BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

B Ộ TƢ PHÁP

TRƢ ỜNG Đ ẠI HỌC LU ẬT HÀ N ỘI

NGUYỄN THỊ NGÂN

HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT
VỀ QUẢN LÝ Đ ẤT ĐAI KHI CỔ PHẦN HÓA
DOANH NGHIỆP NHÀ NƢ ỚC

Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60.38.01.07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƢ ỜI HƢ ỚNG DẪN KHOA H ỌC:
PGS.TS. NGUYỄN QUANG TUYẾN

HÀ NỘI - 2013


LỜI CẢM Ơ N

Em xin gửi lời cảm ơn chân thành tới các thầy cô giáo, gia đình và b ạn
bè đã quan tâm, giúp đ ỡ, tạo điều kiện cho em trong suốt quá trình theo học
chương trình Thạc sĩ tại trường Đại học Luật Hà Nội cũng như trong quá trình
em thực hiện Luận văn.
Đặc biệt, em xin trân trọng cảm ơn Phó Giáo sư - Tiến sĩ Nguyễn
Quang Tuyến đã tận tình hướng dẫn, chỉ bảo để em hoàn thành Luận văn này.

Em xin cảm ơn!
Học viên
Nguyễn Thị Ngân


MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU ...................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài ......................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài ............................................................................. 3
3. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu .................................................................... 5
4. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài ............................................... 6
5. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................. 7
6. Kết cấu của luận văn ....................................................................................... 7
Chƣơng 1 NHỮNG V ẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ Q UẢN L Ý ĐẤT ĐAI K HI
CỔ PHẦN HÓA DOANH NG HIỆP NHÀ NƢ ỚC ............................................. 8
1.1. Khái quát chung v ề cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước.............................. 8
1.2. Đặc thù đất đai và quản lý đất đai khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước ...... 9
1.2.1. Đặc thù đất đai tại các doanh nghiệp nhà nước ........................................ 9
1.2.2. Quản lý đất đai khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước............................ 12
1.2.2.1. Quản lý đất đai trước khi doanh nghiệp nhà nước trở thành công ty cổ
phần......................................................................................................... 12
1.2.2.2. Quản lý đất đai khi doanh nghiệp nhà nước chính thức trở thành
công ty cổ phần ........................................................................................ 17
1.3. Kinh nghiệm xử lý đất đai của một số nước khi CPH DNNN và bài học
kinh nghiệm cho Việt Nam ................................................................................. 21
1.3.1. Cộng hoà Ba Lan ................................................................................... 21
1.3.2. Cộng hoà Hungary ................................................................................ 22
1.3.3. Trung Quốc ........................................................................................... 23
1.3.4. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ......................................................... 28
Chƣơng 2 THỰC TRẠ NG PH ÁP LU ẬT VÀ THỰC THI P HÁP LU ẬT

VỀ QUẢN L Ý Đ ẤT ĐAI K HI C Ổ PH ẦN H ÓA DO ANH NGHIỆP NH À
NƢỚC ................................................................................................................. 29
2.1. Thực trạng pháp luật và thực thi pháp luật về xác định lại diện tích,
hiện trạng, nhu cầu, mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp nhà nước khi
cổ phần hóa ....................................................................................................... 29


2.1.1. Thực trạng pháp luật về xác định lại diện tích, hiện trạng và nhu
cầu, mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp nhà nước khi cổ phần hóa ......... 29
2.1.2. Thực trạng thực thi pháp luật về xác định lại diện tích, hiện trạng và
nhu cầu, mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp nhà nước khi cổ phần hóa..... 32
2.2. Thực trạng pháp luật và thực thi pháp luật về xác định giá trị đất đai
trong giá trị doanh nghiệp.................................................................................. 34
2.2.1. Các quy định về xác định giá trị đất đai trong giá trị doanh nghiệp ........... 35
2.2.1.1. Quy định của pháp luật về xác định giá trị đất đai trong giá trị
doanh nghiệp giai đoạn 1992-2000............................................................ 35
2.2.1.2. Quy định của pháp luật về xác định giá trị đất đai trong giá trị
doanh nghiệp từ 2000 đến nay .................................................................. 37
2.2.2. Thực tiễn thực thi pháp luật về xác định giá trị đất đai trong giá trị
doanh nghiệp .................................................................................................. 45
2.2.2.1. Tính không đủ, không đúng diện tích đất được giao hoặc được
thuê, làm thất thoát vốn nhà nước và thất thu ngân sách nhà nước............. 45
2.2.2.2. Các thủ tục về đất đai trước khi chuyển sang công ty cổ phần chưa
hoàn tất làm ảnh hưởng đến giá trị doanh nghiệp...................................... 46
2.2.2.3. Phương thức cho thuê đất, không tính giá trị quyền sử dụng đất
vào giá trị doanh nghiệp phát sinh nhiều hệ lụy ......................................... 47
2.2.2.4. Phương thức giao đất, tính giá trị quyền sử dụng đất vào giá trị
doanh nghiệp gặp một số khó khăn ........................................................... 49
2.3. Thực trạng pháp luật và thực tiễn về quản lý đất đai sau cổ phần hóa..... 51
2.3.1. Thực trạng pháp luật về quản lý đất đai sau cổ phần hóa ........................ 51

2.3.2. Thực tiễn về quản lý đất đai sau cổ phần hóa .......................................... 52
Chƣơng 3 ĐỊNH HƢ ỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP
LUẬT VỀ QU ẢN LÝ Đ ẤT ĐAI KHI CỔ PH ẦN H ÓA DO ANH
NGHIỆP NH À NƢ ỚC ....................................................................................... 56
3.1. Cơ sở và định hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý đất đai khi cổ phần
hóa doanh nghiệp nhà nước................................................................................ 56
3.1.1. Quan điểm của Đảng và Nhà nước về quản lý đất đai trong quá trình
phát triển kinh tế ............................................................................................. 56


3.1.2. Quan điểm của Đảng và Nhà nước về quản lý đất đai khi cổ phần
hóa doanh nghiệp nhà nước và yêu cầu về tái cấu trúc nền kinh tế hiện nay .... 57
3.1.3. Định hướng hoàn thiện pháp luật qua quá trình sửa đổi Hiến pháp
năm 1992 và Luật Đất đai năm 2003 .............................................................. 58
3.2. M ột số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý đất đai khi cổ phần hóa
doanh nghiệp nhà nước ...................................................................................... 59
3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất đai trước khi cổ phần hóa.............. 59
a) Tiếp tục quy định và thực hiện nghiêm túc việc rà soát, đánh giá chính
xác nhu cầu sử dụng đất của doanh nghiệp cổ phần hóa .......................... 60
b) Lựa chọn hình thức trao quyền sử dụng đất cho doanh nghiệp cổ phần hóa 60
c) Sửa đổi quy định về giá đất .................................................................. 62
3.2.2. Hoàn thiện pháp luật về quản lý đất đai sau khi cổ phần hóa................. 63
a) Áp dụng chế tài đối với việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất trái
phép ........................................................................................................ 63
b) Về giá trị quyền sử dụng đất khi công ty cổ phần tham gia liên doanh,
liên kết và thị trường chứng khoán ........................................................... 64
KẾT LUẬN ......................................................................................................... 65
TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................. 67



DANH M ỤC CÁC KÝ HIỆ U, CHỮ VIẾT TẮT
Cổ phần hóa

:

CPH

Công ty cổ phần

:

CTCP

Doanh nghiệp

:

DN

Doanh nghiệp nhà nước

:

DNNN

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

:

GCN QSDĐ


Khu công nghiệp

:

KCN

Ngân hàng phát triển châu Á (Asian Development Bank)

:

ADB

Ngân hàng Thế giới (World Bank)

:

WB

Ngân sách nhà nước

:

NSNN

Nhà nước

:

NN


:

IPO

Quyền sử dụng đất

:

QSDĐ

Quỹ Tiền tệ quốc tế (International Monetary Fund)

:

IM F

Sử dụng đất

:

SDĐ

Tổ chức kinh tế

:

TCKT

Tập đoàn kinh tế


:

TĐKT

Tổng công ty

:

TCT

:

SCIC

Trách nhiệm hữu hạn

:

TNHH

Trung ương

:

TW

Xã hội chủ nghĩa

:


XHCN

Phát hành cổ phiếu lần đầu ra công chúng
(Initial Public Offering)

Tổng công ty Đầu tư và Quản lý vốn Nhà nước
(State Capital Investment Corporation )


1

LỜI NÓI ĐẦU

1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Cổ phần hóa (CPH) doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là một biện pháp
hữu hiệu được tiến hành phổ biến ở nhiều nền kinh tế trên thế giới nhằm tăng
cường tính cạnh tranh và khả năng kinh doanh, sản xuất, hoạt động của các
doanh nghiệp (DN) có 100% vốn Nhà nước (NN). Ở Việt Nam, CPH đã được
thử nghiệm từ năm 1990 và sau đó được thực hiện rộng khắp trên cả nước.
Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau, CPH v ẫn chưa mang lại kết quả như
mong muốn. Cụ thể, khi CPH DNNN, có rất nhiều vấn đề vướng mắc liên
quan đến xử lý lao động dôi dư, xử lý nợ của DN, bán cổ phần, quản trị DN
sau khi CPH và phức tạp nhất là vấn đề quản lý đất đai.
Theo đánh giá của nhiều chuyên gia pháp luật cũng như thực tiễn quản
lý đất đai khi CPH DNNN cho th ấy, vấn đề quản lý đất đai trước, trong và sau
khi CPH DNNN thực sự là bài toán hóc búa. Đất đai là phần chủ yếu trong
khối tài sản của nhiều DNNN. Các DN NN chủ yếu sử dụng đất (SDĐ) tiếp
quản từ các nhà máy, cơ sở sản xuất kinh doanh cũ, quá trình SDĐ trải qua
nhiều giai đoạn lịch sử, với các chính sách khác nhau về quản lý đất đai.

Nhiều DNNN sở hữu những diện tích đất rộng, ở các vị trí thuận lợi cho hoạt
động kinh doanh, thương m ại nhưng SDĐ kém hiệu quả, bỏ hoang; quản lý
kém dẫn đến đất đai bị chiếm dụng, bị xâm lấn... ; hoặc đất sử dụng không
còn phù hợp với quy hoạch, nhà xưởng trên đất gây ô nhiễm môi trường. Khi
CPH DNNN, vấn đề mà dư luận xã hội và các nhà khoa học quan tâm nhất
chính là khối tài sản công có giá trị lớn, đang được quản lý không hữu hiệu đó
bị thất thoát, bị tư nhân hóa, phá vỡ quy hoạch, trong khi NN không thu được
lợi ích gì. Đồng thời, việc xử lý đất đai khi CPH DNNN cũng chính là m ột
trong những nguyên nhân cơ bản làm cho tiến trình CPH DNNN bị chậm tiến
độ, chủ yếu là do tính phức tạp của việc xác định giá trị quyền sử dụng đất
(QSDĐ) trong giá trị DN. Thêm vào đó, một vấn đề khác cần quan tâm là sau


2

khi được CPH, công ty cổ phần (CTCP) sẽ quản lý, SDĐ như thế nào; vai trò
của NN được thể hiện ra sao với tư cách là m ột cổ đông lớn, là đại diện chủ
sở hữu đối với đất đai, thực hiện chức năng quản lý NN đối với đất đai thuộc
sở hữu toàn dân; cơ chế nào để CTCP hoạt động, niêm yết trên thị trường
chứng khoán mà QSDĐ của NN không bị tư nhân hóa, bị lũng đoạn bởi cá
nhân, tổ chức nước ngoài có tiềm lực kinh tế v.v...
M ặc dù còn rất nhiều bức xúc, khó khăn trong quá trình CPH DNNN,
đặc biệt là những vấn đề liên quan đến đất đai, tuy nhiên, đây vẫn là một
nhiệm vụ quan trọng phải tiếp tục thực hiện để tạo ra sự biến đổi về chất của
nền kinh tế trong điều kiện hội nhập và đảm bảo yêu cầu phát triển bền vững.
CPH DNNN càng được đặt ra cấp thiết hơn trong thời điểm hiện nay, khi
nước ta đang tập trung tái cấu trúc nền kinh tế - giải pháp để giải quyết bất ổn
kinh tế vĩ mô từ năm 2011 và tình trạng tiếp tục suy giảm kinh tế năm 2012.
M ột trong ba trọng tâm của tái cấu trúc nền kinh tế là tái cơ cấu DNNN, chủ
yếu là các tập đoàn kinh tế (TĐKT) và các Tổng công ty (TCT) NN. CPH tiếp

tục được coi là một trong những biện pháp cơ bản để tái cơ cấu DNNN.
Nhận thức được ý nghĩa và tầm quan trọng của vấn đề, giới nghiên cứu
luật học nước ta đã có những nghiên cứu về việc hoàn thiện chính sách đất đai
khi CPH DNNN. Kết quả của các nghiên cứu đã được thể chế hóa thông qua
05 nghị định điều chỉnh quá trình CPH DNNN được ban hành liên tục trong
vòng 10 năm gần đây và Nghị định số 59/2011/NĐ-CP ngày 18/7/2011 của
Chính phủ về chuyển DN 100% vốn NN thành CTCP (sau đây gọi tắt là Nghị
định số 59/2011/NĐ-CP); Thông tư số 202/2011/TT-BTC ngày 30/12/2012
hướng dẫn xử lý tài chính và xác định giá trị DN khi thực hiện chuyển DN
100% vốn NN thành CTCP theo quy định tại Nghị định số 59/2011/NĐ-CP
(sau đây gọi tắt là Thông tư số 202/2011/TT-BTC) đang có hiệu lực thi hành.
Tuy nhiên, pháp luật về CPH DNNN nói chung và quản lý đất đai khi CPH
DNNN nói riêng vẫn còn nhiều vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện.
Cụ thể, ngay Nghị định 59/2011/NĐ-CP, mặc dù mới được thi hành gần một


3

năm (có hiệu lực từ 05/9/2011) nhưng tại Phụ lục ban hành kèm theo Quy ết
định số 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề
án “Tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là TĐKT, TCT NN giai đo ạn 2011-2015”,
Bộ Tài chính đã được giao nhiệm vụ “nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định
về chuyển DN 100% vốn NN thành CTCP, trình Chính phủ trong Quý IV năm
2012”. Sự thay đổi liên tục của hệ thống pháp luật đã thể hiện tính phức tạp
của việc CPH DNNN cũng như quản lý đất đai khi CPH DNNN và nói lên
tính thiếu ổn định, lâu dài của các chính sách, pháp lu ật có liên quan (trong đó
có chính sách, pháp lu ật về đất đai). M ặt khác, các nghiên cứu đã thực hiện và
các văn bản pháp luật hiện hành chủ yếu tập trung điều chỉnh việc quản lý đất
đai trước và trong quá trình CPH DNNN, rất ít đề tài nghiên cứu về nội dung
quản lý đất đai sau khi CPH DNNN; pháp lu ật về quản lý đất đai sau CPH

còn nhiều khoảng trống.
Chính vì những lý do trên, trên cơ sở kế thừa những thành quả nghiên
cứu của các công trình khoa h ọc đã công bố, em lựa chọn đề tài: “Hoàn thiện
quy định pháp luật về quản lý đất đai khi CPH DNNN” làm luận văn thạc sĩ
luật học với mong muốn có thêm đóng góp vào quá trình hoàn thiện pháp luật
về quản lý đất đai khi CPH DNNN.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Quản lý đất đai khi CPH DNNN không chỉ được sự quan tâm của các
nhà khoa học trong nước mà còn nhận được sự chú ý của các nhà khoa học
nước ngoài, đặc biệt là sau khi Việt Nam trở thành thành viên của WTO, phải
tuân thủ các nguyên tắc cơ bản là tối huệ quốc, đối xử quốc gia và thể hiện
điều đó trong chính sách , pháp luật.
M ột số nghiên cứu về việc quản lý đất đai trước và trong quá trình CPH
DNNN đã được thực hiện. Cụ thể: Chương trình hỗ trợ kỹ thuật hậu gia nhập
WTO về vấn đề tăng cường thể chế kinh tế thị trường đã phối hợp với Bộ Tài
chính - Cục Quản lý công sản thực hiện Dự án “Hoàn thiện chính sách đất đai
khi CPH DNNN từ năm 2009-2010”. Kết quả Dự án là hai báo cáo có chất


4

lượng: “Báo cáo đánh giá tác đ ộng của chính sách đất đai khi CPH công ty
NN”; “Báo cáo phân tích kinh nghiệm quốc tế về chính sách đất đai khi CPH
công ty NN, khả năng và điều kiện áp dụng vào Việt Nam”. Báo cáo thứ nhất
đã hệ thống hóa các quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý đất đai khi
CPH DNNN, đánh giá tác động của chính sách đất đai khi CPH và đưa ra
nhiều kiến nghị xác đáng. Báo cáo thứ hai đã thể hiện sự nghiên cứu khá sâu
sắc về hệ thống pháp luật và kinh nghiệm quốc tế của các nước trong quản lý
đất đai khi CPH DNNN; từ đó đưa ra một số gợi ý cho giải pháp hoàn thiện
pháp luật quản lý đất đai của Việt Nam. Kết quả của những báo cáo này đã

được thể hiện qua việc ban hành Nghị định số 121/2010/NĐ-CP ngày
30/12/2010 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số
142/2005/NĐ-CP ngày 14/11/2005 của Chính phủ về thu tiền thuê đất, thuê
mặt nước và Nghị định số 59/2011/NĐ-CP. M ặc dù đã hệ thống các quy định
về đất đai khi CPH DNNN, ch ỉ ra những kết quả, hạn chế của quá trình thực
thi các quy định pháp luật; đưa ra một số kiến nghị khá hợp lý và đã được tiếp
thu để hoàn thiện pháp luật, nhưng các báo cáo này chưa đi sâu, làm rõ v ấn đề
lý luận về quản lý đất đai khi CPH.
Từ tháng 7/2010 đến tháng 12/2011, Viện Nghiên cứu quản lý đất đai
thuộc Tổng cục Quản lý đất đai (Bộ Tài nguyên và Môi trường) đã thực hiện
Đề tài nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ “Nghiên cứu thực trạng,
đề xuất hoàn thiện chính sách, pháp luật đất đai về quản lý và SDĐ của các
DNNN CPH trong giai đoạn hiện nay” và công bố năm 2012. Đề tài này đã
kế thừa kết quả nghiên cứu của hai báo cáo nêu trên; bổ sung thêm một số vấn
đề lý luận về CPH DNNN; đi sâu hơn v ề thực trạng quản lý đất đai khi CPH nhất là hệ quả của việc xác định giá trị QSDĐ vào giá trị DN CPH; đề cập và
phân tích một số vấn đề liên quan đến quản lý đất đai sau CPH, từ đó đưa ra
một số kiến nghị, giải pháp hoàn thiện. Tuy nhiên, đề tài đề cập nội dung
quản lý CTCP dưới góc độ pháp luật thương mại, tài chính, chứng khoán; vấn
đề quản lý đất đai chưa được quan tâm đúng m ức, nhiều vấn đề đặt ra nhưng


5

chưa giải quyết. Đồng thời, do thực hiện vào thời gian Nghị định
59/2011/NĐ-CP mới thi hành được một thời gian ngắn, nên chưa có điều kiện
để tổng kết thực tiễn thi hành Nghị định này. Trong khi đó, từ năm 2011 đến
nay, tiến trình CPH DNNN vẫn còn rất nhiều vướng mắc, nhất là năm 2012,
kế hoạch CPH đạt kết quả rất thấp (chỉ CPH được 12/93 DNNN theo kế
hoạch), vẫn còn một số bất cập tiếp tục xảy ra chưa giải quyết được.
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu đã đi đến kết luận có tính

nguyên tắc quan trọng là trong bối cảnh xây dựng nền kinh tế thị trường, hội
nhập quốc tế, đảm bảo tuân thủ các điều ước quốc tế, CPH DNNN là một giải
pháp đúng đắn. Khi CPH DNNN, việc quản lý đất đai phải đảm bảo tiết kiệm,
hiệu quả, phát huy tốt nguồn lực đất đai trong tiến trình phát triển kinh tế;
được thực hiện một cách công khai, minh b ạch, công bằng; đảm bảo quyền và
lợi ích hợp pháp của CTCP, sự bình đẳng với các DN khác, sự thống nhất
quản lý đất đai của NN với vai trò là đại diện chủ sở hữu đất đai của toàn dân,
đảm bảo QSDĐ được bảo toàn, phát triển, mang lại lợi ích cho NN và nhân
dân. Kết quả nghiên cứu của các công trình nêu trên là cơ sở lý luận, tổng kết
thực tiễn quan trọng để tiếp tục nghiên cứu chuyên sâu, góp phần hoàn thiện
quy định pháp luật về quản lý đất đai trong quá trình CPH DNNN mà lu ận
văn này đang hướng tới.
3. Phạm vi và đối tƣợng nghiên cứu
3.1. Phạm vi nghiên cứu
Về không gian, luận văn này sẽ nghiên cứu các quy định pháp luật,
thực tiễn thi hành pháp luật ở Việt Nam; tham khảo một số nghiên cứu đã
công bố về các quy định pháp luật và thực tiễn thi hành về quản lý đất đai khi
CPH DNNN đã được thực hiện ở một số nước có chế độ sở hữu đất đai và
tiến trình CPH DNNN giống Việt Nam như Trung Quốc, Hungary, Ba Lan.
Về thời gian, luận văn đề cập tổng quan quá trình hoàn thiện quy định của
pháp luật về quản lý đất đai khi CPH DNNN từ những năm 1990 đến nay để
thấy được những vấn đề cần phải giải quyết, các giải pháp đã được đưa ra, kết


6

quả thực hiện và những bài học kinh nghiệm. Luận văn tập trung đi sâu nghiên
cứu pháp luật về quản lý đất đai khi CPH DNNN giai đoạn từ 2011 đến nay đây là giai đoạn áp dụng Nghị định 59/2011/NĐ-CP trong quản lý đất đai khi
CPH; xem xét thực tiễn áp dụng, những vướng mắc đang gặp phải và vấn đề cần
tiếp tục hoàn thiện.

3.2. Đối tượng nghiên cứu
Quản lý đất đai khi CPH DNNN là m ột vấn đề phức tạp, sâu rộng. Do
đó, trong khả năng nghiên cứu, luận văn bổ sung hệ thống cơ sở lý luận về
quản lý đất đai khi CPH, kế thừa các kết quả nghiên cứu để rà soát, tổng hợp
quá trình hoàn thiện pháp luật và phân tích một số hạn chế nảy sinh trong thực
tiễn thực hiện để đưa ra giải pháp hoàn thiện. Vấn đề quản lý đất đai sau khi
CPH DNNN chưa được quan tâm nghiên cứu, nhưng là vấn đề phức tạp, liên
quan đến nhiều ngành luật nên luận văn cố gắng đặt ra và gợi mở những vấn
đề cần đi sâu nghiên cứu để góp phần hoàn thiện pháp luật.
4. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
M ục đích của luận văn là tìm ra những hạn chế cơ bản hiện nay của
việc quản lý đất đai trong quá trình CPH DNNN đ ể từ đó nghiên cứu, đề xuất
các giải pháp hoàn thiện.
Trên cơ sở mục đích nghiên cứu này, luận văn phải giải quyết các
nhiệm vụ cụ thể sau: (i) Nghiên cứu các vấn đề lý luận về quản lý đất đai khi
CPH DNNN để nhận thức đúng đắn bản chất của các quy định pháp luật về
quản lý đất đai khi CPH, đánh giá sự phù hợp giữa pháp luật hiện hành với lý
luận để đưa ra định hướng hoàn thiện pháp luật; (ii) Nghiên cứu thực trạng
các quy định của pháp luật về quản lý đất đai khi CPH DNNN và thực tiễn áp
dụng các quy định của pháp luật; nhận diện được những vướng mắc, khó khăn
về quản lý đất đai khi CPH DNNN; chỉ ra được nguyên nhân của những bất
cập, vướng mắc để tìm ra giải pháp khắc phục; (iii) Nghiên cứu, đề xuất một
số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật, tăng tính hiệu quả của việc


7

quản lý NN về đất đai nhằm quản lý tốt đất đai và góp phần đẩy nhanh tiến
trình CPH DNNN.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu

Để giải quyết các yêu cầu của đề tài, Luận văn sử dụng phương pháp
nghiên cứu khoa học của Chủ nghĩa Mác - Lê-nin về duy vật biện chứng và
duy vật lịch sử; các phương pháp nghiên cứu cụ thể khác bao gồm: (i) Phương
pháp lịch sử, phương pháp so sánh lu ật học, phương pháp phân tích, tổng
hợp... được sử dụng tại Chương 1 khi nghiên cứu vấn đề lý luận về quản lý
đất đai khi CPH DNNN; (ii) Phương pháp đánh giá, phương pháp bình lu ận,
phương pháp thống kê, phương pháp đ ối chiếu... được sử dụng tại Chương 2
khi tìm hiểu thực trạng về pháp luật và thi hành pháp luật về quản lý đất đai
khi CPH DNNN; (iii) Phương pháp tổng hợp, phương pháp diễn giải, phương
pháp dự báo... được sử dụng tại Chương 3 khi nghiên cứu định hướng và giải
pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý đất đai khi CPH DNNN.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài mục lục, bảng viết tắt, phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu
tham khảo, Luận văn có kết cấu gồm 03 chương:
- Chương 1. Những vấn đề lý luận về quản lý đất đai khi cổ phần hóa
doanh nghiệp nhà nước;
- Chương 2. Thực trạng pháp luật và thực thi pháp luật về quản lý đất
đai khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước;
- Chương 3. Định hướng và các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản
lý đất đai khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước.


8

Chƣơng 1
NHỮNG V ẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI KHI
CỔ PHẦ N HÓA DOANH NG HIỆP NHÀ NƢ ỚC

1.1. Khái quát chung về cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nƣớc
DNNN có nguồn gốc từ xí nghiệp quốc doanh - mô hình đầu tiên cho

việc sản xuất kinh doanh ở nước ta, tồn tại từ những năm bắt đầu thành lập
nước và được mở rộng từ sau 1954. Vào những năm cuối thập niên 1980, số xí
nghiệp quốc doanh của Việt Nam lên tới hơn 12.000, hoạt động kinh doanh
kém hiệu quả, máy móc và công ngh ệ cũ nát, lạc hậu, tình hình tài chính yếu
kém (nợ đọng lớn, hiệu quả sử dụng vốn thấp, nguy cơ mất vốn gia tăng,...).
[10.2, tr.4] Năm 1995, quy ch ế thành lập và hoạt động của xí nghiệp quốc
doanh được thay đổi, được đổi tên là DNNN. Với tình hình kinh doanh kém
hiệu quả và yêu cầu phát triển của thời kỳ Đổi mới, Đảng và NN đã quyết tâm
cải cách, sắp xếp lại các DNNN. Mục tiêu của cải cách khu vực DNNN là tăng
quyền tự chủ cho các DN, chuyển sang hình thức kinh doanh hạch toán kinh tế,
“lời ăn lỗ chịu”. Tuy nhiên, cho đến nay, cải cách DNNN vẫn là một bài toán
lớn đối với các nhà kinh tế. Bởi lẽ, khi tiến trình cải cách DNNN vừa nêu đang
được thực hiện, thì từ năm 2005 đến nay, 12 TĐKT NN được thành lập lại tiếp
tục làm vết xe đổ của các DNNN thêm trầm trọng do đầu tư dàn trải và ngoài
ngành, gây nên sự bất ổn kinh tế vĩ mô và lạm phát từ những năm 2010 và trầm
trọng vào năm 2011. Chính vì vậy, Hội nghị lần thứ 3 BCH TW Đảng Khóa XI
đã khẳng định quyết tâm tái cơ cấu nền kinh tế mà một trong ba trụ cột chính là
tái cấu trúc DNNN, trọng tâm là các TĐKT và TCT NN. [6, tr.133-134]
Trong rất nhiều biện pháp để cải cách DNNN, việc chuyển đổi các
DNNN thành CTCP (gọi tắt là CPH DNNN) là một cách thức được lựa chọn.
Ngay từ đầu, CPH đã được nhìn nhận là một nhiệm vụ vừa khó khăn, vừa nhạy
cảm vì ngoài tính chất kinh tế, đây còn là quá trình biến đổi sâu sắc cả về quan
điểm, nhận thức của xã hội và nhân dân. B ởi lẽ đó, CPH DNNN ở Việt Nam


9

được thực hiện theo một quá trình lâu dài và th ận trọng từng bước một. Tính từ
thời điểm bắt đầu thực hiện chủ trương CPH cho đến nay, Việt Nam đã lần lượt
trải qua các giai đoạn tạm gọi như sau: (i) Giai đoạn thử nghiệm - thí điểm, từ

1992-1995; (ii) Giai đoạn mở rộng thí điểm CPH, từ 1996-1998; (iii) Giai đoạn
đẩy mạnh CPH, từ 1998-2000; (iv) Giai đoạn CPH trên diện rộng, từ 20012004; và (v) Giai đoạn CPH theo cơ chế thị trường, từ 2005 đến nay [10.2].
CPH giai đoạn đầu chủ yếu được thực hiện thông qua bán cổ phiếu với giá
chiết khấu rất cao cho người lao động và lãnh đạo trong các DNNN nhỏ, cho
nên khá chậm chạp. Sau năm 2000, CPH tăng tốc với một loạt các biện pháp
pháp lý và hành chính bao g ồm kế hoạch cải cách DNNN 05 năm được thông
qua năm 2001. Trong những năm gần đây, CPH chủ yếu thực hiện thông qua
phát hành cổ phiếu lần đầu ra công chúng (IPO), sau đó là niêm y ết công ty
trên thị trường chứng khoán [33].
Có thể hiểu, CPH DNNN là việc NN bán một phần hoặc toàn bộ giá trị
hiện có thuộc phần vốn NN tại các DN mà NN không cần giữ 100% vốn

[1]

cho

công chúng và các nhà đầu tư chiến lược; hoặc giữ nguyên giá trị thuộc phần
vốn NN hiện có tại DNNN và phát hành cổ phiếu để thu hút thêm vốn nhằm
phát triển DN. [44, Điều 4]. M ục tiêu của CPH DNNN là huy động vốn của các
nhà đầu tư trong nước và nước ngoài để nâng cao năng lực tài chính, đổi mới
công nghệ, đổi mới phương thức quản lý nhằm nâng cao hiệu quả và sức cạnh
tranh của nền kinh tế [44, Khoản 1 Điều 1].
1.2. Đặc thù đất đai và quản lý đất đai khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà
nƣớc
1.2.1. Đặc thù đất đai tại các doanh nghiệp nhà nước
Hệ thống pháp luật đề đất đai hiện nay của nước ta quy định: đất đai thuộc
1

Trong giai đoạn hiện nay, nhóm DNNN “không cần giữ 100% vốn NN” là các DNNN làm nhiệm
vụ kinh doanh, có thể hoạt động trong mọi lĩnh vực của nền kinh tế, lấy mục tiêu lợi nhuận làm

hàng đầu và do đó, cùng tham gia cạnh tranh bình đẳng trên thị trường. V ề lâu dài, chỉ duy trì sở
hữu 100% vốn NN đối với nhóm DNNN làm nhiệm vụ công ích, quốc phòng và an ninh - là các
doanh nghiệp sẽ tồn tại lâu dài cùng với nền kinh tế, không có mục tiêu lợi nhuận cũng như không
tham gia cạnh tranh trên thị trường.[ 1816][33]- xem thêm Quyết định 929/QĐ -TTg [47].


10

sở hữu toàn dân do NN đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Do nguồn lực
đất đai có hạn nên để đáp ứng nhu cầu SDĐ, NN, với tư cách là đại diện chủ sở
hữu, phải thực hiện việc phân chia đất đai một cách hợp lý và công bằng thông
qua các hình thức trao QSDĐ cho người SDĐ (giao đất, cho thuê đất, công nhận
QSDĐ) [2, tr.123]. Người SDĐ có quyền SDĐ trong thời hạn quy định trong các
quyết định giao đất, cho thuê đất của NN.
Đối với các DNNN, là một tổ chức kinh tế (TCKT) của NN, để tạo điều
kiện thuận lợi cho các hoạt động kinh doanh của chúng, NN cũng thực hiện việc
giao đất, cho thuê đất theo các quy định của pháp luật qua từng thời kỳ. Đất đai
và việc SDĐ của các DNNN có một số đặc thù sau:
Thứ nhất, các DNNN thường được thành lập sớm, sử dụng quỹ nhà, đất
sau khi tiếp quản từ chế độ cũ và được bố trí sử dụng diện tích đất lớn; ở những
vị trí đắc địa, có giá trị thương mại cao. Theo ước tính của Bộ Tài chính, các
2

TĐKT, TCT NN hiện đang quản lý, sử dụng khoảng 155 triệu m đất. Điển hình
như tập đoàn Vinashin đang nắm giữ diện tích đất lên tới 2.400 ha, trong số đó
đa phần là khu công nghiệp (KCN) [28]. Hay các nông, lâm trường quốc doanh tính đến năm 2010, có khoảng 257 DN, chiếm khoảng 3,5% tổng số DN cùng
lĩnh vực - nhưng diện tích do họ quản lý trên dưới 503 nghìn ha (tương đương
70% diện tích đất canh tác của đồng bằng sông Hồng) [16]. Các DNNN cũng sở
hữu nhiều bất động sản có những vị trí “vàng”. Ví dụ, Tập đoàn Điện lực Việt
Nam đóng trụ sở chính tại 75 Đinh Tiên Hoàng, đối diện Hồ Hoàn Kiếm, Hà

Nội; TCT Đường sắt Việt Nam có văn phòng tại 136 Hàm Nghi, quận 1, Tp. Hồ
Chí Minh từ sau năm 1975; TCT Lương thực miền Nam từng có tới 351 các
điểm bán l , các cơ sở kinh doanh lương thực nằm rải rác kh ắp các quận, huyện
của Tp. Hồ Chí Minh khi tổ chức kinh doanh lương thực thời bao cấp. [28]
Thứ hai, trong số diện tích đất các DNNN được sử dụng, có nhiều diện
tích đất không còn phù hợp với quy hoạch, gây ô nhiễm môi trường [10.1]. Ví
dụ, TCT Thuốc lá Việt Nam có ba cơ sở trên địa bàn Tp. Hồ Chí Minh đã phải
chuyển nhượng để di dời toàn bộ nhà máy sản xuất thuốc lá gây ô nhiễm trong


11

nội thành ra KCN. Tập đoàn Dệt may Việt Nam cũng phải chuyển nhượng nhà
đất để di dời cơ sở sản xuất gây ô nhiễm môi trường vào KCN và phát triển hệ
thống siêu thị dệt may tại các tỉnh phía Nam.[28]
Thứ ba, mặc dù được sử dụng diện tích đất lớn, giá trị thương mại cao,
nhưng các DNNN lại sử dụng không hiệu quả, không sử dụng hết vào mục đích
kinh doanh, nghĩa vụ tài chính đối với đất đai không thực hiện đầy đủ. Điển hình
của việc SDĐ không hiệu quả là ở các
nông, lâm trường quốc doanh. Nghiên
cứu cho thấy, 1 ha đất nông nghiệp nếu
để cho hộ dân sản xuất thu lời gấp 3
lần so với khi để ở DNNN. Đóng góp
của nông trường quốc doanh vào giá trị
ngành nông nghiệp chỉ kho ảng 2%
nhưng diện tích đất sử dụng lại quá lớn,
làm mất đi cơ hội tiếp cận đất đai và sử
dụng nguồn lực này có hiệu quả hơn
của người nông dân[16]. Hay như
trường hợp Vinashin, mặc dù đang


Hiệu quả kinh tế của các DNNN so với
các DN còn lại trong khu vực DN Nguồn: Khảo sát DN - Tổng cục Thống
kê (2009); ước tính của WB. [33, hình
2.10 Bảng D]

nắm giữ diện tích đất lên tới 2.400 ha, nhưng trong đó có đến 1.200 ha chưa sử
dụng [28]. Theo như bảng trên cho thấy, tỉ lệ doanh thu trên tài sản cố định giảm
trong các DNNN từ năm 2000 đến năm 2008, trong khi tỉ lệ này không thay đổi
nhiều ở toàn bộ khu vực DN trong cùng kỳ. Có thể nói, các DNNN đã không chỉ
SDĐ một cách không hiệu quả, mà mức độ không hiệu quả còn tăng tốc đáng kể
trong những năm gần đây [33, tr.33, 34]. Bên cạnh đó, nghĩa vụ tài chính mà
DNNN thực hiện với NN thông qua việc trả tiền thuê đất cũng không đầy đủ.
Theo số liệu của ngành thuế, tiền thu từ thuê đất trong năm 2010 là 3.000 tỉ đồng,
nếu chia cho khoảng 200.000 DN thuê đất thì mỗi đơn vị đóng bình quân 1,5 tỉ
đồng/năm. Nếu tính theo diện tích đất mà các DNNN đang sử dụng (155 triệu
2

2

m ) thì bình quân tiền thuê đất khoảng 2.316 đồng/ m . Tuy nhiên, thực tế, nhiều


12

2

DN còn đóng mức thấp hơn cả mức này, chỉ từ 800 -1.000 đồng/m . Điều này đã
gây nên tình trạng thất thoát một nguồn thu rất lớn cho NSNN và hạn chế tính
cạnh tranh của DNNN với các DN khác trên thị trường bất động sản. [30]

Thứ tư, tình trạng vi phạm pháp luật trong quản lý đất đai ở các DNNN
diễn ra khá phổ biến. Nhiều DN đã bố trí làm nhà ở, chuyển mục đích sử dụng,
cho mượn, cho thuê lại kiếm lời không đúng quy định; cá biệt có không ít nhà,
đất bị chiếm dụng hoặc bỏ trống trong khi nhiều tổ chức, cá nhân của các thành
phần kinh tế khác lại không có mặt bằng để sản xuất kinh doanh [28]. Ví dụ,
trường hợp của TCT Lương thực miền Nam có 351 mặt bằng trên địa bàn Tp.
Hồ Chí Minh, các điểm bán l này khi chuyển đổi biến thành nhà ở cán bộ công
nhân viên, phần còn lại được cho thuê mượn, bị lấn chiếm… [30]
Có thể nói, với những vấn đề nêu trên, khi CPH DNNN, các cơ quan quản
lý NN phải giải quyết một thực trạng “ngổn ngang”.
1.2.2. Quản lý đất đai khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước
1.2.2.1. Quản lý đất đai trước khi doanh nghiệp nhà nước trở thành công ty cổ phần
Đất đai mà DNNN được sử dụng trước khi CPH cần phải được xử lý dựa
trên những nguyên tắc và phương thức nhất định; trong đó tập trung vào hai vấn
đề chính là việc DN CPH sẽ được tiếp tục SDĐ như thế nào, và giá trị QSDĐ
trong giá trị DN CPH sẽ được tính toán ra sao.
a) Xác định lại diện tích, hiện trạng, nhu cầu, mục đích SDĐ và hình thức
được trao QSDĐ của DNNN khi chuyển sang CTCP
Để chuẩn bị CPH DNNN, cần phải xác định lại một cách chính xác diện
tích, hiện trạng, chế độ đối với loại đất đai (đất được giao hay đất thuê), thời hạn
sử dụng còn lại của số đất mà DNNN hiện đang sử dụng. Trên cơ sở xác định
được những vấn đề như trên, đối chiếu mục tiêu, lĩnh vực hoạt động kinh doanh
của DNNN sau khi CPH, cần phải áp dụng các quy định hiện hành của pháp luật
về giao đất, cho thuê đất và rà soát, đối chiếu với quy hoạch đất đai để quyết
định hình thức, diện tích đất mà DNNN sẽ được tiếp tục sử dụng sau khi CPH,
mục đích và thời hạn sử dụng. Kết quả của hoạt động này sẽ có ý nghĩa quan


13


trọng trong việc nâng cao hiệu quả quản lý đất đai; phát huy vai trò của CPH
trong việc góp phần khắc phục được những hạn chế về yếu kém quản lý, lãng
phí đất đai, thất thu NSNN, ô nhiễm môi trường, không phù hợp với quy hoạch
SDĐ mà DNNN đang gặp phải. Thêm vào đó, với việc làm rõ nhu cầu, mục
đích, thời hạn SDĐ, NN hoặc DNNN sẽ quyết định hoặc lựa chọn phương thức
để NN trao QSDĐ (giao đất, thuê đất) cho CTCP.
Vì CPH DNNN đã được thực hiện từ năm 1990, cho nên cơ sở về mục
đích SDĐ để NN giao đất, cho thuê đất đối với DN CPH - một TCKT có sự thay
đổi qua các giai đoạn như sau:
Luật Đất đai 1993, sửa đổi
Hình thức

bổ sung năm 1998, 2001

Luật Đất đai 2003

- Tổ chức SDĐ để trồng và - Tổ chức SDĐ vào mục đích nghiên cứu,
bảo vệ rừng phòng hộ, thí nghiệm, thực nghiệm về nông nghiệp,
Giao đất
không thu
tiền

rừng đặc dụng;

lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối

- Tổ chức SDĐ vào mục - Tổ chức xây dựng nhà ở phục vụ tái định
đích công cộng (xây dựng cư theo các dự án của NN
đường giao thông...)
- TCKT đầu tư xây dựng - TCKT xây dựng nhà ở để bán/cho thuê;

nhà ở để bán hoặc cho - TCKT đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để
chuyển nhượng/cho thuê;

thuê.

- TCKT đầu tư xây dựng - TCKT làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản
Giao đất
có thu tiền

kết cấu hạ tầng để chuyển xuất, kinh doanh;
nhượng/cho

thuê

quyền - TCKT xây dựng công trình công cộng có

SDĐ gắn liền với kết cấu mục đích kinh doanh;
hạ tầng đó

[2]

- TCKT sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp,
nuôi trồng thủy sản, làm muối

Thuê đất
trả tiền
hàng năm
2

TCKT


sản

xuất,

kinh

doanh theo dự án được cơ

TCKT thực hiện dự án đầu tư sản xuất nông
nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản,

Quy định điều kiện cụ thể để được giao đất: có dự án được phê duyệt, sử dụng đúng quy hoạch,
người SDĐ có điều kiện về vốn và kỹ thuật.


14

quan NN có thẩm quyền làm muối; làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản
phê duyệt

[3]

xuất, kinh doanh; xây dựng công trình công
cộng có mục đích kinh doanh; xây dựng kết
cấu hạ tầng để chuyển nhượng/cho thuê;
hoạt động khoáng sản, sản xuất vật liệu xây
dựng, làm đồ gốm.

Thuê đất

trả tiền
một lần

Như vậy, từ Luật Đất đai 2003, NN không còn áp dụng hình thức thuê đất
trả tiền một lần. Hình thức giao đất không thu tiền áp dụng rất hạn chế, chủ yếu
cho các tổ chức hoạt động vì lợi ích công. Căn cứ vào những trường hợp được
giao đất có thu tiền và thuê đất trả tiền hàng năm như bảng trên, và xem thêm
Điều 108 Luật Đất đai 2003, NN cũng rất linh động trong việc cho phép một số
TCKT được lựa chọn hình thức giao đất có thu tiền SDĐ hoặc thuê đất trả tiền
hàng năm (các TCKT có mục đích SDĐ in nghiêng ở trên).Việc linh động quy
định như vậy sẽ có những ưu điểm, nhược điểm nhất định và có những tác động
đến quá trình quản lý đất đai khi CPH DNNN; bởi lẽ, việc giao đất hoặc cho
thuê đất có mối liên quan trực tiếp đến việc xác định giá trị QSDĐ trong giá trị
DN mà dưới đây sẽ phân tích.
b) Xác định giá trị QSDĐ trong giá trị DNNN trước khi CPH
Có 03 hình thức CPH: (i) giữ nguyên vốn NN hiện có tại DN, phát hành
thêm cổ phiếu để tăng vốn điều lệ; (ii) bán một phần vốn NN hiện có tại DN hoặc
kết hợp vừa bán bớt một phần vốn NN vừa phát hành thêm cổ phiếu để tăng điều
lệ; (iii) bán toàn bộ vốn NN hiện có tại DN hoặc kết hợp vừa bán toàn bộ vốn NN
vừa phát hành thêm cổ phiếu để tăng vốn điều lệ [44, Điều 4]. Như vậy, việc xác
định giá trị vốn NN hiện có tại DNNN có một ý nghĩa quan trọng để xác định vốn
điều lệ của CTCP. Để thực hiện nhiệm vụ này, cần xử lý tài chính và xác định lại
3

Các DNNN đang SDĐ vào sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thu ỷ sản, làm muối do
NN giao trước ngày Luật này có hiệu lực thì không phải chuyển sang thuê đất.


15


giá trị DN [44, Điều 3 Khoản 1 Điểm b]. Thêm vào đó, như đã đề cập, CPH
DNNN hiện nay chủ yếu là thực hiện IPO, sau đó là niêm yết công ty trên thị
trường chứng khoán. Để thực hiện IPO, xác định giá trị DN chính là nhiệm vụ cơ
bản và đầu tiên.
Xác định giá trị DN là việc điều tra chi tiết, đánh giá các hoạt động của
DN nhằm xác định giá trị hiện hữu và tiềm năng của DN. Giá trị DN được cơ
quan có thẩm quyền công bố thường là cơ sở để xác định quy mô vốn điều lệ, cơ
cấu cổ phần phát hành lần đầu và giá khởi điểm để thực hiện đấu giá bán cổ phần
[44, Điều 25]. Những vấn đề này có ý nghĩa quan trọng trong việc trợ giúp cho
quá trình chuyển đổi cơ cấu về vốn chủ sở hữu, cụ thể là cung cấp cho các cổ
đông, các nhà đầu tư thông tin chi tiết về tình hình hiện tại; các cơ hội và tiềm
năng phát triển trong tương lai của DN trước khi đưa ra quyết định đầu tư. Đồng
thời, pháp luật chứng khoán hiện hành cũng quy định chặt chẽ một số yêu cầu và
nguyên tắc về loại thông tin mà DN buộc phải công khai trong các văn bản IPO
(thường là Bản cáo bạch). Thành công của IPO phụ thuộc rất nhiều vào quá trình
chuẩn bị, nhất là xác định giá trị DN. Thiếu sự chuẩn bị kỹ lưỡng này, các bên
liên quan tới IPO có thể sẽ phải đương đầu với những khó khăn và DN có thể bị
giảm giá trị một cách đáng kể khi niêm yết, do đó sẽ ảnh hưởng xấu tới lợi ích
của các chủ sở hữu.[39]
Để xác định giá trị DN, ở Việt Nam đã áp dụng 02 phương pháp cơ b ản
gồm: (i) phương pháp tài sản: xác định giá trị DN trên cơ sở giá trị thực tế của
toàn bộ tài sản hữu hình, vô hình của DN tại thời điểm xác định giá trị DN;
(ii) phương pháp dòng tiền chiết khấu: xác định giá trị DN trên cơ sở khả
năng sinh lời của DN trong tương lai, không ph ụ thuộc vào giá trị tài sản của
DN [45, Điều 13]. Đối với cả hai phương pháp này, giá trị QSDĐ đều là căn
cứ để xác định giá trị DN.
Như đã đề cập, việc lựa chọn phương thức trao QSDĐ của NN cho CTCP
sẽ có ảnh hưởng đến việc xác định phần vốn góp của NN trong CTCP - một



16

phần của việc xác định giá trị DN. Từ sự phân biệt các phương thức trao QSDĐ,
có thể suy luận như sau:
- Nếu NN giao đất cho DN CPH, vì mục tiêu CPH là để DN tham gia thị
trường, kinh doanh, NN không thể bao cấp về đất đai nên không thể giao đất mà
không thu tiền SDĐ, chỉ còn lại lựa chọn là giao đất có thu tiền SDĐ. Khi NN
giao đất có thu tiền SDĐ, hoặc khi cho phép DN chuyển từ thuê đất sang giao
đất có thu tiền SDĐ, thì DN phải nộp tiền SDĐ (xem thêm Nghị định
198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về thu tiền SDĐ). Vì DN
trước khi CPH là DN 100% vốn NN, việc nộp tiền SDĐ phải thực hiện trước khi
trở thành CTCP (để được nhận quyết định giao đất, cấp GCN QSDĐ), cho nên,
tiền SDĐ được nộp sẽ có nguồn gốc từ NSNN. Chính vì vậy, sẽ phải tính giá trị
QSDĐ vào giá trị DN, số tiền đó sẽ là phần vốn NN tại DN. Hay nói cách khác,
NN góp vốn bằng QSDĐ vào CTCP.
Tương tự, đối với trường hợp DN CPH thuê đất mà trước đây đã thuê đất
và trả tiền thuê đất một lần hoặc trả tiền nhiều năm mà thời hạn SDĐ còn hơn 05
năm, do tiền thuê đất đã trả cũng có nguồn gốc từ NSNN, nay cần xác định lại trị
giá tiền thuê đất đối với diện tích mà DNNN đang được thuê, để tính lại vốn NN
hiện đang có tại DN.
- Nếu cho DN CPH thuê đất (chỉ còn áp dụng hình thức thuê đất hàng
năm), CTCP sau khi được CPH từ DNNN sẽ thực hiện việc trả tiền thuê đất
hàng năm bằng nguồn tài chính của CTCP - không phải nguồn tài chính duy nhất
là vốn góp của NN trong CTCP - để trả tiền thuê đất. Vì thế, sẽ không tính giá trị
QSDĐ vào giá trị phần vốn góp NN khi CPH DNNN.
Như vậy, phương thức trao QSDĐ cho DN khi CPH có liên quan trực tiếp
đến việc tính hay không tính giá trị QSDĐ vào giá trị DN, cụ thể là nếu được
giao đất thì phải tính giá trị QSDĐ vào giá trị DN; nếu được thuê đất mà trước
đây đã thuê đất, trả tiền thuê đất một lần hoặc nhiều năm thì xác định lại giá trị
tiền thuê đất để tính vào giá trị DN; nếu thuê đất mà trước đây thuê hàng năm



17

hoặc được giao, được nhận chuyển nhượng mà tiền SDĐ, tiền nhận chuyển
nhượng có nguồn gốc từ NSNN thì không tính vào giá trị DN.
Sau khi xác định được vấn đề tính hay không tính giá trị QSDĐ vào giá trị
DN, cần tiếp tục xác định cách tính giá trị tiền SDĐ hay giá thuê đất phù hợp,
đảm bảo các quy luật giá trị và quy luật cạnh tranh của nền kinh tế thị trường,
đảm bảo được quyền lợi của cả NN lẫn CTCP. Cần phải áp dụng công cụ tài
chính một cách hiệu quả để thực hiện được nhiệm vụ này, mà yếu tố cơ bản
chính là giá đất, vì giá đất là căn cứ để tính thuế SDĐ, tính tiền SDĐ và tiền thuê
đất khi giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá QSDĐ hoặc đấu thầu dự
án có SDĐ; tính giá trị QSDĐ khi giao đất không thu tiền SDĐ, lệ phí trước bạ...
(xem thêm Khoản 4 Điều 56 Luật Đất đai). Ngoài ra, cần xem xét các yếu tố
khác như vị trí, loại đất mà CTCP được giao, được thuê để cân nhắc những lợi
thế CTCP được hưởng để tính giá trị QSDĐ cho phù hợp.
c) Xác lập quyền sử dụng đất cho doanh nghiệp cổ phần hóa
Sau khi rà soát, xác định lại nhu cầu sử dụng đất, đề xuất phương án sử
dụng đất bằng hình thức giao đất hoặc thuê đất, DN CPH sẽ hoàn chỉnh hồ sơ
gửi UBND cấp tỉnh để UBND cấp tỉnh có ý kiến chính thức về các lô đất được
tiếp tục sử dụng sau cổ phần hóa và giá đất. Sau khi UBND tỉnh ra quyết định
giao đất hoặc cho thuê đất, DN CPH phải nộp ngân sách nhà nước tiền sử dụng
đất hoặc ký hợp đồng thuê đất để được cấp giấy chứng nhận QSDĐ.
1.2.2.2. Quản lý đất đai khi doanh nghiệp nhà nước chính thức trở thành công ty
cổ phần
Tư duy quản lý trong nền kinh tế thị trường đã đặt ra yêu cầu tách biệt rằng:
việc quản lý hành chính NN đối với các DN nói chung và DNNN nói riêng là
chức năng công quyền; còn quản lý chủ sở hữu NN đối với DNNN nói chung và
phần vốn NN trong các công ty có vốn góp của NN nói riêng thuộc chức năng

kinh doanh. Đối với DNNN được CPH, sau khi được CPH, DN chuyển thành
CTCP có vốn góp của NN, hoạt động theo các quy định hiện hành của Luật DN,
bình đẳng với các loại hình DN thuộc các thành phần kinh tế khác và NN cần


18

quản lý nhóm CTCP này với tư duy tách biệt nêu trên. NN với tư cách là cổ đông
sáng lập sẽ thực hiện quyền chủ sở hữu vốn của mình theo quy định tại Điều 168
Luật DN 2005.
Đối với nguồn vốn NN tại các CTCP, cơ quan được phân công thực hiện
quyền chủ sở hữu vốn NN tại DN có trách nhiệm cử người làm đại diện phần vốn
tại các DN này (xem thêm khoản 2 Điều 168 Luật DN 2005, Điều 49 Nghị định
109/2007/NĐ-CP và Điều 46 Nghị định 59/2011/NĐ-CP). Để quản lý hiệu quả
nguồn vốn NN tại các DN có vốn góp của NN, từ năm 2005, mô hình TCT Đầu tư
[4]

và Kinh doanh vốn NN (SCIC) đã được thành lập ; Bộ Tài chính cũng đã có
Thông tư số 47/2007/TT-BTC ngày 15/5/2007 hướng dẫn việc chuyển giao quyền
đại diện chủ sở hữu vốn NN đầu tư tại các DN về SCIC. Như vậy, tại các CTCP
có vốn NN, sẽ có người đại diện do cơ quan được phân công thực hiện quyền chủ
sở hữu vốn NN tại DN cử, hoặc do SCIC cử. Điều đáng quan tâm là, nếu trong
nguồn vốn đầu tư của NN vào CTCP có giá trị QSDĐ, NN nói chung và người
đại diện phần vốn góp của NN tại CTCP nói riêng sẽ thực hiện quyền chủ sở hữu
đối với loại vốn đặc biệt này như thế nào?
Đặc thù trong quản lý đất đai của CTCP sau khi được CPH từ DNNN liên
quan trực tiếp đến việc CTCP được giao đất hay được cho thuê đất (quyền và
nghĩa vụ của các CTCP đối với diện tích được giao, được thuê) và giá trị quyền sử
dụng đất được tính vào giá trị doanh nghiệp (tỉ lệ phần vốn góp của NN trong
CTCP quyết định vai trò chi phối của NN đối với CTCP).

Pháp luật về đất đai hiện hành đã có những quy định chung về quyền và
nghĩa vụ của các TCKT được giao đất, thuê đất. Ngoài các quyền và nghĩa vụ
4

Đây là kết quả học tập mô hình Tập đoàn Tamasek Holding của Singapore - một mẫu hình uy tín
thuộc bộ phận đầu tư c ủa C hính phủ Singapore và thuộc sở hữu của Bộ Tài chính [13]. Sự phát
triển của SCIC trong những năm qua còn nhiều bất cập, đang dần được hoàn thiện với các định
hướng như phân định rõ chức năng quản lý hành chính - kinh tế với chức năng ch ủ sở hữu vốn NN;
xây dựng cơ chế đầu tư hiệu quả, công khai minh bạch đối với các dự án đầu tư; tổ chức bộ máy
quản lý độc lập, chuyên nghiệp hóa...[13]; đồng thời, Bộ Tài chính hiện na y cũng đang tích cực xây
dựng Luật Quản lý, sử dụng vốn NN đầu tư vào DN [23]. V ề cơ bản, lý luận và mô hình m ẫu cho
việc quản lý vốn tại các DN có v ốn của NN đã có, nhưng hiệu quả áp dụng lẽ dĩ nhiên còn nhiều
vấn đề mà các nghiên cứu khác của các nhà kinh tế đã, đang và sẽ giải quyết tiếp để hoàn thiện.


19

chung của người SDĐ, TCKT còn có những quyền và nghĩa vụ đặc thù. Về cơ
bản, Luật Đất đai năm 1993 sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2001 (các Điều
78b, Điều 78c, Điều 78d, Điều 78đ, Điều 78e và Điều 78g) và các quy định hiện
hành của Luật Đất đai 2003 (Điều 109, Điều 110, Điều 111) mặc dù có một số
thay đổi, nhưng không đáng kể, thống nhất các quyền và nghĩa vụ đặc thù của
TCKT khi được giao đất, thuê đất như sau:
Đất đƣợc giao

Đất đƣợc thuê

Có thu tiền
Tiêu
chí


Đã trả tiền, thời

Không
Tiền có

Tiền không có

nguồn gốc

nguồn gốc từ

từ NSNN

NSNN

thu
tiền

Chuyển

đổi,

chuyển

nhượng,

hạn thuê còn lại

Trả tiền hàng năm


>= 05 năm

Không
tặng cho, cho thuê
có

QSDĐ; thế chấp,

quyền
bảo lãnh, góp vốn
= QSDĐ.
+ Chuyển nhượng, cho thuê + Cho thuê lại đất đã
QSDĐ và công trình kiến trúc, được xây dựng xong
Có

kết cấu hạ tầng đã được xây kết cấu hạ tầng trong

quyền

dựng gắn liền với đất;

đối với

+ Tặng cho QSDĐ cho NN, phép đầu tư xây
tặng cho QSDĐ cho cộng dựng kinh doanh kết

QSDĐ

trường


tài sản

đồng dân cư, tặng cho nhà tình cấu hạ
KCN...
nghĩa gắn liền với đất;

trên

+ Thế chấp, bảo lãnh = QSDĐ

đất

và tài sản thuộc sở hữu của

và cả

mình gắn liền với đất tại TCT
NN để vay vốn;

hợp

tầng

được

tại