HC VIN CHNH TR QUC GIA H CH MINH

TRNH TUN THNH

hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh
đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa việt nam

Chuyờn ngnh : Lý lu n v l ch s Nh n
Mó s
: 62 38 01 01

c v phỏp lu t

TểM TT LUN N TIN S LUT HC

H NI - 2015


Công trình được hoàn thành tại
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

Ngư ờ i hư ớ ng dẫ n khoa họ c: PGS.TS. Lê Thiên Hương

Phả n biệ n 1:.........................................................
.........................................................

Phả n biệ n 2:.........................................................
.........................................................

Phả n biệ n 3:.........................................................

.........................................................

Luận án được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học viện
họp tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
Vào hồi...... giờ....... ngày...... tháng...... năm 2015

Có thể tìm hiểu luận án tại: Thư viện Quốc gia và
Thư viện Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Chính quyền cấp tỉnh là bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thống chính
quyền địa phương, là cầu nối trực tiếp giữa chính quyền trung ương với chính
quyền địa phương, trực tiếp chỉ đạo, giải quyết những công việc trong phạm vi
lãnh thổ địa phương. Vì vậy, năng lực, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính
quyền cấp tỉnh tác động trực tiếp đến việc phát huy quyền làm chủ tập thể của
nhân dân, bảo đảm cho sự ổn định và phát triển của đất nước.
Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền cấp tỉnh mạnh thì ở đó các chủ
trương, chính sách, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấp hành
nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân lao động được phát huy và ở đâu
chính quyền cấp tỉnh hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả thì thì ở đó đời sống kinh
tế, văn hóa của nhân dân gặp nhiều khó khăn, trật tự an ninh mất ổn định. Chính vì
vậy, từ khi khai sinh Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay Đảng và Nhà
nước ta luôn quan tâm đến việc củng cố, hoàn thiện bộ máy chính quyền địa
phương và kết quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương đã góp phần
vào nhiều thành tựu đạt được trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội; quốc phòng - an
ninh; hội nhập quốc tế.....Tuy nhiên, trước yêu cầu cải cách hành chính nhà nước,

hội nhập quốc tế và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, bộ máy chính quyền
địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta nói riêng trong thời
gian qua cũng còn những tồn tại, hạn chế. Đó là: cơ cấu tổ chức bộ máy chính
quyền địa phương hiện nay còn chưa có sự phân cấp rõ ràng về trách nhiệm,
quyền hạn; hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh với vai
trò là “cầu nối” giữa Trung ương và địa phương chưa đáp ứng các yêu cầu đặt ra;
vẫn còn tình trạng tham ô, lãng phí, quan liêu, tham nhũng của một số cán bộ,
công chức của các cơ quan trong bộ máy nhà nước cấp tỉnh. Từ năm 2005 đến
nay, để đánh giá mức độ hiệu quả của hoạt động điều hành chính sách kinh tế của
chính quyền cấp tỉnh, ở nước ta đã áp dụng 02 chỉ số là chỉ số năng lực cạnh tranh
cấp tỉnh (PCI) và chỉ số cách hành chính (PAR INDEX), tuy nhiên, kết quả đánh
giá 2 chỉ số này của nhiều tỉnh trong những năm gần đây chưa tốt (ví dụ: năm
2012, có 13/63 tỉnh, thành phố xếp loại tốt về PCI; có 19/63 tỉnh xếp loại tốt về
PAR INDEX; năm 2013, có 13/63 tỉnh thành phố xếp loại rất tốt và tốt về PCI;
28/63 tỉnh có kết quả PAR INDEX dưới mức trung bình của cả nước).
Nguyên nhân của thực trạng trên là do bộ máy chính quyền địa phương nói
chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh chưa được tổ chức theo mô hình phù hợp; địa
vị pháp lý chưa được phân định cụ thể dẫn đến còn tình trạng chồng chéo công vụ,
không rõ trách nhiệm; quyền tự quản và tự chủ của HĐND và hiệu quả hoạt động
của HĐND còn nhiều bất cập; thể chế cho tổ chức và hoạt động của bộ máy chính
quyền cấp tỉnh chưa được hoàn thiện; đội ngũ cán bộ, công chức ở nhiều tỉnh,


2

thành phố chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện xây dựng
NNPQ và hội nhập quốc tế; tính minh bạch, dân chủ trong bộ máy chính quyền ở
nhiều địa phương chưa được đề cao…
Để khắc phục những tồn tại, hạn chế trong hoạt động của bộ máy nhà nước
nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng đáp ứng nhu cầu mở rộng dân

chủ và thực hiện quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân và những đòi hỏi mới của
thực tiễn, Đại hội XI của Đảng đã đặt ra nhiệm vụ:“Khẩn trương nghiên cứu, sửa
đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) phù hợp với
tình hình mới”, trong đó có vấn đề về chính quyền địa phương. Thực hiện Nghị
quyết Đại hội XI, ngày 28/11/2013, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp năm 2013,
trong đó có một chương (Chương IX) quy định về chính quyền địa phương, tuy
nhiên, những quy định của Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương mới chỉ
dừng ở những quy định có tính nguyên tắc, quy định chung và trong quá trình triển
khai thi hành Hiến pháp cần phải khẩn trương sửa đổi, bổ sung các văn bản quy
phạm pháp luật hiện hành về chính quyền địa phương.
Từ thực trạng và yêu cầu nêu trên, tác giả chọn đề tài:“Hoàn thiệ n bộ máy
chính quyề n cấ p tỉ nh đáp ứ ng yêu cầ u xây dự ng Nhà nư ớ c pháp quyề n xã hộ i
chủ nghĩa Việ t Nam” nhằm phân tích, đánh giá cơ sở lý luận, thực trạng hoạt
động và đưa ra các giải pháp góp phần hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh có
ý nghĩa cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn, đáp ứng yêu cầu cải cách hành
chính nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện
nay và những năm tới.
2. Mục đích, nhiệm vụ của luận án
2.1. Mụ c đích củ a luậ n án
Mục đích của luận án là đề xuất quan điểm và những giải pháp nhằm hoàn
thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây
dựng NNPQ XHCN ở Việt Nam hiện nay.
2.2. Nhiệ m vụ nghiên cứ u củ a luậ n án
- Làm rõ khái niệm, vị trí, vai trò, chức năng của bộ máy chính quyền cấp
tỉnh trong bộ máy nhà nước.
- Xác định các yêu cầu của công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền đối
với việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt
Nam hiện nay.
- Phân tích các yếu tố ảnh hưởng và các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện
trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh.

- Khái quát lịch sử phát triển, thực trạng về bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ
năm 1945 đến nay và xác định những yêu cầu cần hoàn thiện bộ máy chính quyền
cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam.


3

- Phân tích mô hình tổ chức chính quyền cấp tỉnh của một số nước trên thế
giới và rút ra những vấn đề có thể tham khảo, vận dụng vào việc xây dựng, hoàn
thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam.
- Xác định quan điểm, định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện bộ
máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án
3.1. Đố i tư ợ ng nghiên cứ u
Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoàn thiện bộ máy chính quyền
cấp tỉnh; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp
tỉnh ở nước ta trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước và cải cách nền hành
chính quốc gia, những tồn tại và định hướng đổi mới; cơ chế, chính sách và pháp
luật có liên quan đến tổ chức, hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh.
3.2. Phạ m vi nghiên cứ u
Luận án được thực hiện theo mã số chuyên ngành Lý luận và lịch sử Nhà
nước và pháp luật với không gian nghiên cứu là tất cả các tỉnh, thành phố trong cả
nước. Thời gian nghiên cứu được giới hạn từ sau khi ban hành Hiến pháp năm
1992 đến nay.
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên cứu đề tài luận án là các quan điểm
của chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà
nước ta về nhà nước và pháp luật, về xây dựng NNPQ XHCN, về cải cách bộ máy
nhà nước, nhất là đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP. Bên cạnh đó, tác giả
Luận án cũng sử dụng các quan điểm khoa học được rút ra từ các công trình

nghiên cứu khoa học trong nước và quốc tế.
Các phương pháp nghiên cứu chủ đạo của Luận án là phương pháp duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử. Trong công trình nghiên cứu, tác giả Luận án cũng
sử dụng các phương pháp truyền thống như phương pháp lịch sử, phân tích, tổng
hợp, quy nạp, so sánh, thống kê, kinh nghiệm thực tiễn tổ chức, hoạt động của bộ
máy chính quyền cấp tỉnh trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở nước ta hiện
nay. Trong đó:
- Phương pháp lịch sử, phân tích, quy nạp được sử dụng chủ yếu tại chương 2,
nêu lên các cơ sở lý thuyết của vấn đề đặt ra, từ đó khái quát hóa thành những luận
điểm, quan điểm làm nền tảng lý thuyết xuyên suốt toàn bộ nội dung luận án.
- Phương pháp lịch sử, phân tích, tổng hợp, thống kê được áp dụng nhằm
làm rõ những nội dung của chương 3. Đây là chương đánh giá thực trạng bộ máy
chính quyền cấp tỉnh qua đó phát hiện được những ưu điểm, hạn chế tạo cơ sở cho
việc đề xuất các giải pháp ở chương 4. Ngoài ra, phương pháp phân tích cũng


4

được áp dụng nhằm làm sáng tỏ những nhận định, quan điểm đã được nêu trước
đây về những vấn đề liên quan đến nội dung nghiên cứu của đề tài.
- Phương pháp phân tích, chứng minh được sử dụng chủ yếu ở Chương 4 để
làm rõ những quan điểm, giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện bộ máy chính
quyền cấp tỉnh phù hợp với yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN ở nước ta hiện nay.
5. Những điểm mới về mặt khoa học của luận án
- Luận án sẽ là công trình nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện về
vấn đề hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ góc độ nghiên cứu liên ngành:
khoa học pháp lý và khoa học hành chính.
- Trên cơ sở phân tích các quan điểm lý luận và thực tiễn, luận án đưa ra một
số vấn đề lý luận như: khái niệm, mục tiêu, yêu cầu, điều kiện bảo đảm hoàn thiện
bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam.

- Luận án cũng làm sáng tỏ quá trình hình thành và phát triển bộ máy chính
quyền cấp tỉnh ở Việt Nam qua các thời kỳ.
- Trên cơ sở đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy chính
quyền cấp tỉnh, luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện bộ máy
chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng NNPQ XHCN ở Việt Nam, trong
đó nêu rõ quan điểm của tác giả về mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh
ở Việt Nam.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
6.1. Ý nghĩa lý luậ n củ a luậ n án
- Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần đề xuất với Đảng, Nhà nước
phương hướng, giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh dựa trên những
cơ sở khoa học và thực tiễn.
- Kết quả nghiên cứu của luận án còn là tài liệu tham khảo cho học tập, nghiên
cứu, giảng dạy ở các cơ sở đào tạo chuyên ngành luật học và hành chính học.
6.2. Ý nghĩa thự c tiễ n củ a luậ n án
Việc nghiên cứu về bộ máy chính quyền cấp tỉnh trên cơ sở cách tiếp cận
của khoa học lý luận nhà nước và pháp luật sẽ đóng góp một cách thiết thực cho
việc triển khai thi hành Hiến pháp 2013, đồng thời, kết quả nghiên cứu của luận án
sẽ góp phần vào việc hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ
máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng ở nước ta.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục công trình nghiên cứu của tác giả
đã công bố liên quan đến luận án và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận án gồm 4 chương, 10 tiết.


5

Chương 1
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
Nghiên cứu vấn đề hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần đặt trong
tổng thể đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy
chính quyền địa phương nói riêng, vì vậy, việc đánh giá tổng quan tình hình
nghiên cứu liên quan đến đề tài tập trung vào những nội dung sau:
1.1. MỘT SỐ CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN HOÀN
THIỆN BỘ MÁY NHÀ NƯỚC

Nghiên cứu các tài liệu, công trình đã được công bố liên quan đến hoàn
thiện bộ máy nhà nước là cơ sở, định hướng cho việc hoàn thiện bộ máy chính
quyền cấp tỉnh. Những vấn đề cơ bản mà các công trình nghiên cứu về hoàn
thiện bộ máy nhà nước đã đề cập có thể kể đến như: các quan điểm xây dựng
nhà nước pháp quyền trong điều kiện tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng
Cộng sản Việt Nam, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong việc tham gia
quản lý, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước; mô hình tổ chức,
phương thức hoạt động, các mối quan hệ tương tác trong vận hành của các cơ
quan trong bộ máy nhà nước; sự thống nhất phân công và phối hợp quyền lực
nhà nước trong bộ máy nhà nước; những đòi hỏi phải đảm bảo sự vận hành
khoa học, sự minh bạch trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; yêu
cầu phải phân cấp quản lý nhà nước; các tiêu chỉ đảm bảo sự phân cấp, phân
quyền hợp lý và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và bộ
máy chính quyền ở địa phương.
1.2. MỘT SỐ CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN BỘ MÁY
CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH

Những công trình nghiên cứu liên quan đến bộ máy chính quyền cấp tỉnh
được công bố đã làm rõ những vấn đề cơ bản về chức năng, vị trí, vai trò của
chính quyền địa phương; mô hình tổ chức bộ máy, thể chế, sự phân chia theo đơn
vị hành chính lãnh thổ; lịch sử phát triển của chính quyền địa phương; kinh
nghiệm về xây dựng, quản lý chính quyền địa phương; mô hình tổ chức chính

quyền địa phương ở từng cấp; kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương ở một
số quốc gia trên thế giới; yêu cầu đổi mới, nâng cao hiệu lực, hoạt động của bộ
máy chính quyền địa phương, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh;


6

Những vấn đề đặt ra
Những công trình khoa học được công bố trên đây ở chừng mực nhất
định đã đề cập đến hoàn thiện bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy chính quyền
cấp tỉnh nói riêng. Tuy vậy, trong thời gian tới cần phải nghiên cứu một cách
tương đối toàn diện các vấn đề liên quan đến hoàn thiện bộ máy chính quyền
cấp tỉnh như:
- Nghiên cứu, làm sâu sắc hơn khái niệm, vị trí, vai trò, chức năng của bộ
máy chính quyền cấp tỉnh trong bộ máy nhà nước.
- Khái quát, đánh giá những bước phát triển và thực trạng tổ chức bộ máy
chính quyền cấp tỉnh từ năm 1945 đến nay và xác định những yêu cầu cơ bản để
nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng
NNPQ XHCN Việt Nam.
- Phân tích mô hình tổ chức chính quyền cấp tỉnh của một số nước trên thế
giới và rút ra những giá trị pháp lý và thực tiễn có thể tham khảo, vận dụng vào
việc xây dựng, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam.
- Xác định quan điểm, định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện bộ
máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam, đặc biệt là trong bối cảnh nghiên cứu, hoàn
thiện bộ máy nhà nước trên cơ sở Hiến pháp sửa đổi được thông qua vào ngày
28/11/2013.
Trên cơ sở những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu nêu trên, luận án là
công trình khoa học nghiên cứu tương đối hệ thống và toàn diện những vấn đề đó.
Tuy vậy, các công trình khoa học đã được công bố ở mục 1.1 và 1.2 là những tài
liệu tham khảo có giá trị quan trọng cho việc nghiên cứu đề tài luận án.

Chương 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP
TỈNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN
2.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP
TỈNH TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

2.1.1. Quan niệm về chính quyền địa phương
Để quản lý nhà nước và xã hội, ở mỗi quốc gia đều tổ chức, thiết kế bộ máy
nhà nước phù hợp với những đặc điểm, điều kiện chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội
của mình và việc tổ chức các mô hình chính quyền địa phương có sự đa dạng, phụ
thuộc vào điều kiện lịch sử, văn hoá xã hội, tự nhiên cũng như những quan điểm
nhận thức của chính quyền nhà nước cấp trên. Có hai xu hướng tổ chức mô hình


7

chính quyền địa phương là: tổ chức chính quyền địa phương theo cấp và tổ chức
chính quyền địa phương theo nguyên tắc phân quyền.
Từ việc nghiên cứu, phân tích những vấn đề cơ bản về chính quyền địa
phương, có thể quan niệm: Chính quyền địa phương là hệ thống các cơ quan nhà
nước được tổ chức phù hợp với các đặc điểm địa lý, điều kiện tự nhiên, kinh tế,
chính trị, văn hóa, xã hội để thực hiện các chức năng quản lý nhà nước và sự
phân quyền của bộ máy nhà nước ở trung ương trên phạm vi đơn vị hành chínhlãnh thổ theo quy định của pháp luật.
2.1.2. Chính quyền địa phương ở Việt Nam
2.1.2.1. Khái niệ m
Nghiên cứu lịch sử lập pháp và tổ chức bộ máy nhà nước ta từ sau Cách
mạng tháng Tám năm 1945 đến nay có thể khái niệm: Chính quyền địa phương ở
Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất của
nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương do
nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức nhà nước khác

được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước theo quy định
pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương trên cơ sở
nguyên tắc tập trung dân chủ và đảm bảo lợi ích của nhân dân địa phương và lợi
ích chung của cả nước.
2.1.2.2. Chứ c năng, nhiệ m vụ củ a chính quyề n đị a phư ơ ng
Từ thực tế tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta, chức
năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương có thể khái quát qua chức năng,
nhiệm vụ của HĐND và UBND. Đó là:
- Chức năng đại diện: Chức năng đại diện của chính quyền địa phương thể
hiện ở vai trò đại diện cho lợi ích của địa phương, của các cộng đồng dân cư ở địa
phương và thay mặt cho cộng động dân cư để giải quyết các vấn đề thuộc thẩm
quyền được phân cấp, thẩm quyền tự quản địa phương.
- Chức năng chấp hành và điều hành: Chức năng này thể hiện ở việc nhìn
nhận chính quyền địa phương trong mối quan hệ kép: vừa phụ thuộc vừa tự chủ.
Việc thực hiện quyền lực nhà nước theo quan hệ cấp trên lãnh đạo, điều hành và
cấp dưới phục tùng cấp trên.
- Chức năng hỗ trợ cộng đồng: Chức năng này thể hiện ở vai trò định hướng
của Nhà nước, đảm bảo tính dân chủ, minh bạch trong quản lý nhà nước để đảm
bảo tính đích thực của quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.


8

2.1.3. Khái niệm, vị trí, vai trò, cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền
cấp tỉnh
2.1.3.1. Khái niệ m bộ máy chính quyề n cấ p tỉ nh
Bộ máy nhà nước được tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa phương, do
đó việc tổ chức chính quyền địa phương nhằm: (i) triển khai thực hiện các quyết
định của các cơ quan nhà nước ở trung ương; (ii) để người dân tham gia vào các
hoạt động của các cơ quan nhà nước và quyết định các vấn đề liên quan đến quyền

lợi của người dân địa phương; (iii) phân cấp cho địa phương để giảm bớt công
việc cho cơ quan nhà nước ở trung ương nhằm tạo điều kiện cho các cơ quan ở
trung ương tập trung giải quyết các vấn đề có tính quốc gia và ở tầm vĩ mô; (iv)
tạo điều kiện để giải quyết hài hòa lợi ích của trung ương và của mỗi địa phương
theo những đặc điểm, điều kiện của mỗi địa phương.
Trên cơ sở xác định thẩm quyền, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh, có
thể khái niệm: Bộ máy chính quyền cấp tỉnh là hệ thống cơ quan đại diện quyền
lực nhà nước ở cấp tỉnh (HĐND) và các cơ quan được thành lập theo quy định
pháp luật trên cơ sở HĐND (bao gồm: Thường trực HĐND cấp tỉnh, các ban của
HĐND, UBND cấp tỉnh, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh…) nhằm
quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn cấp tỉnh, trên
nguyên tắc tập trung dân chủ, sự phân cấp theo quy định của pháp luật và bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân trên địa bàn và lợi ích của nhà nước.
2.1.3.2. Vị trí, vai trò củ a bộ máy chính quyề n cấ p tỉ nh
Bộ máy chính quyền cấp tỉnh luôn giữ vị trí trung tâm và chi phối hoạt động
của chính quyền địa phương, đặc biệt là trong điều kiện hội nhập quốc tế, cấp tỉnh
ngày càng thể hiện là cấp có vị trí chiến lược, có tầm quan trọng đặc biệt trên
nhiều phương diện của đời sống xã hội.
Vai trò của bộ máy chính quyền cấp tỉnh thể hiện qua vai trò của HĐND và
UBND cấp tỉnh. Đó là:
- HĐND cấp tỉnh có vai trò đoàn kết, tập hợp; thống nhất ý chí và hành động
của quần chúng, động viên được mọi nguồn lực vật chất và tinh thần của mỗi địa
phương góp phần vào thắng lợi chung của sự nghiệp cách mạng của cả nước.
HĐND cấp tỉnh là cầu nối giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địa
phương; vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước
trên phạm vi toàn quốc, vừa đảm bảo phát huy được nội lực từng địa phương.
- UBND cấp tỉnh có vai trò là cơ quan thực hiện chức năng quản lý hành
chính nhà nước vừa do HĐND cấp tỉnh giao, vừa do Chính phủ giao; là cơ quan



9

hành chính nhà nước hoạt động thường xuyên ở địa phương, thực hiện việc chỉ
đạo, điều hành hàng ngày công việc hành chính nhà nước trên địa bàn cấp tỉnh.
2.1.3.3. Cơ cấ u tổ chứ c củ a bộ máy chính quyề n cấ p tỉ nh
Hiến pháp năm 2013 đã được ban hành quy định về chính quyền địa
phương, tuy nhiên, do chưa có các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi
hành Hiến pháp 2013 nên bộ máy chính quyền cấp tỉnh vẫn được tổ chức và vận
hành theo quy định của Luật Tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND hiện
hành, bao gồm: HĐND và UBND tỉnh.
HĐND cấp tỉnh bao gồm: Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Thường trực HĐND;
các ban của HĐND, cơ quan chuyên môn giúp việc. Thường trực HĐND gồm có
Chủ tịch, các Phó Chủ tịch HĐND, thành viên của HĐND không thể đồng thời là
thành viên UBND cùng cấp. Đại biểu HĐND là hạt nhân cấu thành HĐND.
UBND cấp tỉnh gồm: Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, 1 Ủy viên thư ký và các
Ủy viên khác. Thường trực UBND cấp tỉnh gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, và
Ủy viên thư ký.
Bộ máy giúp việc của chính quyền địa phương cấp tỉnh gồm Văn phòng
Đoàn đại biểu Quốc hội và HĐND; Văn phòng UBND và các sở, ban, ngành.
2.2. NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VÀ YÊU CẦU HOÀN THIỆN BỘ MÁY
CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH

2.2.1. Sự cần thiết và ý nghĩa của việc hoàn thiện bộ máy chính quyền
cấp tỉnh theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền
- Quan niệ m về Nhà nư ớ c pháp quyề n
Trên cơ sở nghiên cứu các quan điểm, các tiếp cận khác nhau, có thể đưa ra
quan điểm chung nhất về NNPQ là: “NNPQ là một hình thức tổ chức nhà nước
với sự phân công lao động khoa học, hợp lý giữa các quyền lập pháp, hành pháp
và tư pháp, có cơ chế kiểm soát quyền lực, nhà nước được tổ chức và hoạt động
trên cơ sở pháp luật, nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, pháp luật có tính

khách quan, nhân đạo, công bằng, tất cả vì lợi ích chính đáng của con người”.
Trong NNPQ, Hiến pháp, pháp luật có tính tối cao và là công cụ quan trọng nhất
để xác lập và phân định các quyền.
- Sự cầ n thiế t và ý nghĩa củ a việ c xây dự ng Nhà nư ớ c pháp quyề n
Việ t Nam
Có thể nói rằng quá trình xây dựng NNPQ ở Việt Nam là một quá trình lịch
sử được bắt đầu ngay từ Tuyên ngôn độc lập năm 1945 và Hiến pháp năm 1946
với việc thể hiện nguyên tắc phân quyền trong bộ máy nhà nước, được thể hiện từ


10

khi thành lập và trong quá trình phát triển với vị thế là nhà nước hợp hiến, hợp
pháp; bộ máy nhà nước được tổ chức và hoạt động trên cơ sở các quy định của
Hiến pháp và pháp luật và luôn vận hành trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.
Điểm khác biệt của NNPQ XHCN Việt Nam so với các nhà nước pháp
quyền ở các nước khác là ở cơ chế vận hành của nhà nước, đó là cơ chế phân
công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư
pháp để bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất. Do đó, yêu cầu xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là tất yếu khách quan; là cơ sở cho
việc thực hiện quyền lực cũng như thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mọi chủ
thể trong xã hội.
2.2.2. Yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền đối với hoàn thiện bộ
máy chính quyền cấp tỉnh
Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn
thiện NNPQ XHCN phải đáp ứng các yêu cầu sau:
- Bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong nhà nước pháp quyền phải được tổ
chức và hoạt động theo nguyên tắc phân quyền, các địa phương phải chịu trách
nhiệm về các hoạt động của mình theo quy định của pháp luật.
- Bộ máy tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh phải được tổ

chức với các mô hình đa dạng, phù hợp với đặc điểm, điều kiện thực tế của từng
địa phương.
- Cần có các quy định minh bạch về phân cấp phân quyền giữa trung ương
với cấp tỉnh theo nguyên tắc: những vấn đề nào chính quyền cấp tỉnh có thể làm
tốt thì chính quyền cấp tỉnh có quyền quyết định và tự chịu trách nhiệm về quyết
định của mình.
- Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải trên cơ sở dân chủ để chính
quyền cấp tỉnh được tổ chức và hoạt động phải thực sự do nhân dân địa phương
quyết định; cán bộ, công chức thực sự là công bộc của nhân dân.
- Bộ máy chính quyền cấp tỉnh được tổ chức và hoạt động trên các nguyên
tắc của Nhà nước văn minh, hiện đại với các tiêu chí pháp quyền, minh bạch và
trách nhiệm trước nhân dân.
2.2.3. Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp
tỉnh theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền
Đánh giá mức độ hoàn thiện của bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo yêu cầu
xây dựng NNPQ cần dựa trên các tiêu chí sau:


11

- Tính đại diện cho quyền lực nhà nước và đại diện ý chí, nguyện vọng, lợi
ích của cộng đồng dân cư trên địa bàn tỉnh.
- Tính độc lập, tự chủ, tự quản của bộ máy chính quyền cấp tỉnh
- Hiệu lực, hiệu quả thực hiện các chủ trương, đường lối, chính sách, pháp
luật của Đảng và Nhà nước trên địa bàn cấp tỉnh và khả năng điều hành, kiểm soát,
phối hợp hoạt động với các cơ quan nhà nước trên địa bàn và thuộc thẩm quyền
quản lý.
2.2.4. Những bảo đảm cho việc hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh
đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền
Việc xây dựng và hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu

xây dựng Nhà nước pháp quyền cần có những bảo đảm sau:
- Bảo đảm về chính trị: Đối với bộ máy chính quyền cấp tỉnh, sự lãnh đạo
của Đảng chính là yếu tố quan trọng đầu tiên quyết định chất lượng, hiệu lực, hiệu
quả của hoạt động này. Mọi hoạt động bộ máy chính quyền cấp tỉnh đều phải căn
cứ vào tư tưởng chỉ đạo của các cấp uỷ Đảng.
- Bảo đảm về pháp luật: Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ
máy chính quyền cấp tỉnh thì trước hết phải ban hành đầy đủ các quy định pháp
luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh.
- Bảo đảm về tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức: Để đảm bảo
hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh đòi hỏi phải có một bộ máy
được tổ chức hợp lý và đồng bộ; đủ khả năng thực hiện một cách tốt nhất chức
năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được giao.
- Bảo đảm về cơ sở vật chất - kỹ thuật, khoa học - công nghệ: Hoàn thiện bộ
máy chính quyền cấp tỉnh hướng đến một nền hành chính hiện đại đòi hỏi cần phải
có sự đầu tư thỏa đáng về cơ sở vật chất cũng như trang thiết bị nhằm bảo đảm
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, dặc biệt là việc ứng dụng công nghệ thông tin
vào hoạt động quản lý.
2.3. MÔ HÌNH T CH C B MÁY CHÍNH QUY N C P T NH
M TS N
C TRÊN TH GI I VÀ NH NG GIÁ TR THAM KH O CHO
VI T NAM

Trên cơ sở nghiên cứu mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở một
số nước trên thế giới (như: Cộng hòa Pháp, Thụy Điển, Đan Mạch, Italia, Hoa Kỳ,
Liên hiệp Vương Quốc Anh và Bắc Ailen, Trung Quốc, Inđônêxia, Thái Lan,


12

Nhật Bản, Hàn Quốc với những đặc điểm, điều kiện khác nhau), luận án rút ra một

số nhận xét có thể áp nghiên cứu áp dụng trong quá trình hoàn thiện bộ máy chính
quyền cấp tỉnh ở Việt Nam như sau:
Thứ nhất, mô hình tổ chức chính quyền địa phương một số nước trên thế
giới được tổ chức rất đa dạng, tuỳ thuộc vào quan điểm chính trị của các nhà quản
lý và cách thức áp dụng nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương.
Thứ hai, mỗi nước có những đặc điểm khác nhau về điều kiện địa lý, kinh tế,
tự nhiên, văn hoá, truyền thống… nên không có một mô hình chung thống nhất cho
chính quyền địa phương nói chung, chính quyền địa phương cấp tỉnh nói riêng.
Thứ ba, tổ chức bộ máy chính quyền địa phương của các nước có xu hướng
dựa trên sự phân chia quyền lực theo nguyên tắc pháp quyền; đề cao tính đại diện
của chính quyền địa phương (nhất là cấp tỉnh với vai trò là cấp trung gian giữa
trung ương và địa phương) của nhân dân, thực hiện phân quyền mạnh hơn cho địa
phương và tăng cường sự giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên.
Thứ tư, trong bộ máy chính quyền, cấp tỉnh nhìn chung được coi là cấp có
vai trò quan trọng trong việc kết nối giữa chính quyền nhà nước ở Trung ương với
địa phương.
Thứ năm, trong điều kiện hội nhập quốc tế, để thực hiện tốt các nhiệm vụ
của chính quyền địa phương, đòi hỏi chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp tỉnh
phải tự đổi mới cách điều hành và quản lý cho phù hợp.
Thứ sáu, ở một số nước, nông thôn được tách biệt khỏi đô thị nên mô hình
tổ chức chính quyền nông thôn được xác định có những nét khác biệt nhất định so
với chính quyền đô thị.
Chương 3
QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG
BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM
3.1. KHÁI LƯỢC SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN BỘ MÁY CHÍNH
QUYỀN CẤP TỈNH Ở NƯỚC TA TỪ NĂM 1945 ĐẾN NAY

Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận án tập trung nghiên cứu, đánh giá
về những kinh nghiệm lịch sử tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh thông qua 5

dấu mốc lập pháp quan trọng là Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và Hiến pháp
sửa đổi năm 2013.


13

3.1.1. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo Hiến pháp năm 1946
Trên cơ sở khái quát các quy định về bộ máy chính quyền theo Hiến pháp
năm 1946 và các văn bản hướng dẫn thi hành, có thể thấy rằng trong thời kỳ này,
thành tựu lớn nhất trong lĩnh vực tổ chức chính quyền địa phương là sự phân định
khá rạch ròi giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Điều này có nghĩa
là sự khác biệt về điều kiện kinh tế, địa lý, mật độ dân số, cơ sở hạ tầng… là cơ sở
cho việc tổ chức chính quyền phải khác nhau để phù hợp với tính chất, đặc thù của
từng khu vực, đảm bảo phát huy đầy đủ năng lực quản lý của các cấp chính quyền
của hai khu vực này, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh.
3.1.2. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo quy định của Hiến pháp
năm 1959 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban Hành chính các
cấp năm 1962
Nghiên cứu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương trong đó có bộ máy
chính quyền cấp tỉnh ở giai đoạn này có thể rút ra các nhận xét sau:
- Mối quan hệ giữa HĐND và UBHC cùng cấp, giữa HĐND cấp dưới và
HĐND cấp trên đã được xác định rõ hơn theo xu hướng đề cao vai trò của HĐND.
- Mô hình tổ chức chính quyền địa phương giai đoạn này đã ít nhiều hướng
tới xu hướng phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền và giữa các cơ quan
nhà nước cùng cấp.
- Cơ cấu tổ chức của HĐND và UBHC giai đoạn này cũng được hoàn thiện
thêm một bước.
- Có sự chú ý đến vai trò đặc thù của các cấp chính quyền địa phương ở đô
thị và nông thôn.
3.1.3. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo quy định của Hiến pháp năm

1980 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983 (sửa
đổi năm 1989)
Trong giai đoạn này, do ảnh hưởng của các thể chế nhà nước Liên Xô cũ
nên đường lối, chính sách của Đảng, nhà nước đề cao tính tập trung thống nhất,
tính kế hoạch nên tổ chức bộ máy chính quyền địa phương, bộ máy chính quyền
cấp tỉnh không được chú ý đúng mực. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh giai đoạn này
không có sự phân biệt về các vùng lãnh thổ và với cơ chế bao cấp đã làm cho các
địa phương không phát huy được thế mạnh, tạo tâm lý ỷ lại của các địa phương
vào Trung ương, từ đó quyền tự do dân chủ trong bộ máy chính quyền địa phương
nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng chưa thực sự được bảo đảm.


14

3.1.4. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo quy định của Hiến pháp năm
1992 (sử a đổ i, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân năm 2003
Sự phân tích bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong giai đoạn này cho thấy rằng
với định hướng phát triển nền kinh tế theo cơ chế thị trường có sự điều tiết và
giám sát chặt chẽ của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thì chính quyền cấp
tỉnh đã được trao quyền chủ động, sáng tạo và phát huy quyền dân chủ hơn trong
việc tổ chức và hoạt động, theo đó rõ nét nhất là thành lập ra các cơ quan thường
trực, cơ quan chuyên môn và phân biệt rõ thẩm quyền giữa cấp tỉnh và cấp huyện,
cấp xã để phát huy thực chất hơn quyền lực nhà nước ở địa phương.
3.1.5. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo Hiến pháp năm 2013
Hiến pháp năm 2013 đã dành một chương (chương IX) quy định về chính
quyền địa phương theo đó đã kế thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992,
đồng thời bổ sung nhiều điểm mới “mở đường” cho việc tiếp tục đổi mới thể chế
về chính quyền địa phương trong thời gian tới.
Vấn đề quan trọng định hướng cho việc hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp

tỉnh theo Hiến pháp năm 2013 là những nguyên tắc cơ bản về phân cấp, phân
quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương; cần có sự phân
biệt, không đồng nhất “đơn vị hành chính” với “cấp chính quyền địa phương”.
Qua nghiên cứu các quy định của pháp luật Việt Nam về tổ chức bộ máy
chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng từ năm
1945 đến nay, chúng ta có thể thấy rằng qua các giai đoạn phát triển, sửa đổi theo
các Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật ở từng thời kỳ cho thấy mô
hình tổ chức hệ thống chính quyền địa phương, bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở
nước ta đã có những giai đoạn hoạt động tương đối hợp lý và hiệu quả. Tuy nhiên,
bên cạnh những điểm hợp lý, phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam qua mỗi
thời kỳ, các quy định pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta vẫn
còn tồn tại nhiều điểm bất hợp lý cần phải được nghiên cứu làm rõ và có các giải
pháp khắc phục kịp thời.
3.2. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở
VIỆT NAM HIỆN NAY

Nghiên cứu các quy định pháp luật và thực trạng hoạt động của bộ máy
chính quyền cấp tỉnh (thông qua HĐND và UBND) có thể rút ra một số nhận xét
sau đây:


15

3.2.1. Ưu điểm
- Những năm qua, bộ máy chính quyền cấp tỉnh ngày càng được hoàn thiện
hơn theo hướng thể hiện rõ hơn tính đại diện cho nhà nước và đại diện ý chí, nguyện
vọng, lợi ích của cộng đồng dân cư trên địa bàn tỉnh; bộ máy chính quyền cấp tỉnh
được củng cố theo hướng làm rõ trách nhiệm của tập thể và cá nhân; cải tiến lề lối

làm việc theo hướng gần dân, quyền làm chủ của nhân dân được phát huy thông

qua hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp.
- Trong chỉ đạo, triển khai thực hiện chủ trương của cấp trên và các nghị
quyết của cấp ủy Đảng, HĐND, UBND cấp tỉnh đã thể hiện được tính độc lập và tự
chủ, tự quản hơn trong chỉ đạo, điều hành, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn để
đáp ứng các nhu cầu của người dân từng địa phương; tăng cường phối hợp với

UBMTTQVN và các tổ chức đoàn thể ở cấp mình để tuyên truyền, vận động nhân
dân thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước.
- Bộ máy chính quyền cấp tỉnh đã có sự phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm
của từng cơ quan, đơn vị và cấp huyện trong quản lý sử dụng tài sản nhà nước;
quản lý trật tự xây dựng; ngân sách; tổ chức bộ máy và công chức, viên chức.
- Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã thực hiện đúng thẩm quyền hướng
dẫn, kiểm tra hoạt động của HĐND các cấp thông qua việc ban hành các văn bản
hướng dẫn tổ chức bầu cử đại biểu HĐND các cấp đầu mỗi nhiệm kỳ; hướng dẫn
tổ chức, hoạt động của HĐND các cấp trong nhiệm kỳ; xem xét các báo cáo định
kỳ của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và chỉ đạo HĐND các cấp;
quan tâm, tạo điều kiện về cơ sở vật chất, kinh phí hoạt động, phương tiện làm
việc đối với HĐND các cấp.
- HĐND cấp tỉnh định kỳ thực hiện chế độ thông tin, báo cáo về tình hình
hoạt động của HĐND các cấp lên Chính phủ.
- Chính phủ, các Bộ, ngành Trung ương đã tăng cường phân cấp đối với
chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
- UBND cấp tỉnh thực hiện sự lãnh đạo, chỉ đạo thống nhất của Chính phủ
trong quản lý hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở.
- UBND cấp tỉnh đã phối hợp với các Bộ, ngành Trung ương trong quản lý
nhà nước theo địa bàn lãnh thổ gắn với quản lý theo ngành, lĩnh vực.
3.2.2. Hạn chế
- Việc quy định mô hình tổ chức HĐND và UBND như vậy hiện nay chưa
thực sự đáp ứng tiến hành công cuộc đổi mới, mà trọng tâm là đổi mới cơ chế



16

quản lý, điều hành nền kinh tế theo hướng xây dựng nền kinh tế thị trường định
hướng XHCN, mở cửa, hội nhập, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, xây
dựng NNPQ kéo theo đó là quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ.
- Chế độ trách nhiệm của tập thể UBND, Chủ tịch UBND còn chưa có quy
định cụ thể để xác định rõ đâu là thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể, đâu là trách
nhiệm của cá nhân phụ trách, dẫn đến có những vụ việc sai phạm trong quản lý,
điều hành nhưng khó xác định trách nhiệm để xử lý.
- Việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ như hiện nay chưa đa dạng hóa
mô hình chính quyền địa phương.
- Trong mối quan hệ với Chính phủ, phạm vi ban hành văn bản của Chính
phủ hướng dẫn HĐND còn rất hẹp. Do quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà
nước ở địa phương nên Chính phủ không thường xuyên chỉ đạo HĐND; các văn
bản của Chính phủ chưa chú trọng quy định nhiệm vụ của HĐND vì thế dẫn đến
mối quan hệ giữa Chính phủ và HĐND chưa gắn kết thường xuyên.
- Hiến pháp chỉ quy định thẩm quyền của Chính phủ về điều chỉnh địa giới
hành chính nhưng không có tiêu chí về thành lập, chia, tách, sáp nhập, giải thể,
điều chỉnh địa giới, dẫn đến nảy sinh nhiều vấn đề bất cập như điều chỉnh địa giới
hành chính thường xuyên, thiếu ổn định, tăng bộ máy, tăng cán bộ nhưng năng lực
quản lý không hiệu quả hơn.
- Mối quan hệ giữa HĐND cấp tỉnh với Chính phủ chưa được xác định cụ
thể; việc phân cấp cho HĐND và UBND cấp dưới chưa được thể chế hóa đầy đủ,
kịp thời và phù hợp với yêu cầu, mục tiêu được đề ra.
- Mối quan hệ giữa Chính phủ với HĐND, UBND chưa được xác định rõ
ràng nên trên thực tế chỉ dừng lại ở góc độ kiểm tra, trao đổi nghiệp vụ, giải đáp
thắc mắc, báo cáo công tác, hội nghị tổng kết, giao ban... và chủ yếu là quan hệ
giữa Chính phủ với UBND cấp tỉnh.
3.2.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập

- Những hạn chế, bất cập nêu trên có nhiều nguyên nhân, song chủ yếu là do
quan điểm, nhận thức về các chủ trương, giải pháp phân cấp quản lý nhà nước
giữa chính quyền các cấp chưa rõ ràng, rành mạch, thiếu nhất quán, lo ngại phân
cấp mạnh dẫn đến tình trạng cục bộ, tản quyền.
- Hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, chưa đáp ứng với yêu cầu của phát triển
kinh tế - xã hội trong tình hình mới.


17

- Công tác chỉ đạo của tập thể UBND và các Ủy viên phụ trách theo từng
lĩnh vực chưa thật tập trung, quyết liệt.
- Quản lý nhà nước từ tỉnh đến cơ sở trên một số mặt còn sơ hở nhất là trong
quản lý đất đai, tài nguyên khoáng sản và môi trường…
- Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chưa đủ các
thẩm quyền cần thiết để thể hiện đúng vai trò, trách nhiệm.
- Chế độ làm việc, quyết định tập thể cùng với sự không rõ ràng về trách
nhiệm của tập thể và cá nhân người đứng đầu UBND, trong thực tế đã hạn chế
tính kịp thời, nhanh nhạy, thông suốt của quản lý, điều hành hành chính.
3.2.4. Những vấn đề đặt ra từ thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ
máy chính quyền cấp tỉnh
Một là, mô hình tổ chức bộ máy chính quyền địa phương của nước ta hiện
nay chưa xác định rõ được các nguyên tắc tổ chức trong mối quan hệ giữa chính
quyền trung ương với chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa
phương với nhau, giữa UBND với HĐND cùng cấp và với cơ quan hành chính
nhà nước cấp trên (đối với cấp tỉnh là với Chính phủ).
Hai là, việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta những năm vừa
qua chưa được giải quyết thoả đáng về lý luận và thực tế.
Ba là, cần nghiên cứu, quy định thêm một cấp đơn vị hành chính có tính
chất vùng hoặc miền gồm một số tỉnh, thành phố để tổ chức bộ máy hành chính

gọn nhẹ nhưng có thẩm quyền cụ thể, đại diện cho Chính phủ để kịp thời chỉ đạo
và kiểm soát hoạt động chính quyền địa phương.
Bốn là, cần nghiên cứu và giải quyết dứt điểm mô hình tổ chức chính
quyền ở địa bàn nông thôn và đô thị theo hướng căn cứ vào những đặc thù
phát triển, chứ không thể tổ chức như nhau trong khi giữa hai địa bàn này có
nhiều khác nhau về điều kiện kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng, nhất là
thành phố trực thuộc trung ương còn có vị trí, vai trò của một trung tâm kinh
tế, chính trị, văn hoá, khoa học... có ảnh hưởng đối với cả một vùng, cũng như
đối với cả nước.
Năm là, việc quy định về vấn đề phân cấp hiện nay còn chưa cụ thể, không
rõ ràng, không nhất quán và còn tản mạn.
Sáu là, xu hướng chung của các nhà nước dân chủ trên thế giới hiện nay là
tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản, vì vậy, cần nghiên cứu


18

tiếp thu những kinh nghiệm hay của tổ chức tự quản địa phương, những điều kiện
và khả năng có thể áp dụng được ở nước ta để hướng tới đổi mới một cách cơ bản
tổ chức chính quyền địa phương trong giai đoạn mới.
Chương 4
QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN
CẤP TỈNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN
XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
4.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH
ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ
NGHĨA VIỆT NAM

4.1.1. Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải gắn với việc xây
dựng và hoàn thiện mô hình tổng thể của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa của dân, do dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng
Nhà nước ta được tổ chức theo mô hình thống nhất, đơn nhất nên xét về bản
chất xác định nguyên tắc xây dựng chính quyền địa phương cũng chính là định
hình nguyên tắc về mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương. Vì vậy, bên cạnh
nguyên tắc phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước Trung ương cần xác
định rõ mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương không chỉ đơn thuần về
phương diện tổ chức quyền lực nhà nước, mà rộng hơn còn liên quan đến việc tổ
chức quyền lực chính trị.
4.1.2. Hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải nhằm nâng
cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cấp chính quyền địa phương, đồng
thời phải đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa
Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo,
điều hành tập trung thống nhất và thông suốt của Trung ương; đồng thời phát huy
quyền tự chủ, tính năng động, sáng tạo của chính quyền địa phương.
Với vai trò là bộ máy chính quyền có tính đầu tàu ở địa phương, xây dựng
và hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần trên cơ sở phân biệt lợi ích quốc
gia và lợi ích của cộng đồng lãnh thổ nhưng phải bảo đảm chủ quyền quốc gia và
lợi ích quốc gia; bảo đảm sự liên kết và phối hợp giữa Trung ương và địa phương.
Sự tham gia của địa phương vào việc quyết định các vấn đề có liên quan đến địa
phương; hỗ trợ từ phía Trung ương đối với một số hoạt động của địa phương.


19

4.1.3. Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải gắn liền với phát
huy dân chủ, giữ vững kỷ cương nhà nước ở địa phương, nâng cao tính tự
chủ và trách nhiệm của chính quyền địa phương
Trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa và sự đổi mới vai trò, chức năng của Nhà nước trong việc quản lý và phục
vụ xã hội, hoạt động quản lý nhà nước, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh

cần trên cơ sở:
- Bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải được phân định rõ chức năng, nhiệm
vụ, thẩm quyền trong quan hệ với các cơ quan nhà nước ở trung ương và trong
quan hệ với mỗi cấp chính quyền địa phương; xác định cụ thể những loại việc đích
thực của mỗi cấp chính quyền phải thực hiện phù hợp với yêu cầu và năng lực
thực tế của mỗi cấp.
- Quyền tự chủ, tự quản của bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải đặt trong sự
quản lý thống nhất của Trung ương về thể chế, chính sách vĩ mô, về chất lượng
quy hoạch phát triển chung của các ngành, vùng, khu vực, lãnh thổ và về kiểm tra,
thanh tra.
4.1.4. Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải phù hợp với điều
kiện phát triển kinh tế - xã hội và đặc thù của từng địa phương
Các đơn vị hành chính - lãnh thổ nói chung, cấp tỉnh nói riêng về thực chất
rất khác nhau trên nhiều phương diện từ các yếu tố địa lý - tự nhiên, tính chất và
trình độ phát triển kinh tế - xã hội, văn hóa đến cơ cấu dân cư, tâm lý xã hội và
truyền thống văn hóa. Do đó, các đơn vị hành chính - lãnh thổ phải được tổ chức
và quản lý phù hợp với các điều kiện đặc thù riêng nhằm phát huy được thế mạnh
của từng đơn vị lãnh thổ, đồng thời khắc phục được các yếu điểm của từng vùng
để thúc đẩy sự phát triển của địa phương và của cả nước.
4.1.5. Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải đảm bảo tính thực
quyền của Hội đồng nhân dân, đề cao vai trò quyết định và giám sát của Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh
Hội đồng nhân dân có hai chức năng cơ bản đó là: Quyết định phương
hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân địa
phương và giám sát các hoạt động của cơ quan hành chính địa phương. Do đó, để
HĐND có thể thực hiện được hai chức năng cơ bản này, cần thiết phải tạo lập
được một cơ chế hữu hiệu để HĐND có thực quyền chứ không mang tính hình
thức, chỉ quyết định được những vấn đề đã được quyết định từ cấp trên và cấp ủy
đảng, thông qua nghị quyết để đề nghị cấp trên giải quyết.



20
4.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH
ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ
NGHĨA VIỆT NAM

4.2.1. Hoàn thiện thể chế pháp lý về tổ chức và hoạt động của bộ máy
chính quyền cấp tỉnh
Hiến pháp 2013 được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013 đã tạo cơ sở
pháp lý cho việc hoàn thiện pháp luật về chính quyền địa phương nói chung, bộ
máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng.
Trước hết, cần ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương
Việc xây dựng, ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ bao hàm
không chỉ các quy định về mô hình tổ chức chính quyền địa phương mà còn cả các
quy định về hoạt động, mối quan hệ chỉ đạo, phối hợp trong bộ máy chính quyền
địa phương và với các cơ quan nhà nước ở trung ương.
Thứ hai, ban hành Luật về phân cấp quản lý giữa trung ương và địa
phương, giữa các cấp chính quyền địa phương.
Việc ban hành một đạo luật về vấn đề này tạo điều kiện cho việc quy định rõ
những vấn đề chỉ trung ương mới có quyền quyết định, những vấn đề cấp chính
quyền địa phương có quyền quyết định với đầy đủ quyền hạn và trách nhiệm
tương ứng. Đặc biệt, luật phải quy định cụ thể về phân cấp tài chính, đảm bảo
quyền tự chủ về tài chính cho từng cấp chính quyền địa phương.
Thứ ba, ban hành Luật về giám sát của HĐND.
Trong điều kiện tăng cường và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, đòi hỏi
hoạt động giám sát của HĐND cần có văn bản pháp luật điều chỉnh riêng. Luật về
giám sát của HĐND cần quy định các vấn đề như: các chủ thể thực hiện thẩm
quyền giám sát; các đối tượng chịu sự giám sát của HĐND; giới hạn giám sát, quyết
định, hành vi của đối tượng chịu giám sát; kết quả giám sát và chế tài đối với các
hành vi không thực hiện các quy định pháp luật về giám sát; thủ tục giám sát.

Thứ tư, sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND.
Việc sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND sẽ tạo cơ sở cho việc thực hiện chức năng ban hành văn bản quy
phạm pháp luật phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và
UBND theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và các đạo luật mới được ban hành
để thi hành Hiến pháp năm 2013, đặc biệt là tăng cường vai trò, vị trí của HĐND
và UBND cấp tỉnh trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương.


21

4.2.2. Giải pháp về nhận thức
- Cần quán triệt nhận thức về thực hiện cải cách tổ chức bộ máy và hoạt động
của chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng.
- Cần nhận thức về chuyển từ mô hình tổ chức UBND sang mô hình thủ
trưởng hành chính, phát huy tính tự chủ, năng động sáng tạo của chính quyền
các cấp.
4.2.3. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức của bộ máy chính
quyền cấp tỉnh
Nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới căn bản về mô hình tổ chức chính quyền địa
phương trong đó có cấp tỉnh, một trong những điểm quan trọng là phải nâng cao
chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức theo hướng mỗi việc phải có một tổ chức, cá
nhân chịu trách nhiệm. Cần chú ý các nội dung cơ bản sau:
- Xây dựng cơ chế, chính sách hợp lý trong công tác bầu cử, tuyển dụng, thu
hút nhân tài, tạo nhiều cơ hội hơn trong việc cống hiến của cán bộ, công chức, có
chính sách đãi ngộ xứng đáng và đa dạng.
- Tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng kiến thức, kỹ năng quản lý,
nâng cao trình độ ngoại ngữ, tin học nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức;

chú trọng công tác giáo dục đạo đức công vụ, đề cao tinh thần, thái độ phục vụ
nhân dân.
- Hoàn thiện quy trình phối hợp giải quyết công việc giữa các cấp chính
quyền, giữa các cơ quan, đơn vị.
- Cần có cơ chế luân chuyển cán bộ phù hợp.
- Xây dựng và hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn chức danh cho từng loại đối
tượng cán bộ, công chức ở mỗi cơ quan trong bộ máy chính quyền cấp tỉnh.
- Xây dựng hệ thống kiểm tra, giám sát hoạt động của cán bộ, công chức;
tạo cơ chế pháp lý thích hợp để các tầng lớp nhân dân tham gia trực tiếp vào việc
kiểm tra, giám sát hoạt động của cán bộ, công chức, đảm bảo cho mỗi công chức
thật sự là các “công bộc” của nhân dân.
4.2.4. Từng bước hiện đại hóa cơ sở, trang thiết bị, phương tiện quản lý,
ứng dụng công nghệ thông tin
Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh còn được thể hiện ở việc nâng cao
khả năng thích ứng, giải quyết các công việc theo chức năng, nhiệm vụ được giao,
vì vậy, trong thời gian tới cần có kế hoạch đầu tư thích đáng để từng bước hiện đại
hóa cơ sở vật chất - kỹ thuật, trang thiết bị, hệ thống thông tin, tư liệu, đẩy mạnh
việc cập nhật dữ liệu trong các trang thông tin điện tử (website) của các địa


22

phương nhằm tạo điều kiện làm việc các các cơ quan thuộc bộ máy chính quyền
cấp tỉnh để có đủ năng lực tiếp nhận, khai thác và triển khai các chủ trương, pháp
luật của trung ương. Do đó, cần xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu để phục vụ quản
lý hành chính, đáp ứng dịch vụ công cho nhân dân; triển khai đồng bộ tin học hóa
trong quản lý hành chính xuống tận cấp phường, xã, nơi gần dân nhất để kịp thời
giải quyết những vấn đề cấp bách của nhân dân nhằm tăng cường khả năng tiếp
cận thông tin của người dân qua đó giảm tải áp lực cho các cơ quan hành chính
nhà nước cấp trên trong việc giải quyết các công việc, kiến nghị, yêu cầu của

người dân.
4.2.5. Cần có quy định phân biệt sự khác nhau giữa mô hình tổ chức
và hoạt động của chính quyền đô thị cấp tỉnh với chính quyền nông thôn
cấp tỉnh
Đời sống và hoạt động kinh tế - xã hội ở đô thị và ở nông thôn có những
khác biệt căn bản; đô thị là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học,
công nghệ, là nơi quyết định sự phát triển của cả nước, của vùng, miền, có giao
thông, liên lạc thuận lợi, dân cư đông đúc. Sự khác biệt này đòi hỏi các đơn vị
hành chính - lãnh thổ phải được tổ chức và quản lý phù hợp với các điều kiện đặc
thù của chúng để từ đó phát huy thế mạnh của từng đơn vị lãnh thổ, phát triển, giải
phóng các tiềm năng kinh tế - xã hội và văn hóa truyền thống, đồng thời khắc phục
được các điểm yếu của từng vùng.
4.2.6. Đảm bảo nguồn lực tài chính cho bộ máy chính quyền cấp tỉnh
Để bộ máy chính quyền cấp tỉnh hoạt động có hiệu lực, hiệu quả thì vấn đề
nguồn lực tài chính cần được quan tâm đặc biệt. Trước hết vấn đề phân cấp ngân
sách cần được xem xét một cách khoa học, cụ thể. Sự phân cấp về tài chính công
là điều kiện không thể thiếu để duy trì hoạt động của bộ máy chính quyền cũng
như tiến hành các hoạt động quản lý trên địa bàn. Không có nguồn tài chính có
tính chất độc lập tương đối thì chính quyền địa phương trong đó có chính quyền
nông thôn khó có thể hoạt động có hiệu quả.
4.2.7. Hoàn thiện cơ chế đảm bảo tăng cường và phát huy dân chủ ở cơ
sở, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa
Đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN, trong thời gian qua
Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách nhằm tăng cường
và phát huy dân chủ cơ sở. Dân chủ tức là quyền lực thuộc về nhân dân. Dân chủ
có thể được nhìn nhận từ những góc độ khác nhau: chế độ chính trị, nguyên tắc tổ
chức và sinh hoạt của đời sống xã hội, phương thức giải quyết các vấn đề trong xã


23


hội, giá trị xã hội, hình thức của nhà nước… Nhưng về cơ bản dân chủ được thực
hiện thông qua hai hình thức: dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp.
Từ thực tiễn thực hành dân chủ ở nước ta trong thời gian qua đặt ra vấn đề
quan trọng là tính hiệu quả và tính thiết thực của bộ máy chính quyền; thực hiện
dân chủ nhưng phải trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và pháp luật; mở rộng,
tăng cường và phát huy dân chủ nhưng đồng thời phải đi đôi với tăng cường pháp
chế XHCN là một trong những nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền
XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Vì vậy, để thi hành đồng bộ Hiến
pháp năm 2013, cần khẩn trương sửa đổi, bổ sung Luật Bầu cử đại biểu HĐND
nhằm đảm bảo các nguyên tắc dân chủ trong tổ chức bộ máy chính quyền địa
phương mà còn đảm bảo cho việc nâng cao chất lượng đại biểu HĐND.
4.2.8. Tiếp tục kiện toàn cơ cấu tổ chức và nâng cao chất lượng bộ máy
chính quyền cơ sở
Bộ máy chính quyền địa phương là bộ máy có tính thống nhất, thông suốt để
thực hiện các chức năng nhà nước, vì vậy, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh
không thể tách rời với việc kiện toàn cơ cấu tổ chức, nâng cao chất lượng bộ máy
chính quyền cơ sở. Việc kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của chính
quyền cơ sở sẽ tạo điều kiện cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy
chính quyền cấp tỉnh.
4.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ

- Cần tổ chức UBND theo hướng giảm số lượng ủy viên Ủy ban tăng thêm
số lượng Phó Chủ tịch.
- Thực hiện thí điểm chế định Thủ trưởng hành chính thay thế chế định Ủy
ban, nhất là với vị trí là cấp chính quyền địa phương có tính bao trùm, thì cần thiết
nghiên cứu quy định chức danh người đứng đầu cơ quan hành chính cấp tỉnh là
Tỉnh trưởng.
- Tăng cường và nâng cao hiệu lực hoạt động giám sát của HĐND và giám
sát của nhân dân đối với UBND và người đứng đầu.

- Cần có nội dung, hình thức giám sát cụ thể, thiết thực, đúng với chức năng
của HĐND.
- Nghiên cứu áp dụng hình thức Bí thư cấp ủy đồng thời đứng đầu cơ quan
hành chính nhà nước.
- Thực hiện cơ chế dân bầu trực tiếp chức danh người đứng đầu cơ quan
hành chính nhà nước.