mmrnm

T R Ư Ờ N G Đ Ạ I H O C L U Ậ T HÀ N Ộ I

f)É TÀI KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG

PHẢP LUẬT BỔI THƯỜNG, Hỗ TRỢ, TÁI ĐỊNH c ư
KHI NHÀ NƯỚC THU HỔI ĐẤT - THỤC TRẠNG
VÀ III
"ĩ HOÀN THĨỀN
StỊII

Chú nhiệm đề tài: TS. Nguyễn T h ị Nga
Bộ môn Luật Đất đaỉ, Khoa pháp Iuf * Khìh. tế
Tirường Đại học Luật H‘>' Nội
•••

> -.y :V '

■

1

••

.■

ỀỂẾ'

MẲ s ố : I.H - 2012 - 2773/ttHI HN

Hà Nội - 2»! 3

ẸSẾ


B ộ T ư PHÁP
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

Đ È T À I K H O A HỌ C C Ấ P T R Ư Ờ N G

PHAP l u ậ t b ò i t h ư ờ n g , h ỏ t r ợ , t á i đ ịn h c u '
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT - THựC TRẠNG VÀ
HƯỚNG HOÀN THIỆN
Chủ nhiệm đề tài: TS. N guyễn Thị N ga

Bộ môn Luật Đất đai, Khoa pháp luật Kinh té,
Trường Đại học Luật Hà Nội

M Ả SO: LH - 2012 - 2773/Đ H L -H N

rRUÍvG ĨẢ M THÒNG ĨIN THƯ V
VRUỔM G Đ Ạ I H Ọ C 1 U À T HÀ r ji> :.
I PH Ò M G Đ Ọ C -

H à N ội,7 2013
•

. .... ........

I



N H Ữ N G N G Ư Ờ I T H A M G IA T H Ụ C HIỆN Đ Ẻ TÀ I

TU' CÁCH
STT

HỌ VÀ TÊN

NƠI CÔNG TÁC
THAM GIA
Bộ môn Luật Đất đai,

1

TS. Nguyễn Thị Nga
Khoa PLKT, ĐH Luật HN

2

Tác giả CĐ06; CĐ07;
CĐ09; CĐ12

Bộ môn Luật Đất đai,

Thư ký đề tài;

Khoa PLKT, ĐH Luật HN

Tác giả CĐ13


ThS. Đỗ Xuân Trọng
PGS. TS.

Bộ môn Luật Đất đai,

Tác giả CĐ01; CĐ02;

Nguyễn Quanơ Tuyến

Khoa PLKT, ĐH Luật HN

CĐ03.

3

đ
' 1

Chủ nhiệm đề tài;

Bộ môn Luật Đất đai,
TS. Nguyễn Thị Dung

Tác giả CĐ08
Khoa PLKT, ĐH Luật HN
Bộ môn Luật Đất đai,

5 TS. Nguyền T. Hồng Nhung


Tác giả CĐ05
Khoa PLKT, ĐH Luật HN
Bộ môn Luật Đất đai,

6

ThS. Phạm Thu Thủy

7

TiS. Nsuyễn Văn Hồng

ị
ỉ

1hs. Ns,uyễn Tú Anh

Tác giả CĐ04
Khoa PLKT, ĐH Luật HN
Sở Tài nguyên và Môi
trường TPHCM

Tác giả CĐ11

Trường Đại học Luật

(
)

;


Tác giả CĐ10
TP. Hồ Chí Minh

, ■

ân 1hị Phương Liên

Bộ Tư Pháp

Tác giả CĐ14

Lưu Công Thành

Bộ Tư Pháp

Tác giả CĐ15


MỤC LỤC
Trang
PHẦN I: Báo cáo lổng thuật....................................................................................... 1
PHẦN II: Các chuvên đề nghiên cứ u ....................................................................... 53
Chuyên đề 1: Những vấn đề lý luận về bồi thườns, hỗ trợ, tái định cư và pháp luật
về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Tác giả: PGS. TS. Nguyễn Quang Tuyến................................................................. 53
Chuyên đề 2: Hậu quả của thu hồi đất và sự cần thiết khách quan của vấn đề bồi
thường, hồ trợ, tái định cư khi Nhà nước íhu hồi đất.
Tác giả: PGS. TS. Nguyễn Quang Tuyến.................................................................84
Chuyên đề 3: Pháp luật một số nước về bồi thườns, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà

nước thu hồi đất và những bài học kinh nghiệm trong quá trình hoàn thiện pháp luật
về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở Việt Nam.
Tác giả: PGS. TS. Nguyễn Quang Tuyến...............................................................102
Chuyên đề 4: Các nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất và những vấn đề thực tiễn đặt ra.
Tác giả; Ths, Phạm Thu Thủy................................................................................. 132
'Chuyên đề 5: Các điều kiện được bồi thường về đất, tài sản trèn đất khi Nhà nước
thu hồi và những bất cập, vướng mắc phát sinh trong thực tể.
Tác giả: TS. Nguyễn Thị Hồng Nhung.................................................................... 152
Chuyên đề 6: Pháp luật về các phương thức bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và
một số kiến nghị hoàn thiện.
Tác giả: TS. Nguyễn Thị N ga................................................................................. 157
Chuyên đề 7: Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Thực trạng và một số kiển nghị.
Tác giả: TS. Nguyễn Thị N ga................................................................................. 173
Chuyên đề 8: Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phi nông nghiệp Thực trạng và một sổ kiến nơhị.
Tác giả: TS. Nguyễn Thị Dun%............................................................................... 193


Chinên đề 9: Chính sách hỗ trợ đối với người có đất bị Nhà nước thu hồi - Thực
trạng và một sổ đề xuất nhằm nâns cao hiệu quả trong quá trình tổ chức thực thi.
Tác gia: TS. Nguyễn Thị Nga.................................................................................. 210
Chuvên đề 10: Những vấn đề lí luận và thực tiễn về chính sách tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất ở.
Tác giả: Ths. Nguyễn Tú A nh ...................................................................................220
Chuvên đề 11: Hoàn thiện pháp luật về giá đất nhằm nâng cao hiệu quả thực thi
trons lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Tác giả: Ths. Nguyễn Văn Hồng.............................................................................. 240
Chuyén đề 12: Pháp luật về quy trình và thủ tục hành chính về bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và một sổ đề xuất, kiến nghị.
Tác giả: TS. Nguyễn Thị Nga....................................................................................258

Chuyền đề 13: Thực trạng về giải quyết các tranh chấp, khiểu nại, tố cáo trong lĩnh
vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Tác giả: Ths. Đỗ Xuân Trọng...................................................................................273
Chuyên đề 14: Vai trò của các thể chế trung gian trong quá trình tổ chức thực thi
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Tác giả: Trần Thị Phương Liên —Bộ Tư pháp......................................................285
;v Chuyên đề 15: Minh bạch, dân chủ và công khai hoá chính sách bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất - Yếu tố quan trọng đảm bảo quyền và lợi ích
của những người cỏ đất bị thu hồi.
Tác giả: Lưu Công Thành —Bộ Tư Pháp................................................................299
PHẦN III - Kết luận.................................................................................................320
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................................324


PH À N I
BÁO CÁO TỎNG THUẬT


BÁO CÁO TỒNG TH U Ậ T ĐỀ TÀI
N G HIÊN CỨ U KH OA HỌC CẮP TRƯỜNG

Ù tài: “Pháp luật bồi thưÒTig, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi
đất - thực trạng và huóìig hoàn thiện”

BẢNG CHỮ VIẾT TẮT
1. Bât động sản

BĐS

2.


Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

CNH- HĐH

3.

Giải phóng mặt bằng

GPMB

4.

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

GCNQSDĐ

5.

Hội đồng nhân dân

HĐND

6.

Khu công nghiệp

KCN

7. Kinh tế


KT

8.

Sản xuất

sx

9.

Sử dụng đất

SDĐ

10. Quyền sử dụng đất

QSDĐ

11. Tái định cư

TĐC

12. Thu hồi đất

THĐ

13. Trách nhiệm hữu hạn

TNHH


14. Tư liệu sản xuất

TLSX

15. Trung ương

TW

16. Xã hội

XH

17. Xã hội chủ nghĩa

XHCN

18. ủy ban nhân dân

UBND

1


I. TÍNH CẤP THIÉT CỦA ĐÈ TÀI NGHIÊN c ứ u

Trong điều kiện nước ta hiện nay, '‘thu hồi đất, bồi thường, hồ trợ, tái định cư
để giải phóng mặt bằne, có đất sạch" cho các dự án đầu tư là một trong nhữne công
việc quan trọng phải làm trên con đườna công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
Để đạt tới mục tiêu này, Đảng và Nhà nước ta đã phải đẩy mạnh việc triển khai xây

dựng nhiều công trình cơ sở hạ tầng, nhiều khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công
nghệ cao; cùng với đó, là triển khai xây dựng hàng loạt các công trình cơ sở hạ tầng
kỹ thuật, hạ tầng văn hóa, xã hội nhằm phục vụ cho việc chỉnh trang và phát triển đô
thị, cũng như đô thị hóa ở nông thôn. Có thể nhận thấy, tốc độ đô thị hóa ở Việt
Nam đã và đang diễn ra nhanh chóng cả bề rộng lẫn chiều sâu; không gian đô thị
không ngừng được mở rộng và phát triển, bộ mặt nông thôn đang được thay đổi
từng ngày. Trong quá trình thay đổi nhanh chóng đó, công tác thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ và giải phóng mặt bàng đóng vai trò quan trọng và hỗ trợ đắc lực của
quá trình này. Khẳng định như vậy bởi, công tác bồi thường, hỗ trợ và giải phóng
mặt bằng mang tính quyết định tiến độ của các dự án, của các công trình mà Nhà
nước thu hồi. Sẽ không quá khi nói rằng: “thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và giải
phóng mặt bằng nhanh là một nửa dự án, của các công trình xây dựng”.
Tuy nhiên, không thể phủ nhận rằng, trước mỗi quyết định thu hồi đất của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền cho sự nghiệp phát triển đất nước và lợi ích của các
nhà đầu tư trong nước và ngoài nước cũng đều xảy ra những khó khăn và xáo trộn
lớn đến đời sống vật chất và tinh thần của những người dân có đất bị thu hồi. Trung
bình cứ thu hồi mỗi ha đất nông nghiệp sẽ có 10 nông dân bị mất việc và với tốc độ
73,2 nghìn ha đất bị thu hồi mỗi năm sẽ có 70 vạn nông dân không có công ăn việc
làm. Khu vực bị ảnh hưởng nhiều nhất là vùng đồng bằng sông Hồng với hơn
300.000 hộ, tiếp đến là Đông Nam Bộ với 108.000 hộ, đặc biệt thành phố Hà Nội là
địa phương có số hộ bị ảnh hưởng lớn nhất nước với 138.291 hộ gia đình. Với
người dân, mất đất là mất kế sinh nhai, mất điểm tựa để “an cư lạc nghiệp”, mất đi
thói quen tốt đẹp của đời sống cộng đồng thân thuộc. Vì vậy, bài toán đặt ra là làm
sao việc thu hồi đất phải giải quyết được hài hòa mối quan hệ lợi ích giữa nhà nước,
nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi; trong đó, lợi ích của người dân có đất bị thu
hồi phải đặc biệt được quan tâm, chú trọng bởi đất đai đối với họ là nơi ăn, chốn ở,
là nguồn sống, nguồn việc làm, là biểu hiện của đời sống vật chất và tinh thần. Theo
đó, Nhà nước với vai trò và vị thế của một tổ chức quyền lực chính trị và kinh tế, là
đại diện cho quyền lợi và khát vọng chung của nhân dân phải có những biện pháp



pháp lý và tinh tế hữu hiệu, với những bước đi và cách thức tô chức thực hiện trên
thực tế C'ó hiệu quả để đảm bảo quyền lợi cho neười bị thu hồi đất. Đảm bảo quyền
lợi ở đây đuợc hiểu ở khía cạnh: Đảm bảo về lợi ích kinh tế, nghĩa là Nhà nước phải
bù đắp nhũng lợi ích hợp pháp (những tổn thất về kinh tế) mà người sử dụng đất
mất đi do vệc chấm dứt quyền khai thác và sử dụng đất của họ trước các quyết định
thu hồi đất của Nhà nước; mặt khác, đảm bảo sự ổn định về xã hội và an sinh như:
ổn định việv làm, ổn định nơi ăn, chốn ở, phong tục tập quán truyền thống và những
thói quee ánh hoạt cộng đồng tốt đẹp... của người có đất bị thu hồi. Neu không
nhìn rõ bảr chất vấn đề này, mồi năm chúng ta có hàng ngàn dự án cần giải phóng
mặt bằng, nỗi dự án chỉ kéo theo một gia đình không có chỗ ở, không việc làm thì
đã có hàng ngàn gia đình thiếu chỗ ở hoặc chỗ ở tạm bợ, trên hàng ngàn nhân khẩu
lao động ửất nghiệp... Như vậy là sự phát triển sẽ thiên lệch, lợi ích của quốc gia,
lợi công cệng, mục tiêu của công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước sẽ không hài
hoà với lợi ích cá nhân, gia đình. Từ đó mục tiêu lớn của quốc gia sẽ không đạt
được.
Nhìr nhận rõ vấn đề tất yếu khách quan nêu trên, trong thời gian qua, Nhà
nước đã bai hành rất nhiều văn bản ở nhiều hình thức khác nhau như: Luật, Nghị
định, Thông tư và các văn bản pháp quy khác quy định chi tiết về bồi thường, hỗ
trợ, tái địm cư khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng. Trên cơ sở tổng
kết, đấiìh giá và đúc rút kinh nghiệm từ quá trình áp dụng pháp luật, những vướng
mắc nảy shh, từ sự phản hồi của các cơ quan, các tổ chức và của người dân trong
quá ưình ttực thi pháp luật..., các văn bản pháp luật ban hành trong thời gian qua đã
có nhiều sr thay đổi đáng ghi nhận. Các văn bản ban hành sau có những điểm tiến
bộ và tha) đổi hợp lý hơn các văn bản trước đó. Theo đó, các phương thức bồi
thường đươc quy định đa dạng hơn, tạo cơ hội chủ động cho người dân hơn trước sự
lựa chọn về chính sách bồi thường của Nhà nước; phương thức bồi thường cũng sát
hơn cơ ché thị trường. Các lợi ích vật chất và tinh thần của người sử dụng đất khi
Nhà nước thu hồi đã được quan tâm, chú trọng hơn. Lợi ích ba bên: Nhà nước Nhà đầu tu - Người có đất bị thu hồi đã bước đầu được điều chỉnh hài hoà, phù họp
hơn. Cùng với đó, các quy trình, trình tự, thủ tục khi Nhà nước thu hồi đất, thực

hiện bồi thiờng, hỗ trợ, tái định cư đã được pháp luật quy định cụ thể, rõ ràng, minh
bạch và còng khai hoá. Các quy định về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo
trong lĩnh vực này được xác lập rõ ràna, cụ thể và dân chủ hơn nhiều so với quy
định ttrước đây. Khẳng định nêu trên được biểu hiện rõ nét nhất khi tháng 12 vừa
3


qua, Quốc Hội khóa XIII đã thông qua Luật Đất đai 2013, theo đó, một mặt kể thừa
và tiếp thu những quy định hợp lý trong Luật Đất đai 2003 và các Nghị định hướng
đẫn thi hành về vấn đề này, đồng thời, đã có nhiều quy định mới, thể hiện sự thay
đổi quan trọng và tích cực.
Mặc dù vậy, trên thực tế, công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giải
phóng mặt bàng triển khai vẫn còn gặp rất nhiều vướng mắc, khó khăn. Theo đó,
chậm giải phóng mặt bằng để giao đất sạch cho các nhà đầu tư là điều dễ nhận thấy
và diễn ra phổ biến thời gian qua. Song song với đó là vấn đề khiếu nại, tố cáo của
những người có đất bị thu hồi vẫn chiếm tỉ lệ lớn, một số địa phương còn xảy ra tình
trạng biểu tình, chống đối các cơ quan chức năng thực thi nhiệm vụ, thậm chí nhiều
trường hợp các cơ quan phải sử dụng biện pháp cưỡng chế mới có thể thu hồi được
đất. Qua các vụ việc xảy ra thực tế thời gian qua tại Tiên Lãng - Hải Phòng, Văn
Giang - Hưng Yên... minh chứng khá rõ điều này.
Thực trạng nêu trên cho thấy, hiệu quả điều chỉnh của pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên thực tế còn hạn chế, nếu
không muốn nói là yếu kém. Vì vậy, nằm trong chương trình tổng thể của yêu cầu
tiếp tục hoàn thiện chính sách và pháp luật đất đai của Quốc hội đã đề ra, đặc biệt
trong thời gian tới, Chính Phủ ban hành các Nghị định để hướng dẫn thi hành Luật
Đất đai sửa đổi 2013 vừa được Quốc Hội thông qua 12/2013 nói chung và Nghị
định hướng dẫn về công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
nói riêng một cách cụ thể, chi tiết và sát thực với thực tiễn cuộc sống, dễ tổ chức
thực hiện... thì việc nghiên cứu, đánh giá, tổng kết và đưa ra nhận định của việc
hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu

hồi đất là việc làm cần thiết và rất có ý nghĩa. Thực tế đến nay cũng chưa có bất kỳ
công trình nghiên cứu khoa học ở các cấp bậc nào đề cập toàn diện về vấn đề này.
Do vậy, đề tài “Pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất thực trạng và hướng hoàn thiện ” không chỉ mang tính lý luận và thực tiễn cao, mà
còn mang ý nghĩa thời sự sâu sắc.
II. Tình hình nghiên cứu

Đến nay, vấn đề bồi thường khi NNTHĐ đã thu hút được sự quan tâm của
nhiều tác giả nghiên cứu dưới nhiều phương diện khác nhau. Có thể đề cập đến một
số công trình, bài báo tiêu biểu như: Nhà tải định cư: vừa ở vừa...run của tác eiả
Nguyễn Thiêm - Báo Công an nhân dân, số ra ngày 21/05/2005; Pháp luật về bồi


thường thệt hại khi Nhà nước thu hồi đât - Luận văn Thạc sĩ luật học của Nguyễn
Vinlh Diệr - năm 2006; Van đê việc làm cho người bị thu hôi đất ở nông thôn trong
quả trình cây dụng, phát triển các khu công nghiệp của tác giả Đỗ Đức Quân - Tạp
chí Kinh é và Dự báo, số 8 (412), tháng 8 năm 2007, tr.33-35; Pháp luật về bồi
thưởng, ho trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (qua thực tiễn thi hành hành
tại nhành ohỗ Hà Nội) - Luận văn Thạc sĩ luật học của Nguyễn Duy Thạch - năm
2007; Vì sao dân chim đồng thuận của tác giả Đức Tâm - Báo điện tử Kinh tế và Đô
thị, số ra Igày 19/8/2008; Bức xúc thu hồi đất không chỉ do giá đền bù của tác giả
Lan: Hươig - Báo điện tử Dân trí, số ra ngày 03/10/2008; Báo cáo của Bộ Nông
nghiệp vả Phát triển nông thôn trình Chính phủ về thực trạng thu hồi đất nông
nghiệp, tháng 9/2008. Một sổ ỷ kiến hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà
nưởc thu hồi đất của tác giả Ths. Lê Ngọc Thạnh - Tạp chí Tài nguyên và Môi
trườmg, sc 11 (73), tháng 6 năm 2009, tr.40-43; Dân bức xúc vì sự vô cảm của chính
quyền củi. nhóm phóng viên điều tra - Báo điện tử Nhà báo và Công luận, số ra
ngày 17/(9/2009. Chỉnh sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của tác giả Trần
Quang Hay đăng trên tạp chí Luật Học số 10 năm 2010; Tác giả Nguyễn Quang
Tuyến vói hai bài viết: Tương đồng và khác biệt giữa pháp luật đất đai Singapore
và pháp ỉuật đất đai Việt Nam - gợi mở cho Việt Nam trong quá trình hoàn thiện

pháp luật đất đai, đăng trên Tạp chí Luật Học số 8 năm 2010 và bài: Pháp luật về
bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Trung Quốc - những gợi mở
chở Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất ở Việt Nam, đăng trên Tạp chí Luật Học số 10 năm 2010. Hai bài viết
của TS Pian Trung Hiền với nhan đề: Pháp luật về thu hồi đất khi thực hiện quy
hoạch và chế định trung dụng đất trong pháp luật Việt Nam và bài: Quyền khiếu
kiện khi Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tải định cư, đăng
trên Tạp chí Luật Học số 3 và số 7 năm 2011. Tác giả Nguyễn Thị Nga với bài:
Pháp luậ về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng và
những vuớng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng, đăng trên Tạp chí Luật Học số
11 năm 2010 và bài viết: Những tồn tại, vướng mắc phát sinh trong quá trình áp
dụng bồi thường khỉ Nhà nước thu hồi đất, đăng trên tạp chí Luật Học số 5 năm
2011.
Noi chung, các công trình, bài báo nêu trên đều nehiên cứu về bồi thường khi
Nhà nướ; thu hồi đất ở mức độ và phạm vi khác nhau. Có công trình, bài báo
nghiên cưu đi sâu phân tích, bình luận một số khía cạnh pháp lý về bồi thườns khi
Nhà nước thu hồi đất như: các cơ sở, căn cứ để Nhà nước thu hồi đất, về siá bồi
5


thường V' bảo vệ quyền lợi cho người có đất bị thu hồi; có cône trình, bài báo
nghiên cứ vấn đề này ở phạm vi rộng nhằm đánh giá khái quát pháp luật và thực
trạng phá} luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Bên cạnh đó, lại có công
trình nghin cứu vấn đề này thông qua việc đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật
tại địa bài cụ thể của một tỉnh, thành phổ trực thuộc Trung ương; có công trình
nghiên CÚI thể hiện quan điểm về những chế định cụ thể của pháp luật hiện hành
như: các piương thức bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, về trình tự, thủ tục thu
hồi đất vàbồi thường, hỗ trợ, tái định cư, về cơ chế giải quyết các tranh chấp, khiếu
nại, tố cáchoặc cưỡng chế hành chính về lĩnh vực này.
Tu) nhiên, xâu chuỗi các công trình nghiên cứu nêu trên, tác giả nhận thấy

rằng, cho đến nay, chưa có bất kỳ một công trình, một đề tài, một bài viết nào
nghiên em một cách tổng thể, đầy đủ và toàn diện vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư lai Nhà nước thu hồi đất ở cả khía cạnh lí luận và thực tiễn. Điều đáng
quan tâm hơn là, chưa có bất kỳ sự nghiên cứu nào từ góc độ tổng kết qua kinh
nghiệm thrc tiễn của lĩnh Vực này trong thực tế để nhìn nhận, đánh giá mang tính
khách quai về những kết quả đạt được và những vấn đề còn tồn tại, bất cập và
những vưmg mắc phát sinh trong quá trình áp dụng pháp luật. Mặt khác, trong bối
cảnh nền linh tế - xã hội đang có những thay đổi liên tục và nhanh chóng thì các kết
quả mà gỉri khoa học pháp lý nước ta đã đạt được vẫn cần tiếp tục được nghiên cứu,
bổ sung \ì hoàn thiện. Bởi vậy, tôi cho rằng, việc nghiên cứu thành công đề tài
"Pháp luđ về bồi thường, hỗ trợ tải định cư khi Nhà nước thu hồi đất - thực trạng

và hướnghoàn thiện " trong khuôn khổ đề tài khoa học cấp trường vẫn là một công
việc có ý Ighĩa lý luận và mang tính thời sự cao.
III. Mục lích nghiên cứu của đề tài

Đề tàinghiên cứu khoa học về “Pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà
nước thuỉiồi đất - thực trạng và hướng hoàn thiện” nhằm đạt được các mục đích

Thứ mất, phân tích, bình luận làm sáng tỏ các quy định của pháp luật hiện hành
về bồi thiờng, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;
Thứ hỉ, tìm hiểu thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật hiện hành về bồi
thường, ỈĐ trợ, tái định cư trong thời gian qua để có những nhận định và đánh giá
khách quai về những kết quả đã đạt được và những tồn tại, bất cập của vấn đề này;
Thứ bỉ, thông qua việc nghiên cứu, đề tài đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn
thiện hơnqui định của pháp luật về bồi thườne, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu
6


hồi đất nhằn góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về vấn đề này trên thực

tế;
Thứ tư, lết quả nghiên cứu của đề tài sẽ góp phần cung cấp thêm nguồn tài liệu
cho các giảig viên và các bạn sinh viên nghiên cửu, tìm hiểu và phát triển tốt hơn
trong giảng lạy, học tập và nghiên cứu khoa học.
IV. Nội dtirg nghiên cứu

Để đít được mục đích nêu trên, đề tài tập trung nghiên cứu một số nội dung
chủ yếu sau
- NgHên cứu một số vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồ đất;
- Ngliên cứu chính sách, pháp luật của một số quốc gia trên thế giới và khu
vực về bồi hường, hỗ trợ, tái định cư và rút ra những kinh nghiệm cần thiết cho
Việt Nam tong quá trình xây dựng pháp luật và tổ chức thực thi có hiệu quả vấn đề
này trên thục tế;
- Phâi tích, đánh giá pháp luật thực định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nưrc thu hồi đất kể từ Luật Đất đai 2003 cho đến nay trên cơ sở lồng ghép
với việc ngliên cứu thực tiễn áp dụng pháp luật về vấn đề này ở một số địa bàn, khu
vực nhằm chỉ ra những thành tựu đã đạt được dưới góc độ pháp luật và cả cơ chế
thựes thi. Đrng thời, chỉ ra được những tồn tại, bất cập, không phù họp của những
chế định cụ thể là nguyên nhân trực tiểp tác động tới thực tiễn thi hành khó khăn và
phứic tạp trrng thời gian qua;
- Phái tích và tìm ra những nguyên nhân cụ thể của những tồn tại, hạn chế
của pháp liật hiện hành và thực tiễn thực thi về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước tiu hồi đất; trên cơ sở đó đề xuất một sổ giải pháp nhằm hoàn thiện pháp
luật và nânỉ cao hiệu quả áp dụng pháp luật vẩn đề này trong thời gian tới.
V. Đối tượig và phạm vi nghiên cứu

Đối ượng nghiên cứu của đề tài là:
- Mít sổ vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất;

- Nộ đung các quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước bao gồm Luật, pháp
lệnlk, Nghị lịnh, Chỉ thị, Thông tư, Thông tư liên tịch kể từ Luật Đất đai 2003 có hiệu
lực;
7


- Nghiên cứu thực tiễn áp dụnẹ pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất qua các vụ việc, tình huống cụ thể phát sinh ở một số địa
bàn, khu vực được sự quan tâm đông đảo của người dân và các cấp, các ngành;
Phạm vi nghiên cứu của đề tài là:
về phạm vi đối tượng, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật
về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, bao gồm: bồi thường về
đất, bồi thường về tài sản trên đất và các quy định về hồ trợ, tái định cư cho hộ gia
đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất; các quy định về giá đất và chính sách tài
chính có liên quan trực tiếp đến chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; các quy
định về quy trình, thủ tục thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và cơ chế giải
quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực này.
VI. Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện được mục đích, đề tài sẽ dựa trên quan điểm duy vật biện chứng
và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin, các quan điểm của Đảng và Nhà nước
ta về chính sách và pháp luật đất đai trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất
nước và xu thế hội nhập; nghiên cứu các quan điểm, các luận điểm của các chuyên
gia khoa học pháp lý Việt Nam về các nội dung có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp
đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất - xem đó là cơ sở
phương pháp luận giải quyết những vấn đề thuộc nội dung của đề tài.
Bên cạnh đó, đề tài còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học, cụ
thể như: phương pháp tổng hợp; phương pháp phân tích, đánh giá; phương pháp hệ
thống; phương pháp lịch sử cụ thể; phương pháp thống kê; phương pháp so sánh
luật học... để đảm bảo cho những lập luận của nhóm tác giả đưa ra có tính logic,

chặt chẽ và thuyết phục.
VII. Những đóng góp mới về khoa học và thực tiễn của đề tài

- Nhóm tác giả đề tài sẽ nghiên cứu, phân tích và bình luận vấn đề một cách
cụ thể, đầy đủ và toàn diện các chế định có liên quan trực tiếp đến bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở cả phương diện lí luận và thực tiễn áp
dụng pháp luật;
- Các chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất của một số quốc gia trên thế giới cũng sẽ được nhóm tác giả đề tài chú
trọng nghiên cứu, làm cơ sở cho việc phân tích, so sánh, đổi chiểu và rút ra những
kinh nghiệm cho thực tiễn xây dựng và hoàn thiện pháp luật về vấn đề này ở Việt
8


Nam;

- Một số các vụ việc phát sinh trong thực tiễn, được dư luận quan tâm trona
thời gian qua cũng sẽ được nhóm tác giả tập trung nghiên cứu, phân tích, làm sáng
tỏ dưới góc độ pháp luật và thực tiễn thực thi;
- Các kết quả nghiên cứu của đề tài có thể là nguồn tài liệu tham khảo cần
thiết và đáng tin cậy đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong hoạt động
ban hàrứ., sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật đất đai liên quan tới lĩnh vực
bồi thưòag, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Đồng thời, đề tài có thể
được sử dụng cho mục đích tham khảo trong công tác giảng dạy và học tập môn học
Luật Đấi đai, Pháp luật về bồi thườne, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
tại các cơ sở đào tạo trong trường và ngoài trường.
VIII. NỘI DUNG CỦA ĐÈ TÀI

về cơ bản, đề tài bao gồm 15 chuyên đề, được chia thành 3 nội dung chính
sau:

- Nội dung thứ nhất: Những vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất.
- Nội dung thứ hai: Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất.
- Nội dung thứ ba: Một sổ định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về
bồi thưòng, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
1. Những vấn đề lí luận về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nưóc thu hồi
đất.
1.1. Khái niệm bồi thường khỉ Nhà nưóc thu hồi đất
1.1.1. Quan niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng:" Bồi thường: đền bù những tổn hại đã
gây ra

„I

.

Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ
thể có hành vi gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội. Trách nhiệm này được rất
nhiều các ngành luật đề cập như trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài họp đồng
trong lĩnh vực pháp luật dân sự; trách nhiệm bồi thường oan, sai do hành vi của các
1Nguyễn Như Ý (chủ biên); Từ điển tiếng Việt thông dụng, N xb Giáo dục, Hà Nội - 2001, tr. 79

9


cơ quan ố tụng aây ra trong lĩnh vực pháp luật hình sự; trách nhiệm vật chất do
hành vi cỉa người lao động aâv ra trona lĩnh vực pháp luật lao độns v.v.
Tong lĩnh vực pháp luật đất đai, thuật ngữ bồi thường (hay đền bù) thiệt hại

để thực liện giải phóng mặt bằng ở Việt Nam đã được đặt ra từ rất sóm. Nghị định
số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) “Quy
định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất", tại Chương II đã đề cập đến việc
“Bồi thvờng cho người có ruộng đất bị trung dụng”. Tiếp đến Thông tư số
1792/T’Tg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về “Quy định một số điểm
tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lưu niên, các hoa mầu cho nhân
dân ở nìững vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phổ ” cũng đề cập đến vấn đề bồi
thường Ihi Nhà nước thu hồi đất. Đặc biệt sau khi Luật Đất đai năm 1987 ra đời,
Hội đồnj Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định số 186/HĐBT ngày
31/5/1950 quy định “về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển
sang sử dụng vào mục đích khác”, thuật ngữ bồi thường được thay thế bằng thuật
ngữ đền bù. Thuật ngữ này tiếp tục được sử dụng trong Luật Đất đai năm 1993,
Luật sửc đổi, bo sung một sổ điều của Luật Đất đai năm 1998 và các Nghị định
hướng cồn thi hành như: Nghị định sổ 90-CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ ban
hành qir định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục
đích quòc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Nghị định số
22/ỉ§§8NĐ-CP ngày 24/04/1998 của Chính phủ về đền bù thiệt hại khi Nhà nước
thu hồi (ất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng v.v Tuy nhiên, khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm
2001 đưỊC Quốc hội ban hành, thuật ngữ bồi thường được sử dụng trở lại và tiếp tục
xuất hiện trong Luật Đất đai năm 2003; Nghị định sổ 197/2004/NĐ-CP ngày
03/12/2(04 của Chính phủ quy định “ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thỉ hồi đất", Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 “Quy định bổ
sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đẩt (GCNQSDĐ), thu hồi đẩt,
thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tải định cư khi
Nhà nưcc thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai”.
"heo Luật Đất đai hiện hành thì: "Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là
việc Nhỉ nước trả lại giả trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho
người b thu hồi đất”.
1.1.2. Đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất


10


Bồi thường trong lĩnh vực đất đai mang một số đặc trưng cơ bản sau đây:
- Không phải tất cả các trường hợp người sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi
đất đều được bồi thường, vấn đề bồi thường chỉ đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất của
người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòne, an ninh; lợi ích quốc eia,
lợi ích công cộng.
- Việc bồi thường cho người sử dụne đất không do lỗi của Nhà nước gây ra
mà xuất phát từ nhu cầu của xã hội, của cộng đồng;
- Việc bồi thường về đất thực hiện không căn cứ vào giá chuyển nhượng
quyền sủ dụng đất thực tế trên thị trường (trao đổi ngang giá) mà dựa vào khung giá
do Nhà nước quy định tại thời điểm thu hồi đất;
1.1.3. Luận ỊÌải về bồi thường về đất và bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất
khi Nhà nướĩ thu hồi đất

Theo quy định hiện hành, khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích
quốc phòng, an ninh; lợi ích quốc gia, lợi ích cộng cộng và phát triển kinh tể thì
người bị thu hồi đất được bồi thường về đất và thiệt hại về tài sản gắn với đất thu
hồi. Sở dĩ, người bị thu hồi đất không được bồi thường thiệt hại về đất mà chỉ được
bồi thường \ề đất là bởi vì giá trị của đất bao gồm giá trị ban đầu và giá trị tăng
thêm do sự tốc động của con người trong quá trình sử dụng.
- Giá tị ban đầu của đất đai không do con người tạo ra mà do tự nhiên tạo ra;
bởi lẽ, đất đá có trước con người. Nó không phải là sản phẩm kết tinh sức lao động
của con ngưri mà được tự nhiên tạo ra. Gía trị ban đầu của đất đai được hình thành
từ các yếu tố như vị trí, diện tích, hình thể, kích thước, chất đất, địa hình, loại, hạng
đất v.v.
- Giá TỊ tăng thêm của đất đai được hình thành do sự tác động của con người
trong quá trìih sử dụng đất. Nó được xác lập bởi:

(i) Dc công sức đầu tư của cộng đồng xã hội. Trải qua quá trình khai phá, cải
tạo, bồi bổ, tìn tạo và giữ gìn hàng ngàn năm, các thế hệ cha anh đã đổ xương máu,
mồ hôi, công sức mới có được vốn đất như ngày này. Do đó, giá trị của đất đai kết
tinh “lao độig vật hóa ” của các thế hệ cha anh.
(ii) D} sự đầu tư của Nhà nước. Nhà nước tác động vào đất đai làm tăng giá
trị của chúng thông qua việc quy hoạch nhằm phân loại đất, đầu tư xây dựne hệ
thống cơ sở lạ tầng kỹ thuật (xây dựng hệ thống đường giao thôngụ cấp, thoát nước,


đường điện...) và hạ tầng xã hội (xây dựns khu đô thị, truna, tâm thươna mại, trường
học, nơi vui chơi giải trí công cộna,...).
(iii)

Do sự đầu tư của người sử dụng đất. Trong quá trình sử dụng đất, người

sử dụng đầu tư vốn, sức lao động, thời sian và áp dụng các thành tựu khoa học,
công nghệ hiện đại vào bồi bổ, cải tạo làm tăns eiá trị của đất đai.
Như vậy, giá trị của đất đai không chỉ do sự đầu tư của người sử dụng đất tạo
ra mà còn do sự đóng góp của cộng đồng và Nhà nước. Khi Nhà nước thu hồi đất,
người sử dụng đất được bồi thường một phần giá trị của đất đai được tạo ra từ sự
đầu tư của họ mang lại. Ngược lại, tài sản trên đất như nhà ở, công trình xây dựng,
cây cối, hoa màu v.v được tạo ra do sự đầu tư của người sử dụng đất. Họ bỏ vốn,
sức lao động, thời 2,ian, chất xám... để tạo ra các tài sản này. Tài sản trên đất thuộc
sở hữu của người sử dụng đất và gắn liền với đất đai. Vì vậy, khi Nhà nước thu hồi
đất thì tài sản trên đất sẽ bị phá dỡ, tiêu hủy hoặc không còn công năng, giá trị sử
dụng (bị thiệt hại). Do đó, người sử dụng đất được bồi thường thiệt hại về tài sản
gắn liền với đất bị thu hồi (bồi thường thiệt hại về thành quả lao động, kết quả đầu
tư trên đất).
1.2. Khái niêm hỗ trơ khi Nhà nưóc thu hồi đất
•


•

Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng: “Hỗ trợ: Giúp thêm, góp thêm vào ”2.
Như vậy dưới góc độ ngôn ngữ, hỗ trợ là sự trợ giúp, giúp đỡ của cộng đồng nhằm
san sẻ hoặc chia sẻ bớt một phần khó khăn, rủi ro mà một thành viên hoặc một
nhóm người gặp phải trong cuộc sống. Hoạt động này bao gồm 2 hình thức: hỗ trợ
về vật chất (tiền của hoặc các hiện vật) và hỗ trợ về tinh thần (động viên, thăm hỏi,
an ủi);
Thuật ngữ hỗ trợ không chỉ được sử dụng trong đời sổng XH mà còn được sử
dụng trong lĩnh vực pháp luật nói chung và pháp luật đất đai nói riêng. Sở dĩ pháp
luật đất đai đề cập đến việc hỗ trợ là vì đất đai vừa là tư liệu sản xuất (TLSX) đặc
biệt trong s x nông, lâm nghiệp; vừa là tư liệu tiêu dùng đối với con người. Do vậy,
khi Nhà nước thu hồi đất thì người SDĐ bị mất TLSX hoặc tư liệu tiêu dùng nên họ
lâm vào hoàn cảnh khó khăn như mất công ăn, việc làm hoặc mất nơi ở v.v. Để giúp
họ vượt qua khó khăn ổn định s x và đời sống thì bên cạnh việc bồi thườne, Nhà
nước phải thực hiện việc hỗ trợ. Với ý nghĩa đó, Luật Đất đai hiện hành quy định:
“Hỗ trợ khỉ Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất
2 Từ điển tiếng Việt thông dụng, Sdd, tr.332

12


thông qua đào tạo nghề mới, bô trí việc làm mới, cóp kinh phỉ đê di dời đên địa
điểm mới”.
Mặc dù bồi thường và hỗ trợ đều là việc giải quyết về mặt quyền lợi hợp
pháp cho người SDĐ - hậu quả của việc Nhà nước thu hồi đất sây ra; sonơ về bản
chất giữa chúng vẫn có sự khác nhau.
1.3. Khái niêm tái đinh cư khi Nhà nuóc thu hồi đất
•


•

Theo Từ điển Tiếng Việt: Tái định cư được hiểu là: Đến một nơi nhất định
để sinh sống lần thứ hai (lại một lần nữa).
Thuật ngữ tái định cư được pháp luật đất đai đề cập nhưng lại chưa có quy
định nào giải thích cụ thể nội hàm của khái niệm này. Luật Đất đai năm 1987, Luật
Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, cũng
như Luật Đất đai sửa đổi vừa được thông qua không có điều luật nào đề cập cụ thể
về khái niệm tái định cư. Luật Đất đai 2003 (Điều 42) và Luật Đất đai sửa đổi 2013
(Điều 85 và 86) chỉ quy định về việc Lập và thực hiện dự án tái định cư; bố trí dự án
tái định cư. Từ các nội dung này, có thể hiểu về tái định cư như sau: Tái định cư là
việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải chuẩn bị nơi ở mới đáp ứng đầy đủ các
điều kiện do pháp luật quy định cho người bị Nhà nước thu hồi đất ở để giúp họ
nhanh chóng ổn định cuộc sống.
1.4. Vai trò của bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
1.4.1. Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trước hết là nhằm
bảo đảm lợi ích công cộng

Thu hồi đất là biện pháp của Nhà nước nhằm chấm dứt quan hệ pháp luật về
SDĐ giữa một bên là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được giao đất, cho thuê đất và
một bên là Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu về đất đai. Thông qua việc thu
hồi đất, Nhà nước có được một quỹ đất cần thiết đáp ứng nhu cầu xây dựng cơ sở hạ
tầng KT - XH đồng bộ; phát triển các cơ sở KT, công nghiệp, các cơ sở

sx

- KD,

khu đô thị .v.v. Qua đó, làm tăng tính hấp dẫn của môi trường đầu tư; kêu gọi sự

đầu tư của các nhà đầu tư trong và ngoài nước phục vụ cho sự nghiệp CNH - HĐH
đất nước;
Đồng thời, ở một mức độ nhất định, việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất cũng góp phần gián tiếp vào việc chuyển dịch cơ cấu KT theo hướng
giảm tỷ trọng

sx nông nghiệp, tăng tỷ trọng sx công nghiệp, dịch vụ. Khi diện tích


đất s x nông nghiệp ngày càng bị thu hẹp, Nhà nước thực hiện các biện pháp hồ trợ
cho người nông dân bị mất đất s x trong việc đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp, tìm
kiếm việc làm mới. Qua đó, góp phần rút bớ: một lực lưọng lao động ở nôns thôn
chuyển sang làm việc trong khu vực s x phi nòng nghiệp và dịch vụ.
1.4.2. B ồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nhằm bảo đảm
giải quyết hài /ỉoà lợi ích của Nhà nước và ỉựi ích của người bị thu hồi đất

Vì lợi ích chung, lợi ích của cả cộng đồng, Nhà nước thực hiện thu hồi đất
của người SDĐ để sử dụng cho các mục đích khác nhau. Điều này sẽ gây ra những
thiệt hại và ảnh hưởng trực tiểp đến cuộc sống của những người bị thu hồi đất. Nếu
không thực hiện tốt việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người bị thu hồi đất
sẽ dẫn đến tình trạng là trong khi các công trình phúc lợi được xây dựns trên những
diện tích đất bị thu hồi mang lại lợi ích cho số đông dân chúng trong XH thì ở thái
cực ngược lại người bị thu hồi đất lại rơi vào tình trạng khó khăn về s x và đời sống
do bị mất đất s x hoặc bị mất nhà ở. Do đó, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất phải giải quyết hài hòa các mối quan hệ về lợi ích của người bị thu hồi đất với
lợi ích của Nhà nước, của XH để vừa bảo đảm nhu cầu SDĐ đai phục vụ cho việc
thực hiện các mục tiêu phát triển KT - XH của đất nước; vừa bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của người SDĐ, bồi hoàn cho họ những thành quả lao động, kết quả
đầu tư bị thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra.
1.4.3. Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư góp phần vào việc duy trì ồn định chính trị,

trật tự an toàn xã hội

Cho dù thu hồi đất để sử dụng vào bất kỳ mục đích gì thì đây cũng là hành vi
“đụng chạm ” trực tiếp đến quyền lợi vật chất của người SDĐ. Chính vì vậy, thu hồi
đất luôn luôn là vấn đề nhạy cảm, tiềm ẩn nhiều nguy cơ mâu thuẫn, tranh chấp về
lợi ích giữa Nhà nước, người bị thu hồi đất và người được hưởng lợi từ việc thu hồi
đất (chủ đầu tư, các doanh nghiệp hoặc cộng đồna; XH). Thực tế giải quyết các tranh
chấp, khiếu kiện từ việc thực hiện bồi thườns khi Nhà nước thu hồi đất cho thấy nếu
không giải quyết tốt việc bồi thường tổn thất, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu
hồi đất nhằm giúp họ vượt qua khó khăn nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất
thì sẽ phát sinh nhiều tranh chấp, khiếu kiện kéo dài, vượt cấp với số đông người
dân tham gia. Đây là nguyên nhân cơ bản làm phát sinh những “điểm nóng” gây
mất ổn định về chính trị, trật tự an toàn XH và dễ bị kẻ xấu lợi dụng kích độna, lôi
kéo nhân dân không đồng thuận với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước
14


về thu hồi 'ất để thực hiện các dự án đầu tư, các CÔ112; trinh hạ tầng công cộng v.v.
phục vụ lợ ích của cộng đồne. Do đó, thực hiện tốt bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà núc thu hồi đất có vai trò quan trọna 2 Óp phần duy trì ổn định chính trị,
trật tự an tan XH; tránh nguy cơ nảy sinh các xung đột XH.
1.5. Đườnị lối, chính sách của Đảng về bồi thuòìig, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu lồi đất

Vớiihận thức đúng đắn về tính chất, vị trí và vai trò quan trọng của đất đai
đối với sim hoạt và cuộc sống của mồi con người nói riêng và sự tồn tại, phát triển
của mỗi qiốc gia, dân tộc nói chung, đặc biết đối với một nước nông nghiệp như
Việt Nam nì đất đai lại càng có vai trò và tầm quan trọng đặc biệt, Đảng Cộng sản
Việt Nam lã luôn quan tâm đến vấn đề đất đai. vấn đề này được ghi nhận trong các
cương lĩnh văn kiện của Đảng và được xác định là một yếu tố không thể thiếu được

để tập hợp đoàn kết, giác ngộ các tầng lớp quần chúng nhân dân đi theo Đảng làm
cách mạnggiải phóng dân. Như vậy ngay từ khi mới thành lập và chưa giành được
chính quyin. Đảng ta vẫn luôn luôn coi trọng và bảo vệ quyền lợi về đất đai cho
mọi người dân nói chung và người nông dân nói riêng. Quan điểm này được thực
hiện một éch nhất quán ngay cả khi Cách mạng Việt Nam bước sang giai đoạn
mới: Giai toạn phát triển kinh tế, kiến thiết đất nước.
Đẹ ohấn đấu thực hiện mục tiêu: đến năm 2020, nước ta cơ bản trở thành
nước côngnghiệp phát triển theo hướng hiện đại mà Nghị quyết Đại hội Đảng toàn
quốc lần tiứ XI đã đề ra thì nước ta không thể không thực hiện công nghiệp hóa,
hiện đại h»a(CNH -HĐH). Tuy nhiên muốn thực hiện thành công sự nghiệp CNH HĐH, chúig ta phải giải quyết "bài toán " đất đai phục vụ cho việc xây dựng các cơ
sở công nịhiệp, cơ sở KT thông qua thu hồi đất của người sử dụng đất (SDĐ). Nhận
thức đượcvấn đề này, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, IX, X, XI
và các Hộ nghị Trung ương lần thứ IV (Khoá VIII), Hội nghị Trung ương VII (lần
2), Hội ngiị Trung ương lần thứ IX (Khoá IX) đã khẳng định quan điểm của Đảng
về vấn đềduy trì, củng cố chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đi đôi với việc bảo vệ
quyền vàỉọi ích họp pháp của người SDĐ; trong đó chú trọng thực hiện việc bồi
thường clo người SDĐ khi Nhà nước thu hồi đất. Đặc biệt, Nghị quyết số 19NQ/TW Igảy 06/11/2012 của Hội nghị lần thứ VI Ban chấp hành Trung ương Đảng
khóa XI \ầ iếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh
toàn diện còng cuộc đối mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở
thành nưcc công nghiệp theo hướng hiện đại đã đề ra những chính sách quan trọns
15


về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước Ihu hồi đất, cụ thể:
- Nhà nước chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hàng năm đã
được xét duyệt. Quy định rõ ràng và cụ thê hơn các trường họp Nhà nước thực hiện
việc thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tể, xã hội. Đối với các dự án
sản xuất, kinh doanh phù họp với quy hoạch sử dụng đất thì hộ gia đình, cá nhân
đang sử dụng được chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất với

nhà đầu tư để thực hiện dự án.
- Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thuộc trách nhiệm của ủy
ban nhân dân các cấp và có sự tham gia của cả hệ thống chính trị. Kiện toàn, nâng
cao năng lực của tổ chức có chức năng phát triển quỹ đất để bảo đảm thực thi nhiệm
vụ bồi thường, giải phóng mặt bàng, đấu giá quyền sử dụng đất.
- Việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm
dân chủ, công khai, khách quan, công bằng và đúng quy định của pháp luật. Người
sử dụng đất được bồi thường theo mục đích đất đang sử dụng hợp pháp. Tổ chức
thực hiện có hiệu quả phương án đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất và
bảo đảm đời sống của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi. Nghiên cứu phương
thức chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ để bảo đảm ổn định đời sống lâu dài cho người

-

Hoàn thiện cơ chế tạo quỹ đất, huy động các nguồn vốn xây dựng các khu

dân cư có hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội đồng bộ để bố trí chỗ ở mới cho người có
đất bị thu hồi trước khi bồi thường, giải tỏa. Khu dân cư được xây dựng phù hợp với
điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền.
1.6. Cơ sở của việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Nghiên cứu, tìm hiểu vấn đề bồi thường cho người SDĐ khi Nhà nước thu
hồi đất, chúng tôi nhận thấy chế định này được xây dựng và hình thành trên những
cơ sở lý luận chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra dựa trên
cơ sở quyền sở hữu về tài sản của công dân được pháp luật bảo hộ. Theo đó, quyền
sở hữu về tài sản họp pháp của mọi cá nhân và tổ chức đã được Hiến pháp ghi nhận
và bảo hộ. Khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì toàn bộ tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị
16



thu hồi của người đang SDĐ đều phải được bồi thường theo giá thị trường;
Thứ hai, xét về bản chất Nhà nước ta là Nhà nước do nhàn dân lao độna thiết
lập lên, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân. Nhà nước theo
đuổi sứ mạng cao cả và mang đầy tính nhân văn là phục vụ và chăm lo cho lợi ích,
sự phồn vinh của người dân. Đặt trong bối cảnh đó, thì khi Nhà nước thu hồi đất của
người dân để sử dụng vào bất kể mục đích gì (cho dù là sử dụng vào mục đích quốc
phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển KT) mà làm
phương hại đến quyền và lợi ích họp pháp của họ thì Nhà nước phải có bổn phận và
nghĩa vụ phải bồi thường;
Thứ ba, xét về phương diện lý luận, thiệt hại về lợi ích của người SDĐ là hậu
quả phát sinh trực tiếp từ hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Hơn nữa, trong
điều kiện Nhà nước và Pháp quyền, mọi chủ thể trong XH bao gồm Nhà nước, công
dân, các tổ chức KT, tổ chức chính trị - xã hội v.v. đều bình đẳng với nhau trước
pháp luật. Nước ta đang từng bước xây dựng một XH dân sự văn minh và hiện đại
nơi mà ở đó quyền lợi hợp pháp của mọi thành viên trong XH phải được luật pháp
tôn trọng và bảo vệ. Với cách tiếp cận như vậy, khi Nhà nước thu hồi đất mà làm
phương hại đến lợi ích hợp pháp của người SDĐ thì Nhà nước phải có trách nhiệm
bồi thường thiệt hại cho họ;
Thứ tư, Nhà nước ta đã và đang xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần vận
hành theo cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) hướng tới
mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh" trong điều
kiện chịu rất nhiều thách thức do quá trình hội nhập KT quốc tế đem lại. Để tranh
thủ thời cơ, vượt qua thách thức của xu thế toàn cầu hóa về KT, chúng ta phải biết
phát huy nội lực, tinh thần đoàn kết toàn dân tộc và khơi dậy lòng yêu nước, tính
năng động, sáng tạo của mỗi người dân đóng góp vào sự nghiệp chẩn hưng đất
nước. Điều này chỉ có thể thực hiện được khi Nhà nước biết tôn trọng và bảo hộ
những quyền lợi chính đáng của người dân. Đây cũng là một lý do dẫn đến việc ra
đời chế định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất;

Thứ năm, vân đê bôi thường khi Nhà nước thu hôi đât được xây dựng dựa
trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước giao đất cho tổ chức, hộ gia đình,
cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài và người sử dụng đất có các quyền chuyển quyền
sử dụng đất. Theo đó, quyền sử dụng đất trở thành quyền tài sản tư. Vì vậy, khi Nhà
nước thu hồi đất của họ mà không do lỗi của họ gây ra thì Nhà nước phải bồi
17


thường.
1.7. C ơ sở hình thành pháp luật về bồi thường, hỗ trọ-, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất.
1.7.1. C ơ sở lý luận

Đe giảm thiểu những hậu quả tiêu cực do việc thu hồi đất gây ra, pháp luật
về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ra đời như một kết quả
tất yếu nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất; đồng thời,
ngăn ngừa việc thu hồi đất tràn lan, bừa bãi v.v. Việc ra đời lĩnh vực pháp luật này
dựa trên những cơ sở lý luận chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, để giải quyết vấn đề đất đai phục vụ nhu cầu của xã hội thì Nhà
nước không thể không thu hồi đất của người sử dụng đất. Việc làm này làm phát
sinh mâu thuẫn về lợi ích giữa các bên cần phải giải quyết một cách hài hòa (Nhà
nước cần lấy đất để sử dụng cho mục đích chung. Trong khi đó, người sử dụng đất
bị mất đất ở - mất vị trí, mất khả năng sinh lợi từ đất - hoặc đất sản xuất nông, lâm
nghiệp và tài sản trên đất của họ bị buộc phá dỡ, di chuyển); nếu không giải quyết
hài hòa sự mâu thuẫn về lợi ích trong trường hợp này sẽ dẫn đến các xung đột xã
hội, tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định chính trị - xã hội. Vì vậy, pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ra đời là một phương thức để
giải quyết, xử lý những bất đồng, mâu thuẫn vồ lợi ích giữa Nhà nước với người sử
dụng đất và chủ đầu tư phát sinh từ việc Nhà nước thu hồi đất gây ra nhằm duy trì
sự ổn định xã hội.

Thứ hai, pháp luật mang những đặc trưng mà các biện pháp quản lý khác
không có được; đó là tính quy phạm, tính bắt buộc chung, tính cưỡng chế và tính
thích ứng.
- Tính quy phạm của pháp luật: Những quy tắc đạo đức được sử dụng một
cách phổ biển trong quan hệ ứng xử hàng ngày của con người được pháp luật “pháp
điển ” hóa thành các quy định pháp luật. Điều này có nghĩa là pháp luật xây dựng
những quy tắc ứng xử mẫu thông qua nội dung các quy định để con người căn cứ
vào đó tự điều chỉnh hành vi ứng xử của mình cho ngày càng gần với những hành vi
ứng xử mẫu này.
- Tính bắt buộc chung: Quy định của pháp luật được xây dựng trên cơ sở các
quy tắc đạo đức, quy ước chung được xã hội thừa nhận rộng rãi. Tuy nhiên khác với
18


quy tắc đạo (ức, quy phạm pháp luật có tính bắt buộc chun® đối với mọi nsưòi
trong xã hội. Diều này có nghĩa là mọi ngưừi phải có n°hĩa vụ và trách nhiệm tuân
thủ, chấp hàm pháp luật. Thông qua đó, sự công bằne, bình đẳng được thiết lập
giữa những ciủ thể, nhữna; siai tầng khác nhau trons, xã hội. Mọi người đều có
quyền bình đàig như nhau về quyền và nghĩa vụ trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế,
văn hóa - xã lội v.v nói chung và trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thuhồi đất nói riêng.
- Tính :ưỡng chế: Sự tuân thủ quy tắc đạo đức của con người được thực hiện
dựa trên ý thic tự giác và sức cảm hóa, sự giác ngộ, lan tỏa của lẽ phải, của những
ứng xử mẫu nực. Khác với quy tắc đạo đức. pháp luật là thiết chế mang tính quyền
lực nhà nước.Nó do Nhà nước ban hành và đảm bảo thi hành bằng sức mạnh cưỡng
chế của Nhà ìước. Điều này có nghĩa là nếu con người tự giác chấp hành việc tuân
thủ pháp luật thì họ sẽ được Nhà nước cho hưởng quyền và lợi ích hợp pháp; đồng
thời, các quytn và lợi ích hợp pháp này được Nhà nước bảo hộ thông qua các biện
pháp pháp lý Ngược lại, nếu con người không tuân thủ pháp luật thì họ sẽ nhận
được những chế tài xử lý của Nhà nước. Những chế tài này là sự cưỡng chế bắt

buộc và được đảm bảo bởi yếu tố quyền lực nhà nước. Thuộc tính này đã làm cho
pháp luật có ính nghiêm minh và nhờ đó trật tự xã hội nói chung và trật tự trong
quản lý và sửdụng đất nói riêng được thiết lập và duy trì.
- Tính-hích ứng: Pháp luật không hoàn toàn là sản phẩm mang tính chủ quan
của con ngươ mà nó còn là “tẩm gương" phản chiếu thực tiễn sinh động cũng như
yêu cầu, đòi lỏi của thực tế cuộc sống. Khi hoàn cảnh khách quan của đời sống xã
hội thay đổi tù pháp luật cũng phải tự thay đổi theo nhằm đáp ứng yêu cầu của thực
tiễn. Có như Tậy thì pháp luật mới đảm bảo sự phù hợp và có thể đi vào cuộc sống.
Do nhíng đặc trưng cơ bản trên đây mà pháp luật trở thành biện pháp quản
lý xã hội có hệu quả nhất
Thứ bi, thông qua cơ chế điều chỉnh của pháp luật mà trật tự quản lý đất đai
nói chung vàquản lý hoạt động bồi thườn2 , hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất nói riêngđược xác lập và đi vào nề nếp; theo đó: (i) Đổi với những người sử
dụng đất hợp pháp (có GCNQSDĐ hoặc có một trong các loại giấy tờ về quyền sử
dụng đất qu\định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật đất đai năm 2003) được pháp
luật bảo hộ ác quyền và lợi ích hợp pháp khi Nhà nước thu hồi đất; (ii) Đối với
những hoạt ộng sử dụng đất trái với quy địnlh của pháp luật như lấn, chiếm đất đai;
19