VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THÙY LINH

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TỪ THỰC TIỄN
TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THÙY LINH

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TỪ THỰC TIỄN
TỈNH QUẢNG NGÃI

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số

: 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS. NGUYỄN TUẤN KHANH

HÀ NỘI, năm 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện từ thực tiễn tỉnh
Quảng Ngãi” là công trình nghiên cứu thực sự của riêng tôi, được thực hiện
trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết, khảo sát tình hình thực tiễn và dưới sự hướng
dẫn tận tình của TS. Nguyễn Tuấn Khanh.
Các số liệu sử dụng trong luận văn là trung thực, có trích dẫn nguồn
gốc rõ ràng và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu
khoa học nào trước đây.
NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thùy Linh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN...................................................... 7
1.1. Khái niệm chung về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ............ 7
1.2. Thẩm quyền, nội dung, phương thức kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp huyện ................. 12
1.3. Những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp huyện ....... 20
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY

PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN
NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI ...... 24
2.1. Khái quát hoạt động ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi ............................ 24
2.2. Thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi ................. 26
2.3. Đánh giá chung hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh
Quảng Ngãi ..................................................................................................... 38
CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI
ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI .......................................................................... 47
3.1. Định hướng giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp huyện ....... 47


3.2. Giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh
Quảng Ngãi ..................................................................................................... 49
KẾT LUẬN .................................................................................................... 65
TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND

: Hội đồng nhân dân

QPPL


: Quy phạm pháp luật

UBND

: Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1. Số liệu văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban
hành từ năm 2012 đến năm 2018 .................................................................... 25
Bảng 2.2. Số liệu kiểm tra văn bản do HĐND, UBND các huyện, thành phố
gửi đến từ năm 2012 đến năm 2018 ................................................................ 30


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là xu thế
khách quan, mang tính quy luật của quá trình đi lên chủ nghĩa xã hội, đây là
nhân tố quyết định cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong giai đoạn
hiện nay. Một trong những tiêu chí quan trọng để xây dựng nhà nước pháp
quyền là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện, chính vì vậy tại Nghị quyết số
48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020
đã đề ra mục tiêu: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ,
thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân;
đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và
hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị,

phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững
mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp
phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp hiện đại vào năm 2020” [12].
Năm 2015, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã
thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là một văn bản
pháp lý quan trọng giúp cho các cấp chính quyền địa phương ban hành những
văn bản QPPL để cụ thể hóa các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật
của Nhà nước, từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý
nhà nước.

1


Kể từ khi triển khai thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
2015, tại tỉnh Quảng Ngãi, HĐND và UBND các cấp đã ban hành một số
lượng văn bản QPPL tương đối lớn. Có rất nhiều hoạt động đảm bảo tính
đồng bộ, thống nhất được triển khai trong quá trình ban hành văn bản QPPL
của HĐND và UBND như: thẩm định, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, theo
dõi thi hành pháp luật được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được thì văn bản QPPL của HĐND
và UBND các cấp vẫn chưa đáp ứng được với yêu cầu quản lý, những thay
đổi hàng ngày của đời sống xã hội và bộc lộ một số vấn đề bất cập vì trong
thời gian này, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 ra đời, với
nhiều thay đổi lớn trong công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL thì số
lượng văn bản được ban hành có sai sót là không thể tránh khỏi.
Ngoài ra, nguyên nhân của tình trạng trên còn xuất phát từ việc các cấp,
các ngành chưa thực sự quan tâm và đề cao tầm quan trọng của công tác kiểm
tra văn bản; lực lượng cán bộ làm công tác kiểm tra văn bản chậm được kiện
toàn, còn thiếu về số lượng và chưa đáp ứng được trình độ chuyên môn,
nghiệp vụ; việc gửi văn bản QPPL sau khi ban hành đến cơ quan tư pháp cấp

trên để kiểm tra chưa thường xuyên, đầy đủ. Kinh phí, trang thiết bị làm việc
chưa đáp ứng với hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản; cơ sở dữ liệu kiểm tra
văn bản, nguồn văn bản pháp luật làm cơ sở pháp lý phục vụ cho hoạt động
kiểm tra văn bản chưa được xây dựng, trang bị đầy đủ.
Từ những lý do nêu trên, tôi chọn đề tài: "Kiểm tra và xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp
huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi” làm đề tài luận văn thạc sĩ cho mình.

2


2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Hiện nay, ở nước ta, đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu, hội
thảo, các bài viết về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL mà trong quá trình thực
hiện đề tài tác giả đã có điều kiện tiếp cận, chẳng hạn như:
- Tiến sỹ Bùi Thị Đào, Những vấn đề mang tính nguyên tắc trong Luật
Ban hành văn bản QPPL, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 8(193), năm 2011.
- Phạm Quang Hiển, Luận văn thạc sĩ luật học: Kiểm tra và xử lý văn
bản quy phạm pháp luật từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam, 2014
- Nguyễn Thị Mai Hương, Luận văn: Kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND, UBND trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, năm 2010.
- Uông Chu Lưu (Chủ biên), Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, năm 2005.
- Đoàn Thị Tố Uyên, Luận án tiến sĩ luật học: Kiểm tra và xử lý văn
bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Trường Đại học Luật Hà
Nội, năm 2012.
Và còn một số đề tài, công trình khác nghiên cứu về vấn đề này.
Qua nghiên cứu, tham khảo các sách, đề tài, bài viết nêu trên cho thấy
hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã được các tác giả đề cập
nghiên cứu, phản ánh trên nhiều góc độ và thời gian khác nhau. Vẫn còn

nhiều vấn đề về thực trạng công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND trong thời gian gần đây chưa được đề cập nghiên cứu, đánh
giá và kiến nghị một cách đầy đủ, thấu đáo, đặc biệt là hoạt động kiểm tra đối
với văn bản của HĐND và UBND cấp huyện. Chính vì vậy, việc chọn đề tài
về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp
huyện để nghiên cứu là cần thiết.

3


3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết và thực tế, luận văn đề xuất các giải
pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND
và UBND cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên, luận văn đặt ra các nhiệm vụ
nghiên cứu sau:
- Làm rõ cơ sở lý luận về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND;
- Phân tích, đánh giá đúng thực trạng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
của HĐND và UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, đánh giá đúng
đắn những kết quả đạt được, những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của
những kết quả đạt được cũng như hạn chế, bất cập trong kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL của HĐND và UBND;
- Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL của HĐND và UBND cấp huyện nói chung và trên địa bàn tỉnh Quảng
Ngãi nói riêng.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL của HĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi về không gian: đề tài chỉ tập trung nghiên cứu hoạt động kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL trong phạm vi không gian địa bàn tỉnh Quảng Ngãi

4


với 14 huyện, thành phố thuộc tỉnh Quảng Ngãi.
Phạm vi về thời gian: Từ tháng 7 năm 2016 đến 2018. Đây là thời điểm
Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 có hiệu lực thi hành.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của chủ
nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về
Chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ trương xây dựng
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân
và vì Nhân dân.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời sử dụng tổng hợp các
phương pháp nghiên cứu như: phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, quan sát.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
6.1. Ý nghĩa lý luận: Từ việc nghiên cứu có hệ thống và chuyên sâu, luận
văn làm rõ một số vấn đề lý luận về kiểm tra văn bản QPPL với tư cách là
một hoạt động khoa học pháp lý và khoa học hành chính; đưa ra một số nhận
xét đánh giá về hoạt động này đối với xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn: Góp phần nâng cao chất lượng công tác kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện trên địa bàn tỉnh;
Tăng cường chất lượng, hiệu quả của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản

QPPL của HĐND, UBND cấp huyện. Ngoài ra, luận văn còn có ý nghĩa đối
với đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm tra văn bản QPPL hiểu đầy đủ, sâu sắc
về bản chất nghiệp vụ của hoạt động kiểm tra, cách lựa chọn và hậu quả pháp
lý của từng biện pháp xử lý để tham mưu đúng theo quy định của pháp luật.

5


7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn gồm có 03 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Chương 2: Thực trạng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng
Ngãi
Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra, xử lý
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp
huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi

6


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN
NHÂN DÂN CẤP HUYỆN

1.1. Khái niệm chung về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1. Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản

quy phạm pháp luật
Theo Từ điển luật học Nhà xuất bản tư pháp thì văn bản QPPL là: “Văn
bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục
luật định, trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc
chung, làm khuôn mẫu cho xử sự của các chủ thể pháp luật trong một khoảng
thời gian và không gian nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo
một trật tự nhất định mà Nhà nước muốn xác lập” [34, tr.839].
Ở Việt Nam, trong pháp luật thực định, theo Luật Ban hành văn bản
QPPL năm 2008 (thay thế Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 và Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2002),
một lần nữa khái niệm văn bản QPPL được quy định cụ thể hơn: “Văn bản
quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp
ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong
Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu
lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các
quan hệ xã hội” [22]. Định nghĩa mới này bổ sung thẩm quyền “phối hợp ban
hành” để khẳng định sự tồn tại của các văn bản QPPL được ban hành liên

7


tịch; dấu hiệu: “hình thức”, “thẩm quyền”, “có hiệu lực bắt buộc chung” để
nhận biết, phân biệt tính đặc trưng của văn bản QPPL.
Định nghĩa trên là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền xác định những
vấn đề phải được ban hành dưới hình thức văn bản QPPL, phân biệt văn bản
QPPL với văn bản hành chính nhằm góp phần hạn chế đáng kể số lượng văn
bản hành chính có chứa QPPL. Tuy nhiên, do cách định nghĩa của này còn
mang tính học thuật, lại chưa cụ thể, nên đã gây nhiều khó khăn, lúng túng
trong việc xác định văn bản nào là văn bản QPPL.

Để góp phần khắc phục hạn chế nêu trên, Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật 2015 bổ sung định nghĩa về “quy phạm pháp luật” và coi định
nghĩa về “quy phạm pháp luật” là cơ sở để từ đó định nghĩa về “văn bản quy
phạm pháp luật”. Cụ thể như sau:
Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung,
được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong
phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước,
người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước
bảo đảm thực hiện.
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật,
được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định
trong Luật này.
Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành đúng
thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong luật này thì không phải
là văn bản quy phạm pháp luật.
Như vậy, chỉ trong một thời gian ngắn các đạo luật điều chỉnh hoạt
động ban hành văn bản QPPL đã được ra đời và định nghĩa về văn bản QPPL

8


cũng được thảo luận, nghiên cứu và hoàn thiện hơn, trở thành cơ sở pháp lý
cho hoạt động ban hành văn bản pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền ở
nước ta.
Hệ thống văn bản QPPL là khái niệm liên quan tới pháp luật thực định,
phản ánh thực trạng các nguồn của pháp luật, là sự thể hiện ra bên ngoài của
pháp luật dưới hình thức văn bản và mối liên hệ giữa các văn bản trong một
chỉnh thể toàn vẹn [18].
Hệ thống văn bản QPPL nước ta lấy Hiến pháp, các đạo luật, bộ luật làm
cơ sở pháp lý có hiệu lực cao. Các văn bản QPPL tạo thành một hệ thống theo

thứ bậc hiệu lực. Hiện nay, hệ thống pháp luật nước ta gồm có:
Hiến pháp.
Bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội.
Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên
tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn
Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.
Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao
với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao,

9


Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán
nhà nước.
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương.
Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt.
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc
tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là
cấp huyện).

Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện.
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi
chung là cấp xã).
Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.
1.1.2. Khái niệm, vai trò của kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật
Kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động xem xét, đánh giá và kết luận của
cơ quan nhà nước có thẩm quyền về tính hợp pháp và hợp lý của văn bản
QPPL nhằm phát hiện và xử lý kịp thời những văn bản bất hợp pháp, bất hợp
lý, đồng thời, xử lý trách nhiệm đối với các cơ quan, người có thẩm quyền đã
ban hành văn bản sai trái đó.
Xử lý văn bản QPPL là hoạt động có tính tổ chức, quyền lực nhà nước,
được tiến hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo thủ tục và
nguyên tắc do pháp luật quy định nhằm đình chỉ thi hành, sửa đổi, bổ sung,
bãi bỏ, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp

10


pháp, bất hợp lý, đồng thời xem xét trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể ban
hành, tham mưu soạn thảo văn bản QPPL đó.
Kiểm tra, xử lý văn bản QPPL nhằm hoàn thiện và đồng bộ hệ thống
pháp luật, loại bỏ những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, từ đó nâng cao chất
lượng của hệ thống pháp luật. Vai trò quan trọng của kiểm tra, xử lý văn bản
QPPL được cụ thể như sau:
Thứ nhất, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL góp phần đảm bảo tính hợp
hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật
Nội dung của kiểm tra văn bản QPPL đó là phải xem xét, đánh giá và
đưa ra kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản
QPPL. Điều này rất quan trọng bởi nếu cơ quan kiểm tra kết luận văn bản

QPPL bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất thì văn bản QPPL đó sẽ
được triển khai và phát huy hiệu lực trên thực tế, ngược lại nếu cơ quan kiểm
tra kết luận văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp hiến, bất hợp pháp và không
thống nhất sẽ ảnh hưởng thậm chí làm chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản
QPPL đó.
Thứ hai kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có vai trò quan trọng trong việc
duy trì trật tự quản lý nhà nước, đảm bảo quyền lợi hợp pháp của cá nhân, tổ
chức, góp phần tạo dựng môi trường pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh
Xuất phát từ mục đích của kiểm tra văn bản QPPL là nhằm bảo đảm tính
hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật.
Việc kiểm tra được thực hiện bởi chủ thể là cơ quan công quyền có thẩm
quyền riêng được pháp luật quy định. Các văn bản QPPL có sự mâu thuẩn,
chồng chéo sẽ bị loại bỏ để đảm bảo môi trường pháp lý lành mạnh, công
khai, minh bạch.

11


Thứ ba, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL góp phần nâng cao chất lượng
quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL
Mục đích của kiểm tra văn bản QPPL là kịp thời phát hiện những văn
bản đã ban hành có nội dung không phù hợp, trái với quy định của pháp luật
để kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý. Thông qua đó sẽ góp
phần nâng cao chất lượng, hiệu quả trong công tác soạn thảo, ban hành và
quản lý văn bản.
1.2. Thẩm quyền, nội dung, phương thức kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp
huyện
1.2.1. Thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp huyện

Chủ tịch UBND cấp tỉnh tổ chức kiểm tra văn bản do HĐND, UBND
cấp huyện ban hành. Giám đốc Sở Tư pháp giúp Chủ tịch UBND cấp tỉnh
kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh.
Khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành trái pháp
luật thì HĐND, UBND có trách nhiệm tự mình bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ
văn bản. Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp đình chỉ việc thi hành và hủy bỏ,
bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND cấp dưới.
Chủ tịch UBND cấp tỉnh đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật
của HĐND cấp huyện và đề nghị HĐND cấp tỉnh hủy bỏ hoặc bãi bỏ.
1.2.2. Nội dung kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp huyện
Xác định văn bản QPPL được ban hành đúng thẩm quyền
Văn bản QPPL được ban hành đúng thẩm quyền là văn bản tuân thủ

12


đúng quy định của pháp luật đối với thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền
về nội dung.
Đúng thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền
ban hành văn bản theo đúng hình thức (tên loại văn bản) được quy định cho
cơ quan, người có thẩm quyền đó theo quy định của pháp luật.
Đúng thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền chỉ
ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình đã được
pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp. Thẩm quyền này được
xác định trong các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn quy định về phân
công, phân cấp, văn bản quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý
nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành, từng lĩnh vực.
Xác định nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật hiện
hành

Đó là Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải phù hợp với văn bản của các
cơ quan nhà nước Trung ương; Quyết định, Chỉ thị của UBND cấp tỉnh phải
phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước trung ương và Nghị quyết của
HĐND cấp tỉnh;
Nghị quyết của HĐND cấp huyện phải phù hợp với văn bản của các cơ
quan nhà nước trung ương và văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh;
Quyết định, Chỉ thị của UBND cấp huyện phải phù hợp với văn bản của cơ
quan nhà nước trung ương, văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh và còn phù
hợp với Nghị quyết của HĐND cấp huyện
Nghị quyết của HĐND cấp xã phải phù hợp với văn bản của các cơ quan
nhà nước trung ương và văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh, cấp
huyện; Quyết định, Chỉ thị của UBND cấp xã phải phù hợp với văn bản của

13


cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh, cấp
huyện và còn phù hợp với Nghị quyết của HĐND cấp xã.
Văn bản QPPL không quy định lại các nội dung đã được quy định trong
văn bản QPPL khác; Văn bản do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền
ban hành phải bảo đảm yêu cầu không làm cản trở việc thực hiện điều ước
quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
Xác định văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đúng căn cứ pháp
lý
Căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản bao gồm: Văn bản QPPL của
các cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm
vụ của cơ quan ban hành văn bản; Văn bản pháp lý cao hơn quy định về vấn
đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung của văn bản. Các căn cứ
pháp lý làm cơ sở ban hành văn bản QPPP là văn bản QPPL có hiệu lực pháp
lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã công bố hoặc ký ban hành chưa có hiệu

lực nhưng phải có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm với văn bản đó.
Xác định văn bản QPPL được ban hành phải được trình bày đúng thể
thức và kỹ thuật
Thể thức là cách thức thể hiện văn bản. Hay nói cách khác đó là tập hợp
các thành phần cấu thành văn bản bao gồm phần mở đầu, phần nội dung và
phần kết thúc. Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL hiện nay phải
tuân theo quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015,
Chương V Nghị định 34/2016/NĐ-CP; Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày
08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư; Nghị định số 09/2010/NĐ-CP
ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2004/NĐCP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư.

14


Văn bản được ban hành phải tuân thủ đầy đủ các quy định về trình tự,
thủ tục xây dựng, ban hành theo quy định của pháp luật
Kiểm tra trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản QPPL làm cơ sở
cho việc xử lý văn bản và xem xét, xử lý trách nhiệm cơ quan, người có thẩm
quyền ban hành văn bản. Đồng thời, qua đó xem xét trách nhiệm của cơ quan,
người có trách nhiệm tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua
văn bản và kiến nghị xử lý theo quy định.
Văn bản được ban hành đúng trình tự, thủ tục là văn bản được xây dựng,
ban hành tuân thủ đầy đủ các quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành
theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, Nghị
định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số
điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
1.2.3. Phương thức, quy trình kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp huyện
Phương thức kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND
Gồm có hai phương thức tự kiểm tra văn bản và kiểm tra văn bản theo

thẩm quyền.
Đối với phương thức tự kiểm tra: Cơ quan ban hành xem xét lại một lần
nữa về nội dung, hình thức, thể thức, kỹ thuật trình bày của văn bản. Nếu phát
hiện có dấu hiệu bất hợp lý thì cơ quan ban hành văn bản có trách nhiệm kịp
thời xử lý.
Đối với phương thức kiểm tra theo thẩm quyền gồm có kiểm tra văn bản
do cơ quan, người ban hành văn bản gửi đến; Kiểm tra văn bản khi nhận được
yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có
dấu hiệu trái pháp luật; Kiểm tra văn bản theo địa bàn tại cơ quan ban hành

15


văn bản, chuyên đề, ngành, lĩnh vực.
Quy trình kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND
Quy trình tự kiểm tra văn bản QPPL gồm các công đoạn sau:
Bước 1. Gửi văn bản kiểm tra:
Đối với văn bản QPPL đã được cơ quan, người có thẩm quyền ký ban
hành, khi phát hành văn bản, cơ quan, đơn vị làm nhiệm vụ phát hành văn bản
có trách nhiệm đồng gửi văn bản cho đơn vị được phân công làm đầu mối tự
kiểm tra văn bản đó để thực hiện việc tự kiểm tra.
Bước 2. Nhận văn bản kiểm tra:
Cơ quan được phân công làm đầu mối kiểm tra văn bản phải vào sổ để
theo dõi việc gửi văn bản và nhận văn bản tự kiểm tra. Việc vào sổ theo dõi là
để kiểm tra được số văn bản đã phát hành được kiểm tra, theo dõi thời gian
kiểm tra văn bản.
Bước 3. Phân công kiểm tra:
Cơ quan, đơn vị được phân công làm đầu mối kiểm tra, khi nhận văn bản
tự kiểm tra, phân công chuyên viên hoặc cộng tác viên nghiên cứu, kiểm tra

toàn bộ văn bản.
Bước 4. Thực hiện kiểm tra văn bản:
Chuyên viên hoặc cộng tác viên thực hiện việc kiểm tra văn bản theo
tiêu chí về căn cứ pháp lý ban hành văn bản; thẩm quyền ban hành văn bản;
nội dung văn bản; thể thức và kỹ thuật trình bày; thủ tục, xây dựng và ban
hành.
+ Trường hợp không phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật,
chuyên viên kiểm tra phải ký tên và ghi rõ ngày, tháng, năm kiểm tra vào góc

16


trên bên phải của văn bản mà mình đã kiểm tra để xác nhận việc kiểm tra, thời
điểm kiểm tra và lập Bản báo cáo tóm tắt (tên văn bản, căn cứ đối chiếu, kiểm
tra, kết luận của người kiểm tra về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản...) để
báo cáo Thủ trưởng đơn vị được phân công làm đầu mối tự kiểm tra.
+ Trường hợp phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, chuyên viên
kiểm tra văn bản phải ký tên, ghi rõ ngày, tháng, năm kiểm tra; đồng thời lập
Phiếu Kiểm tra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật theo mẫu và Hồ sơ kiểm tra
văn bản theo quy định trình Thủ trưởng đơn vị được phân công làm đầu mối
tự kiểm tra văn bản xem xét, quyết định.
Bước 5. Báo cáo kết quả tự kiểm tra
Đối với văn bản có nội dung trái pháp luật, đơn vị được phân công tự
kiểm tra có trách nhiệm phối hợp trao đổi làm rõ những nội dung trái pháp
luật, thống nhất các biện pháp xử lý và chuẩn bị báo cáo với cơ quan, người
đã ban hành văn bản đó để kịp thời xử lý theo quy định. Báo cáo kết quả tự
kiểm tra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật gồm những nội dung cơ bản: Đánh
giá nội dung có dấu hiệu trái pháp luật của văn bản và đề xuất hướng xử lý,
thời hạn xử lý, biện pháp khắc phục hậu quả do văn bản gây ra (nếu có); Xác
định trách nhiệm của cán bộ, công chức tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm

tra và ban hành văn bản.
Bước 6. Xử lý văn bản trái pháp luật đã ban hành
Trên cơ sở báo cáo kết quả tự kiểm tra, cơ quan, người có thẩm quyền có
trách nhiệm xử lý kịp thời văn bản trái pháp luật đã ban hành.
Bước 7. Công bố, lưu trữ kết quả tự kiểm tra:
Kết quả tự xử lý văn bản QPPL trái pháp luật phải được công bố công
khai, đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng và phải được đăng công

17


báo, đăng trên trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành hoặc niên yết tại
trụ sở cơ quan ban hành hoặc các địa điểm khác có liên quan, đồng thời gửi
cho cơ quan, tổ chức, cá nhân mà trước đó văn bản đã được gửi.
Kết thúc quá trình kiểm tra, người kiểm tra phải lập hồ sơ về văn bản có
nội dung trái pháp luật, chuyển bộ phận cơ sở dữ liệu nhằm xây dựng hệ
thống cơ sở dữ liệu phục vụ công tác này, chuyển bộ phận văn thư lưu trữ hồ
sơ.
Quy trình kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền:
Quy trình kiểm tra văn bản theo thẩm quyền cũng tương tự như quy trình
tự kiểm tra, gồm các bước gửi văn bản kiểm tra, nhận văn bản, tổ chức kiểm
tra và xử lý kết quả. Tuy nhiên trong từng bước, nội dung công việc có sự
khác biệt. Cụ thể quy trình gồm các bước như sau:
Bước 1. Gửi văn bản kiểm tra:
Trong văn bản QPPL, ở phần “Nơi nhận” của văn bản phải ghi rõ cơ
quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản. Sau khi ký, văn bản QPPL phải được
gửi cho cơ quan kiểm tra theo thời gian quy định, cụ thể: văn bản QPPL của
HĐND, UBND cấp tỉnh gửi đến Cục Kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp và tổ
chức pháp chế của bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền kiểm tra theo ngành,
theo lĩnh vực. Văn bản của HĐND, UBND cấp huyện gửi đến Sở Tư pháp;

văn bản của HĐND, UBND cấp xã gửi đến Phòng Tư pháp để kiểm tra.
Bước 2. Tiếp nhận văn bản thuộc đối tượng kiểm tra:
Cơ quan có trách nhiệm kiểm tra văn bản theo thẩm quyền nhận văn bản
do các cơ quan gửi tới, mở Sổ văn bản đến để theo dõi việc gửi và tiếp nhận
văn bản thuộc đối tượng kiểm tra.
Bước 3. Phân công người kiểm tra:

18