BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ HỒNG HÒA

BAN HÀNH VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT THI HÀNH LUẬT, PHÁP
LỆNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hành chính – hiến pháp
Mã số: 60 38 01 02

Người hướng dẫn khoa học: TS. Đoàn Thị Tố Uyên

HÀ NỘI - 2016


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi, có
sự hỗ trợ từ Giáo viên hướng dẫn là TS. Đoàn Thị Tố Uyên. Các nội dung
nghiên cứu và kết quả trong đề tài này là trung thực. Những số liệu phục vụ
cho việc phân tích, nhận xét, đánh giá được chính tác giả thu thập từ các
nguồn khác nhau có ghi rõ trong phần tài liệu tham khảo. Ngoài ra, đề tài còn
sử dụng một số nhận xét, đánh giá cũng như số liệu của các tác giả, cơ quan tổ
chức khác và cũng thể hiện trong phần tài liệu tham khảo. Nếu phát hiện có
bất cứ sự gian lận nào, tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước hội đồng cũng

như kết quả luận văn của mình.


MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU ......................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài .............................................. 1
2. Tình hình nghiên cứu ............................................................................ 3
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ......................................................... 3
4. Phương pháp nghiên cứu đề tài ............................................................. 4
5. Kết cấu của Luận văn ........................................................................... 5
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT THI HANH LUẬT, PHÁP LỆNH ......... 6
1.1. Văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh ............................. 6
1.1.1. Khái niệm văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh .......... 6
1.1.1.1. Định nghĩa ................................................................................... 6
1.1.1.2. Đặc điểm của văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh .. 8
1.1.2. Tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản quy định chi tiết ...... 13
1.2. Hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp
lệnh .................................................................................................................. 17
1.2.1. Về thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật,
pháp lệnh .......................................................................................................... 19
1.2.2. Về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết thi
hành luật, pháp lệnh ......................................................................................... 24
1.2.2.1. Giai đoạn lập danh mục văn bản quy định chi tiết ...................... 25
1.2.2.2. Giai đoạn soạn thảo văn bản quy định chi tiết ............................ 25
1.2.2.3. Thẩm định dự thảo ..................................................................... 29
1.2.2.4. Giai đoạn trình, thông qua ký ban hành văn bản quy định chi
tiết .................................................................................................................... 32
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ....................................................................... 33
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY ĐỊNH

CHI TIẾT THI HÀNH LUẬT, PHÁP LỆNH .............................................. 34
2.1. Những kết quả đạt được trong hoạt động ban hành văn bản quy
định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh ................................................................. 34


2.1.1. Về số lượng văn bản quy định chi tiết ........................................... 34
2.1.2. Về chất lượng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh .. 38
2.2. Một số hạn chế trong hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết
thi hành luật, pháp lệnh .................................................................................... 48
2.3. Nguyên nhân của những hạn chế, vướng mắc trong hoạt động ban
hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh .................................... 64
2.3.1. Về mặt khách quan ....................................................................... 64
2.3.2. Về mặt chủ quan ........................................................................... 68
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ....................................................................... 71
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT THI
HÀNH LUẬT, PHÁP LỆNH HIỆN NAY .................................................... 72
3.1. Tăng cường công tác ban hành văn bản quy định chi tiết theo Nghị
quyết số 67/2013/QH13.................................................................................... 72
3.2. Các giải pháp đổi mới hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn
bản quy định chi tiết ......................................................................................... 75
3.2.1. Về đánh giá tác động văn bản ....................................................... 75
3.2.2. Về thẩm định dự thảo văn bản quy định chi tiết ............................ 76
3.2.3. Về tổ chức lấy ý kiến nhân dân ..................................................... 78
3.3. Các giải pháp nâng cao chất lượng của hoạt động ban hành văn bản
quy định chi tiết................................................................................................ 81
3.3.1. Nâng cao ý thức trách nhiệm của các chủ thể tham gia hoạt động
ban hành văn bản quy định chi tiết ................................................................... 81
3.3.2. Tăng cường công tác tự kiểm tra, kiểm tra và rà soát văn bản quy
định chi tiết ...................................................................................................... 83

3.3.3. Hoàn thiện cơ chế giám sát trách nhiệm đối với các chủ thể tham
gia hoạt động ban hành văn bản chi tiết thi hành luật, pháp lệnh ...................... 85
3.3.4. Đảm bảo các điều kiện trong hoạt động ban hành văn bản quy
định chi tiết ...................................................................................................... 86
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ....................................................................... 88


KẾT LUẬN ........................................................................................... 89
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................. 90


1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Với mục tiêu xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa,
pháp luật ở nước ta có vai trò đặc biệt quan trọng. Pháp luật được coi là công
cụ thực hiện đường lối chính sách của Đảng, là công cụ thực hiện quyền làm
chủ của nhân dân lao động và là công cụ quản lý Nhà nước.
Trong bối cảnh xã hội ở Việt Nam hiện nay, pháp luật là vũ khí chính
trị sắc bén để nhân dân đấu tranh chống lại các lực lượng thù địch, giữ vững
an ninh quốc phòng và trật tự an toàn xã hội; là cơ sở pháp lý để bộ máy Nhà
nước Việt Nam tổ chức và hoạt động; là công cụ để Nhà nước quản lý hữu
hiệu các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội; là phương tiện thiết lập và
bảo đảm công bằng, thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa; là cơ sở bảo vệ hữu
hiệu quyền công dân; đồng thời, pháp luật tạo điều kiện cho những công cụ
quản lý xã hội khác phát triển vì một xã hội công bằng, văn minh, tốt đẹp hơn.
Một trong những cách quan trọng và phổ biến nhất hiện nay để ban hành pháp
luật là ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật ở nước ta hiện nay bao gồm các loại văn bản được quy định tại Điều

4 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật ban hành VBQPPL) năm
2015. Trong đó, Hiến pháp, luật do Quốc hội ban hành, pháp lệnh, nghị quyết
do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành, lệnh, quyết định do Chủ tịch nước
ban hành, là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao, được ban hành để điều
chỉnh tổng thể các quan hệ xã hội. Tuy nhiên, đây là nhóm văn bản mang tính
định “khung”, định hướng, khó có thể áp dụng ngay vào thực tế, xuất phát từ
nhu cầu cần một loại văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn để quy định chi tiết
dẫn đến sự ra đời của các văn bản quy định chi tiết, đây là một loại văn bản
được triển khai theo một thủ tục và quy trình hoàn toàn mới – xây dựng các
Nghị định của Chính phủ; các thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang Bộ và nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban


2

trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Thông qua các Luật ban hành VBQPPL (Luật ban hành VBQPPL năm
1996 (được sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2002), Luật ban hành
VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật ban hành
VBQPPL năm 2008 thay thế Luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung năm
2002) và Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã từng bước đáp ứng mục tiêu
của Nhà nước về quản lý xã hội, đưa đất nước ta từ nên kinh tế tập trung, bao
cấp, điều hành chủ yếu bằng mệnh lệnh hành chính sang nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa, góp phần nâng cao nhận thức của các
cấp, các ngành ở Trung ương và địa phương về ý nghĩa, vai trò của công tác
xây dựng pháp luật đối với công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước, công tác
xây dựng, ban hành văn bản pháp luật được chuẩn hóa và dần đi vào nền nếp,
quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật ngày càng được tuân thủ tốt
hơn.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành công đã đạt được, hoạt động ban

hành văn bản quy định chi tiết cũng bộc lộ những hạn chế và bất cập, nhất là
giai đoạn hiện nay, khi đất nước ta đang trong quá trình đẩy mạnh công
nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập kinh tế quốc tế. Một số quan hệ xã hội
quan trọng vẫn chưa được điều chỉnh; nội dung nhiều văn bản quy định chi
tiết còn mâu thuẫn, chồng chéo, không thống nhất, thiếu tính khả thi; tình
trạng “nợ đọng” văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh vẫn đang là
nguyên nhân hạn chế hiệu lực thực tế của cả hệ thống pháp luật,…
Để khắc phục những nguyên nhân của bất cập, hạn chế nêu trên, đồng
thời nhằm bảo đảm cụ thể hóa kịp thời nội dung và tinh thần của Hiến pháp
năm 2013, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã ra đời, có hiệu lực từ
01/7/2016. Kế thừa những nội dung còn phù hợp của Luật năm 2008, Luật
năm 2004, một số quy định của Luật năm 1996, Luật ban hành văn bản QPPL
năm 2015 đồng thời đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật,


3

bao gồm cả văn bản quy định chi tiết.
Xuất phát từ những lý do nêu trên, tác giả chọn đề tài: “Ban hành văn
bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài
luận văn thạc sỹ của mình. Với hy vọng sẽ góp phần cung cấp cơ sở lý luận và
thực tiễn cho việc nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành
văn bản quy định chi tiết.
2. Tình hình nghiên cứu
Trong những năm gần đây, dưới góc độ ban hành các loại văn bản
QPPL đã có nhiều bài viết, công trình khoa học tập trung nghiên cứu về cơ sở
lý luận, thực tiễn ban hành nhằm nâng cao hiệu quả ban hành văn bản QPPL.
Tính đến thời điểm hiện nay cũng đã có nhiều công trình khoa học
nghiên cứu về ban hành văn bản QPPL có thể kể đến như :
+ Tiến sĩ Bùi Thị Đào: “Vấn đề bảo đảm ban hành văn bản đúng thẩm

quyền trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
+ Thạc sĩ Đỗ Đức Hồng Quang:“Giải pháp hoàn thiện việc ban hành
văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay” của thạc sĩ Đỗ Đức Hồng
Quang;
+ Tiến sĩ Lê Đình Nghị:“Nâng cao chất lượng đào tạo nguồn nhân lực
cho công tác xây dựng pháp luật” của tiến sĩ Lê Đình Nghị,….
Tuy nhiên, mỗi công trình nghiên cứu khoa học có mục đích nghiên
cứu khác nhau nên ít có đề tài nào tập trung nghiên cứu lý luận về hoạt động
ban hành văn bản quy định chi tiết.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Luận văn chủ yếu tập trung nghiên cứu pháp luật về hoạt động ban
hành các loại văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh ở Việt Nam
hiện nay bao gồm nghị định của Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang Bộ và nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn
Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.


4

Phạm vi nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu vấn đề lý luận và thực
tiễn ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh gồm những
nội dung:
- Khái quát chung về ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật,
pháp lệnh.ở nước ta làm rõ khái niệm văn bản quy định chi tiết thi hành luật,
pháp lệnh, vai trò của văn bản quy định chi tiết trong quản lý hành chính Nhà
nước và xã hội.
- Phân tích và đánh giá thực trạng ban hành văn bản quy định chi tiết
thi hành luật, pháp lệnh. Từ đó khẳng định trách nhiệm của Chính phủ, các
Bộ, cơ quan ngang Bộ trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết.
- Đưa ra một số kiến nghị xây dựng, hoàn thiện pháp luật định hướng

thực hiện việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh bảo
đảm tính minh bạch, hiệu quả, phù hợp với đặc điểm, tình hình chính trị, kinh
tế và xã hội nước ta trong giai đoạn phát triển hiện nay.
Nghiên cứu đề tài nhằm mục đích có được cái nhìn tổng quan, khái quát
về những vấn đề lý luận và thực tiễn của hoạt động ban hành văn bản quy
định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, qua đó phát hiện ra những sai sót, những
khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện và đưa ra các giải pháp hoàn
thiện hoạt động xây dựng ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật,
pháp lệnh góp phần nâng cao chất lượng hiệu quả của hoat động này cũng
như chất lượng của chính văn bản được ban hành.
4. Phương pháp nghiên cứu đề tài
Phương pháp được sử dụng chủ yếu trong nghiên cứu đề tài là phương
pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử; quan điểm của Đảng, Nhà nước ta
trong việc xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung cũng
như văn bản quy định chi tiết nói riêng. Đồng thời có phân tích, đánh giá thực
trạng ban hành văn bản quy định chi tiết ở nước ta để hướng đến hoàn thiện
quy trình, thủ tục trong việc ban hành.


5

Ngoài ra đề tài cũng có kế thừa, chọn lọc những vấn đề lý luận, thực
tiễn đã được các nhà nghiên cứu đi trước đưa ra, tài liệu được công bố trên
các tạp chí, bài viết, báo cáo, tổng kết rút kinh nghiệm của các Bộ, cơ quan
ngang Bộ xây dựng ban hành nghị định, thông tư từ hoạt động thực tiễn, đồng
thời tác giả còn sử dụng các phương pháp bổ trợ phương pháp logic, tổng
hợp, so sánh, thống kê để làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu.
5. Kết cấu của Luận văn
Ngoài Phần mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận
văn được kết cấu thành 3 Chương phù hợp với nội dung và mục đích nghiên

cứu, gồm:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về ban hành văn bản quy định chi tiết
thi hành luật, pháp lệnh.
Chương 2: Thực trạng ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật,
pháp lệnh.
Chương 3: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành văn
bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh hiện nay.


6

CHƯƠNG 1:
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY
ĐỊNH CHI TIẾT THI HANH LUẬT, PHÁP LỆNH
1.1. Văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh
1.1.1. Khái niệm văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh
1.1.1.1. Định nghĩa
Bước vào công cuộc đổi mới, trước yêu cầu cấp bách của việc chuyển
đổi từ nền kinh tế tập trung, bao cấp, điều hành chủ yếu bằng mệnh lệnh hành
chính sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, quản lý xã hội
bằng pháp luật, đòi hỏi phải khẩn trương xây dựng hệ thống pháp luật đầy đủ,
thống nhất, đồng bộ để điều chỉnh mọi mặt của đời sống xã hội. Trong đó,
công tác soạn thảo, ban hành văn bản pháp luật có vị trí quan trọng, diễn ra
thường xuyên trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước. Để thực
hiện tốt chức năng quản lý của mình, các chủ thể ban hành văn bản quy phạm
pháp luật, sử dụng chúng như là một phương tiện ghi lại và truyền đạt các
quyết định quản lý hình thành trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà
nước. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khá đa dạng trong đó có một
nhóm văn bản quy phạm pháp luật có nội dung quy định chi tiết thi hành văn
bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn.

Dưới góc độ khoa học, hiện nay chưa có định nghĩa chính xác về văn
bản quy định chi tiết, Tuy nhiên, với vai trò quy định chi tiết hơn nội dung
của các văn bản quy phạm pháp luật vì thế nhóm văn bản này mang đầy đủ
đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật nói chung.
Theo quy định tại điều 1 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 quy định
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc
phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy
định trong luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có


7

hiệu lực bắt buộc, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan
hệ xã hội”.
Văn bản quy định chi tiết thi hành trong hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật hiện nay là nghị định của Chính Phủ được ban hành để quy định chi
tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban
thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước (Điều 19); thông tư
của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để quy định chi
tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban
thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính
phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Điều 24) và nghị quyết liên tịch
giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam được ban hành để quy định chi tiết những vấn đề được luật giao (Điều
18). Ngoài ra, trong Luật ban hành VBQPPL năm 2008 còn có một loại văn
bản quy định chi tiết là thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ. Đây là loại văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để chi
tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban
thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính

phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ đó (khoản 3 Điều 20 Luật ban hành
văn bản QPPL năm 2008).
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật trong Luật ban hành VBQPPL
năm 2008 là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền phân biệt văn bản quy
phạm pháp luật với văn bản hành chính và văn bản áp dụng pháp luật, góp
phần hạn chế đáng kể số lượng văn bản hành chính có chứa quy phạm pháp
luật. Tuy nhiên, do cách định nghĩa trong Luật còn nặng về học thuật, lại chưa
cụ thể nên đã gây khó khăn, lúng túng trong việc xác định văn bản nào là văn
bản quy phạm pháp luật.
Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn của khái


8

niệm văn bản quy phạm pháp luật, nhằm khắc phục hạn chế trong việc phân
biệt khái niệm văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính thông
thường và những văn bản khác của cơ quan nhà nước được ban hành trong
thời gian qua, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã tách khái niệm
“Văn bản quy phạm pháp luật” và khái niệm “Quy phạm pháp luật".
Điều 2 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định “Văn bản quy
phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo
đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”.
Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp luật, quy
phạm pháp luật đó là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được
áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm
vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có
thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm
thực hiện (khoản 1 Điều 3 Luật ban hành VBQPPL năm 2015).
Dựa trên chủ thể có thẩm quyền ban hành ta có thể đưa ra khái niệm về

văn bản quy định chi tiết: Văn bản quy định chi tiết là văn bản do Chính phủ,
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành hoặc phối hợp ban hành
theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban
hành VBQPPL, có vai trò cụ thể hóa nội dung của luật, pháp lệnh.
1.1.1.2. Đặc điểm của văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh
Căn cứ vào khái niệm văn bản quy phạm pháp luật trên đây, văn bản
quy định chi tiết cũng mang đầy đủ những đặc điểm cơ bản của văn bản quy
phạm pháp luật là:
- Do những cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành và bảo
đảm thực hiện. Với vai trò quan trọng là công cụ điều chỉnh các quan hệ xã
hội, là cơ sở cho việc ban hành văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành
chính, văn bản quy phạm pháp luật chỉ được ban hành bởi các chủ thể nhất
định theo quy định của pháp luật. Điều 4 Luật ban hành VBQPPL năm 2015


9

quy định những cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hồi đồng thẩm
phán tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp,
có sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với nhau hoặc giữa cơ quan nhà
nước với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội. Ngoài ra, các cá
nhân cũng có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đó là: Chủ
tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
bộ, Tổng Kiểm toán Nhà nước.
Vì vậy, dấu hiệu đầu tiên để khẳng định văn bản quy định chi tiết là
một dạng của văn bản quy phạm pháp luật là văn bản được ban hành bởi
những chủ thể: Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
- Được ban hành theo hình thức do pháp luật quy định. Văn bản quy

phạm pháp luật được ban hành theo hình thức có nghĩa là đúng tên gọi và thể
thức của văn bản. Theo quy định tại Luật ban hành VBQPPL năm 2015, các
văn bản quy định chi tiết được ban hành với tên gọi xác định:
Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao
trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường
vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước (khoản 1 Điều 19).
Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quy định chi
tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp
lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ
tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ
(khoản 1 Điều 24).
Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung
ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định chi tiết những vấn đề được luật
giao (Điều 18).
Bên cạnh tên gọi, pháp luật còn quy định về thể thức của văn bản quy


10

phạm pháp luật. Thể thức văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là kết cấu về
hình thức của văn bản. Theo quy định của pháp luật hiện nay, thể thức của
văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể trong Nghị định số
34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết
một số điều và biện pháp thi hành luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
trong đó quy định về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật
của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
Bộ và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch.
- Được ban hành tuân theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Với
vai trò là công cụ không thể thiếu trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bản
quy phạm pháp luật được ban hành phải đảm bảo sự thống nhất, chặt chẽ về

mọi mặt, trong đó có trình tự và thủ tục ban hành. Luật ban hành VBQPPL
năm 2015 đã có những quy định khá chi tiết và hợp lý về thủ tục ban hành
văn bản quy định chi tiết. Các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn
bản quy định chi tiết đều có vị trí, chức năng nhất định, ban hành văn bản để
điều chỉnh các quan hệ xã hội có tính chất và vai trò khác nhau. Do đó, cần
phải tuân theo trình tự và thủ tục ban hành văn bản khác với các loại văn bản
quy phạm pháp luật khác. Theo đó, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy
định chi tiết của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được
quy định cụ thể tại Chương V và Chương VII của Luật ban hành VBQPPL
năm 2015. Việc quy định cụ thể về trình tự, thủ tục ban hành đối với văn bản
quy định chi tiết không chỉ nhằm thống nhất hóa các hoạt động xây dựng và
ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà còn có vai trò trợ giúp người soạn
thảo, tạo cơ chế trong việc phối hợp, kiểm tra, giám sát của những cơ quan có
thẩm quyền, từ đó hạn chế thiếu sót còn tồn tại trong hoạt động của Nhà nước.
Một văn bản quy phạm pháp luật được đánh giá cao về chất lượng phụ thuộc
rất nhiều vào đánh giá việc thực hiện nghiêm túc, đầy đủ quy trình ban văn
bản quy phạm pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền.


11

- Nội dung của văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật, đó là quy
tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm xác lập, thay đổi
hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức. Quy phạm pháp luật là
quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của
Nhà nước nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Các quy tắc xử sự là
những khuôn mẫu, những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải
tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh.
Với nội dung là các quy tắc xử sự chung, văn bản quy định chi tiết cũng
giống như các văn bản quy phạm pháp luật khác đều mang tính bắt buộc

chung. Tính bắt buộc chung của văn bản được hiểu là bắt buộc với mọi chủ
thể trong những điều kiện nhất định mà quy phạm pháp luật đó đã dự liệu.
Tuy được xếp là văn bản dưới luật nhưng sức tác động của các văn bản
này lên các quan hệ xã hội, các chủ thể rất lớn. “Văn bản quy phạm pháp luật
của các cơ quan nhà nước ở trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và
được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân trừ trường hợp văn bản
quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền hoặc điều
ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy
định khác” (Điều 155 Luật ban hành VBQPPL năm 2015).
Trên thực tế, với vị trí vai trò quan trọng của văn bản quy định chi tiết,
pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật luôn dành một điều khoản
riêng để quy định về nhóm văn bản này. Theo Điều 11 Luật ban hành
VBQPPL năm 2015 quy định cụ thể: “Văn bản quy phạm pháp luật phải được
quy định, cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay. Trong trường hợp
văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn
kỹ thuật và những nội dung khác cần quy định chi tiết thì ngay tại điều,
khoản, điểm đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi
tiết. Văn bản quy định chi tiết chỉ được quy định nội dung được giao và
không được quy định lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết. Cơ


12

quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền
tiếp."
Đồng thời văn bản quy định chi tiết phải đảm bảo yêu cầu theo quy
định tại khoản 2, khoản 3 Điều 11 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 " Dự
thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án
luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu
lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết.

Trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết nhiều nội dung
của một văn bản quy phạm pháp luật thì ban hành một văn bản để quy định
chi tiết các nội dung đó, trừ trường hợp cần phải quy định trong các văn bản
khác nhau.
Trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết các nội dung của
nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì có thể ban hành một văn bản
để quy định chi tiết”
- Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước đảm bảo thực hiện. Pháp
luật mang tính giai cấp, thông qua pháp luật, giai cấp lãnh đạo thể hiện ý chí
của mình nhằm thực hiện hoạt động quản lý xã hội. Việc thực thi pháp luật
được đảm bảo bằng các biện pháp như phổ biến, tuyên truyền; biện pháp tổ
chức, hành chính; biện pháp cưỡng chế… để điều chỉnh các quan hệ xã hội
thuộc thẩm quyền điều chỉnh của các chủ thể ban hành văn bản quy định chi
tiết. Với vai trò là công cụ quản lý của Nhà nước, cũng giống như các văn bản
quy phạm pháp luật khác, văn bản quy định chi tiết luôn được Nhà nước bảo
đảm thực hiện trên thực tế.
Hiện nay có rất nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật như luật, pháp
lệnh, nghị quyết, quyết định, nghị định, thông tư, mỗi loại văn bản có vai trò,
tác dụng khác nhau đối với hoạt động quản lý, điều hành của Nhà nước. Tuy
mang những đặc điểm chung của văn bản quy phạm pháp luật nhưng văn bản
quy định chi tiết vẫn có vai trò, tác dụng riêng của nó, đòi hỏi việc sử dụng


13

phải đảm bảo với từng công việc cụ thể phát sinh.
1.1.2. Tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản quy định chi tiết
Tiêu chuẩn về chính trị:
Văn bản quy phạm pháp luật có mối quan hệ nhất định với các quan hệ
xã hội và tác động vào đời sống xã hội ở những phạm vi và giới hạn nhất

định, bởi vậy khi đánh giá chất lượng của văn bản quy định chi tiết trước hết
phải dựa vào đường lối, chính sách của Đảng làm chuẩn mực chính trị để xem
xét nội dung văn bản.
- Có nội dung phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng.
Xuất phát từ mối quan hệ giữa Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước theo
khoản 1 Điều 4 Hiến pháp năm 2013 "Đảng Cộng sản Việt Nam - Đội tiên
phong của giai cấp công nhân, đồng thời là đội tiên phong của nhân dân lao
động và của dân tộc Việt Nam, đại biểu trung thành lợi ích của giai cấp công
nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, lấy chủ nghĩa Mác - Lênin và tư
tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước
và xã hội". Đảng lãnh đạo Nhà nước thông qua nhiều phương thức trong đó
lãnh đạo Nhà nước bằng chủ trương, đường lối, chính sách được coi là chủ
yếu nhất, trên cơ sở đó Nhà nước thể chế hóa thành những quy định pháp luật.
Sự đúng đắn, chuẩn mực về đường lối, chính sách của Đảng được phản ánh
thông qua chất lượng của văn bản quy định chi tiết, văn bản quy định chi tiết
là một phương tiện hữu hiệu để chuyền tải toàn bộ đường lối của Đảng vào
thực tiễn đời sống.
- Nội dung văn bản phải phù hợp với ý chí nguyện vọng và lợi ích
chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản pháp luật.
Một văn bản được coi là có tính khả thi khi nó phản ánh đúng nguyện vọng
của các cơ quan, tổ chức, các tầng lớp nhân dân. Để đáp ứng yêu cầu trên,
trong quá trình soạn thảo cần tổ chức lấy ý kiến đóng góp của các tổ chức xã
hội, công dân cho dự thảo văn bản, thể hiện tính dân chủ trong quá trình ban


14

hành văn bản quy định chi tiết; huy động sức mạnh "trí tuệ" tập thể đối với
các chủ trương, chính sách điều hành của Đảng, của Nhà nước làm cho văn
bản sau khi ban hành có nội dung phù hợp với đối tượng thi hành của chính

văn bản đó.
Tiêu chuẩn về tính hợp hiến, hợp pháp:
Văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh được ban hành có
chất lượng phải đảm bảo có tính hợp hiến, hợp pháp. Đây là nhân tố hàng đầu
đảm bảo sự thống nhất của toàn bộ hệ thống pháp luật.
- Nội dung văn bản phải phù hợp với Hiến pháp: Tính hợp hiến là một
trong những tiêu chuẩn đánh giá nội dung của văn bản quy định chi tiết được
ban hành so với các quy định cụ thể của Hiến pháp, với nguyên tắc cơ bản và
tinh thần của Hiến pháp; bảo đảm tính thống nhất theo trật tự thứ bậc, hiệu lực
pháp lý của văn bản pháp luật, tạo thành hệ thống thống nhất. Khoản 1 Điều
119 Hiến pháp năm 2013 quy định "Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản
pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp…". Văn bản quy định chi tiết
được ban hành cũng phải đảm bảo hai yếu tố đó là nội dung của văn bản phù
hợp với các quy định cụ thể của Hiến pháp và không trái với nguyên tắc cơ
bản và tinh thần của Hiến pháp.
- Văn bản phải hợp pháp: Tính hợp pháp của văn bản quy định chi tiết
là tiêu chuẩn đánh giá chất lượng văn bản được ban hành, quyết định sự tồn
tại và hiệu lực pháp lý của văn bản. Một văn bản quy định chi tiết được ban
hành có tính hợp pháp phải đảm bảo có đầy đủ các yếu tố sau:
Thứ nhất, được ban hành đúng thẩm quyền. Chính phủ ban hành nghị
định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành thông tư; Chính phủ
và Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành
nghị quyết liên tịch.
Thứ hai, được ban hành theo đúng căn cứ pháp lý.


15

Trong hoạt động ban hành văn bản pháp luật, cơ sở pháp lý là những

chuẩn mực pháp luật được quy định trong các văn bản liên quan, mà theo đó
văn bản được ban hành hợp pháp. Văn bản được lựa chọn là cơ sở pháp lý
đảm bảo tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật là văn bản quy định
trực tiếp về thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản, các văn bản chứa đựng
quy định có liên quan trực tiếp đến nội dung văn bản pháp luật đang soạn thảo
và đang có hiệu lực pháp lý tại thời điểm ban hành văn bản.
Thứ ba, được ban hành phải có nội dung hợp pháp.
Khi xem xét tính hợp pháp về nội dung của văn bản pháp luật, bên cạnh
việc tôn trọng các quy định của Hiến pháp, các văn bản pháp luật phải bảo
đảm tuân thủ “thứ bậc hiệu lực” của văn bản trong hệ thống pháp luật.
Văn bản quy định chi tiết do Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang Bộ ban hành phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật do cơ
quan Nhà nước cấp trên ban hành, như luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp
lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội...
Ngoài ra, để đảm bảo tính hợp pháp về nội dung cho văn bản quy phạm
pháp luật là phải phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc
tham gia.
Điều ước quốc tế là văn bản pháp lý quốc tế thể hiện sự thỏa thuận của
các chủ thể pháp luật quốc tế (trước hết là các quốc gia) trên cơ sở bình đẳng,
tự nguyện nhằm quy định, thay đổi, chấm dứt các quyền, nghĩa vụ của các
bên ký kết trong quan hệ quốc tế, phù hợp với những nguyên tắc cơ bản của
pháp luật quốc tế.
Điều ước quốc tế được nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký
kết với danh nghĩa Nhà nước, Chính phủ hoặc cấp ngành. Do vậy, khi một
điều ước uốc tế được phía Việt Nam ký kết hoặc tham gia thì Nhà nước,
Chính phủ hoặc ngành liên quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện điều ước
Quốc tế đó bằng cách nội luật hóa hoặc quy chiếu trực tiếp, có nghĩa là điều


16


ước quốc tế sẽ nằm trong hệ thống pháp luật quốc gia. Khi đó, mọi cơ quan,
tổ chức cá nhân tham gia quan hệ xã hội được điều ước quốc tế điều chỉnh thì
đó có thể là căn cứ pháp lý để ban hành những văn bản quy phạm pháp luật
trong nước, đặc biệt là các văn bản của Bộ, ngành. Trường hợp điều ước quốc
tế và luật nội địa cùng quy định về một vấn đề thì nguyên tắc, luật nội địa
phải phù hợp với điều ước quốc tế bằng cách phải sửa đổi, bổ sung hoặc dẫn
chiếu áp dụng điều ước quốc tế. Như vậy, văn bản quy định chi tiết cần phải
chú trọng tính phù hợp của văn bản do mình ban hành với điều ước quốc tế,
văn bản đó không được cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Việt Nam
là thành viên.
Thứ tư, văn bản quy định chi tiết phải tuân thủ các quy định của pháp
luật về thủ tục xây dựng, ban hành cũng như quản lý văn bản.
Theo Luật ban hành VBQPPL năm 2015 thì quy trình xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật chung gồm: Lập chương trình xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật; soạn thảo; lấy ý kiến đóng góp; thẩm định; thẩm tra;
xem xét, thông qua; công bố văn bản quy phạm pháp luật. Việc tuân thủ
những quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật vừa là điều kiện để đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã
hội chủ nghĩa, một nguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng Nhà nước
pháp quyền, vừa góp phần nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật
được soạn thảo.
Thứ năm, được ban hành theo đúng những quy định của pháp luật về
thể thức, kỹ thuật trình bày.
Tiêu chuẩn về tính hợp lý:
Hợp lý được hiểu theo nghĩa thông thường là “đúng lẽ phải, phù hợp
với logic của sự vật”, có nghĩa là phù hợp với những chuẩn mực chung của xã
hội và được sự đồng thuận của mọi người. Hợp lý cũng có thể là sự phù hợp
đạo đức, phong tục, thói quen, phù hợp với lợi ích của cộng đồng nói chung.



17

Để đảm bảo tính hiệu quả,văn bản quy định chi tiết phải đáp ứng yêu cầu về
tính hợp lý vì có hợp lý thì mới có khả năng thực thi cao, một văn bản quy
định chi tiết được coi là có tính hợp lý khi nó đáp ứng được yêu cầu sau đây:
- Văn bản có nội dung phù hợp với thực tiễn: văn bản quy định chi tiết
được ban hành có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và đem lại
hiệu quả tác động là mong muốn của cơ quan ban hành. Nội dung của văn bản
phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội sẽ đảm bảo tính khả thi cho văn bản đó.
Bên cạnh đó, văn bản quy định chi tiết còn có nội dung phù hợp với các quy
phạm xã hội khác, biểu hiện thông qua nội dung văn bản với đạo đức, phong
tục, tập quán tiến bộ.
- Văn bản phải bảo đảm về kỹ thuật trình bày: trong quá trình soạn thảo
văn bản quy định chi tiết, ngoài yếu tố nội dung phải được đảm bảo còn có
yếu tố về hình thức bao gồm sử dụng ngôn ngữ , bố cục nội dung văn bản sao
cho logic, chặt chẽ. Những yếu tố này ảnh hưởng lớn tới chất lượng nội dung
của mỗi văn bản sau khi được ban hành.
1.2. Hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật,
pháp lệnh
Bắt đầu từ năm 1996, Quốc hội đã thông qua Luật ban hành VBQPPL
có hiệu lực từ ngày 01 tháng 1 năm 1997 và được sửa đổi, bổ sung một số
điều vào năm 2002. Sau khi Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW
ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến
năm 2010, định hướng đến năm 2020 và để tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý
cho việc ban hành văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước ở Trung ương,
ngày 03/6/2008, Quốc hội đã ban hành Luật ban hành văn bản QPPL năm
2008 thay thế Luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002. Các loại
văn bản quy định chi tiết trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước
ta đã có từ năm 1996 bao gồm nghị định của Chính phủ (Điều 15 Luật ban

hành văn bản QPPL năm 1996), thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan


18

ngang bộ (Điều 16 Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996). Tuy nhiên, phải
đến khi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 ra đời mới có những nội
dung quy định cụ thể về văn bản quy định chi tiết (Điều 8 Luật ban hành văn
bản QPPL năm 2008):
– Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi văn
bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay.
– Văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định
của văn bản được quy định chi tiết (chỉ hướng dẫn những nội dung cần quy
định chi tiết);
– Cơ quan được giao quy định chi tiết về nhiều nội dung của một văn
bản QPPL thì ban hành một văn bản để quy định chi tiết các nội dung đó, trừ
trường hợp cần phải quy định trong các văn bản khác nhau;
– Các nội dung cần được quy định chi tiết được giới hạn cụ thể (chỉ
gồm những nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, những vấn
đề chưa có tính ổn định cao) và cơ quan đã được giao ban hành văn bản quy
định chi tiết phải ban hành văn bản, không được phép ủy quyền tiếp cho cơ
quan khác ban hành;
– Văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùng
thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khỏan, điểm được quy định chi
tiết.
Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 trên cơ sở kế thừa và phát huy
những ưu điểm của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 cơ bản vẫn giữ
nội dung quy định về văn bản quy định chi tiết (Điều 11 Luật ban hành văn
bản QPPL năm 2015), nhưng có sự phát triển hơn, đó là: theo khoản 2 Điều 8
Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, văn bản quy định chi tiết phải được

ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều,
khoản, điểm được quy định chi tiết. Để đảm bảo tính khả thi, đồng bộ của văn
bản quy định chi tiết đối với văn bản được quy định chi tiết thì khoản 2 Điều


19

11 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định ngay từ khâu soạn,
trình dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được tiến hành cùng thời điểm với
dự thảo luật, pháp lệnh.
1.2.1. Về thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành
luật, pháp lệnh
- Thẩm quyền về hình thức
Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà
nước cao nhất của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Bộ máy hành pháp
có chức năng chấp hành pháp luật và điều hành hoạt động quản lý của nhà
nước đối với xã hội, bao gồm quản lý vĩ mô nền kinh tế, quản lý trật tự xã hội
và an sinh xã hội. Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình, cơ
quan hành pháp phải sử dụng các công cụ quản lý chung. Một trong những
công cụ đó là quyền lập quy - quyền xây dựng các văn bản quy phạm pháp
luật. Những văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ là những văn bản tạo
cơ sở pháp lý cụ thể, trực tiếp cho toàn bộ tổ chức và hoạt động quản lý, điều
hành của các cơ quan thuộc hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến
địa phương, cũng như xác lập căn cứ cho các quyết định cá biệt, các văn bản
hành chính để giải quyết những vấn đề kinh tế, xã hội cụ thể.
Theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 thì Chính phủ
thực hiện chức năng quản lý nhà nước bằng pháp luật; bảo đảm tính hợp hiến,
hợp pháp và tính thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật của Chính
phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và của
chính quyền địa phương. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính

phủ, chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công;
tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh
vực trong phạm vi toàn quốc.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, Chính phủ có thẩm quyền ban
hành nghị định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành thông tư;


20

giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có thẩm quyền ban hành
thông tư liên tịch (Điều 2 Luật ban hành VBQPPL năm 2008).
Theo Luật ban hành VBQPPL năm 1996, Luật sửa đổi, bổ sung năm
2002 thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta gồm hơn 20 loại
do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành, mỗi cơ quan có thể ban hành từ 2
đến 3 loại văn bản như: nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ
thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Quy định này làm
cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật rất phức tạp và chồng chéo, khiến
cho việc theo dõi, áp dụng và xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm
pháp luật gặp không ít khó khăn, đặc biệt là khó xác định khi nào, vấn đề gì
thì cần ban hành văn bản dưới hình thức nào.
Hệ thống văn bản quy định chi tiết cũng vậy, không chỉ số lượng văn
bản quá nhiều mà chủ thể có thẩm quyền ban hành cũng không ít. Thông tư
được ban hành bởi 3 chủ thể có thẩm quyền là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang Bộ và Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ (Điều 16 Luật ban hành
VBQPPL năm 1996); và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch để hướng dẫn
thi hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên được ban hành bởi các chủ
thể: các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Bộ, cơ quan ngang
Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ với Tòa án nhân dân tối cao,….(Điều 18 Luật
ban hành VBQPPL năm 1996).
Khắc phục tình trạng trên, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 đã có một

số thay đổi: bỏ cụm từ "Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ", theo đó, chủ
thể có thẩm quyền ban hành thông tư chỉ còn Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ. Đến Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đã quy định giảm bớt số
lượng các văn bản quy phạm pháp luật, theo đó một số cơ quan có thẩm
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ ban hành văn bản quy phạm
pháp luật dưới một hình thức. Chính phủ chỉ còn ban hành nghị định, Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ chỉ ban hành thông tư (Điều 2 Luật