phương từ góc độ lợi ích của nhân dân địa
phương và mặt khác, cần coi sự thịnh vượng, phát triển của các địa phương là sự
thịnh vượng, phát triển của quốc gia và ngược lại. Xây dựng quan điểm đúng và có
các chính sách đúng về địa phương là một trong những điểm mấu chốt của chiến

lược phát triển quốc gia.
Giả thuyết 2: Là một bộ phận của quốc gia dân tộc, địa phương phải là đối
tượng của quản trị quốc gia. Chính vì vậy, trong nội dung quản trị quốc gia nhất
thiết phải có vấn đề về cách thức quản trị công việc ở địa phương và việc xử lý mối
quan hệ giữa Trung ương và địa phương.
Câu hỏi 2: Chế độ tự chủ địa phương, chính sách phi tập trung hóa thông
qua các cơ chế phân cấp mạnh và phân quyền cho địa phương có được coi là một
quy luật phổ biến trong cải cách quản trị quốc gia?
Với câu hỏi này có 2 giả thuyết khoa học:
Giả thuyết 1: Quy luật của sự vật, của các hiện tượng và các quá trình xã hội
luôn phát lộ trong tiến trình phát triển của xã hội và đất nước. Do đó, việc xác nhận
và khẳng định tính quy luật của chế độ quản lý địa bàn lãnh thổ trong một quốc gia,
cụ thể ở đây là quy luật của chế độ tự chủ địa phương, của chính sách phi tập trung
hóa và các cơ chế phân cấp, phân quyền cho địa phương có thể được hiện thực hóa
bằng việc nghiên cứu kinh nghiệm lịch sử của chính nước ta và kinh nghiệm lịch sử
thế giới, nhất là những khu vực và những quốc gia đã đạt được mục tiêu đó như
Vương quốc Anh, Cộng hòa Pháp và CHLB Đức.
Giả thuyết 2: Xác lập chế độ phân quyền địa phương, xác lập quyền tự chủ
của địa phương, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và dân chủ
XHCN là những yếu tố song hành với nhau. Vì vậy, ngày nay, nếu coi phát triển
kinh tế thị trường, thực thi dân chủ là quy luật khách quan đáp ứng yêu cầu phát

8


triển đất nước thì việc xác lập chế độ tự quản địa phương, phân quyền cho địa
phương cũng phải được coi là quy luật tất yếu.
Câu hỏi 3: Nếu tự chủ, phân quyền cho địa phương là cần thiết thì những
yếu tố cấu thành của địa vị pháp lý của đơn vị địa phương tự quản là gì và làm
thế nào để thực hiện việc thủ đắc địa vị pháp lý đó?

Giải mã các câu hỏi này cần dựa trên giả thuyết khoa học sau đây: Một thực
thể pháp lý luôn luôn cần có hai mặt là năng lực pháp lý và năng lực hành vi. Vì
vậy, việc xác lập các yếu tố cần và đủ cho các đơn vị địa phương phân quyền phải
bao gồm các yếu tố tự chủ về kinh tế (tài chính, ngân sách), về quy hoạch, kế hoạch
và đầu tư, tự chủ về tổ chức và nhân sự; phải được Hiến pháp và pháp luật thừa
nhận, bảo đảm và bảo vệ. Vì vậy, việc nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển
chế độ tự quản địa phương ở các quốc gia châu Âu, kinh nghiệm của các quốc gia
đó trong việc xác lập nội hàm của chế độ tự quản địa phương cần được định hướng
trên những tiêu chí đó.
Câu hỏi 4: Nghiên cứu lịch sử và những đặc trưng của hệ thống quản trị
địa phương của ba quốc gia Anh, Pháp, Đức có ý nghĩa như thế nào đối với Việt
Nam trong quá trình thực hiện chủ trương phân cấp, phân quyền cho địa
phương, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương?
Đối với câu hỏi này có hai giả thuyết khoa học được đặt ra:
Giả thuyết 1: Có nhiều yếu tố tương đồng trong lịch sử, trong tính chất, đặc
điểm, vai trò của các cộng đồng địa phương khi đánh giá về nhu cầu, đòi hỏi của
việc phân quyền cho địa phương ở các quốc gia nói trên và ở Việt Nam. Cần đi tìm
và giải mã những nét tương đồng ấy như là những yếu tố có khả năng tham chiếu.
Giả thuyết 2: Có thể hình thành được một mô hình lý luận về chế độ phân
quyền địa phương ở Việt Nam trên cơ sở chứng minh những tiền đề, điều kiện
thuận lợi, những khó khăn, trở ngại trong việc xác lập mô hình đó và thực hiện
nó trong thực tiễn quản trị địa phương. Từ đó có thể chỉ ra được khả năng vận
dụng kinh nghiệm quản trị địa phương các nước Anh, Pháp, Đức vào điều kiện
của Việt Nam.

9


8. Bố cục của Luận án
Cấu trúc của Luận án bao gồm: Lời mở đầu, 04 chương, Kết luận chung và

Danh mục tài liệu tham khảo.
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản trị địa phương.
Chương 2: Cơ sở lý luận và những đặc điểm chung của chế độ quản trị địa
phương ở các quốc gia Anh, Pháp, Đức.
Chương 3: Những đặc trưng riêng của quản trị địa phương ở các quốc gia
Anh, Pháp, Đức.
Chương 4: Tiếp thu kinh nghiệm quản trị địa phương của các nước Anh,
Pháp, Đức trong quá trình cải cách quản trị địa phương ở Việt Nam.

10


Chƣơng 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ VẤN ĐỀ
QUẢN TRỊ ĐỊA PHƢƠNG
1.1. Tình hình nghiên cứu trong nƣớc về đề tài
1.1.1. Lý luận về phân cấp, phân quyền, chính quyền địa phương
1.1.1.1. Về các khái niệm tản quyền, trao quyền, phân cấp, phân quyền
Trong nhiều thập niên qua, trong bối cảnh của nhu cầu tổng kết thực tiễn
quản lý nhà nước trong các lĩnh vực của đời sống, tạo cơ sở lý luận cho quá trình
xây dựng quan điểm, chủ trương, chính sách về quản trị quốc gia, trong đó có vấn
đề quản trị địa phương, nhiều nỗ lực của giới nghiên cứu đã hướng tới đề tài phân
cấp, phân quyền trong mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, trong việc xác
lập địa vị pháp lý của chính quyền địa phương.
Trong công trình xuất bản năm 2011 của Khoa Luật, ĐHQG Hà Nội “Phân
cấp quản lý nhà nước” những khía cạnh lý luận về phân cấp, phân quyền đã được
các tác giả tập trung nghiên cứu. Trong bài viết của mình: “Một số vấn đề nhận thức
luận về tập quyền, phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước”, GS.TS Phạm
Hồng Thái chỉ rõ rằng, trong một nhà nước đơn nhất cũng có nhiều mô hình phân
cấp, phân quyền như tản quyền, ủy quyền, trao quyền, phân quyền. Theo đó, “tản

quyền về bản chất chỉ là sự biểu hiện của tập trung, nhưng để hạn chế những nhược
điểm của tập quyền, giảm mật độ tập trung của chính quyền Trung ương tại thủ phủ
của nó, hạn chế tình trạng quan liêu của chính quyền Trung ương trong việc giải
quyết các vấn đề phát sinh tại các cộng đồng lãnh thổ; để thực hiện các công việc,
chính quyền Trung ương đặt các bộ phận cơ cấu của mình tại các địa phương để giải
quyết những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Trung ương”. Trong khi đó, “ủy
quyền thực chất là việc trao cho cơ quan cấp dưới thực hiện quyền của cơ quan cấp
trên”, theo từng vụ việc cụ thể, với việc trao cho cấp chính quyền được ủy quyền các
phương tiện vật chất, kỹ thuật, tài chính và sự kiểm tra nghiêm ngặt của cấp ủy quyền
đối với cấp được ủy quyền. Còn “trao quyền” được hiểu là “việc các cơ quan nhà
nước, người có thẩm quyền giao quyền hạn hay tài sản cho một cơ quan, đơn vị trong

11


hệ thống tổ chức bộ máy để cơ quan, đơn vị đó sử dụng, quản lý một cách tự chủ,
nhưng vẫn chịu sự kiểm soát của chủ thể giao quyền”.“Phân quyền theo chiều dọc”
là khái niệm mà theo tác giả Phạm Hồng Thái thì “thực chất là phân công chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền, mỗi cấp có những nhiệm vụ, quyền
hạn riêng của mình, các cấp không can thiệp vào công việc của nhau, nhưng cấp trên
có quyền kiểm tra, thanh tra cấp dưới, theo quy định của pháp luật” [94, tr.8-10, 30].
Trên cơ sở nêu ra và phân tích những cách định nghĩa khác nhau của nhiều
tác giả nước ngoài, PGS.TS. Vũ Công Giao cho rằng có một khái niệm chung, tổng
quát, có khả năng biểu hiện những cung bậc, cấp độ, tính chất khác nhau của mối
quan hệ giữa Trung ương và địa phương là khái niệm decentralization (được xác
nhận là phổ biến nhất trên thế giới).
Theo tác giả Nguyễn Hoàng Anh thì “phân quyền chỉ tồn tại một khi có một
cộng đồng lãnh thổ địa phương - được lập ra bởi dân địa phương theo bầu cử phổ thông
- và cộng đồng này hoạt động độc lập, nhân danh và vì lợi ích của địa phương”; “phân
quyền thể hiện mức độ tự quản cao của chính quyền địa phương” [2, tr.193-194]. Từ

đó, tác giả này đã phân biệt khái niệm đó với khái niệm tản quyền. Theo đó, “tản quyền
chỉ là việc chính quyền Trung ương lập ra các cơ quan hành chính của mình đặt tại địa
phương, thừa nhận cho chúng quyền quyết định trong một giới hạn nào đó”.
Tác giả Luận án đồng tình cao với quan điểm của TS. Nguyễn Hoàng Anh
khi cho rằng, “phân quyền thể hiện mức độ tự quản cao của chính quyền địa
phương”, và vì vậy, nếu địa vị pháp lý của chính quyền địa phương chưa đạt được
mức ấy thì chưa thể nói đến phân quyền.
Nếu theo cách hiểu này thì mối liên quan giữa khái niệm decentralization
được các tác giả Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Vũ Công Giao nhắc đến,
với khái niệm phân quyền và tự quản địa phương mà PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh
dẫn ra là mối liên hệ đồng đẳng về mặt ngữ nghĩa: Decentralization = phân quyền =
tự quản địa phương. Tác giả Luận án cho rằng sự đồng đẳng này chỉ đúng khi mối
quan hệ Trung ương - địa phương được xác lập ở mức độ thừa nhận và khẳng định
trên thực tế chế độ tự quản địa phương. Đây cũng chính là quan điểm của Hiến
chương châu Âu về tự quản địa phương năm 1985.

12


Dẫn kinh nghiệm tổ chức thực hiện tự quản ở châu Âu, Đề tài “Cơ sở lý luận
và thực tiễn của việc sửa đổi, bổ sung quy định của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức
và hoạt động của Chính quyền địa phương phù hợp với tình hình mới” do TS. Đinh
Xuân Thảo làm Chủ nhiệm, nhóm nghiên cứu thuộc Viện Nghiên cứu lập pháp cũng
cho rằng, phân quyền “là nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực (hiểu theo cấp lãnh
thổ), theo đó Nhà nước Trung ương chuyển giao (bằng Hiến pháp và luật) cho các hội
đồng dân biểu địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao gồm cả phương
tiện vật chất, tài chính, nhân sự…) trong phạm vi đó chính quyền địa phương thực
hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm” [102, tr.28-29].
1.1.1.2. Về các khái niệm: quản trị địa phương, tự quản địa phương, chính
quyền địa phương

Trong một chuyên khảo xuất bản gần đây nhất với tên gọi: “Kinh nghiệm
quốc tế về tự quản địa phương và khả năng áp dụng tại Việt Nam”, nhóm tác giả
thuộc Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp đã đề cập đến chế định tự quản địa
phương. Theo đó, “Tự quản địa phương là một cách thức để xây dựng mô hình quản
trị địa phương” [18, tr.9]. Trong bài “Quản trị địa phương - nhìn từ góc độ so sánh
trong quá trình sửa đổi Hiến pháp năm 1992 ở Việt Nam”, GS.TSKH. Đào Trí Úc
cũng đã đưa ra hai khái niệm “quản trị địa phương” và “tự quản địa phương” hoặc
“tự trị địa phương” [118, tr.3]. “Quản trị địa phương là tổng thể những cấu trúc tổ
chức, những mô hình, những mối liên hệ giữa Trung ương và địa phương”, còn “tự
quản địa phương” được tác giả trích từ định nghĩa tại Hiến chương châu Âu về tự
quản địa phương năm 1985 (Điều 3) “là quyền và khả năng thực tế của các cơ quan
địa phương được quyết định các công việc của cộng đồng, quản lý các công việc đó
trên cơ sở và trong khuôn khổ pháp luật, tự chịu trách nhiệm và vì lợi ích của nhân
dân địa phương. Quyền đó được thực hiện thông qua các Hội đồng hay Hội nghị
gồm những người được bầu ra theo nguyên tắc bầu cử tự do, bỏ phiếu kín, bình
đẳng, trực tiếp và phổ thông và các hội đồng hay hội nghị này có thể lập ra các cơ
quan chấp hành của mình”.
Nghiên cứu kĩ các công trình khoa học về vấn đề ngày cho phép tác giả Luận

13


án nhận xét rằng, quản trị địa phương được các nhà nghiên cứu Việt Nam hiểu như
là một chế định pháp lý tổng quát bao gồm toàn bộ những chế định cụ thể liên quan
đến địa phương gồm cách thức phân chia (tổ chức) đơn vị hành chính, địa vị pháp lý
của chính quyền địa phương và mức độ phân cấp, phân quyền trong quan hệ Trung
ương - địa phương. Về mặt cấu trúc hình thức, quản trị địa phương, đến lượt nó, là
một bộ phận không tách rời của quản trị quốc gia [118, tr.3-4]. Các tác giả này cũng
như GS.TSKH. Đào Trí Úc đều coi tự quản địa phương như một chế độ và một mức
độ của quản trị địa phương.

Nhiều công trình trong nước, đặc biệt là sau khi Hiến pháp năm 2013 được
ban hành, đã tập trung làm rõ khái niệm chính quyền địa phương. PGS.TS. Vũ Thư
cho rằng, “chính quyền địa phương là khái niệm có thể có những cách hiểu rộng hẹp
khác nhau, nhưng điểm thống nhất giữa các nhà nghiên cứu cũng như các nhà hoạt
động thực tiễn là chính quyền đó là cơ quan được lập ra của/cho địa phương, để
quản lý công việc ở địa phương (không phải là cơ quan tản quyền) do bầu cử hoặc
do bổ nhiệm” [109, tr.8]. Cũng theo PGS.TS.Vũ Thư, “có hai loại chính quyền địa
phương, một loại chính quyền địa phương được coi là bộ phận cấu thành thống nhất
có khuynh hướng chủ đạo là tập quyền, tập trung (có ít nhiều tính dân chủ) và một
loại chính quyền địa phương được gọi là tự quản, thì giữa chúng có sự khác nhau
căn bản”, theo nghĩa này có chính quyền địa phương có “chủ quyền” và có chính
quyền địa phương “không có chủ quyền” [108, tr.11]. Theo tác giả Luận án, trên
thực tế tác giả Vũ Thư đang nói tới chính quyền địa phương của hai chế độ pháp lý
là chính quyền địa phương của đơn vị không tự quản và chính quyền địa phương
của đơn vị tự quản.
Trong bài: “Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và
pháp luật”, PGS.TS. Trương Đắc Linh đã đưa ra quan niệm về chính quyền địa
phương: “Khác với chế độ tự quản địa phương, chính quyền địa phương ở nước ta
là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra
(HĐND) và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền

14


lực nhà nước này [61, tr.27]. Trong công trình xuất bản năm 2006, PGS.TS. Lê
Minh Thông cũng đã có quan điểm tương tự [106, tr.96].
1.1.2. Về việc tiếp cận lý luận và kinh nghiệm thực tiễn nước ngoài về
quản trị địa phương và cải cách quản trị địa phương
1.1.2.1. Tìm hiểu chung về quản trị địa phương trên thế giới

Trong nhiều sách chuyên khảo, tham khảo và bài viết trên các tạp chí chuyên
ngành của Việt Nam đã có nhiều chương, bài đề cập đến kinh nghiệm về quản trị
địa phương trên thế giới, như các bài của: TS. Nguyễn Sĩ Dũng: “Các mô hình
chính quyền địa phương và sự phân chia chức năng, nhiệm vụ” đăng trong cuốn
chuyên khảo: “Phân cấp quản lý nhà nước” đã được trích dẫn ở trên; các bài viết:
“Mô hình bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương trên thế giới” của PGS. TS.
Nguyễn Đăng Dung (Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1/2000; “Một số mô hình
quản trị địa phương trên thế giới” của Phạm Ngọc Hà (Tạp chí Quản lý Nhà nước,
số 19/2011), các bài của PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh: “Chính quyền địa phương tự
quản trong pháp luật một số quốc gia trên thế giới” (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,
số 19/2014); Lê Toàn Thắng: “Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của một số
quốc gia trên thế giới” (Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 12/2011).
Tác giả Nguyễn Hoàng Anh trong bài: “Phân cấp - quy trình tiếp cận thử
nghiệm ở Việt Nam” cũng đã trích dẫn khái niệm “phân quyền” từ một công trình
của học giả Pháp Louis Favoreu như sau: “Thứ nhất, phải tồn tại một chính quyền
địa phương hoàn toàn độc lập so với Nhà nước Trung ương. Thứ hai, chính quyền
địa phương có những thẩm quyền riêng, tự quyết định trong phạm vi thẩm quyền
của mình và có ngân sách riêng để thực hiện các thẩm quyền đó” [2, tr.193-194]. Có
thể nói rằng, dẫn ra quan điểm này, các tác giả Việt Nam đã tiếp cận chuẩn xác tinh
thần cốt lõi của chế định tự quản địa phương được xác lập ở phương Tây ngày nay.
Các công trình nghiên cứu ở Việt Nam về quản trị địa phương trên thế giới cũng
đã chỉ ra được vai trò và ý nghĩa của phân cấp, phân quyền trong quản trị địa phương.
“Quản trị địa phương có ý nghĩa rất quan trọng, vì tuyệt đại đa số người dân
đều sinh sống ở địa bàn của các địa phương và chất lượng quản trị ảnh hưởng trực
tiếp đến đời sống của họ. Cải cách quản trị địa phương luôn được coi là “át chủ bài”
15


của tất cả các cuộc cải cách hiến pháp, cải cách hành chính và cải cách pháp luật
của các quốc gia, nhằm hướng tới mục tiêu xác lập một chế độ quản trị địa phương

thuận tiện nhất, đầy đủ nhất và dân chủ nhất” [120, tr.3]. Ý nghĩa của việc tổ chức
tốt quản trị cộng đồng địa phương gồm có: 1) góp phần tăng hiệu quả quản trị quốc
gia (giảm tình trạng quan liêu, tăng độ nhanh nhạy trong phản ứng chính sách…); 2)
tăng tính dân chủ trong quá trình ra quyết định giải quyết các vấn đề của địa phương
và 3) tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển đa dạng, phong phú về văn hóa, bản
sắc địa phương [18, tr.21].
1.1.2.2. Về tình hình phân cấp, phân quyền và các mô hình tổ chức quản trị
địa phương
Dẫn tài liệu: Overview of Decentralization Worldwide, Institutional Development
Group Democratic Government Team, 2nd International Conference on Decentralization,
July 25-27, 2002, Manila, Phillippinnes, tác giả Vũ Công Giao cho biết, phân cấp,
phân quyền, tự quản địa phương đã trở thành một xu hướng, một trào lưu rộng khắp
trên thế giới. Theo đó, khoảng 80% số nước đang phát triển, bao gồm những nước
trong khối XHCN cũ ở Liên Xô – Đông Âu, đã và đang tiến hành phân cấp, phân
quyền dưới những dạng thức khác nhau. Vào năm 1999, theo một khảo sát thì có
96/127 (76%) nước được khảo sát đã tiến hành phân cấp, phân quyền về chính trị hành chính, 52/127 nước (41%) đã tiến hành phân cấp, phân quyền về ngân sách và
thông thường thì phân cấp, phân quyền về ngân sách đi liền với phân cấp, phân quyền
về hành chính. Các nghiên cứu cũng cho thấy, những quốc gia có GDP càng cao thì
thường có mức độ phân cấp, phân quyền cao hơn, cả về chính trị - hành chính và về
ngân sách, tức là giữa phân cấp, phân quyền cho địa phương và GDP có mối liên hệ tỉ
lệ thuận. Nghiên cứu nêu trên cũng cho thấy một sự liên hệ có tỉ lệ thuận giữa mức độ
phát triển (nhóm quốc gia) và hiệu quả của sự phân cấp, phân quyền [40, tr.37].
Trong sách báo pháp lý Việt Nam cũng đã có nhiều công trình nghiên cứu và
mô tả các mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Những tài liệu nghiên cứu này
cung cấp thông tin trên hai bình diện: a) giới thiệu và nêu khái quát tính chất, đặc
điểm của các mô hình điển hình và b) giới thiệu và mô tả những hệ thống tổ chức
chính quyền địa phương của một số quốc gia được lựa chọn.

16



Về các mô hình điển hình tổ chức quản trị địa phương có các công trình như:
TS. Nguyễn Sĩ Dũng: “Các mô hình chính quyền địa phương và sự phân chia chức
năng, nhiệm vụ” trong chuyên khảo “Phân cấp quản lý nhà nước”, đã được trích dẫn;
Phạm Ngọc Hà: “Một số mô hình quản trị địa phương trên thế giới” [41, tr.75-76].
Nhìn chung, những tài liệu vừa nêu trên đây đã cung cấp cho người đọc
thông tin chủ yếu nhất về tính chất, đặc điểm và “địa lý” của các mô hình tổ chức
chính quyền địa phương trên thế giới. Phần lớn các tác giả đều nêu từ 3-4 mô hình:
mô hình Anh, mô hình Pháp, mô hình Đức, mô hình Xô-Viết [25, tr.187].
GS.TSKH. Đào Trí Úc đã đưa ra nhận xét rằng, trên thực tế thì nhiều quốc
gia ít khi dập khuôn theo một mô hình nào đó mà thường áp dụng mô hình pha trộn
và Nhật Bản là một ví dụ. Theo đó, về mặt pháp lý, các đơn vị lãnh thổ địa phương
của Nhật Bản hoàn toàn độc lập, là những thực thể pháp lý song song tồn tại trên
nền tảng hợp tác tự nguyện (Mô hình Anh). Mặt khác, ở tất cả các cấp đều có cơ
quan đại diện cộng với người đứng đầu hành pháp (Mayor hoặc Governor) do dân
địa phương đó bầu (Mô hình Pháp: hành pháp bầu - Presidency).
Các tác giả thuộc Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp phân loại mô hình tự
quản địa phương theo tiêu chí phát triển (về kinh tế, xã hội và trình độ dân chủ).
Theo đó, có hai mô hình tự quản địa phương là mô hình tự quản địa phương của
các nước phát triển và mô hình tự quản của địa phương của các nước đang phát
triển. Nhóm thứ nhất được các tác giả lựa chọn nghiên cứu có Anh, Hoa Kỳ, Pháp,
Đức, Nhật Bản, Nga; Nhóm thứ hai gồm Thái Lan và Trung Quốc [18, tr.27]. Các
phân loại này xuất phát từ và phù hợp với kết quả của những khảo sát đã nêu ở phần
trên, rằng trình độ phát triển cao (kinh tế, xã hội, dân chủ) là yếu tố có tính tỉ lệ
thuận với phân quyền tự quản địa phương. Tuy nhiên, quản trị địa phương là một
hiện tượng gắn liền với đặc điểm lịch sử, tập quán, truyền thống, văn hóa và đặc
điểm tổ chức đời sống xã hội ở mỗi quốc gia, hình thành từ thế hệ này sang thế hệ
khác, vì vậy, theo suy nghĩ của tác giả Luận án, nếu chỉ dựa vào yếu tố trình độ phát
triển quốc gia để đánh giá đặc điểm của tự quản địa phương rồi coi đó như là tiêu
chí để phân loại là thiếu sức thuyết phục.


17


Theo tác giả Phạm Ngọc Hà ngoài việc thừa nhận các mô hình điển hình như
mô hình Pháp, mô hình Đức, mô hình Anh quốc còn có các mô hình như Bắc Âu
(Nordic), mô hình Thụy Sĩ, mô hình Ấn Độ, mô hình Trung Quốc, mô hình Nhật
Bản, mô hình Bắc Mỹ (gồm Mỹ, Canada), mô hình Australia, gồm cả Australia và
New Zealand [41, tr.75-78]. Cách phân loại này đã đi quá sâu vào chi tiết, tính đặc
thù quốc gia, dân tộc, khó tìm ra những đặc trưng chung, nổi bật, điển hình. Sở dĩ
người ta chỉ “gom” tất cả các hình thức quản trị địa phương thuộc các quốc gia khác
nhau trên thế giới vào 3-4 mô hình (theo TS. Nguyễn Sĩ Dũng và các tác giả khác)
hoặc thậm chí chỉ có 2 mô hình (theo tác giả Đào Trí Úc) như đã được nêu ở phần
trên, bởi suy cho cùng, sự khác nhau căn bản chỉ nằm trong hai tiêu chí là: a) phạm
vi, mức độ quyền của địa phương và b) mức độ, phong cách xử lý mối quan hệ giữa
Trung ương và địa phương để rồi, cuối cùng, quy về một tiêu chí cốt lõi là “tính tự
quản” của địa phương, còn tất cả những yếu tố khác chỉ là những biểu hiện cụ thể
của hai yếu tố cơ bản đó.
1.1.2.3. Tìm hiểu về quản trị địa phương ở các quốc gia Anh, Pháp, Đức
Về Vƣơng quốc Anh có các bài viết và sách như: Ths. Đào Bảo Ngọc:
“Chính quyền địa phương Vương quốc Anh và những kinh nghiệm gợi mở cho Việt
Nam”, Tạp chí Nghiên cứu châu Âu, số 2/2016; Nguyễn Khắc Hùng: “Vài nét về tổ
chức bộ máy nhà nước Vương quốc Anh”, Tạp chí Quản lý nhà nước số 11
(46)/1999; Chuyên khảo đã được viện dẫn của Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp
cũng đã dành một tiểu mục riêng (2.1) với độ dài 7 trang để mô tả và đánh giá về tự
quản địa phương ở Vương quốc Anh theo cách khía cạnh: đánh giá chung; cấu trúc
của chính quyền địa phương; phân định thẩm quyền giữa chính quyền Trung ương
với chính quyền địa phương, đặc biệt là phân định thẩm quyền về tài chính.
Về Cộng hòa Pháp, ngoài chuyên khảo của Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư
pháp như đã nêu, có thể tìm thấy nhiều công trình nghiên cứu và giới thiệu khác cụ

thể và sâu về nhiều khía cạnh. Chẳng hạn, như các bài viết đăng trong cuốn chuyên
khảo của Khoa Luật, ĐHQG Hà Nội năm 2011 “Phân cấp quản lý nhà nước”, gồm
các bài của tác giả người Pháp Oliver Vidal: “Nước Cộng hòa Pháp và các cộng
đồng lãnh thổ địa phương: sự trở lại của nhóm Girondins?” (tr. 281 – 294); hai bài

18