TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT
------

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP
CỬ NHÂN LUẬT
NIÊN KHÓA (2009-2013)
Đề tài:
HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ CHUYỂN ĐỔI NGHỀ NGHIỆP
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

Giảng viên hướng dẫn:
TS. Phan Trung Hiền

Cần Thơ, tháng 4/2013

Sinh viên thực hiện:
Nguyễn Thị Cần
MSSV: 5095499
Lớp: Luật Tư Pháp 3-K35


LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất nông nghiệp là nguồn sống, là miếng cơm, manh áo, là tư liệu sản xuất
của người nông dân, tất nhiên khi bị thu hồi “nguồn sống”, thì đó là điều không
người nông dân nào muốn. Đây là thiệt thòi rất lớn, khó có thể bù đắp trước hết là
về mặt tinh thần, sau đến là cuộc sống của họ bị xáo trộn, đảo lộn đa phần theo
chiều hướng tiêu cực. Tuy nhiên, vì các mục đích khác nhau mà họ phải giao đất
cho nhà nước, cho các nhà đầu tư thực hiện các công trình, dự án1.
Việc này làm cho một số bộ phận người nông dân bị mất việc làm truyền

thống, phải chuyển đổi nghề nghiệp. Tình trạng thiếu việc làm, thất nghiệp, không
được chuyển đổi nghề đang diễn ra phổ biến ở một số địa phương.
Người nông dân nước ta, từ hàng ngàn đời nay đã gắn bó với ruộng đất – tư
liệu sản xuất chủ yếu của họ, sản xuất nông nghiệp là nguồn sinh sống chủ yếu của
người nông dân. Việc thu hồi đất của nông dân ở một số địa phương không gắn
với giải quyết việc làm, không thu hút họ vào các hoạt động sản xuất công nghiệp
và dịch vụ đã đẩy một bộ phận nông dân ra khỏi đời sống kinh tế xã hội, không
gắn với tiến trình đổi mới của đất nước.
Theo tính toán của Bộ NN&PTNT, hiện nay cả nước có khoảng hơn 25 triệu
lao động làm việc trong lĩnh vực nông nghiệp, chiếm 55,7% tổng lao động của cả
nước, và mỗi năm có thêm khoảng 1 triệu người đến tuổi lao động. Như vậy, theo
mục tiêu, mỗi năm sẽ có khoảng 2 triệu lao động nông thôn cần được đào tạo nghề
để chuyển đổi sang các ngành nghề phi nông nghiệp. Tuy nhiên, công tác đào tạo
nghề cho lao động nông thôn ở nước ta chưa được coi trọng đúng mức. Nhiều bộ,
ngành, địa phương, cán bộ và xã hội nhận thức chưa đầy đủ về đào tạo nghề cho
lao động nông thôn, coi đào tạo nghề chỉ là cứu cánh, có tính thời điểm, không
phải là vấn đề quan tâm thường xuyên, liên tục và có hệ thống. Công tác đào tạo
nghề cho lao động nông thôn còn cầm chừng, chưa có sự vào cuộc quyết liệt của
1

/>

lãnh đạo các cấp, công tác điều tra, khảo sát và dự báo nhu cầu dạy nghề cho lao
động nông thôn còn gặp nhiều khó khăn.
Ngoài ra, nhiều nông dân chưa nhận thức đầy đủ về tầm quan trọng của việc
đào tạo nghề nên không mặn mà với các trung tâm dạy nghề. Nhiều gia đình chỉ
tính đến việc cho con em mình theo học nghề khi không đủ chỉ tiêu để theo học
bất kỳ hệ đào tạo nào khác. Thực tế cho thấy, công tác đào tạo nghề mới chỉ thu
hút được 25% số lao động trẻ ở nông thôn tham gia, và tỷ lệ này còn thấp hơn ở
nhóm lao động đã có tuổi (trên 35 tuổi)2.

Việc thu hồi đất nông nghiệp trong 5 năm (2003-2008) đã tác động đến đời
sống của hơn 627 nghìn hộ gia đình, với khoảng 2,5 triệu người. Mặc dù quá trình
thu hồi đất, các địa phương đã ban hành nhiều chính sách cụ thể đối với người
nông dân như bồi thường, hỗ trợ giải quyết việc làm, đào tạo chuyển đổi nghề, hỗ
trợ tái định cư... tuy nhiên trên thực tế có tới 67% số lao động nông nghiệp vẫn giữ
nguyên nghề cũ sau khi bị thu hồi đất, 13% chuyển sang nghề mới và có tới 25
đến 30% số lao động không có việc làm hoặc có việc làm nhưng không ổn định.
Thực trạng này cũng là nguyên nhân dẫn đến kết quả 53% số hộ nông dân bị thu
hồi đất có thu nhập giảm so với trước kia, chỉ có 13% số hộ có thu nhập tăng hơn
trước. Trung bình mỗi hộ bị thu hồi đất có 1,5 lao động rơi vào tình trạng không
có việc làm và mỗi ha đất bị thu hồi sẽ làm mất việc 13 lao động.
Những năm qua, Chính phủ đã dành nhiều ưu tiên giải quyết việc làm cho
người dân có đất bị thu hồi, nhưng chưa đáp ứng nhu cầu (ước tính chỉ mới tạo
việc làm được khoảng 55.000 người/năm). Hiệu quả thực tế của những biện pháp
tạo việc làm cho nông dân vẫn còn cách xa nhu cầu.
Vấn đề chuyển đồi nghề nghiệp cho người dân có đất bị thu hồi đang diễn ra rất
phức tạp làm ảnh hưởng đến tâm lý và đời sống của người dân có đất nông nghiệp bị thu
hồi. Làm sao để khắc phục là một việc làm không hề đơn giản. Vì vậy, người viết quyết
định nghiên cứu đề tài “ Hoàn thiện chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp khi nhà
2

/>

nước thu hồi đất nông nghiệp” làm luận văn tốt nghiệp để góp phần tìm ra những mặt
còn hạn chế qua đó đưa ra giải pháp và đề xuất nhầm hoàn thiện chính sách này.

2. Mục đích nghiên cứu
Trọng tâm của đề tài là việc người viết nghiên cứu về chính sách hỗ trợ
chuyển đổi nghề nghiệp khi thu hồi đất nông nghiệp. Trên cơ sở phân tích những
quy định của pháp luật, kết hợp với việc tìm hiểu tình hình vận dụng các quy định

này ở một số địa phương như thế nào, xem xét những điểm còn thiếu, những bất
cập để từ đó đưa ra những đề xuất, giải pháp nhằm đem lại hiệu quả nhanh chóng
trong công tác chuyển đổi nghề nghiệp.Giúp người nông dân ổn định cuộc sống
vươn lên làm giàu.
3. Phạm vi nghiên cứu
Hiện nay chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp cho nông dân bị thu hồi
đất vẫn chưa hoàn thiện. Cho nên người viết tập trung nghiên cứu các quy định về
chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.
Đồng thời tìm hiễu thực tế nêu lên những mặt còn hạn chế. Từ đó đưa ra một số
giải pháp và một số đề xuất gop phần hoàn thiện pháp luật về chín sách hỗ trợ
chuyển đổi nghề nghiệp.
4. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình làm luận văn, người viết vận dụng những kiến thức có được
trong quá trình học tập và kết hợp những kiến thức thu thập được để hoàn thành
bài viết. Chủ yếu sử dụng các phương pháp sau:
Người viết chủ yếu sử dụng phương pháp tham khảo, tổng hợp những vấn đề
lý luận có liên quan đến đề tài trên sách vở, báo chí, internet rồi tiến hành phân
tích, so sánh, đối chiếu để rút ra kết luận.
Phương pháp phân tích, tổng hợp những quy định của pháp luật trên cơ sở
xem xét với những vần đề tìm hiểu trên thực tế để rút ra những đánh giá cụ thể.
Phương pháp sưu tầm số liệu thống kê và các bài viết có liên quan rồi sau đó
tổng hợp, phân tích, đánh giá số liệu và các bài viết đó để rút ra thực trạng. Đồng
thời, ngườ viết cũng sử dụng phương pháp tham khảo, tổng hợp những quan


điểm kiến nghị thu thập được kết hợp với quan điểm của bản thân để đề ra những
giải pháp đề xuất.
5. Bố cục đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, đề tài
được kết cấu gồm 3 chương:

Chương 1: Khái quát chung những quy định của pháp luật về hỗ trợ khi thu hồi
đất nông nghiệp
Nội dung chương này bao gồm những vấn đề lý luận làm nền tảng cho hoạt
động hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp khi thu hồi đất nông nghiệp như: Thu hồi
đất, hỗ trợ khi thu hồi đất, ý nghĩa của việc hỗ trợ và sơ lược các giai đoạn hỗ trợ
khi thu hồi đất.
Chương 2: Phân tích những quy định của pháp luật về chính sách hỗ trợ chuyển
đổi nghề nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Trong nội dung chương này, người viết phân tích những quy định của pháp
luật về chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp khi thu hồi đất nông nghiệp.
Chương 3: Thực trạng và giải pháp hoàn thiện chính sách hỗ trợ chuyển đổi
nghề nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Ở chương này người viết nêu lên thực trạng chuyển đổi nghề nghiệp khi thu
hồi đất nông nghiệp, qua đó đưa ra những mặt còn hạn chế. Đồng thời nêu lên
một số giải pháp để khắc phục. Người viết còn đóng góp một số đề xuất nhằm
hoàn thiện chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp.
Trong thời gian nghiên cứu, do trình độ chuyên môn và kiến thức còn hạn chế
nên luận văn không tránh khỏi những thiếu sót. Rất mong được sự góp ý của quý
thầy, cô để đề tài luận văn được hoàn thiện hơn.


Chương 1
KHÁI QUÁT CHUNG NHỮNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ
HỖ TRỢ KHI THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
Chương này người viết tập trung nghiên cứu trong quá trình thu hồi đất nông
nghiệp để thực hiện các dự án xây dựng nhằm phục vụ cho mục đích công cộng,
quốc phòng, an ninh hoặc để phát triển kinh tế luôn gắn liền với các chính sách hỗ
trợ. Vì vậy, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, người viết làm rõ các khái niệm,
thu hồi đất, hỗ trợ, lược sử cũng như những tác động của chính sách hỗ trợ đối với
người dân khi Nhà nước thu hồi đất.

1.1.Thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
Thu hồi đất là việc chuyển dịch quyền sử dụng đất từ một chủ thể đang sử
dụng sang một chủ thể khác 3. Thu hồi đất có nghĩa là một bên chủ thể lấy lại
những gì thuộc về quyền sở hữu của mình từ chủ thể khác, theo quy định của
pháp luật tại khoản 5 Điều 4 Luật Đất đai 2003 quy định: Thu hồi đất là việc Nhà
nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã
giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định
của Luật này.
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống
nhất quản lý, nên quyền sử dụng đất là quyền của Nhà nước trao cho người sử
dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử
dụng đất đối với người sử dụng đất ổn định, quyền sử dụng đất được hiểu là tổng
hợp các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất bao gồm ( tổ chức, hộ gia đình,
cá nhân) do pháp luật quy định.
1.1.2. Định nghĩa và phân loại đất nông nghiệp

 Định nghĩa

3

TS.Phan Trung Hiền, giáo trình luật hành chính đô thị nông thôn cần thơ 2/2009 trang 54


Theo quan niệm của người Việt Nam thì đất nông nghiệp thường được hiểu là
đất trồng các loại cây lương thực như lúa, ngô, khoai sắn và một số loại cây nông
nghiệp khác. Thực tế thì việc sử dụng đất nông nghiệp thì rất rộng rãi, nó không
chỉ trồng các loại cây lương thực mà còn để trồng các loại cây lâu năm có giá trị
kinh tế cao, diện tích mặt nước để nuôi trông thủy sản, diện tích trồng các cây và
nuôi các loại gia cầm để nghiên cứu, thí nghiệm về trồng trọt và chăn nuôi.

Hiện nay vẫn chưa có một định nghĩa chính xác nào về đất nông nghiệp. Dựa
vào những quy định Luật đất đai năm 2003, có thể định nghĩa một cách tổng quát
như sau: Đất nông nghiệp là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất
nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản hoặc nghiên cứu thí
nghiệm.

 Phân loại
Đất nông nghiệp được phân thành các loại sau:
Đất sản xuất nông nghiệp bao gồm đất trồng cây hàng năm ( đất trồng lúa, đất
đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác), đất trồng cây lâu năm.
Đất lâm nghiệp bao gồm đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc
dụng.
Đất nuôi trồng thủy sản
Đất làm muối
Đất nông nghiệp khác: là đất tại nông thôn sử dụng để xây dựng nhà kính và
các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt kể cả các hình thức trồng trọt không
trực tiếp trên đất. Xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại
động vật khác được pháp luật cho phép, xây dựng trạm, trại nghiên cứu thí nghiệm
nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối, thủy sản, xây dựng cơ sở ươm tạo cây giống,
con giống. Xây dựng kho, nhà của hộ gia đình, cá nhân để chứa nông sản, thuốc
bảo vê thực vật, phân bón, máy móc, công cụ sản xuất nông nghiệp.
1.2. Mục đích của việc thu hồi đất
1.2.1. Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh lợi ích quốc
gia, lợi ích công cộng


Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia,
lợi ích công cộng là việc Nhà nước thu hồi đất để xây dựng những công trình
phục vụ cho lợi ích chung của toàn xã hội. Những công trình phục vụ cho mục
đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng được xây dưng sau

khi thu hồi đất có thể là:
+ Công trình phục vụ cho quốc phòng, an ninh bao gồm4: Cơ sở đồn trú cho
các đơn vị đóng quân, căn cứ quân sự, các công trình phòng thủ quốc gia, trận
địa và các công trình đặc biệt về quốc phòng, an ninh, sân ga, cảng quân sự, các
công trình công nghiệp, khoa học và công nghệ phục vụ trực tiếp cho quốc
phòng, an ninh, kho tàng của lực lượng vũ trang nhân dân, trường bắn, thao
trường, bãi thử vũ khí, bãi huỷ vũ khí, nhà trường, bệnh viện, nhà an dưỡng của
lực lượng vũ trang nhân dân, nhà công vụ của lực lượng vũ trang nhân dân, trại
giam giữ, cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng do Bộ Quốc phòng, Bộ Công an
quản lý… Mặc dù có rất nhiều loại công trình có thể xây dựng để sử dụng phục
vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh sau khi thu hồi đất nhưng nhìn chung thì
việc xây dựng những công trình này chủ yếu nhằm mục đích cơ bản là bảo vệ
độc lập, chủ quyền của quốc gia, bảo vệ an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội
của đất nước.
+ Công trình phục vụ cho lợi ích quốc gia: Qua phân tích quy định tại khoản
1 Điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP thì công trình phục vụ cho mục đích lợi
ích quốc gia bao gồm trụ sở cơ quan, công trình sự nghiệp được Nhà nước giao
đất không thu tiền sử dụng đất, trụ sở của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại
giao... Những công trình này được xây dựng có vai trò quan trọng trong việc tạo
cơ sở vật chất, môi trường làm việc thuận lợi để cán bộ, công chức trong bộ máy
Nhà nước, nhân viên ngoại giao trong các cơ quan ngoại giao của các nước và
các tổ chức quốc tế thực hiện tốt quyền hạn, trách nhiệm của mình theo quy định
của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Những
4

Xem Điều 89 Luật Đất đai năm 2003.


công trình phục vụ cho lợi ích quốc gia, xét về mặt tổng quát, chính là công cụ
để Nhà nước ta thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của mình.

+ Công trình phục vụ cho lợi ích công cộng: Theo khoản 5 Điều 6 và khoản 1
Điều 36 của Nghị định 181/2004/NĐ-CP thì các công trình phục vụ cho lợi ích
công cộng bao gồm các công trình đường giao thông, điện, nước, thông tin liên
lạc, năng lượng, công trình phục vụ cho giáo dục, y tế, thể thao, văn hóa, giải trí,
phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, các công trình sử dụng để chỉnh trang,
phát triển khu đô thị và khu dân cư nông thôn, cơ sở của các tổ chức tôn giáo,
nghĩa trang, nghĩa địa… Đó là những công trình phục vụ cho lợi ích chung của
cả một cộng đồng. Những công trình phục vụ cho lợi ích công cộng nếu được
đưa vào sử dụng sẽ góp phần quan trọng trong việc cung cấp những điều kiện vật
chất và tinh thần cho những cá nhân thụ hưởng chúng. Việc thu hồi đất trồng lúa
để xây dựng các công trình này rất phổ biến trên thực tế.
Theo quy định tại Điều 39 của Luật Đất đai 2003 về thu hồi đất để sử dụng vào
mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì Nhà nước
sẽ thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng sau khi quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất được công bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất
phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền xét duyệt. Đối với đất nông nghiệp, trước khi thu hồi đất, chậm nhất là
chín mươi ngày, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho người bị
thu hồi đất biết lý do thu hồi, thời gian và kế hoạch di chuyển, phương án tổng
thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư5. Quy định này cũng được áp
dụng trong trường hợp thu hồi đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích phát
triển kinh tế. Đồng thời, việc thu hồi đất nhằm phục vụ cho mục đích quốc
phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng chỉ được thực hiện bằng cơ
4

Khoản 2 Điều 39 Luật Đất đai 2003 về thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng có quy định: “Trước khi thu hồi đất, chậm nhất là chín mươi ngày đối với đất
nông nghiệp và một trăm tám mươi ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền
phải thông báo cho người bị thu hồi đất biết lý do thu hồi, thời gian và kế hoạch di chuyển, phương án
tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư”.



chế thu hồi đất bắt buộc, tức là do Nhà nước trực tiếp đứng ra thu hồi chứ không
có thêm cơ chế thỏa thuận của chủ đầu tư như trong trường hợp thu hồi đất để sử
dụng vào mục đích phát triển kinh tế.
1.2.2.. Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế
Thu hồi đất trong quy hoạch xây dựng nói chung và thu hồi đất nhằm mục
đích phát triển kinh tế nói riêng là một nhu cầu tất yếu trong thời kỳ công nghiệp
hóa – hiện đại hóa và hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam hiện nay. Trong quá
trình này, Nhà nước sẽ cung cấp quỹ đất mà mình đang nắm giữ để phục vụ cho
các dự án đầu tư. Tuy nhiên, quỹ đất do Nhà nước nắm giữ là có hạn nên không
thể đáp ứng đủ nhu cầu cấp thiết của nền kinh tế. Do đó, Nhà nước không còn
cách nào khác ngoài việc phải thu hồi đất từ người sử dụng đất. Theo đó, khoản
1 Điều 40 Luật Đất đai 2003 quy định “Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để
sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư xây dựng khu
công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy
định của Chính phủ.”
Tuy nhiên, không phải tất cả các dự án đầu tư nhằm mục đích phát triển kinh
tế đều thuộc diện Nhà nước thu hồi đất. Nhà nước chỉ thu hồi trong trường hợp
đó là các dự án đầu tư giá trị lớn, quan trọng có khả năng vực dậy kinh tế của
một khu vực địa lý nhất định, như của một huyện, một tỉnh, một vùng hoặc cả
nước… Còn những trường hợp khác sẽ không thuộc phạm vi Nhà nước thu hồi
đất và khi đó chủ đầu tư sẽ phải tự mình thỏa thuận với người sử dụng đất tại khu
vực mà mình muốn đầu tư. Mặt khác, ngay cả trong trường hợp thuộc diện Nhà
nước thu hồi đất, nhưng nếu chủ đầu tư muốn đẩy nhanh tiến độ nhằm đưa dự án
sớm đi vào hoạt động thì Nhà nước vẫn có thể cho phép chủ đầu tư tự thỏa thuận.
Lúc này, giữa nhà đầu tư và người sử dụng đất sẽ áp dụng cơ chế tự nguyện, thỏa
thuận (cơ chế dân sự). Chỉ khi việc thỏa thuận không đạt được kết quả thì theo
yêu cầu của chủ đầu tư, Nhà nước mới lại tiếp tục can thiệp bằng con đường
hành chính. Những quy định pháp luật đất đai thời điểm hiện hành chia thu hồi



đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế làm hai trường hợp: trường hợp
do Nhà nước thu hồi và trường hợp không do Nhà nước thu hồi.
 Trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế
Căn cứ theo quy định tại khoản 2 Điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP và
khoản 3 Điều 2 Nghị định 17/2006/NĐ-CP, Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào
mục đích phát triển kinh tế trong các trường hợp sau:
+ Sử dụng đất để đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao và
khu kinh tế theo quy định của Luật Đất đai 6;
+ Sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư có nguồn vốn hỗ trợ phát triển
chính thức (ODA);
+ Sử dụng đất để thực hiện dự án có một trăm phần trăm (100%) vốn đầu tư
nước ngoài đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt hoặc cho phép
đầu tư mà dự án đó không thể đầu tư trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao,
khu kinh tế.
+ Sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư thăm dò, khai thác khoáng sản
theo quy định của pháp luật về đầu tư và pháp luật về khoáng sản; sử dụng đất để
làm mặt bằng di dời các cơ sở sản xuất, kinh doanh dịch vụ theo yêu cầu bảo vệ
môi trường hoặc theo quy hoạch mà không thể bố trí vào khu công nghiệp, khu
công nghệ, khu kinh tế.
+ Sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng phục vụ công
cộng bao gồm các công trình giao thông, điện lực, thủy lợi, cấp nước, thoát nước,
vệ sinh môi trường, thông tin liên lạc, đường ống dẫn xăng dầu, đường ống dẫn
khí, giáo dục đào tạo, văn hóa, khoa học kỹ thuật, y tế , thể dục, thể thao, chợ.
Ngoài ra, Nghị định 84/2007/NĐ-CP bổ sung thêm một số trường hợp thu hồi
đất trồng lúa để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế do Nhà nước thu hồi bao
gồm:

5


Xem Điều 90, 91 và 92 Luật Đất đai năm 2003.


+ Thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế quan trọng, khu dân
cư, phát triển kinh tế trong khu đô thị, khu dân cư nông thôn;
+ Thu hồi đất để xây dựng khu kinh doanh tập trung có cùng chế độ sử dụng
đất.
Trong những trường hợp thu hồi đất nêu trên, về nguyên tắc việc thu hồi sẽ
do Nhà nước tiến hành bằng trình tự, thủ tục được quy định bởi pháp luật tương
tự như trong trường hợp thu hồi đất vì mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng. Tuy nhiên, như đã nói, việc thu hồi đất nhằm mục
đích phát triển kinh tế còn có thêm cơ chế tự do thỏa thuận giữa nhà đầu tư và
người có đất bị thu hồi. Và trong trường hợp đó, việc thu hồi không do Nhà nước
tiến hành.
 Trường hợp nhà đầu tư tự thỏa thuận với người sử dụng đất
Theo quy định tại khoản 2 Điều 40 Luật Đất đai 2003 thì “đối với dự án sản
xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì nhà
đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng
quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải
thực hiện thủ tục thu hồi đất”. Đồng thời, khoản 6 Điều 36 Nghị định
181/2004/NĐ-CP cũng ghi nhận: “Nhà nước không thực hiện việc thu hồi đất
vào mục đích phát triển kinh tế đối với các dự án không thuộc quy định tại khoản
2 Điều này hoặc trong trường hợp nhà đầu tư nhận chuyển nhượng, thuê quyền
sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của người đang sử dụng
đất”.
Với việc quy định như vậy, Luật Đất đai 2003 và Nghị định 181/2004/NĐ-CP
đã chính thức thừa nhận sự thỏa thuận giữa người dân bị thu hồi đất với chủ đầu
tư. Sự thừa nhận này mang lại nhiều hệ quả tích cực. Một mặt, về phía chủ đầu
tư, khi họ nắm được quyền chủ động, họ có thể lựa chọn hình thức phù hợp để có

quyền sử dụng đất mà không nhất thiết cứ chờ đợi từ Nhà nước. Cơ chế thỏa
thuận mang lại sự nhanh chóng, loại bỏ nguy cơ sách nhiễu của hệ thống công
quyền so với cơ chế mệnh lệnh hành chính. Do đó, đây là con đường nhanh nhất


và ngắn nhất để chủ đầu tư có thể có quyền sử dụng đất như mong muốn. Mặt
khác, về phía người sử dụng đất, với cơ chế thỏa thuận, họ có thể tự do đưa ra
yêu cầu của mình về các khoản bồi thường, hỗ trợ nên có thể tối đa hóa lợi ích
mà mình có thể nhận được. Chính vì thế, khả năng có được một đảm bảo cho
cuộc sống của người sử dụng đất sau khi bị thu hồi trong cơ chế thỏa thuận
thường sẽ tốt hơn rất nhiều so với cơ chế hành chính. Đó là lý do Nhà nước cho
phép nhà đầu tư tự tìm kiếm mặt bằng trong kinh doanh mà không phải thực hiện
quy trình thu hồi đất.
Ngoài ra, khoản 1 Điều 4 Nghị định 84/2007/NĐ-CP còn bổ sung thêm
trường hợp thu hồi đất thuộc diện Nhà nước thu hồi mà nhà đầu tư đã chủ động
đề nghị và được phép thỏa thuận nhưng không đạt được sự thoả thuận với người
sử dụng đất. Theo đó, “Đất dự án phát triển kinh tế thuộc diện Nhà nước thu hồi
mà nhà đầu tư đề nghị và được UBND cấp tỉnh có văn bản chấp thuận cho thực
hiện theo phương thức tự thoả thuận với những người sử dụng đất thuộc phạm vi
dự án để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thuê quyền sử dụng đất, góp
vốn bằng quyền sử dụng đất nhưng sau một trăm tám mươi (180) ngày, kể từ
ngày có văn bản chấp thuận mà còn người sử dụng đất không đồng thuận với
nhà đầu tư thì UBND cấp có thẩm quyền quyết định thu hồi diện tích đất mà nhà
đầu tư chưa thoả thuận được với người sử dụng đất; việc bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư được thực hiện theo quy định của pháp luật. UBND cấp tỉnh quyết định
giao đất hoặc cho nhà đầu tư thuê đất đối với diện tích đã thu hồi”.
Như vậy, ngoài những dự án đầu tư đã liệt kê ở phần trên thuộc diện Nhà
nước thu hồi đất nhằm mục đích phát triển kinh tế thì những dự án khác sẽ không
thuộc diện đó. Khi muốn có quỹ đất để tiến hành việc đầu tư thì không còn cách
nào khác là chủ đầu tư phải tự mình thỏa thuận với người sử dụng đất. Hiện tại,

pháp luật không quy định cụ thể bằng cách liệt kê trường hợp nào Nhà nước
không thu hồi mà chỉ quy định bằng biện pháp loại trừ để cho biết dự án loại nào
không thuộc phạm vi áp dụng. Khoản 6 Điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy
định “Nhà nước không thực hiện việc thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế


đối với các dự án không thuộc quy định tại khoản 2 Điều này...”, tức là không
thuộc diện Nhà nước thu hồi, thì chủ đầu tư nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử
dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của người đang sử dụng đất...
Vấn đề này cũng được khoản 2 Điều 28 Nghị định 69/2009/NĐ-CP quy định:
“Đối với dự án đầu tư sử dụng đất không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất
thì không phải làm thủ tục thu hồi đất; sau khi được giới thiệu địa điểm, chủ đầu
tư và người sử dụng đất thỏa thuận theo hình thức chuyển nhượng, cho thuê, góp
vốn bằng quyền sử dụng đất và làm thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất đối với
trường hợp thay đổi mục đích sử dụng đất.”
Tuy nhiên, vấn đề đang được đề cập cũng có một ngoại lệ. Đó là trường hợp
người sử dụng đất không có quyền chuyển nhượng, cho thuê quyền sử dụng đất,
thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất thì dù không thuộc trường hợp Nhà
nước thu hồi thì vẫn phải tiến hành theo con đường hành chính chứ không theo
cơ chế thỏa thuận, tức là lại quay lại với trường hợp do Nhà nước thu hồi.
Trường hợp này được ghi nhận cụ thể tại Điều 39 Nghị định 84/2007/NĐ-CP.
1.3. Đối tượng của thu hồi đất và đối tượng chịu ảnh hưởng bởi việc thu hồi
đất
1.3.1. Đối tượng của thu hồi đất
Trong thu hồi đất, tùy trường hợp mà Nhà nước thu hồi lại quyền sử dụng đất
hoặc thu lại đất một cách thuần túy 7. Vì vậy, quyền sử dụng đất chính là đối
tượng của thu hồi đất. Đối tượng của thu hồi đất sẽ là quyền sử dụng đất trong
trường hợp Nhà nước thu hồi lại quyền sử dụng đất đã chuyển giao cho cá nhân,
tổ chức sử dụng. Ngược lại, đối tượng của thu hồi đất nông nghiệp sẽ là đất trong
trường hợp Nhà nước thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND cấp xã quản lý (đất

đã giao cho các doanh nghiệp quốc doanh, hợp tác xã nông nghiệp, nông trường,
đất công ích 5%...). Trong cả hai loại đối tượng kể trên, chỉ có đối tượng là
quyền sử dụng đất nông nghiệp thì việc bồi thường về đất mới được đặt ra. Đồng

7

Xem thêm phần 1.1.1. Thu hồi đất.


thời, trên thực tế, đây cũng là đối tượng chủ yếu mà khi thu hồi gây ảnh hưởng
lớn đến nông dân. Nói như vậy không có nghĩa khi thu hồi lại đất do UBND cấp
xã hay tổ chức quản lý thì trong mọi trường hợp không ảnh hưởng đến nông dân.
Bởi trong một số trường hợp đất nông nghiệp dù được giao cho hai chủ thể này
quản lý nhưng vẫn do nông dân trực tiếp sử dụng (nông dân được cho thuê, được
giao khoán…).
Bên cạnh đó, trên thực tế cũng có trường hợp, người sử dụng đất nông nghiệp
vẫn được bồi thường dù họ không bị thu hồi đất. Đó là trường hợp người sử dụng
đất nông nghiệp được bồi thường thiệt hại do công trình công cộng có hành lang
an toàn đi qua đất khiến khả năng sử dụng của đất bị hạn chế. Trường hợp đó,
trước đây, được ghi nhận cụ thể trong Thông tư liên tịch 106/2002/TTLT/BTCBCN ngày 22 tháng 11 năm 2002 của Bộ Tài chính và Bộ Công nghiệp hướng
dẫn việc bồi thường, hỗ trợ để xây dựng công trình lưới điện cao áp. Sau đó, Bộ
Tài Chính ban hành Thông tư 116/2004/TT-BTC hướng dẫn thực hiện Nghị định
197/2004/NĐ-CP đã thay thế quy định đó. Và hiện nay, với việc bãi bỏ Thông tư
116/2004/TT-BTC hướng dẫn thực hiện Nghị định 197/2004/NĐ-CP, Thông tư
14/2009/TT-BTNMT là cơ sở pháp lý quy định về vấn đề này. Tuy nhiên, đất
nông nghiệp được bồi thường trong trường hợp đó không thuộc phạm vi đối
tượng của thu hồi đất đang nói ở đây, bởi vì việc bồi thường đã không gắn với
việc thu hồi đất.
1.3.2. Đối tượng chịu ảnh hưởng bởi việc thu hồi đất
Đối tượng chịu ảnh hưởng bởi việc thu hồi đất chính là những tài sản gắn liền

trên đất. Điều đó xuất phát từ chỗ do đất bị thu hồi, tài sản gắn liền trên đất cũng
bị thiệt hại (do bị phá dỡ, di dời…). Bên cạnh đó, cũng tương tự như vấn đề đã
đề cập ở phần đối tượng của thu hồi đất, trong trường hợp đất có công trình công
cộng có hành lang an toàn đi qua khiến tài sản trên đất phải tháo dỡ, di chuyển…
làm phát sinh thiệt hại thì người sử dụng đất vẫn được bồi thường đối với những
tài sản đó. Những công trình chiếu sáng, lưới điện, ăng ten viễn thông… đi qua


thường làm giảm năng suất, chất lượng nên người sử dụng đất nông nghiệp cũng
được bồi thường.
1.4. Chủ thể có đất bị thu hồi và chủ thể bị ảnh hưởng bởi việc thu hồi đất
Luật Đất đai 2003 cũng như các nghị định, thông tư hướng dẫn chỉ ghi nhận
những quy định mang tính chất khá chung về những chủ thể sử dụng đất chứ
không phân loại từng chủ thể sử dụng đất tương ứng với từng loại đất cụ thể mà
họ có thể sử dụng. Chính vì lý do đó, muốn tiếp cận vấn đề thu hồi đất nông
nghiệp ở khía cạnh chủ thể có đất bị thu hồi thì phải tiến hành việc rà soát lại
những quy định pháp luật cũng như đối chiếu với việc sử dụng đất nông nghiệp
trên thực tế.
Theo những quy định hiện tại của pháp luật thì phạm vi chủ thể có đất bị thu
hồi là rất rộng. Khoản 1 Điều 2 Nghị định 197/2004/NĐ-CP liệt kê những chủ
thể có đất bị thu hồi có thể là tổ chức, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, hộ gia
đình, cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá
nhân nước ngoài đang sử dụng đất. Nếu theo quy định này có thể thấy, phạm vi
về mặt chủ thể có đất bị thu hồi ở đây bao hàm gần như toàn bộ phạm vi về
người sử dụng đất quy định tại Điều 9 Luật Đất đai 2003. Bởi vì khoản 2 Điều 2
Nghị định 197/2004/NĐ-CP là một quy định mang tính tổng quát nên nó chỉ đề
cập đến phạm vi chủ thể có đất bị thu hồi ở khía cạnh chung nhất, đối với người
sử dụng đất của tất cả các loại đất. Xem xét ở khía cạnh khác cụ thể hơn, theo
quy định tại Điều 71, 72 và 73 của Luật Đất đai năm 2003 thì đất nông nghiệp do
các chủ thể là hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, UBND cấp xã, tổ chức

trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài
sử dụng.
1.5. Thẩm quyền thu hồi đất
Về thẩm quyền thu hồi đất nói chung được pháp luật quy định chi tiết, có sự
phân công và phân nhiệm rõ ràng giữa hai cấp tỉnh và huyện. Theo quy định tại
Điều 44 Luật Đất đai 2003, thẩm quyền thu hồi đất thuộc về hai cơ quan đó là
UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện. Theo đó, UBND cấp tỉnh quyết định thu


hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt
Nam định cư ở nước ngoài (trừ trường hợp thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn
liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam). UBND cấp huyện quyết định thu hồi
đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở
nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại
Việt Nam. Đồng thời, nếu thuộc thẩm quyền của mình thì các các cơ quan này
không được ủy quyền.
1.6. Hỗ trợ khi thu hồi đất
Luật đất đai năm 1987 chỉ ghi nhận về đền bù thiệt hại thực tế mà chưa quy
định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng cho nhu cầu của Nhà nước và xã
hội, vì giai đoạn này nền hinh tế của đất nước còn nhiều khó khăn nên chưa quan
tâm đúng mức đến đời sống của người dân cũng như người dân bị thu hồi đất.
Đến Luật đất đai năm 1993 vẫn chưa ghi nhận hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất mà phải đến Nghị định 90/1994/NĐ-CP thì những quuy định tiền thân về hỗ
trợ đã được ghi nhận nhưng được quy định chung với đền bù như đền bù chi phí
tháo dỡ, vận chuyển, lắp đặt lại và chi phí vật tư bị hao hụt, hư hỏng trong quá
trình tháo dỡ, vận chuyễn, lắp đặt. Tiếp đến Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày
03 tháng 12 năm 2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi thu hồi đất ra đời
nhằm bổ khuyết những hạn chế của các nghị định trước và tại Nghị định
69/2009/NĐ-CP thì các chính sách về hỗ trợ cho người bị thu hồi đất ngày càng
được hoàn thiện và lợi ích của người bị thu hồi đất được quan tâm sâu sắc hơn.

Hoạt động thu hồi đất nhằm hướng tới những mục đích tích cực. Tuy nhiên,
bên cạnh những ý nghĩa mà nó mang lại cho kinh tế - xã hội của đất nước thì nó
còn gây ra những hệ lụy tiêu cực khác. Bên cạnh việc mất đi quyền sử dụng đất
và bị thiệt hại về tài sản gắn liền trên đất thì phần lớn cuộc sống của những
người bị thu hồi đất và gia đình của họ gặp rất nhiều khó khăn sau khi thu hồi
đất. Những khó khăn đó có thể là việc người bị thu hồi đất bị mất việc làm, phải
di chuyển chỗ ở, đời sống bị xáo trộn, thu nhập giảm, con cái bỏ học… Những
quy định về bồi thường nếu được thực hiện sẽ mang lại cho họ một số tiền nhất


định, một ngôi nhà hoặc một chỗ ở mới để đổi lại những thiệt hại đối với đất và
tài sản gắn liền trên đất của họ. Tuy nhiên, với những hệ lụy tiêu cực kể trên…
thì bồi thường khó có thể giải quyết được. Bởi lẽ, bản chất của bồi thường là sự
đền bù tương xứng cho những mất mát đã gây ra. Bồi thường mang tính chất
định lượng và có thể xác định bằng một số tiền căn cứ vào thiệt hại thực tế mà
chủ thể phải gánh chịu. Ngược lại, những khó khăn của người bị thu hồi đất lại
mang tính định tính. Khó có thể sử dụng một tiêu chí nào để quy đổi những khó
khăn đó thành một số tiền cụ thể để bồi thường được. Trong xã hội, mỗi cá nhân,
tổ chức có một hoàn cảnh khác nhau. Việc thu hồi đất do đó cũng gây cho họ
những khó khăn khác nhau. Ngay cả khi cùng khó khăn về một vấn đề cụ thể nào
đó thì mức độ khó khăn của họ cũng có thể rất khác nhau. Do đó, việc bồi
thường với tính chất định lượng không thể theo kịp với thực tế phong phú đó. Hỗ
trợ là một giải pháp thích hợp có thể giải quyết những khó khăn của người bị thu
hồi đất.
Khoản 7 Điều 4 Luật Đất đai 2003 quy định: “Hỗ trợ khi nhà nước thu hồi
đất là việc nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi thông qua đào tạo nghề mới, bố trí
việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”.
Khi nhà nước thu hồi đất, bên cạnh việc bồi thường, nhà nước còn thực hiện
biện pháp hỗ trợ đối với các chủ thể bị thu hồi đất nhằm giúp họ ổn định đời
sống, việc làm khắc phục những khó khăn có nguồn gốc trực tiếp hoặc gián tiếp

từ việc thu hồi đất của nhà nước. Mỗi địa phương có những điều kiện khác nhau
nên việc quy định mức hỗ trợ cũng khác nhau theo điều kiện của từng địa
phương. Đối với trường hợp hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp sẽ được hỗ trợ
đòi sống và sản xuất, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm.
Ngoài các hộ gia đình, cá nhân còn được hỗ trợ giống cây trồng, giống vật nuôi
cho sản xuất nông nghiệp, các dịch vụ khuyến nông, khuyến lâm, dịch vụ bảo vệ
thực vật, thú y, kỹ thuật trồng trọt chăn nuôi và kỹ thuật nghiệp vụ đối với sản
xuất. Có thể thấy rằng việc hỗ trợ của nhà nước góp phần giúp cho người bị thu
hồi đất ổn định cuộc sống mới khi không còn hoặc còn một phần nhỏ diện tích


đất không đủ tái cơ cấu lại cuộc sống như trước đây nhằm khắc phục những khó
khăn có thể trực tiếp hoặc gián tiếp bị ảnh hưởng từ việc thu hồi đất của nhà
nước. Tuy nhiên khi áp dụng thực tiễn thì khoản hỗ trợ trên ở địa phương hầu
như không triển khai được theo đúng quy định của pháp luật. Một phần là do
người bị thu hồi đất nông nghiệp không còn đất để sản xuất hoặc còn rất ít không
đủ để canh tác ngoài ra chính sách này cũng chưc được cơ quan có thẩm quyền ở
các địa phương quan tam đúng mức, chủ yếu còn quy định “trên giấy” chứ việc
áp dụng trên thực tiễn chưa cao cho nên việc áp dụng chính sách hỗ trợ này còn
gặp không ít khó khăn.
1.7. Ý nghĩa của việc hỗ trợ khi thu hồi đất
Thu hồi đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng và phát triển kinh tế trong đó chính sách bồi thường , hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp mang một ý nghĩa thực tiễn và lý luận sâu sắc.
Hiến pháp năm 1992 quy định “ Đất đai, rừng núi… cùng các tài sản khác
mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân8. Người dân
được có quyền sử dụng và khai khác trên diện tích nông nghiệp của mình và
được pháp luật bảo vệ. Vì vậy, khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của người
sân sử dụng vào mục tiêu chung của xã hội dẫn đến làm thiệt hại đến quyền và
lợi ích của người dân thì Nhà nước có nghĩa vụ bồi thường, hỗ trợ cho người dân

có đất bị thu hồi đảm bảo chia sẻ lợi ích và bù đắp những thiệt hại cho người
dân, đồng thời nhanh chóng ổn định đời sống, sản xuất, tạo việc làm và ổn định
cho người bị thu hồi đất. Tuy nhiên, nếu Nhà nước bồi thường, hỗ trợ không
thỏa đáng làm ảnh đến quyền và lợi ích chính đáng của người dân có đất nông
nghiệp bị thu hồi sẽ dẫn đến tình trạng khiếu nại, khiếu kiện trong công tác bồi
thường, hỗ trợ. Chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là nhằm
bù đắp lại những thiệt hại mà người dân phải gánh chịu do việc thu hồi đất.
Chính sách bồi thường, hỗ trợ có ý nghĩa to lớn cho việc tạo lập một cuộc sống
mới sau khi người dân giao lại đất cho Nhà nước, qua đó giúp người dân có thể
8

Điều 17 Hiến pháp năm 1992


có cuộc sống tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ. Đặc biệt là vấn đề “ sinh kế” của người
dân sau khi bị thu hồi đất nông nghiệp dẫn đến việc mất việc làm mà họ gắn bó
trên mảnh đất nông nghiệp. Việc hỗ trợ tốt cho người dân, hướng dẫn và định
hướng cho họ những việc làm mới phù hợp với khả năng của họ, qua đó người
dân có thể ổn định cuộc sống mới và góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế tại
địa phương nơi có đất nông nghiệp bị thu hồi.
Chính sách bồi thường, hỗ trợ tích cực để người dân có thể chuyển đổi nghề
phù hợp góp phần giúp họ ổn định cuộc sống. Mặt khác, việc bồi thường, hỗ trợ
hợp lý sẽ góp phần đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng tạo quỹ đất sạch để sử
dụng cho mục đích đầu tư phát triển. Khi các dự án được hoàn thành và đi vào
hoạt động không chỉ làm lợi cho Nhà nước mà còn có tác dụng ngược trở lại một
cách tích cực đối với việc giải quyết việc làm, đảm bảo an sinh xã hội cho những
gia đình nông dân mất đất.
Các chính sách bồi thường, hỗ trợ cho người dân còn thể hiện tính chất an sinh
xã hội sâu sắc, việc nhà nước quy định các chính sách bồi thường, hỗ trợ đã góp
phần đảm bảo những điều kiện cần thiết cho người dân có thể tiếp cận, chuyển

đổi nghề nghiệp và xây dựng một cuộc sống mới nhanh hơn. Qua đó, khi thực
hiện các chính sách bồi thường, hỗ trợ có hiệu quả sẽ tránh được tình trạng khiếu
nại, khiếu kiện đông người do quá trình bồi thường, hỗ trợ không thõa đáng gây
ra.
1.8. Quy định của pháp luật về thu hồi đất, hỗ trợ qua các giai đoạn
1.8.1. Giai đoạn từ trước Luật đất đai 1993
Sau khi giải phóng Miền nam thống nhất đất nước, Hiến pháp năm 1980 ra đời
mở đầu cho việc phát triển nền kinh tế hai thành phần. Kinh tế quốc doanh thuộc
sở hữu toàn dân và kinh tế tập thể. Trong đó đất đai, tài nguyên thiên nhiên thuộc
sở hữu toàn dân, được Nhà nước thống nhất quản lý bằng pháp luật và quy hoạch,
để đảm bảo định hướng xa hội chủ nghĩa. Đến năm 1987 Luật đất đai đầu tiên ra
đời đã nghiêm cấm mọi hình thức mua bán đất đai và không công nhận tất cả các
giao dịch chuyển quyền liên quan đến đất. Vì vậy, Nhà nước không ban hành các


văn bản pháp luật cho thị trường bất động sản. Nhìn chung, trong giai đoạn từ năm
1980 đền đầu thập kỷ 90 thị trường bất động sản ở Việt nam là thị trường ngầm và
hình thành một cách tự phát. Việc đăng ký quyền sở hữu tài sản, đang ký quyền sử
dụng đất không được thực hiện, quan hệ chuyển dịch mua bán đất đai, thuê mướn,
cầm cố không được thừa nhận vì theo logic đất đai thuộc ở hữu toàn dân, do Nhà
nước quản lý người sử dụng đất được Nhà nước giao, Nên khi cần Nhà nước có
thể “ lấy lại” và “ giao lại” một thửa đất khác9. Nếu có “ giải tỏa” cho những dự án
công cộng thì chủ sở hữu chỉ được bồi hoàn những tài sản trên đất nhưng thực tế
không tương xứng với những thiệt hại xảy ra, đất đai chủ yếu là “hoán đổi”. Việc
thu hồi đất giai đoạn này được quy định tại Điều 9 và Điều 14 Luật đất đai năm
1987 không thể hiện nội dung Nhà nước thu hồi đất trong giải phóng mặt bằng mà
chỉ đề cập việc thu hồi đất phục vụ cho nhu cầu của Nhà nước hoặc cùa xã hội
nhưng không quy định rõ trường hợp cụ thể nào. Bên cạnh đó, Luật đất đai năm
1987 và các văn bản hướng dẫn chỉ mới ghi nhận về việc bồi hoàn tài sản, bồi
hoàn về thành quả lao động, đền bù giá trị tài sản thực tế do người sử dụng và đất

đổi đất.
1.8.2.Giai đoạn từ Luật đất đai 1993 đến 2003
Luật đất đai năm 1993 tiếp tục giữ vững nguyên tắc cơ bản của chế độ công
hữu, mọi loại đất được sử dụng có thời hạn nhưng đã cho phép hộ gia đình, cá
nhân sử dụng được thực hiện năm quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, thế
chấp, cho thuê đối với quyền sử dụng đất trong thời hạn sử dụng nhằm tạo sự phù
hợp với cơ chế thị trường10. Đầy đủ của một bộ phận cán bộ thực thi công tác này,
sự chuyển biến giá cả nhanh chóng trong các cơn sốt đất đã dẫn đến đền bù và giải
phóng mặt bằng trở thành vấn đề khiếu nại, khiếu kiện với số lượng nhiều nhất,
với mức độ gay gắt nhất11.
1.8.3. Giai đoạn từ Luật đất đai 2003 đến nay
9

TS. Phan trung hiền, giáo trình luật hành chính đô thị nông thôn tháng 2/2009 trang 55
GS.TSKH Đặng hùng võ: công hữu đất đai không hợp thời quá độ
http:// tuanvietnam.net/2010-09-20-cong-huu-dat-dai-khong-hop-voi-thoi-wa-do[ truy cap ngay 25 -122012]
12
TS. Phan trung hiền, giáo trình luật hành chính đô thị nông thôn tháng 2/2009 trang 55
10


Để khắc phục những quy định không còn phù hợp của Luật đất đai năm 1993 tại
kỳ hợp thứ 4, Quốc hội khó XI đã thông qua Luật đất đai năm 2003 ra đời thay thế
Luật đất đai năm 1993 góp phần thay thế và bổ sung những khiếm khuyết của Luật
đất đai năm 1993. Chính sách về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ở
nước ta có nhiều thay đổi và ngày càng phù hợp hơn với yêu cầu thực tế. Sau khi
Luật đất đai năm 2003 ra đời nhà nước ban hành nhiều văn bản dưới luật nhằm cụ
thể hóa Luật đất đai năm 2003 và khái niệm đền bù được thay thế bằng khái niệm
bồi thường cho hợp lý hơn. Ngày 03 tháng 12 năm 2004 Nghị định số
197/2004/NĐ-CP ra đời thay thế nhằm “bổ khuyết” những điểm hạn chế của Nghị

định số 22/1998/NĐ-CP và ghi nhận mục đích thu hồi đất vì mục đích phát triển
kinh tế. Các nguyên tắc bồi thường được quy định hợp lý hơn, có khả năng khái
quát cao hơn. Nghị định cũng có những quy định riêng để xử lý bồi thường đối với
tài sản trong những trường hợp đặc thù. Tuy nhiên nghị định này chưa hoàn thiện,
cần sửa đổi bổ sung khi áp dụng thực tế. Nhằm hướng dẫn một cách chi tiết Nghị
định số 197/2004/NĐ-CP Nhà nước ban hành Thông tư số 116/2004/TT-BTC
ngày 07/12/2004 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày
03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Không
lâu sau đó Nhà nước ban hành Nghị định số 84/2007/ NĐ-CP ngày 25/05/2007
của Chính phủ về quy định bổ sung Nghị định số 197/2004/NĐ-CP về trình tự thủ
tục thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi
đất. Nghị định số 84/2007/ NĐ-CP ngày 25/05/2007/ được ban hành góp phần làm
cho công tác thu hồi, bồi thường được quy định một cách chi tiết hơn. Tuy nhiên
vẫn còn hạn chế cần được bổ sung và hoàn thiện hơn.
Để quy định chi tiết và hoàn thiện hơn trong vấn đề thu hồi đất và bồi thường
thiệt hại khi thu hồi đất Chính phủ ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày
13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi
thường hỗ trợ tái định cư. Ngoài ra, sự ra đời của Thông tư số 14/2009/TTBTNMT ngày 01/10/2009 hướng dẫn thi hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP quy
định chi tiết về bôì thường, hỗ trợ, tái định cư, trình tự thủ tục thu hồi đất, giao đất,


thuê đất. Với sự ra đời của các Nghị định và thông tư góp phần hoàn thiện các quy
định trong Luật đất đai. Đối tượng được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ngày càng
được xác định đầy đủ và chính xác. Đặc biệt đối với người dân có đất nông
nghiệp bị thu hồi họ có nhiều quyền lợi hơn. Như vấn đề giá bồi thường, hỗ trợ
được quy định trong Nghị định mới được tăng lên cao hơn so với trước đây, giúp
người dân ổn định cuộc sống sau khi Nhà nước thu hồi đất. Đối với những quy
định về trình tự thủ tục thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất được quy định một cách cụ thể hơn, rõ ràng, minh bạch
và dễ áp dụng hơn góp phần làm cho công tác giải phóng mặt bằng được diễn ra

nhanh hơn, giảm bớt những tiêu cực do trình tự, thủ tục gây ra.
Nghị định số 69/2009/NĐ-CP và Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT ra đời
tạo cơ sở pháp lý rõ ràng hơn trong việc quản lý đất đai của Nhà nước. Góp phần
giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai.

CHƯƠNG 2
PHÂN TÍCH NHỮNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ
CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ CHUYỂN ĐỔI NGHỀ NGHIỆP KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
Nội dung chương 1 đã khái quát những vấn đề lý luận cơ bản nhất có liên
quan chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Thông qua những


nội dung mang tính chất lý luận đó, ý nghĩa và tầm quan trọng của chính sách hỗ
trợ đối với cuộc sống của nông dân sau khi thu hồi đất đã phần nào được làm rõ.
Trong nội dung chương này, người viết phân tích những cơ sở pháp lý hiện hành
về chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp khi thu hồi đất nông nghiệp. Một
trong những vấn đề cấp bách hiện nay.
2.1. Những quy định quy định pháp luật chính sách hỗ trợ chuyển đổi
nghề nghiệp khi thu hồi đất nông nghiệp
Trong các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất, các biện pháp hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm được nhắc đến
như một giải pháp quan trọng và cấp bách trong giai đoạn hiện nay. Ở một số
tỉnh, hàng ngàn hecta đất đã bị chuyển thành đất của khu công nghiệp mà trên
thực tế gần như còn trống trơn chưa có hoạt động gì12. Giá bồi thường cho nông
dân thường quá thấp khiến họ không muốn chuyển nhượng đất cho các dự án
công nghiệp. Trên thực tế, một bộ phận nông dân Việt nam đang đối đầu với
cảnh mất đất, trong khi tương lai nghèo vẫn hoàn nghèo vì họ không biết sẽ làm
gì sau khi mất đất. Do đó cần nhanh chóng có những chính sách đất đai hợp lí, vì
hiện nay quá trình đô thị hóa đang diễn biến rất nhanh.Theo Luật đất đai 2003,

thì vấn đề chuyển đổi nghề nghiệp, bố trí việc làm mới được ghi nhận ở khoản 4
Điều 42 về bồi thường, tái định cư cho người có dất bị thu hồi: “ Trường hợp thu
hồi đất của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất mà không có đất để bồi
thường cho việc tiếp tục sản xuất thì ngoài việc được bồi thường bằng tiền,
người bị thu hồi đất được Nhà nước hỗ trợ để ổn định đời sống, đào tạo chuyển
đổi ngành nghề, bố trí việc làm mới”13. Tiếp đến các nghị định của Chính phủ đã
cụ thể hóa nhiều chính sách quan trọng về thu hồi đất, trước hết là Nghị định của
Chính phủ số 197/2004/NĐ-CP ngày 3 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Văn bản này nhằm tạo ra
chính sách bồi thường công khai, minh bạch và đáp ứng các lợi ích giữa Nhà
12

http//www.khucongnghiep.com.vn/new_detail.áp?ID=157&IDN=2269&lang=vn, ngay 29/8/2010

13

Khoản 4 Điều 42 Luật đất đai năm 2003


nước, nhà đầu tư và người bị thu hồi đất. Nghị định 17/2006/NĐ-CP ngày 27
tháng 01 năm 2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị Nghị
Số 197/2004/NĐ-CP14 và Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007
của Chính phủ về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực
hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất, giải quyết khiếu nại về đất đai.
Tuy nhiên qua thực tế thực hiện, vấn đề lớn nhất trong các quy định về bồi
thường và hỗ trợ chính là thu xếp cuộc sống và việc làm ổn định cho người lao
động có đất bị thu hồi. Vấn đề chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm ổn định
cho người lao động sau khi bị thu hồi đất là một vấn đề kinh tế- xã hội quan
trọng là an sinh quốc gia trong giai đoạn hiện nay hiện nay, thu hút sự quan tâm

của các cơ quan chức năng. Với những người sử dụng đất nông nghiệp, công
việc của họ thường gắn chặt với diện tích đất nông nghiệp mà mình sử dụng. Vì
thế, khi thu hồi đất nông nghiệp, tất yếu dẫn đến họ bị mất việc làm. Nếu việc
bồi thường đối với họ không được thực hiện bằng hình thức giao đất nông nghiệp
mới thì họ sẽ khó có thể tiếp tục làm nông dân nữa. Bởi vậy, Nghị định số
69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính Phủ quy định bổ sung về
quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư và
Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT ngày 01 tháng 10 năm 2009 của Bộ Tài
nguyên và Môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và trình
tự, thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất đã sửa đổi bổ sung một số điều của
nghị định số 197/2004/NĐ-CP.
Ngày 01 tháng 1 năm 2013 Quyết định 52/2012/QĐ-Tg ngày 16 tháng 11
năm 2012 về chính sách hỗ trợ giải quyết việt làm và đào tạo nghề cho người lao
động bị thu hồi đất nông nghiệp có hiệu lực góp phần mở ra nhiều cơ hội cho
người lao động có đất bị thu hồi được hỗ trợ đào tạo nghề và hỗ trợ tạo việc làm
trong và ngoài nước tăng thu nhập cho bản thân gia đình.

14

Khoản 4, khoản 5 và 6 Điều 4 Nghị định số 17 năm 2006 ( hết hiệu lực).