BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

HOÀNG DIỆU LINH

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƢƠNG CẤP XÃ THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT
VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Định hƣớng nghiên cứu

HÀ NỘI - 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

HOÀNG DIỆU LINH

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƢƠNG CẤP XÃ THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT
VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số

: 8380102

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Định hƣớng nghiên cứu
Người hướng dẫn khoa học : PGS. TS. Đinh Xuân Thảo

HÀ NỘI - 2018


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi, dƣới sự
hƣớng dẫn của PGS. TS. Đinh Xuân Thảo. Các kết quả nêu trong Luận văn chƣa
đƣợc công bố trong bất kỳ công trình nào. Các thông tin trong luận văn đảm bảo
chính xác, tin cậy, trung thực. Các tài liệu, ví dụ, dẫn chứng trong Luận văn có
nguồn gốc xuất xứ rõ ràng. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán
tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Trƣờng Đại học Luật Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Trƣờng xem xét để tôi có thể bảo vệ
Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN

HOÀNG DIỆU LINH


ii

LỜI CẢM ƠN

Cá nhân tôi có đƣợc kết quả nghiên cứu này, tôi xin chân thành cảm
ơn Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, cùng các thầy, cô giáo Khoa Hành chính –
Hiến pháp đã nhiệt tình cung cấp cho tôi những kiến thức khoa học; Và đặc
biệt, tôi xin gửi lời chân thành cảm ơn tới thầy Đinh Xuân Thảo đã trực tiếp
hƣớng dẫn, giúp đỡ tôi với những chỉ dẫn khoa học quý giá trong suốt quá
trình triển khai, nghiên cứu và hoàn thành đề tài “Tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương cấp xã theo pháp luật Việt Nam hiện nay”.
Hà Nội, ngày tháng

năm 2018

Ngƣời viết
Hoàng Diệu Linh


iii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
MỞ ĐẦU ............................................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
CẤP XÃ TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM
................................................................................................................................... 7
1.1. Nhận thức chung về chính quyền địa phƣơng cấp xã. .............................................. 7
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phƣơng cấp xã. ....................................................... 7
1.1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phƣơng. ............................................................ 7
1.1.1.2. Khái niệm Chính quyền địa phƣơng cấp xã. .............................................. 14
1.1.2. Vị trí, vai trò và đặc điểm của chính quyền địa phƣơng cấp xã. ...................... 16

1.1.2.1. Vị trí, vai trò của chính quyền địa phƣơng cấp xã ..................................... 16
1.1.2.2. Đặc điểm và xu hƣớng hoàn thiện của chính quyền địa phƣơng cấp xã.... 20
1.2. Một số vấn đề của chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. ........................ 22
1.3. Tham khảo mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng cấp cơ sở ở một số nƣớc
trên thế giới......................................................................................................................... 28
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 .................................................................................................... 35
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG ...................................... 36
CỦA CÁC CƠ QUAN CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY.......................................................................................................................... 36
2.1. Lịch sử hình thành và phát triển chính quyền địa phƣơng cấp xã. ....................... 36
2.1.1. Tổ chức chính quyền địa phƣơng cấp xã trƣớc năm 1945. .............................. 36
2.1.2. Tổ chức chính quyền địa phƣờng cấp xã giai đoạn Hiến pháp năm 1945. ...... 37
2.1.3. Tổ chức chính quyền địa phƣờng cấp xã giai đoạn Hiến pháp năm 1959. ...... 39
2.1.4. Tổ chức chính quyền địa phƣơng cấp xã giai đoạn Hiến pháp năm 1980. ...... 40
2.1.5. Tổ chức chính quyền địa phƣơng cấp xã giai đoạn Hiến pháp năm 1992. ...... 42
2.2. Chính quyền địa phƣơng cấp xã theo quy định của pháp luật hiện hành. ............ 45
2.3. Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng cấp xã theo quy
định pháp luật hiện hành. ................................................................................................. 49
2.3.1. Thực trạng tổ chức của chính quyền địa phƣơng cấp xã theo quy định của pháp
luật hiện hành. ............................................................................................................ 49


iv

2.3.1.1. Tổ chức của Hội đồng nhân dân cấp xã. .............................................. 49
2.3.1.2. Tổ chức của Ủy ban nhân dân cấp xã. ................................................. 54
2.3.2. Thực trạng hoạt động của chính quyền địa phƣơng cấp xã theo quy định pháp
luật hiện hành. ............................................................................................................ 59
2.3.2.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phƣơng cấp xã. ................ 59
2.3.2.2. Hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã. .......................................... 60

2.4. Những hạn chế, bất cập và nguyên nhân. ................................................................. 72
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 .................................................................................................... 74
CHƢƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT
ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ....
75
3.1. Quan điểm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng cấp xã
ở Việt Nam. ......................................................................................................................... 75
3.1.1. Hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải quán triệt các
quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động các cấp chính quyền địa
phƣơng và đặc biệt là chính quyền cấp xã. ................................................................ 75
3.1.2. Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng cấp xã phải góp
phần bảo đảm tính dân chủ trong hoạt động của chính quyền cơ sở. ......................... 76
3.1.3. Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải hƣớng tới xây
dựng bộ máy chính quyền cấp xã tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả phù hợp với đặc điểm
cụ thể ở từng địa phƣơng; đội ngũ cán bộ, công chức trong chính quyền cấp xã phải
đƣợc chuẩn hóa, có phẩm chất chính trị vững vàng và năng lực hoàn thành công việc
đƣợc giao. ................................................................................................................... 78
3.2. Một số giải pháp cụ thể hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phƣơng cấp xã hiện nay..................................................................................................... 81
3.2.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phƣơng nói chung và chính quyền địa phƣơng cấp xã nói riêng................................ 81
3.2.2. Xây dựng mô hình Nhân dân trực tiếp bầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã.82
3.2.3. Tiếp tục tổ chức mô hình “Không tổ chức Hội đồng nhân dân phƣờng”. ........ 84
3.2.4. Xây dựng mô hình tự quản ở thôn, tổ dân phố. ................................................ 86
3.2.5. Sáp nhập các đơn vị hành chính cấp cơ sở. ...................................................... 87
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 .................................................................................................... 91
KẾT LUẬN CHUNG .......................................................................................................... 92
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................. 94



v

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Chính quyền địa phƣơng

CQĐP

Hội đồng nhân dân

HĐND

Mặt trận tổ quốc

MTTQ

Ủy ban nhân dân

UBND

Ủy ban hành chính

UBHC

Xã hội chủ nghĩa

XHCN

Chủ nghĩa xã hội

CNXH


Quy phạm pháp luật

QPPL


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài.
Tại đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Đảng cộng sản Việt Nam đã khẳng
định một trong những nội dung quan trọng của quá trình đổi mới là xây dựng một
nền hành chính nhà nƣớc dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bƣớc hiện đại hóa,
trong đó vấn đề “phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa
phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên
tắc tập trung dân chủ; tổ chức hợp lý Hội đồng nhân dân; kiện toàn các cơ quan
chuyên môn của UBND và bộ máy chính quyền cấp xã, phường, thị trấn” rất đƣợc
coi trọng. Vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng cấp xã luôn là
vấn đề đƣợc Đảng và Nhà nƣớc quan tâm.
Chính quyền cấp xã (cấp cơ sở) là bộ phần cấu thành quan trọng của hệ
thống chính trị ở cơ sở, trực tiếp giải quyết những công việc cụ thể ở cơ sở liên
quan đến nhân dân địa phƣơng, gắn bó mật thiết với đời sống nhân dân. Thực tiễn
cho thấy, ở đâu chính quyền cơ sở mạnh, ở đó mọi chủ trƣơng của Đảng, pháp luật
của Nhà nƣớc đƣợc chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân đƣợc
phát huy; còn ở đâu chính quyền yếu kém thì ở đó phong trào quần chúng kém phát
triển, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn, trật tự an ninh mất ổn định. Chính vì
vậy, cấp xã là một cấp đơn vị hành chính giữ một vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng.
Có thể khẳng định, cấp xã là nền tảng của đất nƣớc, tình hình chính trị - xã hội của
đất nƣớc có ổn định hay không phụ thuộc không nhỏ vào sự ổn định ở cấp xã.
Trong những năm qua, Đảng và Nhà nƣớc ta đặc biệt quan tâm đề ra chủ

trƣơng, chính sách và thực hiện nhiều biện pháp nhằm hƣớng đến mục tiêu đổi mới
nâng cao chất lƣợng, hiệu quả tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng
cấp xã hƣớng đến mục tiêu xây dựng chính quyền địa phƣơng vững mạnh, hoạt
động hiệu lực, hiệu quả, góp phần hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt
Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Thực hiện những quan điểm trên,
nhà nƣớc ta đã ban hành hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phƣơng trong đó có các bản Hiến pháp; các Luật tổ
chức HĐND và UBND năm 1994, 2003 và gần đây nhất Quốc Hội đã thông qua
Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức CQĐP 2015 làm cơ sở pháp lý cho hoạt động của


2

chính quyền cơ sở trong giai đoạn hiện nay và những năm tới. Các văn bản quy định
về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã dần đƣợc hoàn thiện hơn, vị trí và
vai trò chính quyền cấp xã đƣợc khẳng định và củng cố.
Tuy nhiên, so với yêu cầu cải cách mở cửa và hội nhập của đất nƣớc hiện
nay thì tổ chức và phƣơng thức hoạt động của chính quyền cấp xã vẫn còn bộc lộ
nhiều hạn chế kìm hãm sự phát triển ở cơ sở. Trong đó, có những vấn đề nổi cộm
nhƣ: ngƣời dân chƣa thực sự đóng vai trò làm chủ; thành quả dân chủ trong mối
quan hệ giữa chính quyền địa phƣơng và ngƣời dân chƣa rõ ràng; tính tự chủ, chủ
động sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền xã còn hạn chế… và nếu so với
chính quyền cấp trên thì quá trình đổi mới của chính quyền cấp xã diễn ra chậm
hơn, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu cải cách và đổi mới đất nƣớc.
Thực tiễn đó đã đặt ra yêu cầu cần tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phƣơng cấp xã để nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc,
góp phần thực hiện mục tiêu “dân giàu nƣớc mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn
minh”. Trong tình hình thực tế nhƣ vậy, việc nghiên cứu vai trò của pháp luật trong
công tác tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã vừa có ý nghĩa lý luận, vừa
mang tính thực tiễn cao. Chính vì vậy, tôi xin lựa chọn để tài “Tổ chức và hoạt

động của chính quyền địa phƣơng cấp xã theo pháp luật Việt Nam hiện nay”
làm đề tài luận văn thạc sỹ của chuyên ngành Hành chính – Hiến pháp.
2. Tình hình nghiên cứu.
Nghiên cứu pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng
nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng trên thực tế đã thu hút đƣợc sự chú ý của
các nhà nghiên cứu lý luận và hoạt động thực tiễn thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau.
Một số công trình có thể kể đến nhƣ:
Cuốn “Tổ chức chính quyền Nhà nước ở địa phương – Lịch sử và hiện tại”
của tác giả Nguyễn Đăng Dung, Nxb Đồng nai, 1997; “Tổ chức đơn vị hành chính
– lãnh thổ Việt nam” của TS. Nguyễn Thị Phƣợng chủ biên, Nxb Học viện hành
chính quốc gia, 2013; “Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã” của Ban
Tổ chức Cán bộ Chính phủ, Viện Khoa học tổ chức Nhà nƣớc do tiến sĩ Chu Văn
Thành chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2000; “Tổ chức, hoạt
động của bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Tập 2, Tổ chức, hoạt động


3

của chính quyền địa phương”, Nxb Tƣ pháp, Hà Nội, 2005; Dân chủ cấp ở địa
phương, Sổ tay IDEA quốc tế, do Viện Chính sách Công và pháp luật (IPL) biên
dịch và xuất bản Tiếng Việt, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2014.
Bên cạnh một số công trình khoa học lớn nhƣ trên, còn có rất nhiều bài viết
liên quan đƣợc đăng trên các tạp chí, có thể kể đến các bài viết sau đây:
Bài viết “Một số vấn đề đặt ra trong quá trình xây dựng Luật tổ chức
CQĐP” của tác giả Nguyễn Văn Cƣơng đăng trên tạp chí Dân chủ & Pháp luật, số
chuyên đề triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013; Tham luận “Cải cách hệ thống
CQĐP ở Việt Nam – Cấp huyện hay cấp xã?” của tác giả Phan Thị Lan Hƣơng;
Tham luận “Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại
Việt Nam” của tác giả Nguyễn Minh Phƣơng tại Hội thảo: “Tổ chức CQĐP ở Việt
Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” diễn ra tại Ninh Thuận tháng 4/2013.

Các công trình nghiên cứu trên, tập trung nghiên cứu những vấn đề chung: sự
hình thành, phát triển, đặc điểm của CQĐP; phân biệt chính quyền đô thị và chính
quyền nông thôn; mô hình chính quyền 2 cấp ở đô thị, 3 cấp ở nông thôn; vấn đề về
tự quản địa phƣơng, phân quyền, phân công quản lý; quyền tự chủ, tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP… Đây là những tài liệu tham khảo có giá trị để hoàn thành
luận văn này.
Nhìn chung, những công trình nói trên thể hiện tính nghiêm túc trong học
thuật, đồng thời chỉ ra một cái nhìn tổng quan về CQĐP nói chung và CQĐP cấp xã
nói riêng. Tôi mong muốn sẽ kế thừa những thành tựu mà những công trình đi trƣớc
đã đạt đƣợc và sẽ tiếp nối những vấn đề mà thực tiễn đang đặt ra mà các công trình
nghiên cứu trƣớc chƣa có điều kiện giải quyết trên cơ sở lý luận và thực tiễn nghiên
cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã.
3. Mục đích, đối tƣợng và giới hạn phạm vi nghiên cứu của luận văn.
* Mục đích: Mục đích của luận văn nhằm làm sáng tỏ một số vấn đề mang
tính lý luận về chính quyền địa phƣơng cấp xã ở nƣớc ta, làm rõ vị trí, vai trò của
chính quyền cấp xã; phân tích, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của
chính quyền cấp xã ở nƣớc ta, trên cơ sở nghiên cứu đƣa ra những kiến nghị nhằm
hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên cả nƣớc.
* Đối tượng nghiên cứu:


4

Đối tƣợng nghiên cứu của luận văn là các quy định của pháp luật liên quan
đến chính quyền địa phƣơng cấp xã, đánh giá mang tính khoa học về những khía
cạnh pháp lý liên quan đến đề tài nghiên cứu khoa học của luận văn.
* Giới hạn phạm vi nghiên cứu:
Đề tài tập trung vào nghiên cứu các quy định của pháp luật trong Hiến pháp
2013, Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015 để làm rõ các vấn đề xung quanh
pháp luật về chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính cấp xã. Đồng thời, luận

văn đi vào phân tích thực trạng của các quy định pháp luật về chính quyền địa
phƣơng cấp xã, việc áp dụng những quy định của pháp luật vào thực tiễn từ đó đƣa
ra những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phƣơng
cấp xã.
4. Nhiệm vụ nghiên cứu.
Từ những mục đích đặt ra nhƣ trên, Luận văn tập trung vào những nhiệm vụ
chính sau đây:
- Nghiên cứu quá trình ra đời và phát triển của chính quyền cơ sở ở nƣớc ta
qua các thời kỳ.
- Tìm hiểu, làm sáng tỏ khái quát về các vấn đề lý luận liên quan đến chính
quyền địa phƣơng, cụ thể hơn đối với chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính
cấp xã; làm rõ những điểm khác biệt giữa chính quyền địa phƣơng cấp xã so với các
cấp chính quyền khác. Xác định đƣợc vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã trong
lịch sử cũng nhƣ thực tiễn hiện nay.
- Nghiên cứu tổng thể các chế định liên quan đến tổ chức và hoạt động của
các cơ quan chính quyền địa phƣơng cấp xã theo quy định của Hiến pháp 2013,
Luật tổ chức CQĐP 2015.
- Xác định, đánh giá toàn diện thực trạng tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phƣơng cấp xã để tìm ra hạn chế, yếu kém cùng những bất cập tồn tại
trong thời gian qua, cần khắc phục trong thời gian tới.
- Trên cơ sở lý luận và thực tiến, Luận văn đề xuất những phƣơng hƣớng,
giải pháp nhằm nâng cao, đổi mới, hoàn thiện chính quyền địa phƣơng cấp xã trong
điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu.


5

Luận văn đƣợc nghiên cứu dựa trên cơ sở phƣơng pháp luận duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin và đƣờng lối quan điểm của

Đảng cộng sản Việt Nam trong quá trình xây dựng và hoàn thiện bộ máy chính
quyền địa phƣơng cấp xã. Luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu sau:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp, khái quát hóa: Phƣơng pháp này đƣợc
sử dụng để nghiên cứu về khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò và về cơ cấu tổ chức
của chính quyền địa phƣơng cấp xã;
- Phương pháp lịch sử và so sánh: đƣợc sử dụng trong việc nghiên cứu, khảo
sát kinh nghiệm tổ chức mô hình chính quyền địa phƣơng cấp cơ sở trên thế giới và
vận dụng thực tiễn ở Việt Nam; trong việc nghiên cứu quá trình hình thành, phát
triển của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở theo các giai
đoạn cụ thể;
- Phương pháp phân tích logic hệ thống: đƣợc sử dụng để phân tích, luận
giải, nhận xét quá trình hình thành và phát triển về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp cơ sở; việc thi hành (cụ thể hóa) quy định về tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phƣơng cấp xã của Hiến pháp 2013 trong các đạo luật hiện hành
nhƣ: Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015; Luật hoạt động giám sát của Quốc
hội và HĐND 2015; Luật Ngân sách nhà nƣớc 2015; Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật 2015 và một số văn bản quy phạm pháp luật khác, đƣa ra một số
kiến nghị nhằm hoàn thiện hơn về mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã trong giai đoạn hiện nay.
Bên cạnh đó, trong luận văn một số phƣơng pháp nhƣ khảo sát thực tiễn,
khảo sát số liệu thống kê trong các báo cáo và một số tài liệu khác có liên quan
đƣợc sử dụng để phục vụ nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn.
Luận văn là công trình nghiên cứu khoa học, có tính hệ thống và tƣơng đối
toàn diện về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng cấp xã. Kết quả
nghiên cứu của luận văn là tài liệu tham khảo cho việc đƣa ra các giải pháp chủ yếu
hoàn thiện hệ thống pháp luật trong việc tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp
xã ở nƣớc hiện nay.
Trong nội dung của luận văn có những điểm mới sau đây:



6

- Xây dựng đƣợc khái niệm chính quyền địa phƣơng cấp xã. Luận văn phân
tích đƣợc vai trò, vị trí cũng nhƣ đặc điểm của chính quyền địa phƣơng cấp xã; phân
định rõ sự khác biệt giữa mô hình chính quyền đô thị và nông thôn ở cấp cơ sở.
- Đƣa ra bức tranh tổng thể về thực trạng pháp luật về cơ cấu tổ chức, hoạt
động của chính quyền địa phƣơng cấp xã, từ đó rút ra một số nhận xét, đánh giá
khách quan.
- Qua những phân tích về lý luận và thực tiễn, xác định mô hình lý tƣởng cho
tổ chức và hoạt động chính quyền địa phƣơng ở cấp xã theo định hƣớng tăng “tính
tự chủ, tự chịu trách nhiệm” trong hoạt động; đồng thời kết hợp với thực hiện dân
chủ ở cơ sở…
7. Kết cấu của luận văn.
Luận văn gồm có Lời mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo và 3
chƣơng:
Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận về chính quyền địa phƣơng cấp xã trong hệ
thống chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam.
Chƣơng 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng
cấp xã ở Việt Nam hiện nay.
Chƣơng 3: Quan điểm và một số giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phƣơng cấp xã ở Việt Nam hiện nay.


7

CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƢƠNG CẤP XÃ TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM
1.1. Nhận thức chung về chính quyền địa phƣơng cấp xã.

1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phƣơng cấp xã.
1.1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương.
Để có một khái niệm hoàn chỉnh về “chính quyền địa phƣơng cấp xã”, trƣớc
tiên phải làm rõ một số khái niệm liên quan đó là: đơn vị hành chính – lãnh thổ;
CQĐP; các cơ quan CQĐP; đơn vị hành chính cấp xã đƣợc nhìn nhận ở ý nghĩa
thông thƣờng cũng nhƣ theo góc nhìn luật học.
* Đơn vị hành chính – lãnh thổ:
Học thuyết Mác – Lênin về nhà nƣớc đặc biệt quan tâm tới vấn đề tổ chức
hành chính – lãnh thổ, coi sự phân chia dân cƣ theo các đơn vị hành chính – lãnh
thổ là một dấu hiệu, đặc trƣng của Nhà nƣớc.
Một nhà nƣớc muốn quản lý đất nƣớc của mình có hiệu quả thì công việc
không thể tránh khỏi là chia toàn bộ lãnh thổ đất nƣớc thành những đơn vị hay khu
vực nhỏ và tiến hành quản lý ở địa phƣơng. Ngay cả những quốc gia nhỏ bé, không
chia thành các cấp hành chính – lãnh thổ xác định thì cũng phải phân khu để quản
lý. Điều này mang tính khách quan “bởi một lẽ thông thường rằng, không một
Chính Phủ của một Nhà nước nào chỉ thực hiện quyền mình ở một chỗ, nơi tọa ngự
của các cơ quan nhà nước trung ương. Vì vậy, bất cứ chế độ nào cũng phải lo việc
quản lý địa phương”1. Lí do đơn giản cho việc phân chia này là để giúp cho quyền
lực nhà nƣớc có thể tác động một cách tích cực nhất, hiệu quả nhất đến từng ngƣời
dân. Một lý do khác là giúp cho ngƣời dân thực hiện các thủ tục hành chính – pháp
lí cần thiết một cách thuận tiện nhất. Hãy thử tƣởng tƣợng nếu không phân chia lãnh
thổ, một ngƣời dân bình thƣờng sẽ phải đi khoảng vài trăm cây số chỉ để lấy một
con dấu xác nhận của chính quyền vào một lá đơn. Bản chất của phân chia hành
chính – lãnh thổ, cùng với xây dựng hình thức cấu trúc nhà nƣớc là sự tổ chức
1

Leslie Lipson (1965), The Great issues of politics.


8


quyền lực nhà nƣớc theo lãnh thổ, phân chia quyền lực nhà nƣớc giữa nhà nƣớc
trung ƣơng với các cộng đồng lãnh thổ. Đây không phải là vấn đề dễ giải quyết vì
số lƣợng các đơn vị hành chính địa phƣơng rất nhiều, chỉ riêng đơn vị hành chính
xã của Việt Nam (theo thống kê năm 2016) số lƣợng đã lên tới 8.978 đơn vị. Đồng
thời, những công việc phải đảm nhiệm của địa phƣơng lại khó có thể liệt kê ra hết.
Hiện nay khoa học pháp lý trên thế giới có rất nhiều quan điểm khác nhau về vị trí
cũng nhƣ vai trò của chính quyền địa phƣơng.
Tổ chức chính quyền địa phƣơng phụ thuộc vào nhiều thứ, nhƣng trƣớc hết
vào việc hình thành ra các lãnh thổ hành chính trực thuộc. Các đơn vị hành chính
lãnh thổ địa phƣơng trên thế giới hiện nay đƣợc hình thành theo 2 nguyên tắc cơ
bản: Tự nhiên và nhân tạo.
Đơn vị hành chính lãnh thổ tự nhiên là lãnh thổ đƣợc hình thành một cách tự
nhiên, Nhà nƣớc phải công nhận ranh giới hình thành tự nhiên theo đặc điểm dân
cƣ, địa lý, văn hóa lịch sử… Xuất phát điểm ban đầu là những cụm cƣ dân hình
thành một cách tự nhiên, dần trở nên cố kết và bền vững. Việc tổ chức quản lý
những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng
đồng dân cƣ. Và đối với nhà nƣớc thì cách tốt nhất là thừa nhận những cụm dân cƣ
nhƣ vậy là một đơn vị hành chính lãnh thổ. Việc chia nó ra hay ghép các đơn vị
khác vào sẽ không mang lại hiệu quả gì về mặt quản lí. Vì vậy, đối với những đơn
vị hành chính này, tham gia vào cơ chế vận hành bộ máy chính quyền địa phƣơng
ngoài các cơ quan quản lý thì nên có cả các cơ quan do nhân dân trực tiếp hoặc gián
tiếp bầu ra. Việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính chất tự quản, tự trị.
Đơn vị hành chính lãnh thổ nhân tạo thì ngƣợc lại với nguyên tắc tự nhiên,
việc thành lập các đơn vị hành chính lãnh thổ nhân tạo chủ yếu dựa trên ý chí của
nhà nƣớc, do nhu cầu cai trị, tổ chức và hoạt động là để thực hiện chức năng quản lý
của nhà nƣớc ở địa phƣơng. Điều này thể hiện sự tính toán về chính trị, kinh tế, xã
hội của các nhà lãnh đạo tùy thời kì. Một số các khu vực lãnh thổ hành chính đƣợc
thành lập để thực hiện các công việc hành chính với mục đích làm cho các công
việc đƣợc thuận lợi hơn. Mỗi địa giới đáp ứng một yêu cầu quản lý nhất định. Các

khu vực nói trên hoàn toàn có tính chất hành chính, việc tổ chức các cơ quan nhà


9

nƣớc đơn giản chỉ cần những cơ quan hành chính để đảm nhiệm chức năng hành
chính nhƣ mục tiêu của nó đã đề ra.
Nhƣ vậy, dù đƣợc thiết kế theo nguyên tắc nào, là lãnh thổ tự nhiên hay nhân
tạo thì CQĐP trên các đơn vị hành chính lãnh thổ đều là phƣơng thức tổ chức quản
lý đƣợc thiết lập dành cho một địa bàn, một phạm vi lãnh thổ, một khu vực gắn với
những cộng đồng dân cƣ xác định, những nhu cầu điều kiện cụ thể của cộng đồng
đó. Điều này dẫn đến một nhu cầu tất yếu là khi tiến hành xây dựng mô hình tổ
chức chính quyền địa phƣơng đối với các cấp đơn vị hành chính, nhà nƣớc cần phải
có những tính toán hợp lý trong việc phân loại đối với từng loại đơn vị hành chính
của quốc gia mình, nhằm phục vụ chức năng quản lý của từng địa phƣơng một cách
hiệu quả nhất.
* Chính quyền địa phương:
Xét khái niệm một cách thông dụng ở các từ điển nƣớc ngoài: “CQĐP là hệ
thống chính quyền của một đô thị hay một khu vực lãnh thổ [được điều hành] bởi
những người đại diện của nhân dân địa phương bầu ra2”. Cũng có những định
nghĩa mà mức độ cụ thể rất cao, xác định rõ nhiệm vụ của CQĐP, nhƣ theo cuốn từ
điển giải nghĩa Macmillan English Dictionary, thuật ngữ CQĐP đƣợc hiểu: “là các
tổ chức cung cấp dịch vụ công trong một đô thị hoặc một khu vực lãnh thổ được
điều hành (kiểm soát) bởi các công chức được lựa chọn trong bầu cử địa phương”3.
Ở góc nhìn của các nhà luật học, CQĐP đƣợc định nghĩa rõ ràng: “CQĐP – Hệ
thống chính quyền của những thị trấn, ở khu vực (quận, huyện) được điều hành bởi
những hội đồng dân cử và những viên chức chấp hành (thừa hành)”4. Có thể thấy,
khi đƣa ra khái niệm CQĐP ở nƣớc ngoài thƣờng đề cập đến tính “tự quản địa
phƣơng” của cơ quan này.
Ở nƣớc ta, trƣớc khi có Hiến pháp 2013, thuật ngữ “Chính quyền địa

phƣơng” đƣợc sử dụng tƣơng đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện Đảng, văn
2

A.S Hornby (2000), Oxford Dictionary of curent English, Oxford University, P775 (Tác giả
Hornby (2000), Từ điển giải nghĩa Tiếng Anh thông dụng của Oxford, Nxb Đại học Oxford,
tr.775).
3
Bloomsbury (2003), Macmillan English Dictionary, P840 (Tác giả Bloomsbury (2003), Từ điển
giải thích tiếng Anh của Macmillan, tr.840).
4
Peter Colin (2000), Dictionary of law, P219 (Từ điển luật học, tác giả Peter Colin năm 2000,
tr219)


10

bản pháp luật của Nhà nƣớc, trong sách báo chính trị - pháp lý, cũng nhƣ trong các
bài phát biểu của lãnh đạo Đảng, Nhà nƣớc ở trung ƣơng, địa phƣơng. Tuy nhiên,
chƣa có một văn bản hiện hành nào giải thích rõ và đầy đủ về khái niệm “chính
quyền địa phƣơng”.
Các từ điển phổ thông của Việt Nam không có định nghĩa riêng về CQĐP mà
chỉ có khái niệm “chính quyền”. Ví dụ: Từ điển Tiếng Việt 2010 (do Hoàng Phê
chủ biên) của Viện Ngôn Ngữ học không có mục từ “chính quyền địa phƣơng” mà
chỉ có mục từ “chính quyền”, mục từ “chính quyền” đƣợc giải thích nhƣ sau: “Bộ
máy điều khiển, quản lý công việc của nhà nước”5. Từ điển Luật học cũng định
nghĩa chung nhƣ vậy: “Bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nước; Chính
quyền được phân thành chính quyền trung ương và các cấp CQĐP. Chính quyền
trung ương là tập hợp tất cả các cơ quan nhà nước trung ương. CQĐP là tập hợp
tất cả các cơ quan nhà nước ở địa phương. CQĐP gồm có chính quyền cấp tỉnh,
chính quyền cấp huyện và chính quyền cấp xã”6. Có thể thấy, tuy chƣa đầy đủ

nhƣng cả Từ điển Tiếng Việt và Từ điển Luật học đều thể hiện chung quan điểm
của Việt Nam về CQĐP đó là: Nhấn mạnh đến yếu tố thống nhất quyền lực nhà
nƣớc, chính quyền địa phƣơng – một bộ phận thống nhất, hợp thành của chính
quyền nhà nƣớc. So với những định nghĩa CQĐP của từ điển nƣớc ngoài, từ điển
Việt Nam định nghĩa về CQĐP khá khác biệt. Từ điển của Việt Nam muốn nhấn
mạnh đến tính thống nhất quyền lực nhà nƣớc; trong khi đó thì các định nghĩa
CQĐP ở nƣớc ngoài chỉ đề cập đến tính tự quản địa phƣơng của hệ thống cơ quan
này.
Ngoài ra, bên cạnh từ điển thông dụng, có thể tham khảo quan điểm của một
số nhà nghiên cứu khoa học pháp lý về thuật ngữ CQĐP:
Theo TS. Nguyễn Sĩ Dũng, CQĐP là đơn vị hành chính, nhƣng đơn vị hành
chính chƣa chắc đã phải là CQĐP. Bởi theo ông, CQĐP có ở đơn vị hành chính,
nhƣng có khi có chính quyền ở đơn vị đó nhƣng lại do trung ƣơng đặt, đại diện cho
ý chí của trung ƣơng thì không đƣợc coi là CQĐP. CQĐP là chính quyền ở đơn vị

5
6

Viện Ngôn ngữ học (2010), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, tr.266.
Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tƣ pháp (2005), Từ điển Luật học, Nxb Tƣ pháp, tr.138.


11

hành chính nhƣng phải đại diện cho quyền lợi của dân địa phƣơng. Nghĩa là CQĐP
đồng nghĩa với khái niệm chính quyền của địa phƣơng7.
Theo PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng và các đồng tác giả của Đề tài nghiên cứu
cấp Bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của
HĐND địa phƣơng (Góp phần sửa đổi chế định HĐND trong Hiến pháp 1992)” có
định nghĩa, “CQĐP ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước

thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
đại diện cho nhân dân địa phương, do nhân dân trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ
quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện, quyền lực nhà
nước này theo quy định của Hiến pháp và pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên
môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban HĐND…) nhằm quản lý các lĩnh
vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và
kết hợp giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của nhà nước”8.
Với mỗi nhà nghiên cứu, tùy vào góc nhìn khác nhau mà có thể nhấn mạnh
đến tính “quyền lực nhà nƣớc thống nhất” hay tính “tự quản địa phƣơng” bởi mỗi
quan điểm đều phản ánh một phƣơng diện, một tính chất của CQĐP. Tuy nhiên,
Lịch sử phát triển các mô hình CQĐP trên thế giới đã cho thấy đã có rất nhiều mô
hình CQĐP là những tổ chức mang tính tự quản. Chế độ “tự quản địa phƣơng” đang
dần trở thành một xu hƣớng tất yếu trong nền chính trị đƣơng đại.
Hiện nay, về mặt chính thức, CQĐP đƣợc ghi nhận trong Chƣơng IX của
Hiến pháp 2013 và đƣợc cụ thể hóa các quy định tại Luật tổ chức CQĐP 2015. Hiến
pháp 2013 đã đƣợc thay đổi tên gọi từ “HĐND và UBND” (trong Hiến pháp 1992)
thành CQĐP; Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 cũng đã thay đổi thành Luật tổ
chức CQĐP 2015. Việc sửa đổi tên này không chỉ đơn thuần là sự sửa đổi về câu
chữ, mà hơn hết đây đƣợc coi là một bƣớc lớn thay đổi nhận thức về bản chất
CQĐP trong Hiến pháp: bên cạnh việc thể hiện đƣợc rõ tính thống nhất, thống suốt
của bộ máy nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến chính quyền địa phƣơng trong một nhà
nƣớc đơn nƣớc; nó còn thể hiện đƣợc tính thống nhất của CQĐP, sự kết nối chặt
7

/>Đề tài Khoa học cấp Bộ (2012), Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động
của HĐND địa phương (Góp phần sửa đổi chế định HĐND trong Hiến pháp 1992) (Chủ biên PGS.
TS. Thái Vĩnh Thắng), Cơ quan chủ trì: Viện Khoa học pháp lý Bộ tƣ pháp, tr.20.
8



12

chẽ của hai cơ quan tổ chức thực thi quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng (HĐND và
UBND) tạo ra không gian tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao hơn cho CQĐP.
Căn cứ vào Hiến pháp hiện hành 2013 và thực tiễn quy định của nƣớc ta về
CQĐP, có thể khái quát những nét chính về CQĐP ở nƣớc ta hiện nay nhƣ sau:
- Một là, CQĐP ở nƣớc ta là một bộ phận hợp thành, gắn bó hữu cơ của
chính quyền nhà nƣớc thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực
hiện quyền làm chủ của mình ở địa phƣơng.
- Hai là, các cơ quan chính quyền địa phƣơng về nguyên tắc phải do nhân
dân địa phƣơng trực tiếp bầu ra, hoặc đƣợc thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện
của nhân dân ở địa phƣơng theo quy định của pháp luật.
Theo quan điểm của tác giả Thái Vĩnh Thắng, trƣớc khi có Hiến pháp 2013 ở
Việt Nam, nội hàm khái niệm CQĐP đƣợc hiểu về cơ bản theo hai nghĩa:
Theo nghĩa hẹp (theo cách hiểu thông thƣờng): CQĐP bao gồm HĐND và
UBND. Trong tổ chức bộ máy nhà nƣớc ta, HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở cả 3
cấp hành chính là Tỉnh – Huyện – Xã. Quan niệm này bắt nguồn từ thực tiễn pháp
luật về tổ chức và hoạt động của CQĐP ở nƣớc ta trong những năm đầu sau Cách
mạng tháng tám 1945: Hiến pháp và pháp luật nƣớc ta khi quy định về CQĐP
thƣơng đề cấp đến 2 cơ quan là: HĐND và UBHC (UBND). Từ tên chƣơng của các
bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 đến tên của các Luật về tổ chức CQĐP (trừ
Luật năm 1958), CQĐP thường được hiểu chủ yếu và trước hết gồm 2 cơ quan là
HĐND và UBND (hoặc UBHC).
Theo nghĩa rộng, CQĐP là cơ quan tổ chức chính quyền ở địa phƣơng
không bao gồm Tòa án, Viện kiểm sát (là những cơ quan thực hiện quyền tƣ pháp).
Ngoài ra, cũng không bao gồm các cơ quan của các Bộ, Ngành trung ƣơng đóng ở
địa phƣơng (công an, quân sự, hải quan, thuế…) vì những cơ quan này là của các
Bộ ngành trung ƣơng đặt ở địa phƣơng, do các cơ quan Bộ, ngành ở trung ƣơng
thành lập, bổ nhiệm, thủ trƣởng các cơ quan này và trực tiếp chỉ đạo hoạt động của
chúng.

Trong hai quan niệm trên của tác giả, tùy thuộc vào mục đích nghiên cứu hay
cách tiếp cận vấn đề lý luận hoặc thực tiễn mà ngƣời ta sẽ xem xét chính quyền địa
phƣơng theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp. Tuy nhiên, theo quan điểm của nhiều nhà


13

nghiên cứu khoa học pháp lý hiện nay, nhà quản lý và của những ngƣời làm công
tác thực tiễn hiện nay thì tiếp cận khái niệm theo nghĩa hẹp đƣợc sự đồng thuận cao.
Tức là chỉ bao gồm HĐND và UBND. Trong các văn kiện của Đảng, văn bản pháp
lý của Nhà nƣớc, khái niệm chính quyền địa phƣơng đều đƣợc dùng chủ yếu để chỉ
tổ chức và hoạt động của hai cơ quan HĐND và UBND.
Xuất phát từ bản chất của Nhà nƣớc CHXHCN Việt Nam là nhà nƣớc pháp
quyền XHCN của dân, do dân và vì dân, việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nƣớc
trên từng vùng lãnh thổ địa phƣơng còn nhằm mục đích chính là tổ chức cho nhân
dân trên các vùng lãnh thổ khác nhau của đất nƣớc thực hiện quyền làm chủ của
mình trong việc quản lý đất nƣớc. Vì vậy, cách hiểu CQĐP gồm UBND và HĐND
là những cơ quan gián tiếp hay trực tiếp do nhân dân địa phƣơng bầu ra thông qua
con đƣờng bầu cử cũng là điều phù hợp với cả lý luận và thực tiễn.
- Ba là, không phải mọi cơ quan nhà nƣớc đƣợc tổ chức và hoạt động ở địa
phƣơng, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phƣơng đều nằm trong cơ cấu tổ chức
của CQĐP. Cần thống nhất cách gọi về CQĐP là chính quyền của địa phƣơng, còn
các cơ quan nhà nƣớc đƣợc đặt ở địa phƣơng để thực hiện chức năng theo ngành
dọc không nên đƣợc hiểu là bộ phận cấu thành của chính quyền địa phƣơng. Các cơ
quan ấy làm các nhiệm vụ của chính quyền trung ƣơng giao cho trong thực thi
nhiệm vụ chung của quốc gia và giám sát hoạt động của chính quyền địa phƣơng
(Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân; các Bộ, Ngàng trung ƣơng đóng ở địa
phƣơng nhƣ: Cục thuế, Cục hải quan...)
- Bốn là, Các cơ quan CQĐP phải hoạt động theo nguyên tắc tập trung, dân
chủ, có chức năng tổ chức và bảo đảm việc thi hành hiến pháp và pháp luật tại địa

phƣơng, có sự kết hợp lợi ích giữa lợi ích nhân dân địa phƣơng và lợi ích chung của
nhà nƣớc.
Tóm lại: Ở góc nhìn khái lƣợc, từ những điều đã trình bày trên đây, có thể
rút ra khái niệm về CQĐP nhƣ sau: CQĐP ở nước ta là một bộ phận hợp thành của
chính quyền nhà nước thống nhất của dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực
nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND) và các
cơ quan nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện này theo
quy định của pháp luật, nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội địa phương,


14

trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân
dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
1.1.1.2. Khái niệm Chính quyền địa phương cấp xã.
Hệ thống đơn vị hành chính địa phƣơng ở hầu hết các nƣớc trên thế giới đều
chia làm nhiều cấp (2, 3, 4 cấp) vì thế CQĐP cũng có thể có nhiều cấp. Theo tiêu
chí các cấp CQĐP có thể chia các cấp CQĐP thành bốn cấp nhƣ Camerun,
Senegan; ba cấp nhƣ Indonexia, Ấn độ…; hay hai cấp nhƣ ở Đan Mạch, Phần Lan,
Nhật Bản… Nhƣng về cơ bản, tựu chung lại sẽ đƣợc phân thành hai loại đó là:
CQĐP cấp cơ sở và CQĐP cấp trung gian. CQĐP cấp cơ sở hay còn gọi là chính
quyền cấp thấp nhất là chính quyền gần dân nhất, quản lý đơn vị hành chính cấp bé
nhất và thƣờng đƣợc tổ chức ở những cộng đồng cƣ dân thành phố, làng, thôn
(thƣờng là các đơn vị hành chính tự nhiên). Còn CQĐP cấp trung gian là chính
quyền của đơn vị hành chính cấp trung gian hay cấp khu vực, vùng (nghĩa là dƣới
trung ƣơng và trên địa phƣơng cấp cơ sở), giữ vai trò truyền tải, cấu nối thông tin
giữa nhà nƣớc trung ƣơng và cấp cơ sở. Vì vậy, bất kỳ quốc gia nào cũng tồn tại
chính quyền cấp cơ sở (trừ một vài quốc gia quá nhỏ không tổ chức CQĐP) và đây
là cấp chính quyền luôn dành đƣợc sự quan tâm đặc biệt từ phía nhà nƣớc.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, bộ máy nhà nƣớc Cộng hòa XHCN

Việt Nam đƣợc thiết lập ở 4 cấp đơn vị hành chính lãnh thổ: Cấp trung ƣơng; cấp
tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng); cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh và cấp xã (xã, phƣờng, thị trấn). Trong đó, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp
xã đƣợc gọi là các cấp chính quyền địa phƣơng. Cấp xã chính là cấp cơ sở, là cấp
cuối cùng trong hệ thống chính quyền bốn cấp ở nƣớc ta.
Thôn, làng, bản, ấp là tổ chức dân cƣ cấp cơ sở gắn liền với vùng nông thôn
Việt Nam. Đây những bộ phận cấu thành bên trong của đơn vị hành chính cấp cơ
sở, không phải là một đơn vị hành chính và không đƣợc coi là một cấp chính quyền.
Chính quyền xã cùng với phƣờng và thị trấn tạo thành hệ thống chính quyền
địa phƣơng cấp xã (cấp cơ sở). Đây là bộ phận cấu thành rất quan trọng, với vị thế
rộng lớn trải dài kín lãnh thổ, là nơi diễn ra mọi quá trình, mọi hoạt động kinh tế,
chính trị, văn hóa, xã hội của các tầng lớp nhân dân, là nền móng của bộ máy nhà


15

nƣớc. Chính quyền cấp xã là cấp quản lý hành chính thấp nhất nhƣng lại là tầng sâu
nhất. Đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách, Nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà
nƣớc muốn đi sâu và triển khai hiệu quả vào cuộc sống phải thông qua chính quyền
cơ sở, phải đƣợc thực hiện ở địa bàn cơ sở thành phong trào của quần chúng nhân
dân, bằng sáng kiến nỗ lực và chủ động của mọi ngƣời dân. Chủ tịch Hồ Chí Minh
từng nói: “Cấp xã là gần gũi nhân dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã
làm được việc gì thì mọi việc đều xong xuôi”.
Thực tiễn và kinh nghiệm trong đổi mới của đất nƣớc ta trong 20 năm qua
cho thấy: Một Nhà nƣớc vững mạnh, không chỉ có chính quyền Trung ƣơng vững
mạnh mà phải có hệ thống chính quyền cơ sở có đầy đủ thực lực, đảm nhận đƣợc
vai trò quản lý Nhà nƣớc trong những thiết chế cụ thể rõ ràng, rành mạch. Sự ổn
định về chính trị là tiên quyết để có thể phát triển kinh tế - xã hội. Công cuộc đổi
mới đòi hỏi phải tạo ra đƣợc một môi trƣờng chính trị ổn định, tích cực, lành mạnh
từ địa bàn cơ sở. Trong đó, chính quyền cơ sở có vai trò to lớn trong việc bảo đảm

phát huy sức mạnh đoàn kết, nhất trí của nhân dân, sự đồng thuận của xã hội, của
cộng đồng dân cƣ cùng thống nhất hành động theo mục tiêu dân giàu, nƣớc mạnh,
công bằng, văn minh.
Nhƣ vậy, có thể khẳng định: Chính quyền cấp xã ở Việt Nam là cấp chính
quyền địa phương cơ sở; là một bộ phận tất yếu và là cấp cuối cùng trong tổ chức
bộ máy nhà nước ở nước ta; đồng thời là cấp thấp nhất trong tổng thể thiết chế
chính trị của nhà nước ta. Chính quyền địa phương cấp xã được tổ chức bao gồm
các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân trực tiếp bầu
ra (HĐND)và các cơ quan khác được thành lập trên cơ sở cơ quan đại diện quyền
lực nhà nước này theo quy định pháp luật; nhằm thực hiện quyền lực Nhà nước và
đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở, quyết định và
thực hiện những chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc
phòng an ninh trên địa bàn theo quy định của Hiến pháp, pháp luật; là tổ chức phát
huy tính tự quản của nhân dân địa phương.


16

1.1.2. Vị trí, vai trò và đặc điểm của chính quyền địa phƣơng cấp xã.
1.1.2.1. Vị trí, vai trò của chính quyền địa phương cấp xã
Trong lịch sử phát triển của nhà nƣớc Việt Nam, xã trở thành đơn vị hành
chính cở sở từ bao giờ rất khó xác định một cách chính xác. Với ba thời kỳ Bắc
thuộc kéo dài hơn 1000 năm, xã có lẽ là do nhà Hán truyền sang rồi biến dạng một
ít nhiều. Hƣơng, xã ở Trung Quốc thì có dính dáng với nhau bằng huyết thống, còn
xã của Việt Nam không nhất thiết phải là huyết thống mà gồm những ngƣời khác
nhau đoàn kết sống chung trên cùng mảnh đất. Ngoài ra, “Xã với tƣ cách đơn vị
hành chính thấp nhất” ở nƣớc ta xuất phát từ yếu tố lịch sử “làng-xã” của Việt Nam.
Nền văn minh nông nghiệp lúa nƣớc lấy làng xã làm đơn vị quần cƣ chủ yếu. Trong
lịch sử dựng nƣớc và giữ nƣớc, làng xã có vị trí, vai trò quan trọng trên tất cả các
lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và chống giặc ngoại xâm. Giá trị của

làng-xã đối với quốc gia, dân tộc Việt Nam đã đƣợc nói đến rất nhiều. Vua Gia
Long đã từng nói “Nước là họp các làng mà thành. Từ làng đến nước dạy dân nên
tục. Vương chính lấy làng làm trước”9. Đến thế kỷ thứ X, xã trở thành đơn vị hành
chính căn bản của quốc gia. Xuyên suốt chiều dài lịch sử đất nƣớc, có thể khẳng
định, xã vẫn luôn luôn đƣợc xác định là đơn vị hành chính cấp thấp nhất của nƣớc
ta. Tính đến tháng 7 năm 2018, Việt Nam có 8.962 đơn vị hành chính xã trên
11.162 đơn vị hành chính cấp cơ sở, chiếm khoảng 85% dân số và khoảng 80% diện
tích của cả nƣớc.
Đơn vị hành chính phƣờng và thị trấn xuất hiện muộn hơn xã. Thị trấn là đơn
vị hành chính đƣợc tổ chức sau này (từ năm 1952) trên địa bàn dân cƣ vốn trƣớc đó
đƣợc đặt dƣới sự quản lý của xã, do dân cƣ tập trung làm ăn, giao thƣơng, buôn bán
mà trở nên đông đúc, cần một sự quản lý độc lập mà thành. Còn phƣờng (trƣớc đó
là tiều khu) bên trong đô thị, ở thành phố, thị xã (trƣớc cũng đƣợc gọi là khu phố
những tƣơng đƣơng xã). Về địa vị pháp lý, xã tƣơng đƣơng phƣờng và thị trấn.
Theo quy định pháp luật hiện hành, xã, phƣờng và thị trấn tạo thành cấp đơn vị
hành chính thấp nhất của nƣớc CHXHCN Việt Nam, cấp cơ sở. Xã đƣợc coi là bộ
phận tạo thành CQĐP ở nông thôn; còn phƣờng và thị trấn là CQĐP ở đô thị (Điều
Dẫn theo Lời giới thiệu sách của GS.TS. Nguyễn Quang Ngọc “Làng – Đa nguyên và chặt”. Nxb.
ĐHQGHN, 2006.
9


17

4 Luật tổ chức CQĐP 2015). Chính quyền cấp cơ sở trong đó có chính quyền
phƣờng, thị trấn và xã là hình ảnh thu nhỏ của xã hội và đời sống xã hội, đòi sự vận
hành của hệ thống chính trị trong cả nƣớc phải đến đƣợc một cách thống suốt và
nhanh chóng.
Chính quyền cơ sở có vị trí hết sức quan trọng trong việc tổ chức và vận
động nhân dân thực hiện đƣờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc,

tăng cƣờng đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động
mọi khả năng phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo và giữ vững ổn định chính trị - xã
hội để thực hiện thắng lợi sự nghiệp đổi mới, vì mục tiêu dân giàu, nƣớc mạnh dân
chủ công bằng và văn minh.
Cấp cơ sở là cấp cuối cùng trong quản lý xét theo chế độ của hệ thống chính
trị nhƣng đồng thời cũng là cấp đầu tiên và trực tiếp nhất, là nền tảng xây dựng chế
độ dân chủ của toàn bộ hệ thống chính trị nƣớc ta. Vì cơ sở là nơi diễn ra mọi hoạt
động và cuộc sống của nhân dân, nơi chính quyền gần dân nhất. Nơi tổ chức và
triển khai, thực hiện đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc. Mọi
đƣờng lối, chủ trƣơng có đƣợc thực hiện tốt hay không phụ thuộc vào chất lƣợng tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở, có ảnh hƣởng rất lớn đến tình cảm,
thái độ, niềm tin của nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng, quản lý điều hành của nhà
nƣớc.
Ổn định chính trị và làm lành mạnh xã hội bắt đầu từ sự ổn định và lạnh
mạnh cơ sở với một chính quyền cơ sở đƣợc lòng dân. Cơ sở là nền tảng của chế độ,
nếu cơ sở suy yếu, rệu rã là khởi đầu cho suy yếu và sụp đổ của chế độ. Chăm lo
xây dựng chính quyền cơ sở vững mạnh là làm cho chính quyền cơ sở thật sự là
chính quyền của dân, do dân, vì dân, mọi quyền hành và lực lƣợng đều ở nơi dân,
nếu có dân thì có tất cả, mất dân thì mất tất cả, chân lý này không mới và đã đƣợc
chứng minh từ trong lịch sử dựng nƣớc và giữ nƣớc của dân tộc ta “Đẩy thuyền đi
là dân mà lật thuyền cũng là dân” (Nguyễn Trãi). Khẳng định vị trí, vai trò của cơ
sở cũng chính là khẳng định nguyên lý về vai trò quyết định của quần chúng nhân
dân trong hoạt động sáng tạo lịch sử.
Cấp cơ sở còn là cấp thấp nhất, cấp cuối cùng nhìn theo cấp độ quản lý nhà
nƣớc từ trên xuống dƣới. Cấp cơ sở là đơn vị hợp thành của chính quyền nhà nƣớc.


18

Vị trí của CQĐP cấp cơ sở trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức

mới tiếp tục kế thừa tinh thần của các bản Hiến pháp trƣớc đó của nƣớc ta Hiến
pháp 1946,1959, 1980 và 1992 ghi nhận: CQĐP cấp xã (cấp cơ sở) là một cấp đơn
vị hành chính trong hệ thống bốn cấp thống nhất, thông suốt của một nhà nƣớc đơn
nhất. CQĐP cấp xã bao gồm hai cơ quan là HĐND – cơ quan đại diện của nhân
dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng và UBND là cơ quan chấp hành của
HĐND do HĐND bầu ra, là cơ quan hành chính nhà nƣớc trên địa bàn xã nhằm
quản lý các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phƣơng và hƣớng dẫn nhân dân thực hiện
các hoạt động tự quản ở cơ sở theo nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa
giữa lợi ích nhân dân địa phƣơng với lợi ích chung của cả nƣớc. Thực tế cho thấy,
HĐND và UBND mặc dù là hai cơ quan có vị trí và tính chất khác nhau nhƣng
đƣợc tổ chức nhƣng đƣợc tổ chức và hoạt động trên cùng một địa bàn, một cấp hành
chính nên hai cơ quan này có mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức, chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn. Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của một cấp CQĐP chủ yếu dựa
vào việc phát huy mang tính tổng hợp hiệu lực hoạt động của cả hai cơ quan thành
một thể thống nhất. Vị trí, vai trò của chính quyền địa phƣơng cấp xã thể hiện tập
trung nhất ở vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp xã và mối
quan hệ giữa hai cơ quan chính quyền này.
Trong hơn 50 năm xây dựng đất nƣớc, về cơ bản, việc tổ chức HĐND và
UBND các cấp ở nƣớc ta theo mô hình Xô-viết đại biểu nhân dân địa phƣơng của
Nga và Liên Xô trƣớc đây. Theo đó thì mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ ở địa
phƣơng đều thiết lập cơ quan dân cử trực tiếp (HĐND) - đại diện cho ý chí và
nguyện vọng của nhân dân địa phƣơng và cơ quan này thành lập ra cơ quan chấp
hành của mình (UBHC hoặc UBND); cơ quan chấp hành vừa phụ thuộc vào cơ
quan dân cử, vừa chịu sự chỉ đạo của cơ quan chấp hành cấp trên trực tiếp.
Ƣu điểm của mô hình này là nó bảo đảm đƣợc tính thống nhất của quyền lực
nhà nƣớc và chịu sự kiểm tra, giám sát của Đảng và của nhân dân đối với hoạt động
của chính quyền. Tuy nhiên, trên thực tiễn hoạt động tồn tại rất nhiều bất cập nhƣ:
HĐND còn mang tính hình thức; CQĐP chỉ đƣợc coi là “cánh tay nối dài” của
chính quyền trung ƣơng trong thực hiện quyền lực nhà nƣớc vì thế mà làm mất đi
“tính tự chủ” của HĐND với tính cách là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng