Đại học Quốc gia Hà Nội

Khoa kinh tế
----------------

Cao Thị Thu H-ơng

Quản lý thu ngân sách nhà n-ớc ở việt nam

Luận văn thạc sỹ kinh tế chính trị

Hà Nội - 2006


Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm qua, cùng với việc chuyển sang nền kinh tế thị tr-ờng định
h-ớng xã hội chủ nghĩa (XHCN), Ngân sách Nhà n-ớc (NSNN) đã trở thành công
cụ tài chính rất quan trọng, góp phần to lớn vào việc phát triển kinh tế-xã hội. Thu
NSNN không chỉ đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà n-ớc mà còn là công cụ hữu
hiệu để điều tiết, điều chỉnh nền kinh tế. Những năm gần đây, thu NSNN hàng năm
liên tục gia tăng, chiếm trên 20% GDP. Thu NSNN liên quan đến rất nhiều ngành,
lĩnh vực, đối t-ợng khác nhau.
Với vị trí, vai trò quan trọng nh- vậy nên thời gian qua, lĩnh vực quản lý thu
NSNN đã đ-ợc chú trọng: Luật NSNN ban hành năm 1996 (có hiệu lực từ 1/1/1997);
Luật NSNN sửa đổi năm 1998, Luật NSNN sửa đổi năm 2002 (có hiệu lực 1/1/2004)
và các văn bản d-ới luật đã góp phần đổi mới cơ chế quản lý NSNN cũng nh- cơ chế
thu NSNN, góp phần xây dựng và hoàn thiện bộ máy cơ quan thu thống nhất từ trung
-ơng (TW) đến địa ph-ơng (cơ quan Tài chính, Thuế, Hải quan, Kho bạc Nhà n-ớc
(KBNN)...), góp phần đổi mới quy trình thu, ph-ơng thức quản lý thu NSNN. Nhờ đó,

công tác quản lý thu NSNN đã đạt đ-ợc những kết quả nhất định: số thu đ-ợc tập
trung đầy đủ và nhanh chóng vào NSNN và đ-ợc quản lý ngày một chặt chẽ, thống
nhất, đáp ứng kịp thời nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp, góp phần ổn định và
phát triển kinh tế của cả n-ớc. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, NSNN còn bội
chi, yêu cầu của thu NSNN là: đảm bảo tập trung nguồn thu, thu đúng, thu đủ, thu
kịp thời, tăng c-ờng bồi d-ỡng nguồn thu vẫn đ-ợc xác định là một trong những
nhiệm vụ trọng tâm nhằm bảo đảm đủ nguồn lực, phục vụ tốt các nhiệm vụ chiến
l-ợc mà Đảng và Nhà n-ớc đã đề ra.
Mục tiêu cụ thể của chiến l-ợc phát triển kinh tế - xã hội n-ớc ta giai đoạn
2006 2010 đ-ợc xác định trong Báo cáo chính trị của Đại hội Đảng lần thứ X, và
đ-ợc cụ thể hoá trong Ch-ơng trình hành động thực hiện Nghị quyết Đại hội X của


Bộ Tài chính là kết quả thu NSNN giai đoạn 2006-2010 đạt tổng thu khoảng
1.500 nghìn tỷ đồng (tăng 90% so với giai đoạn 2001 - 2005), tỷ lệ huy động bình
quân vào NSNN khoảng 21 - 22% GDP, trong đó động viên từ thuế, phí là 20- 21%
GDP . Để đạt đ-ợc mục tiêu đó, việc huy động các nguồn lực đảm bảo nhu cầu
nguồn vốn cho phát triển có ý nghĩa cực kỳ quan trọng. Và đáng chú ý là từ sau
cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ 1997, nguồn vốn đầu t- n-ớc ngoài không ổn
định và luôn trong tình trạng cạnh tranh quyết liệt, cho nên việc gia tăng huy động
nguồn vốn trong n-ớc, trong đó đầu t- từ NSNN là bộ phận quan trọng nhất, chiếm
tỷ lệ cao nhất, có tầm quan trọng sống còn.
Hiện nay, công tác quản lý thu NSNN vẫn còn nhiều hạn chế nh-: chính sách chế độ ch-a đồng
bộ, qui trình lập dự toán còn cồng kềnh, tổ chức thu còn do nhiều cơ quan thực hiện; quản lý thu còn thiếu
thống nhất; các ph-ơng thức thu còn nghèo nàn, ch-a khai thác tốt những thành tựu công nghệ thông tin
vào quản lý thu... nên còn gây khó khăn cho ng-ời nộp. Những bất cập này đã tác động không nhỏ đến
việc thu và quản lý nguồn thu NSNN trong những năm vừa qua.

Điều rõ ràng là, từ yêu cầu gia tăng nguồn thu, tr-ớc yêu cầu của phát triển
và hội nhập kinh tế quốc tế, để khắc phục những hạn chế trên đây đòi hỏi phải tiếp

tục nghiên cứu cả về mặt lý luận cũng nh- thực tiễn nhằm tìm ra những giải pháp
hữu hiệu để tiếp tục đổi mới công tác quản lý thu NSNN của chúng ta.
Từ những lý do trên, tác giả đã chọn vấn đề "Quản lý thu ngân sách nhà n-ớc ở Việt Nam" làm
đề tài nghiên cứu của Luận văn Thạc sĩ.
2. Tình hình nghiên cứu

Từ khi Luật NSNN (1996) đ-ợc ban hành, công tác quản lý thu NSNN đ-ợc
chuyển đổi theo Luật NSNN (1996), đã có một số công trình nghiên cứu liên quan đến
quản lý thu NSNN. Có thể nêu một số công trình nghiên cứu tiêu biểu có liên quan
nh-:
- Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả tập trung, quản lý các khoản thu
NSNN và kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà n-ớc trên địa bàn Thành phố Hồ


Chí Minh - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành của TS.Nguyễn Thanh D-ơng,
Kho bạc Nhà n-ớc Thành phố Hồ Chí Minh, hoàn thành tháng 3 năm 2001. Đề tài
đã đánh giá thực trạng, đề xuất những giải pháp nhằm h-ớng đến hoàn thiện cơ chế
quản lý quĩ NSNN trên địa bàn và quĩ NSNN nói chung cho phù hợp với yêu cầu
thực tiễn. Tuy nhiên, năm 2002 Việt Nam đã thông qua Luật Ngân sách sửa đổi,
nên rất cần có những nghiên cứu khảo sát thực tế kịp thời, làm cơ sở cho những
điều chỉnh, định h-ớng trong xây dựng chính sách và chỉ đạo điều hành thực tiễn.
- Hoàn thiện quản lý thu NSNN qua KBNN trên địa bàn thành phố Hà Nội
Luận văn Thạc sĩ kinh tế của Đặng Văn Hiền - năm 2004. Luận văn đã làm rõ
thực trạng và đề xuất một số giải pháp để quản lý tốt nguồn thu NSNN trên địa bàn
thành phố Hà Nội. Tuy nhiên, đề tài cũng mới chỉ khảo sát trên địa bàn Hà Nội,
ch-a có phân tích, đánh giá một cách tổng thể trên bình diện cả n-ớc, ch-a có sự so
sánh cần thiết giữa các địa ph-ơng, khu vực để rút ra những đặc điểm chung làm cơ
sở đề xuất các giải pháp toàn diện.
- Vận dụng ph-ơng thức Lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý,
chi tiêu công của Việt nam, Sách chuyên khảo của TS.Sử Đình Thành Khoa Tài

chính Nhà n-ớc, Đại học Kinh tế T.P Hồ Chí Minh- Nhà xuất bản Tài chính ấn
hành 2005. Cuốn sách đã cung cấp nhiều thông tin qua các giai đoạn về quá trình
quản lý, lập ngân sách và giới thiệu ph-ơng thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra
tại Việt nam. Tuy nhiên ch-a đề cập một cách chuyên sâu riêng đối với lĩnh vực thu
NSNN.
- Công trình: Trao đổi thêm về qui trình thu NSNN bằng tiền mặt của tác
giả Nguyễn Thanh Hiếu Tạp chí Quản lý Ngân quĩ Quốc gia, số 17, tháng
11/2003. Bài viết đã đề cập đến phần thu bằng tiền mặt - một phần quan trọng về
nghiệp vụ thu NSNN qua KBNN. Song các nghiệp vụ thu qua chuyển khoản, thu
qua cơ quan thu còn ch-a đ-ợc đề cập tới.
- Nâng cao hiệu quả công tác phối hợp thu NSNN giữa các cơ quan Thuế


Hải quan- Kho bạc Nhà n-ớc Nguyễn Hữu Hiệp Tạp chí quản lý Ngân quĩ
Quốc gia, số 33 tháng 3/2005. Bài viết đã đề cập đến việc phối hợp công tác thu
NSNN giữa các cơ quan thu với KBNN. Tuy nhiên những vấn đề về phối hợp ở
mức cao hơn nh- qua mạng diện rộng, hợp nhất kế toán thu NSNN, cũng ch-a đ-ợc
đề cập có hệ thống.
Tóm lại: Phần lớn các công trình nghiên cứu và các bài viết trên đều tập trung làm rõ quản lý
NSNN nói chung và tại một số địa ph-ơng hoặc đề cập đến một phần của công tác quản lý thu NSNN.
Hiện ch-a có công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ và hệ thống về quản lý thu NSNN ở Việt Nam.
Vì lý do đó tác giả đã lựa chọn đề tài trên với hy vọng có cái nhìn xác thực, hệ thống trên bình diện cả
n-ớc về công tác quản lý thu NSNN ở Việt Nam.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
Mục đích: Tìm những giải pháp tiếp tục đổi mới quản lý thu nhằm nâng cao hiệu quả công tác
quản lý thu NSNN ở Việt Nam, góp phần thu đúng, thu đủ, thu kịp thời các khoản thu vào NSNN, đồng
thời tăng c-ờng bồi d-ỡng nguồn thu cho NSNN để phục vụ cho các nhiệm vụ và mục tiêu phát triển kinh
tế xã hội của đất n-ớc.
Nhiệm vụ: Để thực hiện mục đích nói trên, các nhiệm vụ cần thực hiện là:


- Phân tích, làm

rõ cơ sở lý luận về quản lý thu NSNN.
-

Đánh giá thực trạng quản lý thu NSNN ở Việt Nam thời gian qua.

-

Đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý thu NSNN ở Việt Nam .

4. Đối t-ợng và phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu cả về mặt lý luận và thực tiễn quản lý thu NSNN ở Việt Nam. Trong khi
nghiên cứu, phân tích, luận văn sẽ khảo sát trên bình diện quốc gia và có phân tích sâu ở một số lĩnh vực
nh- theo sắc thuế, khu vực kinh tế, địa ph-ơng và so sánh với quản lý thu NSNN ở một số quốc gia trên
thế giới. Trong các nguồn thu của NSNN, luận văn chủ yếu tập trung nghiên cứu nguồn thu từ thuế và
phân tích sâu vai trò của KBNN trong công tác quản lý thu NSNN ở Việt Nam. Đánh giá thực trạng thu
NSNN ở Việt Nam trong những năm gần đây. Về thời gian nghiên cứu tập trung vào giai đoạn gần m-ời
năm trở lại đây- từ khi có Luật NSNN, tất nhiên để có cái nhìn chiều sâu, trong khi phân tích tác giả sẽ so
sánh với các giai đoạn tr-ớc.


5. Ph-ơng pháp nghiên cứu
Trong luận văn, tác giả sử dụng ph-ơng pháp duy vật biện chứng, ph-ơng pháp duy vật lịch sử và
các ph-ơng pháp nh-: thống kê, tổng hợp, phân tích kinh tế nhằm tìm ra những căn cứ, số liệu minh hoạ
cho các luận điểm, đồng thời góp phần dự đoán cho giai đoạn tiếp theo. Bên cạnh đó, tác giả còn sử dụng
ph-ơng pháp phân kỳ, so sánh nhằm tìm ra những nét đặc thù của các giai đoạn khác nhau.
6. Những đóng góp của luận văn
Thứ nhất: Hệ thống hoá và làm rõ thêm những vấn đề chung nh- khái niệm, đặc điểm và vai trò
của thu NSNN, các nhân tố ảnh h-ởng tới quản lý thu NSNN.

Thứ hai: Nghiên cứu, phân tích, đánh giá có hệ thống thực trạng công tác quản lý thu NSNN ở
Việt Nam và chỉ rõ nguyên nhân ảnh h-ởng đến hiệu quả quản lý thu NSNN của n-ớc ta thời gian qua.
Thứ ba: Đề xuất đ-ợc các giải pháp có tính khả thi, tiếp tục đổi mới công tác quản lý thu NSNN ở
Việt Nam tập trung vào 4 nhóm cơ bản là: Các giải pháp về cơ chế chính sách; giải pháp về qui trình thủ
tục nghiệp vụ; giải pháp về tổ chức, quản lý và một số giải pháp hỗ trợ.
7. Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận
văn đ-ợc bố cục thành 3 ch-ơng:
Ch-ơng 1: Những vấn đề chung về quản lý thu NSNN.
Ch-ơng 2: Thực trạng quản lý thu NSNN ở Việt Nam.
Ch-ơng 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý thu NSNN ở Việt nam.


Ch-ơng 1
Những vấn đề chung về quản lý thu NSNN
1.1. Cơ sở lý luận về quản lý thu NSNN
1.1.1. Ngân sách nhà n-ớc
1.1.1.1.Khái niệm ngân sách nhà n-ớc
NSNN là phạm trù kinh tế và phạm trù lịch sử. Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với
sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hoá - tiền tệ trong các ph-ơng thức sản xuất của các cộng đồng
và Nhà n-ớc của từng cộng đồng. Nói cách khác, sự ra đời của Nhà n-ớc, sự tồn tại của kinh tế hàng hoá tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của NSNN.
Nhà n-ớc xuất hiện với t- cách là cơ quan có quyền lực công cộng để duy trì và phát triển xã hội.
Để thực hiện chức năng đó, Nhà n-ớc phải có nguồn lực tài chính. Bằng quyền lực công cộng, Nhà n-ớc
đã ấn định các thứ thuế, bắt công dân phải đóng góp để chi tiêu cho bộ máy nhà n-ớc, quân đội, cảnh sát...
D-ới chế độ phong kiến, chi tiêu của Nhà n-ớc và chi tiêu của Nhà vua không có sự tách biệt
nhau. Khi giai cấp t- sản ra đời, sự lớn mạnh về kinh tế của giai cấp này đòi hỏi phải phá bỏ cát cứ phong
kiến, mở rộng thị tr-ờng và l-u thông hàng hoá tự do. Giai cấp t- sản gây áp lực về kinh tế, tài chính đối
với Nhà vua, từng b-ớc tham gia và khống chế Nghị viện. Giai cấp t- sản đấu tranh đòi Nhà vua không
đ-ợc quyền quyết định thu thuế mà phải do Nghị viện quyết định. Sau đó, cuộc đấu tranh chuyển sang đòi

tách chi tiêu của Nhà vua ra khỏi chi tiêu của Nhà n-ớc và toàn bộ chi tiêu của Nhà n-ớc phải do Nghị
viện quyết định. Tất nhiên, Nhà vua không dễ dàng chấp nhận, nh-ng với thế lực đang lên và ngày càng
lớn mạnh, nhất là khi đã khống chế Nghị viện, giai cấp t- sản đã giành đ-ợc thắng lợi. Tuy nhiên, thu của
Nhà n-ớc và chi tiêu của Nhà n-ớc vẫn là hai mảng riêng biệt. Giai cấp t- sản tiếp tục cuộc đấu tranh đòi
hỏi thống nhất thu nhập và chi tiêu của Nhà n-ớc vào một và NSNN đã ra đời.
NSNN chỉ các khoản thu nhập và các khoản chi tiêu của Nhà n-ớc đ-ợc thể chế hoá bằng pháp
luật. Quốc hội thực hiện quyền lập pháp về NSNN, còn quyền hành pháp giao cho Chính phủ thực hiện
[12].
NSNN đã có quá trình ra đời và hình thành suốt từ thế kỷ XII đến thế kỷ XVIII. Cho đến nay, các
Nhà n-ớc khác nhau đều tạo lập và sử dụng NSNN,

thuật ngữ NSNN đ-ợc sử dụng khá phổ biến ở hầu

khắp các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, khái niệm NSNN ch-a thống nhất và NSNN đ-ợc nhìn nhận d-ới
nhiều góc độ khác nhau: pháp lý, kinh tế, xã hội.


Một số nhà kinh tế Anh cho rằng: NSNN là kế hoạch chi tiêu và tài trợ của chính phủ: "Ngân sách
là bản t-ờng trình các kế hoạch chi tiêu và tài trợ... của chính phủ" [17, tr.55].
Theo Từ điển thuật ngữ Tài chính - tín dụng: "NSNN là dự toán và thực hiện các khoản thu chi
bằng tiền của nhà n-ớc trong khoảng thời gian (th-ờng là một năm)".
Theo một số tác giả, NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính đ-ợc huy động
cho nhà n-ớc và sử dụng các nguồn tài chính đó, nhằm bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà
n-ớc do Hiến pháp quy định" [36, tr. 32].
Theo Luật NSNN năm 1996 và Luật NSNN sửa đổi năm 2002 của Việt Nam, tại Điều 1 quy định:
"NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà n-ớc trong dự toán đã đ-ợc cơ quan nhà n-ớc có thẩm
quyền quyết định và đ-ợc thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của
Nhà n-ớc" [ 25].
Tóm lại : NSNN đ-ợc đặc tr-ng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình
tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà n-ớc nhằm thực hiện các chức năng của Nhà n-ớc trên cơ

sở luật định. Nó phản ánh các quan hệ kinh tế giữa Nhà n-ớc và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi
Nhà n-ớc tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là
chủ yếu.
1.1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà n-ớc
NSNN là bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. NSNN bao gồm những quan hệ tài
chính nhất định trong tổng thể các quan hệ tài chính của quốc gia. Có thể kể ra các quan hệ đó là:
Quan hệ tài chính giữa Nhà n-ớc với dân c-, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế (đặc
biệt là với doanh nghiệp nhà n-ớc), các tổ chức xã hội, các Nhà n-ớc khác và với các tổ chức quốc tế.
Đồng thời bao gồm cả quan hệ tài chính giữa Nhà n-ớc với t- cách là bên tham gia hình thành quỹ công
nh- quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ đầu t-...
Các quan hệ tài chính thuộc NSNN có các đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn với quyền lực của Nhà n-ớc và việc thực hiện
các chức năng của Nhà n-ớc. Nhà n-ớc quyết định mức thu chi, nội dung và cơ cấu thu chi NSNN.
Thứ hai, hoạt động thu chi NSNN đ-ợc thực hiện trên cơ sở những luật lệ do Nhà n-ớc quy định.
Nhà n-ớc thống nhất quản lý và sử dụng cho nhu cầu chung của cả n-ớc.


Thứ ba, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà n-ớc, luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công
cộng. Hoạt động thu chi NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà n-ớc, là việc xử
lý các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà n-ớc tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia. Lợi ích
của Nhà n-ớc (lợi ích chung của quốc gia) thể hiện cả trong phân phối thu nhập của doanh nghiệp, của
dân c-, phân phối GDP, GNP và cả trong phân bổ các nguồn lực tài chính cho các mục tiêu kinh tế - xã
hội, an ninh - quốc phòng của quốc gia.
Thứ t-, NSNN cũng có những đặc điểm nh- các quỹ tiền tệ khác. Nét riêng biệt của NSNN với t- cách là
một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà n-ớc là nó


Mục lục
Trang


1.1.

Phần mở đầu

1

Ch-ơng 1 : Những vấn đề chung về quản lý thu NSNN

7

Cơ sở lý luận về quản lý thu NSNN

7

1.1.1. Ngân sách Nhà n-ớc

7

1.1.2. Thu Ngân sách Nhà n-ớc

10

1.1.3. Quản lý thu Ngân sách Nhà n-ớc

16

1.2.

26


Kinh nghiệm quản lý thu NSNN ở một số n-ớc trên thế giới

1.2.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc

26

1.2.2. Kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp

29

1.2.3. Kinh nghiệm của Hàn Quốc

34

Ch-ơng 2 : Thực trạng quản lý thu NSNN ở Việt Nam

2.1.

Quản lý thu NSNN ở Việt Nam tr-ớc khi có Luật NSNN

38
38

2.1.1. Quản lý thu NSNN từ năm 1945 - 1990

38

2.1.2. Kiện toàn tổ chức bộ máy cơ quan thu 1990-1996

40


2.2.

43

Quản lý thu NSNN sau khi có Luật NSNN năm 1996

2.2.1. Nội dung các khoản thu NSNN

44

2.2.2. Các khoản mục thu NSNN

44

2.2.3. Phân cấp quản lý thu NSNN

45

2.2.4. Bộ máy quản lý thu NSNN

46

2.2.5. Qui trình thu NSNN

47

2.3.

54


Đánh giá thực trạng công tác quản lý thu NSNN ở Việt Nam

2.3.1. Những kết quả đã đạt đ-ợc trong quản lý thu NSNN

54


2.3.2. Một số hạn chế trong quản lý thu NSNN

65

2.3.3. Nguyên nhân chủ yếu của hạn chế trong quản lý thu NSNN

77

Ch-ơng 3 : Giải pháp hoàn thiện quản lý thu NSNN ở Việt Nam

3.1.

Mục tiêu và những thách thức đặt ra cho công tác quản lý thu
NSNN giai đoạn 2006-2010 và đến năm 2020

83
83

3.1.1. Mục tiêu

83


3.1.2. Những thách thức đặt ra cho nguồn thu của NSNN trong quá trình
hội nhập kinh tế quốc tế

84

3.2.

Ph-ơng h-ớng hoàn thiện quản lý thu NSNN

86

3.3.

Một số giải pháp hoàn thiện quản lý thu NSNN ở Việt Nam

87

3.3.1. Giải pháp về cơ chế chính sách

87

3.3.2. Giải pháp hoàn thiện qui trình, thủ tục nghiệp vụ

96

3.3.3. Giải pháp về tổ chức, quản lý

105

3.3.4. Các giải pháp hỗ trợ


107

Kết luận

110

Danh mục phụ lục
Danh mục tài liệu tham khảo