BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
................./................

BỘ NỘI VỤ
...../.....

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ HẰNG

HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH
TẠI UỶ BAN NHÂN DÂN QUẬN NAM TỪ LIÊM,
THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03

HÀ NỘI - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tác giả xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu khoa học
của riêng tôi. Các tư liệu, trích dẫn trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng,
chính xác, trung thực, khách quan. Số liệu được sử dụng trong luận văn hoàn
toàn dựa trên khảo sát từ thực tế. Những kết luận khoa học của luận văn chưa
từng được công bố trong bất kỳ công trình nào.
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2017

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Hằng


LỜI CẢM ƠN
Tác giả xin trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc và, các thầy cô giáo của
Học viện Hành chính Quốc gia đã tận tình giảng dạy và truyền đạt kiến thức
trong suốt quá trình học tập vừa qua của tập thể học viên cao học.
Đặc biệt tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới Tiến sĩ Ngô Kim
Ngân - người đã hướng dẫn tận tình, chu đáo và hiệu quả cho tác giả hoàn
thành luận văn này.
Cuối cùng xin gửi lời cảm ơn lãnh đạo Văn phòng HĐND - UBND
Quận Nam Từ Liêm, thành phố Hà Nội, gia đình và bạn bè đã tạo điều kiện
giúp đỡ để tác giả hoàn thành luận văn của mình.
Xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2017

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Hằng



MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN
HÀNH CHÍNH ỦY BAN NHÂN DÂN QUẬN ............................................ 6
1.1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CÓ LIÊN QUAN .......................................... 6
1.2. HỆ THỐNG VĂN BẢN HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN
QUẬN ..................................................................................................... 9
1.3. TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH
CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN QUẬN ............................................... 21
1.4. NHỨNG YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH
VĂN BẢN HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN QUẬN ........... 26
Chương 2. HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH TẠI ỦY
BAN NHÂN DÂN QUẬN NAM TỪ LIÊM, THÀNH PHỐ HÀ NỘI ...............31
2.1. KHÁI QUÁT VỀ QUẬN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN QUẬN NAM
TỪ LIÊM, THÀNH PHỐ HÀ NỘI ........................................................ 31
2.2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH
CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN QUẬN NAM TỪ LIÊM, THÀNH
PHỐ HÀ NỘI ........................................................................................ 47
2.3. NGUYÊN NHÂN ............................................................................. 61
Chương 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NÂNG CAO
HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN
NHÂN DÂN QUẬN NAM TỪ LIÊM,THÀNH PHỐ HÀ NỘI ................ 68
3.1. PHƯƠNG HƯỚNG NÂNG CAO HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN
BẢN HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN QUẬN NAM TỪ
LIÊM,THÀNH PHỐ HÀ NỘI ................................................................ 68


3.2. GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NÂNG CAO HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH
VĂN BẢN HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN QUẬN NAM TỪ
LIÊM,THÀNH PHỐ HÀ NỘI ................................................................ 71

KẾT LUẬN .................................................................................................... 90
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN

STT

VIẾT TẮT

CHỮ VIẾT TẮT

1

CBCC

Cán bộ công chức

2

CQNN

Cơ quan nhà nước

3

HĐND

Hội đồng nhân dân


4

NXB

Nhà xuất bản

5

QLNN

Quản lý nhà nước

6

QPPL

Quy phạm pháp luật

7

UBND

Ủy ban nhân dân

8

VB

Văn bản


9

VBHC

Văn bản hành chính

10

VBQLNN

Văn bản quản lý nhà nước

11

VBQLHCNN

Văn bản quản lý hành chính nhà nước

12

VBQPPL

Văn bản quy phạm pháp luật

13

XHCN

Xã hội chủ nghĩa



1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước và hội
nhập quốc tế hiện nay, đòi hỏi phải có một nền hành chính đủ mạnh, giải
quyết nhanh gọn, đảm bảo chính xác, hiệu quả công việc trong nhiều mặt của
đời sống xã hội.
Văn bản quản lý nhà nước (VBQLNN) nói chung và văn bản quản lý
hành chính nhà nước (VBQLHCNN) nói riêng là phương tiện không thể thiếu
trong hoạt động quản lý nhà nước (QLNN). Nó là công cụ quản lý hữu hiệu
phục vụ cho việc quản lý và điều hành nhà nước. Công tác soạn thảo và ban
hành văn bản sẽ giúp cho hoạt động của cơ quan diễn ra một cách có hệ
thống, đảm bảo hơn nữa tính pháp quy, thống nhất trong giải quyết công việc
của cơ quan mình.
Văn bản quản lý hành chính Nhà nước của địa phương có vai trò rất
quan trọng trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Hoạt động
ban hành văn bản hành chính được xem là một vấn đề quan trọng, được các
cơ quan hành chính đặc biệt quan tâm.
Nam Từ Liêm là một Quận được thành lập theo Nghị quyết số 132/NQCP ngày 27 tháng 12 năm 2013 của Chính phủ trên cơ sở điều chỉnh địa giới
hành chính của huyện Từ Liêm cũ, gồm 5 xã: Mễ Trì, Mỹ Đình, Trung Văn,
Tây Mỗ, Đại Mỗ và toàn bộ 536,34 ha và 34.052 nhân khẩu còn lại của xã
Xuân Phương; toàn bộ 137,75 ha và 23.279 nhân khẩu còn lại của thị trấn Cầu
Diễn. Quận gồm 10 phường: Cầu Diễn, Đại Mỗ, Mễ Trì, Mỹ Đình 1, Mỹ
Đình 2, Phú Đô, Phương Canh, Tây Mỗ, Trung Văn, Xuân Phương. Ngày
01/4/2014 Quận Nam Từ Liêm chính thức đi vào hoạt động. Các cơ quan
chuyên môn của UBND quận cũng mới được thành lập và đưa vào hoạt động
từ ngày 01/4/2014 theo Nghị định số 14/2008/NĐ-CP ngày 20/01/2010 của



2

UBND thành phố về việc tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND
quận, huyện, thị xã thuộc thành phố Hà Nội. Từ khi thành lập đến nay, Quận
đã có những bước phát triển vượt bậc về mọi mặt chính trị, kinh tế, xã hội.
Chính quyền và nhân dân quận đang phấn đấu đến năm 2020 xây dựng quận
trở thành một “đô thị đáng sống “ của thủ đô Hà Nội.
Tuy nhiên, trên thực tế, công tác xây dựng và ban hành VB tại các cơ
quan tổ chức nói chung, cơ quan hành chính Quận Nam Từ Liêm nói riêng
còn nhiều hạn chế, chất lượng VB ban hành chưa cao, chưa đáp ứng được yêu
cầu đặt ra của công cuộc cải cách hành chính. Do vậy, tìm hiểu về thực trạng
công tác xây dựng và ban hành VB tại cơ quan quản lý hành chính nhà nước
(QLHCNN) UBND quận nhằm nâng cao hoạt động ban hành VB là công việc
hết sức cần thiết. Chính vì vậy, em lựa chọn vấn đề nghiên cứu là: “Hoạt
động ban hành văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân quận Nam Từ
Liêm, thành phố Hà Nội” làm đề tài luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý
công sẽ có ý nghĩa tích cực cả về mặt khoa học và thực tiễn quản lý hành
chính (QLHC) ở nước ta hiện nay nói chung, tại quận Nam Từ Liêm nói
riêng.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Trong những năm gần đây, ở Việt Nam có rất nhiều đề tài nghiên cứu
về văn bản quản lý nhà nước tìm kiếm các giải pháp nâng cao chất lượng văn
bản của các cấp hành chính, trong đó có hoạt động ban hành VBHC tại ủy ban
nhân dân quận, nó đã thu hút được sự quan tâm của nhiều nhà khoa học, nhà
quản lý, và những người quan tâm đến công tác xây dựng và ban hành VB với
nhiều cách tiếp cận cũng như phạm vi nghiên cứu khác nhau. Những công
trình khoa học tiêu biểu nghiên cứu về văn bản như: Cuốn sách “Soạn thảo và
xử lý văn bản trong hoạt động của chính quyền cấp xã” do GS. TSKH

Nguyễn Văn Thâm chủ biên, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội năm 2010 đã


3

giới thiệu về những vấn đề chung về văn bản quản lý Nhà nước, văn bản của
chính quyền UBND quậnvà kỹ năng soạn thảo văn bản trong hoạt động của
chính quyền cấp xã. Tác giả TS. Lưu Kiếm Thanh trong cuốn sách “Soạn
thảo văn bản quản lý hành chính Nhà nước”, Nxb thống kê, Hà Nội – 2000
đã giới thiệu những vấn đề chung nhất của VBHC, VB QLNN và VB
QLHCNN, vai trò của VB QLHCNN, kỹ năng soạn thảo một số loại VB
QLHCNN với các bước và quy trình soạn thảo văn bản cụ thể. TS. Lưu Kiếm
Thanh (năm 2000) với cuốn sách “Hướng dẫn văn bản quản lý Nhà nước”.
Nxb Thống kê, HN. Cuốn sách “Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý Nhà
nước” của tác giả Nguyễn Văn Thâm – Nxb Chính trị quốc gia năm 2003.
Giáo trình “Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản”, biên soạn GS.TSKH
Nguyễn Văn Thâm, PGS.TS Lưu Kiếm Thanh, … Bên cạnh đó, còn có một
số luận văn Thạc sĩ Hành chính công đã đi sâu tìm hiểu về hoạt động ban
hành văn bản hành chính tại các cơ quan như: “Soạn thảo và ban hành văn
bản hành chính của ủy ban nhân dân huyện Tây Hòa, Tỉnh Phú Yên” của
Phan Công Trinh, năm 2013; “Kiểm tra hoạt động ban hành văn bản hành
chính của UBND quận(từ thực tiễn quận Hà Đông, Hà Nội” của Nguyễn
Thị Tâm, năm 2012, “Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương qua ví dụ thành phố Hà Nội” của Ngô Thị Lan,
năm 2007;...
Các công trình nghiên cứu ở những mức độ khác nhau đã đưa ra những
vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động ban hành VBHC. Tuy nhiên, đến nay
vẫn chưa có công trình nào tìm hiểu, đi sâu nghiên cứu về hoạt động ban hành
VBHC tại Ủy ban nhân dân (UBND) quận Nam Từ Liêm, Thành phố Hà Nội.
Những công trình của các tác giả nêu trên là nguồn tư liệu tham khảo rất quan

trọng và quý báu trong quá trình nghiên cứu và viết luận văn của tác giả.


4

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích
Đánh giá đúng thực trạng hoạt động ban hành VBHC tại Ủy ban nhân
dân quận Nam Từ Liêm. Từ đó, đề xuất những giải pháp chủ yếu nâng cao
hoạt động ban hành VBHC tại ủy ban nhân dân quận Nam Từ Liêm, thành
phố Hà Nội.
3.2. Nhiệm vụ
- Làm rõ một số vấn đề lý luận có liên quan đến hoạt động ban hành
VBHC tại ủy ban nhân dân quận.
- Phân tích và đánh giá thực trạng về hoạt động ban hành VBHC tại Ủy
ban nhân dân quận Nam Từ Liêm, thành phố Hà Nội, chỉ ra nguyên nhân của
ưu điểm và của những hạn chế, bất cập.
- Đề xuất một số giải pháp chủ yếu để nâng cao hoạt động ban hành
VBHC tại ủy ban nhân dân quận Nam Từ Liêm, thành phố Hà Nội.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động ban hành VBHC tại
Ủy ban nhân dân quận Nam Từ Liêm, thành phố Hà Nội.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian : tại Ủy ban nhân dân quận Nam Từ Liêm, thành phố
Hà Nội.
- Về thời gian : Từ 01/04/2014 đến nay.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận
Luận văn dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy

vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin.


5

5.2. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp thống kê;
- Phương pháp phân tích tổng hợp,
- Phương pháp so sánh, đối chiếu.
6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn
- Đề xuất một số giải pháp để nâng cao hoạt động ban hành VBHC tại
Ủy ban nhân dân quận Nam Từ Liêm nói riêng và những quận còn lại tại
thành phố Hà Nội nói chung.
- Kết quả nghiên cứu có thể được các cơ quan hành chính quận Nam Từ
Liêm sử dụng để hoàn thiện công tác xây dựng và ban hành văn bản tại địa
phương.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục
luận văn gồm 03 chương:
Chương 1. Cơ sở lý luận về hoạt động ban hành văn bản hành chính tại
ủy ban nhân dân quận.
Chương 2. Hoạt động ban hành văn bản hành chính tại ủy ban nhân
dân Quận Nam Từ Liêm, Thành phố Hà Nội.
Chương 3. Phương hướng và giải pháp chủ yếu nâng cao hoạt động
ban hành văn bản hành chính tại Ủy ban nhân dân quận Nam Từ Liêm, Thành
phố Hà Nội.


6


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH
VĂN BẢN HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN QUẬN
1.1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CÓ LIÊN QUAN
1.1.1. Khái niệm văn bản quản lý nhà nước
Xã hội loài người ngày càng phát triển, nhu cầu thông tin của con người
càng lớn. Để thỏa mãn nhu cầu đó, con người đã tìm ra và đưa vào sử dụng
rất nhiều cách thức, phương tiện khác nhau, trong đó có văn bản. Đây được
coi là phương tiện chủ yếu hữu hiệu do tính cụ thể, chính xác, dễ phổ biến và
khả năng lưu giữ thông tin lâu dài của nó.
Văn bản được sử dụng trong tất cả các lĩnh vực khác nhau của đời sống
xã hội với những nội dung và mục đích khác nhau. Chính vì vậy, văn bản là
đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học, theo các góc độ khác nhau
và cũng chính vì vậy, khi nghiên cứu về văn bản, mỗi ngành khoa học đều
đưa ra khái niệm văn bản phù hợp với góc độ nghiên cứu của mình.
Văn bản theo nghĩa rộng được hiểu là một công cụ để ghi lại và truyền
đạt thông tin, quyết định từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu
hoặc ngôn ngữ nhất định [35, tr.63]. Theo quan niệm này, mọi giấy tờ, tài
liệu, sách vở và kể cả các loại khẩu hiệu, câu đối, băng ghi âm…đều được coi
là văn bản, một phương tiện ghi nhận và truyền đạt các thông tin. Theo nghĩa
hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ được sử dụng trong hoạt động
của cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức quần chúng,
tổ chức kinh tế… hoặc tài liệu của cá nhân có giá trị, ý nghĩa pháp lý, xã hội
nhất định [35, tr.64].
Từ những quan niệm về văn bản trên, có thể hiểu văn bản quản lý nhà
nước( VBQLNN) là một loại công cụ để ghi nhận những quy tắc pháp lý của


7


các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.Tuy nhiên, hiện nay khái niệm văn bản
QLNN còn có nhiều cách hiểu khác nhau. Có tác giả cho rằng : VBQLNN là
hình thức thể hiện của quyết định quy phạm pháp luật (QPPL) do cơ quan nhà
nước (CQNN), người có thẩm quyền, các tổ chức xã hội được trao quyền ban
hành theo trình tự, thủ tục và hình thức do pháp luật quy định, trong đó có
chứa đựng các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung nhằm điều chỉnh quan hệ
xã hội nhất định,được áp dụng nhiều lần và hiệu lực của nó không phụ thuộc
vào sự áp dụng [35, tr.62]. Tác giả khác lại cho rằng : VBQLNN sản phẩm
của quá trình sáng tạo pháp luật, là văn bản do CQNN có thẩm quyền, các tổ
chức xã hội được trao quyền ban hành theo những thủ tục và hình thức nhất
định, trong đó chứa đựng các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung nhằm điều
chỉnh những quan hệ xã hội nhất định, được áp dụng nhiều lần và hiệu lực của
nó không phụ thuộc vào sự áp dụng [35, tr.43].
1.1.2. Khái niệm văn bản hành chính
Văn bản hành chính dùng để truyền đạt thông tin trong hoạt động quản
lý nhà nước như : công bố hoặc thông báo về một chủ trương, quyết định hay
nội dung và kết quả hoạt động của một cơ quan, tổ chức; ghi chép lại các ý
kiến và kết luận trong các hội nghị ; thông tin giao dịch chính giữa các cơ
quan, tổ chức với nhau hoặc giữa tổ chức và công nhân. Văn bản hành chính
đưa ra các quyết định quản lý quy phạm, do đó không dùng để thay thế cho
văn bản QPPL [21, tr 36]
Là loại văn bản hình thành trong hoạt động QLNN, được sử dụng giải
quyết những công việc có tính nghiệp vụ như : hướng dẫn, trao đổi, đôn đốc,
nhắc nhở, thông báo [20, tr 36].
Theo Điều 1 Nghị định số 09/2010/NĐ –CP, ban hành ngày 08 tháng 02
năm 2010 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP
ngày 08 tháng 04 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn thư thì văn bản


8


hành chính gồm các loại sau : “Nghị quyết (cá biệt), quyết định (cá biệt), chỉ
thị, quy chế, quy định, thông cáo, thông báo, hướng dẫn, chương trình, kế
hoạch, phương án, đề án, dự án, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, công
văn, công điện, bản ghi nhớ, bản cam kết, bản thỏa thuận, giấy chứng nhận,
giấy ủy quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, giấy đi đường, giấy
biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển, thư công” [10, tr 16].
Văn bản hành chính có những đặc điểm khác biệt sau đây :
- Ban hành để thực thi các loại văn bản QPPL;
- Văn bản hành chính áp dụng một lần hoặc một vài lần;
- Đối tượng thực thi hẹp, một người hoặc một nhóm người cụ thể;
- Văn bản hành chính ra đời theo tính chất công việc.
1.1.3. Khái niệm hoạt động ban hành văn bản hành chính
1.1.3.1. Khái niệm hoạt động
Hoạt động là mối quan hệ tác động qua lại giữa con người và thế giới
(khách thể) để tạo ra sản phẩm cả về phía thế giới và cả về phía con người
(chủ thể).Trong mối quan hệ đó có 2 quá trình :
- Quá trình đối tượng hóa (xuất tâm):
Chủ thể chuyển năng lực của mình thành sản phẩm hoạt động, tâm lí
của con người được bộc lộ, được khách quan hoá trong quá trình làm ra sản
phẩm.
- Quá trình chủ thể hóa (nhập tâm):
Chủ thể chuyển nội dung khách thể (quy luật, bản chất của SV) vào bản
thân mình tạo nên tâm lí, ý thức, nhân cách của bản thân , Là quá trình con
người chiếm lĩnh (lĩnh hội) thế giới.
Như vậy có thể hiểu : Hoạt động là phương thức tồn tại của con
người,phương thức tồn tại của mọi sự vật hiện tượng,quy định tồn tại của sự


9


vật hiện tượng đó.Khi phương thức thay đổi sự vật hiện tượng bị thay đổi
thành sự vật hiện tượng khác
1.1.3.2. Khái niệm hoạt động ban hành văn bản hành chính
Hoạt động ban hành văn bản hành chính là Hoạt động của cơ quan
nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức xã hội khi được nhà nước trao quyền
thực hiện theo trình tự đã được quy định chặt chẽ thể hiện các bước, từng
công việc phải làm để đưa ra các văn bản hành chính, từ đề xuất sáng kiến lập
pháp, lập chương trình xây dựng văn bản hành chính đến soạn thảo văn bản
hành chính dự án, thẩm định, thẩm tra dự án văn bản hành chính, công bố, tổ
chức lấy ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, những tầng lớp
dân cư có liên quan đến việc tổng hợp, phân tích, nghiên cứu tiếp thu ý kiến
đóng góp, đến trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, cho ý kiến
hoặc thông qua dự án văn bản hành chính.
1.2. HỆ THỐNG VĂN BẢN HÀNH CHÍNH CỦA UBND QUẬN
1.2.1. Phân loại hệ thống văn bản và trình tự, thủ tục soạn thảo,
ban hành VBHC của UBND Quận
Cấp huyện có vị trí đặc biệt trong hệ thống chính trị của nước ta. Trong
quá trình thực thi quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước thì chính quyền
cấp huyện là cấp trực tiếp chỉ đạo hoạt động của các đơn vị cấp địa phương,
trực tiếp đưa các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước vào cuộc
sống. Hệ thống văn bản quản lí của chính quyền các cấp nói chung và quận
nói riêng được quy định trong các văn bản như: Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật ngày 22 tháng 6 năm 2015, Nghị định số 110/2004/NĐ-CP
ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về công tác Văn thư, Nghị định số
09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung
một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 ngày 4 năm 2004 của


10


Chính phủ về công tác Văn thư. Theo các văn bản trên, UBND Quận có thẩm
quyền ban hành hệ thống văn bản quản lí sau:
- Văn bản hành chính
Chính quyền Quận được ban hành các loại văn bản hành chính
bao gồm:
Văn bản cá biệt
VB cá biệt là những quyết định quản lý thành văn mang tính áp dụng
pháp luật do cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình
tự, thủ tục nhất định nhằm giải quyết công việc cụ thể trong quản lý hành
chính nhà nước.
VB cá biệt cấp huyện là: Quyết định, chỉ thị, nghị quyết.
VB cá biệt thường gặp là: quyết định nâng lương, quyết định bổ nhiệm,
miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức…
Văn bản hành chính thông thường
Là những VB có nội dung chứa đựng các thông tin mang tính chất điều
hành hành chính trong các cơ quan nhà nước như triển khai, hướng dẫn, đôn
đốc, kiểm tra, theo dõi, phản ánh tình hình, đánh giá kết quả… các hoạt động
trong cơ quan nhà nước hoặc trao đổi, giao dịch, liên kết hoạt động giữa các
cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân… VB hành chính thông thường không đưa
ra các quyết định quản lý, do đó không được dùng thay thế cho văn bản quy
phạm pháp luật (VBQPPL) hoặc văn bản cá biệt.
Văn bản hành chính thông thường là loại văn bản hình thành trong hoạt
động quản lý nhà nước, được sử dụng giải quyết những công việc có tính chất
như hướng dẫn, trao đổi, đôn đốc, nhắc nhở, thông báo…
Theo Khoản 2, Điều 1 của Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng
02 năm 2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số
110/2004/NĐ-CP về công tác văn thư thì văn bản hành chính gồm các loại



11

sau: Quy chế, quy định, thông cáo, thông báo, hướng dẫn, chương trình, kế
hoạch, phương án, đề án, dự án, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, công
văn, công điện, bản ghi nhớ, bản cam kết, bản thỏa thuận, các loại giấy (giấy
chứng nhận, giấy ủy quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, giấy đi
đường, giấy biên nhận hồ sơ…), các loại phiếu (phiếu gửi, phiếu chuyển, thư
công...) [19].
- Quy trình xây dựng và ban hành VB HC:
Quy trình xây dựng và ban hành văn bản hành chính của UBND Quận
được thực hiện gồm các bước cơ bản sau:
Bước 1: Dự thảo văn bản
Quá trình soạn thảo văn bản hành chính thường căn cứ vào tính chất, nội
dung của văn bản cần soạn thảo, Chủ tịch UBND giao cho đơn vị, hoặc cá nhân
soạn thảo hoặc chủ trì soạn thảo. Đơn vị hoặc cá nhân soạn thảo thực hiện các
công việc như: Xác định hình thức, nội dung, độ khẩn, độ mật của văn bản cần
soạn thảo; thu thập, xử lý thông tin có liên quan; soạn thảo văn bản.
Bước 2: Lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo
Trong trường hợp cần thiết, đơn vị hoặc cá nhân soạn thảo đề xuất với
Chủ tịch Ủy ban nhân dân việc tham khảo ý kiến của cơ quan, đơn vị, cá nhân
có liên quan. Sau đó, đơn vị hoặc cá nhân soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu ý
kiến để hoàn chỉnh bản thảo.
Bước 3: Duyệt bản thảo văn bản
Đơn vị, cá nhân soạn thảo trình duyệt bản thảo văn bản (kèm theo tài
liệu có liên quan) lên thủ trưởng cơ quan. Bản thảo văn bản phải do người có
thẩm quyền ký văn bản duyệt.
Bước 4: Đánh máy, nhân bản và kiểm tra văn bản đánh máy trước khi ký
Văn bản sau khi duyệt được đánh máy và nhân bản theo đúng số lượng
quy định cũng như đúng thời hạn theo quy định của pháp luật. Công chức văn



12

phòng phải kiểm tra và chịu trách nhiệm về mức độ chính xác của nội dung
văn bản, về hình thức, thể thức, kỹ thuật trình bày, thủ tục ban hành văn bản.
Bước 5: Ký văn bản
Ký VB theo chế độ thủ trưởng: Người đứng đầu cơ quan quận ( Chủ
tịch quận ) có thẩm quyền ký tất cả các VB của cơ quan và có thể giao cho
các Phó Chủ tịch ký thay các VB thuộc lĩnh vực được phân công phụ trách.
Thông qua và ký VB theo chế độ tập thể: đối với những vấn đề quan
trọng của quận cần được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Người
đứng đầu cơ quan quận thay mặt tập thể lãnh đạo ký các VB của cơ quan, các
Phó Chủ tịch được thay mặt tập thể ký thay người đứng đầu cơ quan những
VB thuộc lĩnh vực được phân công phụ trách.
Bước 6: Gửi và lưu trữ văn bản
Văn bản sau khi được ký ban hành, người văn thư phải làm thủ tục vào
sổ văn bản, gửi đi kịp thời và lưu trữ theo quy định của pháp luật.
1.2.2. Vai trò, chức năng của văn bản tại cơ quan hành chính nhà
nước UBND quận
1.2.2.1. Vai trò
Xuất phát từ vai trò của văn bản quản lý hành chính nhà nước nói
chung, từ chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước UBND quận
nói riêng, văn bản UBND quận có các vai trò cơ bản sau:
Thứ nhất, đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước
Hoạt động quản lý hành chính nhà nước UBND quận phần lớn được
đảm bảo thông tin bởi hệ thống văn bản quản lý. Đó là các thông tin về:
Chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước liên quan đến mục tiêu
và phương hướng hoạt động lâu dài của các Phường.
Nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động cụ thể của từng Phường.
Phương thức hoạt động, quan hệ công tác giữa các Phường với nhau.



13

Tình hình đối tượng bị quản lý; sự biến động của UBND quận; chức
năng, nhiệm vụ và quyền hạn của UBND quận.
Các kết quả đạt được trong quá trình quản lý, v.v...
Thứ hai, là phương tiện truyền đạt các quyết định quản lý
Thông thường, các quyết định hành chính được truyền đạt sau khi đã
được thể chế hoá thành các văn bản mang tính quyền lực nhà nước. Các quyết
định quản lý cần phải được truyền đạt nhanh chóng và đúng đến các cán bộ,
công chức giúp các cán bộ, công chức UBND quận thông suốt, hiểu được
nhiệm vụ và nắm được ý đồ của lãnh đạo, để nhiệt tình, yên tâm và phấn khởi
thực hiện nhiệm vụ. Hơn nữa, các CB, CC cũng phải nhận thấy được khả
năng có thể để phát huy sáng tạo khi thực hiện các quyết định quản lý. Việc
truyền đạt quyết định kéo dài, nửa vời, thiếu cụ thể, không chính xác sẽ làm
cho quyết định quản lý khó có điều kiện được biến thành hiện thực hoặc được
thực hiện với hiệu quả thấp hoặc không có hiệu quả. Việc truyền đạt các
quyết định quản lý là vai trò cơ bản của hệ thống văn bản quản lý nhà nước,
bởi lẽ hệ thống đó có khả năng truyền đạt các quyết định quản lý một cách
nhanh chóng, chính xác và có độ tin cậy cao khi được UBND quận xây dựng,
ban hành và chu chuyển một cách khoa học.
Việc truyền đạt quyết định quản lý và sử dụng văn bản vào nhiệm vụ này
là một mặt của quá trình tổ chức khoa học lao động quản lý. Tổ chức tốt thì
năng suất lao động cao, tổ chức không tốt, thiếu khoa học thì năng suất làm
việc của người quản lý, của cơ quan sẽ bị hạn chế. Văn bản có thể giúp cho thủ
trưởng cơ quan tạo ra các mối quan hệ về mặt tổ chức trong cơ quan, và hướng
hoạt động của các CBCC vào mục tiêu nào đó trong hoạt động quản lý.
Thứ ba, là phương tiện kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh
đạo và quản lý



14

Kiểm tra có ý nghĩa cực kỳ quan trọng đối với hoạt động quản lý nhà
nước. Không có kiểm tra, theo dõi thường xuyên, thiết thực và chặt chẽ thì
mọi nghị quyết, quyết định quản lý của UBND quận rất có thể chỉ là lý thuyết
suông. Quan niệm rằng kiểm soát và kiểm tra việc thực hiện công tác điều
hành và quản lý nhà nước là một phương tiện có hiệu lực thúc đẩy UBND
quận hoạt động một cách tích cực, có hiệu quả.
Kiểm tra còn là một trong những biện pháp để nâng cao trình độ tổ
chức trong hoạt động của UBND quận hiện nay. Công tác này sử dụng một
phương tiện quan trọng hàng đầu là hệ thống văn bản quản lý hành chính nhà
nước. Phương tiện này muốn phát huy hết vai trò to lớn đó của mình thì cần
phải được tổ chức một cách khoa học. Có thể thông qua việc kiểm tra, việc
giải quyết văn bản mà theo dõi hoạt động cụ thể của các cơ quan quản lý. Nếu
được tổ chức tốt, biện pháp kiểm tra công việc qua văn bản sẽ mang lại nhiều
lợi ích thiết thực.
Để kiểm tra có kết quả cần chú ý đúng mức cả hai phương diện của quá
trình hình thành và giải quyết văn bản: một là, tình hình xuất hiện các văn bản
trong hoạt động của cơ quan; hai là, nội dung các văn bản và sự hoàn thiện
trên thực tế nội dung đó. Ở những mức độ khác nhau, cả hai phương diện đều
có thể cho thấy chất lượng thực tế trong hoạt động của cơ quan.
Kiểm tra hoạt động của bộ máy cơ quan hành chính UBND quận thông
qua hệ thống văn bản không thể tách rời với việc phân công trách nhiệm
chính xác cho mỗi cán bộ, công chức trong cơ quan. Nếu sự phân công không
rõ ràng, thiếu khoa học thì không thể tiến hành kiểm tra có kết quả.
Thứ tư, là công cụ để xây dựng hệ thống pháp luật
VB QLHCNN có vai trò quan trọng trong việc xây dựng và định hình
một chế độ pháp lý cần thiết cho hoạt động QLHCNN, nó là cơ sở quan trọng

trong việc giải quyết các quan hệ về pháp lý, các tranh chấp và bất đồng trong


15

hoạt động của cơ quan. Đồng thời, VB cũng là chứng cứ pháp lý để giải quyết
các nhiệm vụ cụ thể trong hoạt động QLNN.
Thứ năm, văn bản góp phần giữ gìn và phát triển văn hóa – xã hội
VB UBND quận góp phần quan trọng để ghi lại và truyền bá cho thế hệ
mai sau những truyền thống văn hóa quý báu của địa phương, của dân tộc
được kế thừa và tích lũy từ nhiều thế hệ đi trước. VB là nguồn tư liệu lịch sử
quý giá để con người biết được từng thời kỳ lịch sử của dân tộc, từ đó giúp
phát huy và trân trọng hơn những giá trị của lịch sử trong thời đại mới.
Thứ sáu, là công cụ hữu hiệu giúp thúc đẩy kinh tế phát triển
Hiện nay, số lượng VB mà UBND quận ban hành ngày càng lớn, lượng
thông tin ngày càng đa dạng và phức tạp. Nếu nội dung ban hành VB khả thi,
phù hợp với thực tiễn khách quan sẽ là cơ sở tạo đà cho nền kinh tế địa
phương phát triển.
Như vậy, văn bản UBND quận có vai trò quan trọng trong quá trình
thực hiện các nhiệm vụ quản lý của UBND quận, là cơ sở cần thiết trong thực
tế hoạt động của cơ quan nhà nước UBND quận, có ý nghĩa cực kỳ quan trọng
đối với hoạt động quản lý nhà nước.
1.2.2.2. Chức năng
Thứ nhât, chức năng thông tin
Thông tin là chức năng cơ bản nhất của VB QLHCNN nói chung,
VBHC UBND quận nói riêng. Các thông tin chứa đựng trong các văn bản là
một trong những nguồn của cải quý giá của đất nước, là sản phẩm hàng hóa
đặc biệt có vai trò to lớn trong việc tạo ra của cải vật chất và tinh thần cho
xã hội.
Các thông tin trong VB QLHCNN của UBND quận là yếu tố quyết

định để đưa ra những chủ trương, chính sách để giải quyết công việc của địa
phương, của nội bộ cơ quan hành chính UBND quận.


16

Tuỳ theo tính chất, nội dung và mục tiêu công việc, việc phân loại
thông tin trong VB của UBND quận có thể được tiến hành theo những tiêu chí
khác nhau, như phân loại theo lĩnh vực quản lý thành thông tin chính trị,
thông tin kinh tế, thông tin văn hóa - xã hội ... ; hoặc phân loại theo thẩm
quyền tạo lập thông tin thành thông tin trên xuống, thông tin dưới lên, thông
tin giữa UBND, HĐND và các cơ quan có liên quan với nhau, thông tin trong
nội bộ cơ quan UBND quận...
Có thể thấy, hoạt động thông tin trong quản lý nhà nước là một quá
trình, hình thức liên hệ qua lại giữa những người lãnh đạo với công chức, diễn
ra liên tục nhằm trao đổi và cân bằng nhận thức của các chủ thể đó đối với
thực tiễn khách quan và sự vận động của xã hội, cũng như tạo lập một cách
tiếp nhận tương đồng giữa người quản lý và công chức đối với mối tương
quan và sự tương tác giữa văn bản với thực tiễn cuộc sống nhằm thực hiện các
quyết định quản lý hành chính nhà nước có hiệu quả ngày càng cao. Tính liên
tục của quá trình quản lý nhà nước liên quan chặt chẽ và phụ thuộc to lớn vào
tính liên tục của sự vận động thông tin, trong đó sự phản hồi thông tin từ phía
những chủ thể tiếp nhận cùng với sự xử lý, đánh giá, tiếp thu những phản hồi
đó từ phía chủ thể tạo lập là một yếu tố có tính quyết định đối với hiệu quả
quản lý nhà nước. Về bản chất, quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội thông
qua việc thực hiện một chuỗi những quyết định kế tiếp nhau trên cơ sở các
thông tin phản ánh trạng thái của các hoạt động sản xuất xã hội. Như vậy,
không thể thực hiện quản lý hành chính nhà nước một cách có hiệu quả, khi
không có các mệnh lệnh quản lý được xây dựng và ban hành trên cơ sở tiến
hành việc thu thập, xử lý và truyền đổi thông tin.

Thứ hai, chức năng quản lý
Là công cụ tổ chức các hoạt động quản lý nhà nước, VB giúp cho
UBND quận điều hành các hoạt động của bộ máy nhà nước trong nhiều phạm


17

vi không gian và thời gian. Chính điều đó cho thấy văn bản có chức năng
quản lý. Chính chức năng này tạo nên vai trò đặc biệt quan trọng của VB
QLNN trong hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước.
Văn bản là một trong những cơ sở đảm bảo cung cấp cho hoạt động
quản lý những thông tin cần thiết, giúp cho các nhà lãnh đạo nghiên cứu và
ban hành các quyết định quản lý chính xác và thuận lợi, là phương tiện thiết
yếu để UBND quận có thể truyền đạt chính xác các quyết định quản lý đến hệ
thống bị quản lý của mình, đồng thời cũng là đầu mối để theo dõi, kiểm tra
hoạt động của các CBCC, để tổ chức hoạt động quản lý thuận lợi.
Trong đó việc sưu tập các thông tin về đối tượng quản lý, xử lý các
thông tin, ra các quyết định và tổ chức thực hiện các quyết định đó sao cho có
hiệu quả được đặc biệt quan tâm. Cũng vì vậy, có thể thấy, hoạt động quản lý
là phương pháp cụ thể, có định hướng của quá trình tổ chức, điều hoà các
quan hệ xã hội. Trong quan hệ với bộ máy lãnh đạo và quản lý, có thể nói
quản lý là sự tổng hợp các mối quan hệ giữa người lãnh đạo và công chức.
Văn bản có một ý nghĩa hết sức quan trọng đối với hiệu quả quản lý.
Các loại VB được ban hành thường xuyên trong cơ quan quản lý nhà nước
UBND quận như quyết định, thông báo, ... Ở những mức độ khác nhau, đều
đóng vai trò là công cụ tổ chức các hoạt động quản lý. Nhờ có những loại VB
đó mà cơ quan quản lý và lãnh đạo có thể điều hành được công việc trong
nhiều phạm vi không gian cũng như thời gian. Hơn thế nữa, tổ chức hoạt động
quản lý có thể thông qua VB QLNN để tạo nên sự ổn định trong công việc,
thiết lập được các định mức cần thiết cho mỗi loại công việc, tránh được cách

làm tuỳ tiện, thiếu khoa học.
Muốn VB của cơ quan có được chức năng quản lý thì nó phải đảm bảo
được khả năng thực thi. Nếu văn bản không chỉ ra được những khả năng để
thực hiện, thiếu tính khả thi, không giúp cho việc giải quyết các nhiệm vụ cụ


18

thể của mình thì dần dần cơ quan này sẽ mất thói quen tôn trọng các VB. VB
QLNN khi đó sẽ mất đi chức năng quản lý của chúng.
Cần phải để các quy định chính thức mà VB UBND quận ban hành
được đúng luật nhưng cũng không hạn chế tính sáng tạo của cán bộ, công
chức, đồng thời, cũng không tạo nên những sơ hở trong VB hoặc khuyến
khích các quan hệ không chính thức mang tính tiêu cực phát triển.
Chức năng quản lý của VB QLNN có tính khách quan, được tạo
thành do chính nhu cầu của hoạt động quản lý và nhu cầu sử dụng văn bản
như một phương tiện quản lý. Tuy nhiên tính khách quan đó khi bị tính chủ
quan của người tạo lập văn bản làm sai lệch sẽ làm mất đi chức năng quản
lý của văn bản.
Tóm lại, đây là một trong những cách thức mà cơ quan quản lý nhà
nước UBND quận thường xuyên sử dụng để tác động lên đối tượng quản lý
nhằm thực hiện có hiệu quả nhất các nhiệm vụ đặt ra gắn với nhiệm vụ của
từng con người cụ thể. Nó cho thấy hoạt động có tổ chức của các cơ quan nhà
nước trong thực tế, cũng như cho thấy những giai đoạn, những bước tiến hành
cụ thể của quá trình giải quyết công việc trong hoạt động của cơ quan và
những người có chức vụ.
Thứ ba, chức năng pháp lý
Mục đích ban hành của VB UBND quận được sử dụng để ghi lại và
truyền đạt các quy phạm pháp luật và các quyết định hành chính, do đó là
chứng cứ pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể trong hoạt động quản lý

nhà nước của chính quyền UBND quận. Từ đó tạo nên chức năng pháp lý của
các VB đó.
Tuỳ thuộc từng loại VB cụ thể, nội dung và tính chất pháp lý của
chúng, văn bản có tác dụng rất quan trọng trong việc xác lập mối quan hệ
giữa UBND quận với những đơn vị cấp dưới (hường), cấp trên (thành phố có


19

liên quan ; trong việc tạo nên mối ràng buộc trách nhiệm giữa các chủ thể tạo
lập và đối tượng tiếp nhận văn bản.
VB chính là cơ sở pháp lý vững chắc để UBND quận giải quyết có hiệu
quả các nhiệm vụ quản lý hết sức phức tạp của mình. Chức năng này luôn gắn
liền với chức năng và nhiệm vụ của UBND quận trong từng giai đoạn phát
triển cụ thể.
Chức năng pháp lý của VB có ý nghĩa vô cùng to lớn. Việc xây dựng
và ban hành chúng đòi hỏi phải cẩn thận và chuẩn mực, đảm bảo các nguyên
tắc pháp chế, tính phù hợp với thực tiễn điều kiện phát triển kinh tế cũng như
đời sống của nhân dân địa phương. VB được ban hành cần đơn giản, dễ hiểu
và dễ thực hiện. Mọi biểu hiện tuỳ tiện khi xây dựng và ban hành văn bản đều
có thể làm cho chức năng pháp lý của chúng bị hạ thấp và do đó sẽ làm ảnh
hưởng đến việc điều hành công việc trong thực tế của cơ quan. Thực tế xây
dựng và ban hành văn bản UBND quận trong nhiều năm qua cho thấy các văn
bản với nội dung đưa ra những quy phạm pháp luật không đúng thẩm quyền,
thậm chí mâu thuẫn chồng chéo lẫn nhau, và không đảm bảo thể thức theo
quy định làm cho các văn bản đó kém hiệu quả, thiếu tính pháp lý và không
thể được áp dụng.
Thứ tư, chức năng văn hoá - xã hội
Văn bản là sản phẩm sáng tạo của con người được hình thành trong quá
trình nhận thức, lao động để tổ chức xã hội và cải tạo tự nhiên.

Văn bản còn là phương tiện, đồng thời cũng là sản phẩm quan trọng
của quá trình quản lý và cải tạo xã hội. Sản phẩm đó có tính chất xã hội và
biểu đạt tính giai cấp sâu sắc. Một VB được ban hành không chỉ đúng theo
các quy định của pháp luật mà phải hợp lý, tạo được sự đồng thuận của nhân
dân, có như vậy mới trở thành động lực để thúc đẩy sự phát triển của địa
phương theo những định hướng đã đề ra.