Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

Chương 1. Mục đích của Đánh giá Chi tiêu Công

Mục đích đánh giá Chi tiêu Công là giúp cho Chính phủ sử dụng hiệu quả hơn các
nguồn lực tài chính công thông qua ưu tiên hóa các khoản chi tiêu nhằm đem lại lợi
ích thiết thực vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội.

Chương 2. Các bước Đánh giá Chi tiêu Công
 Về tổng thể, đánh giá chi tiêu công là một quá trình phân tích trên hai khía cạnh:

- Mặt định tính: Lựa chọn những hàng hóa công mà Chính phủ nên cung cấp cho
xã hội.
- Mặt định lượng: Xem xét chi phí bỏ ra để cung cấp hàng hóa công và lợi ích mà
hàng hóa công mang lại.
 Về chi tiết, quá trình đánh giá chi tiêu công được tiến hành theo 6 bước sau đây:
Bước 1: Phân tích chương trình chi tiêu công.
Bước 2: Phân tích thất bại của thị trường.
Bước 3: Xác định những hình thức can thiệp của Chính phủ.
Bước 4: Đánh gía tính hiệu quả.
Bước 5: Xác định quy mô chi tiêu công và tôn trọng kỷ luật tài chính.
Bước 6: Lựa chọn các mục tiêu của chính sách chi tiêu công.
2.1. Bước 1 - Phân tích chương trình chi tiêu công
Danh mục các Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2012 - 2015 và phân công cơ
quan quản lý, triển khai thực hiện chương trình với tổng mức kinh phí thực hiện cả
giai đoạn không quá 276.372 tỷ đồng cho 16 chương trình.
Cụ thể các chương trình như sau:
1. Việc làm và dạy nghề:
• Đổi mới và phát triển dạy nghề.
• Đào tạo nghề cho lao động nông thôn.
• Vay vốn tạo việc làm từ Quỹ quốc gia về việc làm.

• Hỗ trợ đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng.
• Hỗ trợ phát triển thị trường lao động.
• Nâng cao năng lực, truyền thông và giám sát, đánh giá thực hiện chương trình.
1


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

Chương trình này do Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội chủ trì, phối hợp với các
Bộ, ngành liên quan và các địa phương quản lý, tổ chức thực hiện.
2. Giảm nghèo bền vững:
• Hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng các huyện nghèo, các xã đặc biệt khó khăn vùng bãi
ngang, ven biển và hải đảo.
• Hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng các xã đặc biệt khó khăn, biên giới, các thôn đặc
biệt khó khăn.
• Nhân rộng mô hình giảm nghèo.
• Nâng cao năng lực giảm nghèo, truyền thông và giám sát, đánh giá thực hiện
chương trình.
2. Nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn.
3. Y tế.
4. Dân số và Kế hoạch hóa gia đình.
5. Vệ sinh an toàn thực phẩm.
6. Văn hóa.
7. Giáo dục và đào tạo.
8. Phòng, chống ma túy.
9. Phòng, chống tội phạm.
10. Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả.
11. Ứng phó với biến đổi khí hậu.
12. Xây dựng nông thôn mới.
13. Phòng, chống HIV/AIDS.

14. Đưa thông tin về cơ sở miền núi, vùng sâu, vùng xa, biên giới và hải đảo.
15. Khắc phục và cải thiện ô nhiễm môi trường.
2.2. Bước 2 - Phân tích thất bại của thị trường
Thất bại thị trường là những trường hợp mà thị trường không thể sản xuất ra hàng hoá
và dịch vụ ở mức như xã hội mong muốn hay khi xã hội phân bổ các nguồn lực không
hiệu quả.
Thất bại của thị trường phát sinh do một số vấn đề như sau:
• Độc quyền: Là trạng thái thị trường chỉ có duy nhất một người bán và sản xuất ra
sản phẩm nhưng lại có quá nhiều người mua. Khi thị trường chỉ do một hãng thống trị
thì nguy cơ tồn tại một thế lực độc quyền chi phối thị trường là rất lớn. Trong trường
hợp đó, lượng hàng hoá sản xuất ra thị trường không đáp ứng được nhu cầu xã hội.
• Ngoại ứng: Là trường hợp xảy ra khi tác động của một giao dịch trên thị trường có
ảnh hưởng đến một đối tượng thứ ba ngoài người mua, người bán nhưng tác động này
lại không được tính đến. Hay nói cách khác, là những tác động trực tiếp trong sản xuất
hoặc tiêu dùng không được phản ánh thông qua giá cả thị trường. Bao gồm:
+ Ngoại ứng âm: Sự chênh lệch về chi phí cá nhân và xã hội dẫn đến ảnh hưởng
2


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

tiêu cực (chi phí xã hội lớn hơn chi phí cá nhân).
+ Ngoại ứng dương: Sự chênh lệch về lợi ích cá nhân và xã hội tác động tích cực
(chi phí xã hội nhỏ hơn chi phí cá nhân).
• Hàng hoá công cộng: Là những hàng hoá mà lợi ích tiêu dùng của nó chỉ có thể
được thụ hưởng chung giữa tất cả mọi người. Những hàng hoá này có thể cho nhiều
người được thụ hưởng nhưng không làm giảm lợi ích của người khác và không dễ gì
ngăn cản được những cá nhân không góp phần đóng góp tài chính tiêu dùng hàng hoá
công cộng, các doanh nghiệp tư nhân sẽ không cung cấp hàng hoá công cộng mà
Chính phủ sẽ phải cung cấp.

• Thông tin không đối xứng: Trên thị trường xuất hiện hiên tượng các bên tham gia
có lượng thông tin khác nhau gọi là thông tin không đối xứng. Hiện tượng này sẽ gây
thiệt thòi cho bên không có thông tin đầy đủ, buộc Chính phủ phải can thiệp.
• Bất ổn định kinh tế: Lạm phát và thất nghiệp là căn bệnh hiện hữu lâu đời của nền
kinh tế, gây ta nhiều tổn thất cho xã hội, tạo nên sự bất ổn định kinh tế, buộc Chính
phủ phải can thiệp.
• Mất công bằng xã hội: Sự không hoàn hảo của thị trường thường dẫn đến sự thiếu
công bằng trong xã hội. Do đó, Chính phủ phải có trách nhiệm phân phối lại thu nhập,
trợ cấp cho một số đối tượng khó khăn để tạo bình đẳng cho các cá nhân trong xã hội.
2.3. Bước 3 - Xác định những hình thức can thiệp của Chính phủ
- Quản lý chi tiêu công phản ánh hoạt động của Nhà nước đối với quá trình phân phối
và sử dụng các nguồn lực tài chính công nhằm thực hiện tốt các chức năng của Nhà
nước, ảnh hưởng trực tiếp đến các cân đối vĩ mô về tài chính, tiền tệ, giá cả trong nền
kinh tế.
- Bên cạnh những thành quả gặt hái được từ các hình thức can thiệp vào chi tiêu công
như xây dựng khuôn khổ pháp lý chi tiêu ngân sách hợp lí, nâng cao hiệu quả phân bổ
nguồn lực đất nước, giúp cải thiện tính minh bạch của chi ngân sách, Chính phủ đã thể
hiện đúng vị trí của mình - người dẫn đường.
- Thông qua ngân sách Nhà nước, Chính phủ can thiệp vào chi tiêu công qua các hình
thức cụ thể sau:


Chính phủ tổ chức sản xuất và cung cấp toàn bộ hàng hoá công đó:
• Chính phủ thường chỉ áp dụng hình thức này trong một số lĩnh vực trên một số
loại hàng hóa dịch vụ công như quân sự, an ninh quốc phòng để thực hiện các
mục tiêu kinh tế xã hội của nhà nước đặc biệt là nhằm ổn định giá cả một số loại
3


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công


hoàng hoá.
• Nếu các loại hàng hóa, dịch vụ công này để khu vực tư nhân cung cấp thì có thể
dẫn đến tình trạng độc quyền gây ảnh hưởng đến xã hội cũng như việc thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Mặt khác, hàng hóa công cộng do tư nhân
cung cấp thì họ không có công cụ, chế tài để buộc những người sử dụng trả tiền.
Chính vì vậy, Chính phủ phải đóng vai trò cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng và
thu các khoản đóng góp thông qua thuế. Nhiều khi hàng hóa dịch vụ công mà để khu
vực tư nhân cung cấp sẽ không có hiệu quả cao.
 Thực hiện đánh thuế và trợ cấp nhằm khuyến khích hoặc không khuyến khích
khu vực tư nhân sản xuất và cung cấp hàng hóa công:
• Hàng hóa dịch vụ công không nhất thiết phải do Chính phủ cung cấp mà có thể
do khu vực tư nhân cung cấp đảm bảo theo đúng định hướng của Nhà nước thì
Nhà nước sẽ dùng biện pháp này. Khu vực tư nhân kinh doanh mục tiêu chủ yếu
là lợi nhuận. Vì vậy, lĩnh vực hàng hóa nào có khả năng mang lại lợi nhuận cao sẽ
thu hút họ, trong đó có cả hàng hóa, dịch vụ công. Nhưng không phải khi nào
hàng hóa, dịch vụ công do tư nhân cung cấp cũng theo định hướng của Nhà nước.
Tùy mỗi giai đoạn, thời kỳ phát triển kinh tế xã hội, Nhà nước có những mục tiêu
khác nhau và việc cung cấp hàng hóa dịch vụ công cũng yêu cầu khác nhau. Khi
một lĩnh vực nào đó mà Nhà nước muốn hạn chế khu vực tư nhân đầu tư cung cấp
hàng hóa, dịch vụ công, Nhà nước sẽ thực hiện đánh thuế.
• Ngược lại, Nhà nước sẽ trợ cấp cho lĩnh vực thiếu hàng hóa dịch vụ công mà
Nhà nước khuyến khích khu vực tư nhân cung cấp. Vì hàng hóa dịch vụ công
không giống như hàng hóa dịch vụ tư, việc cung cấp hàng hóa dịch vụ công lâu
thu hồi vốn kinh doanh, vốn kinh doanh thường phải thu hồi trong một thời gian
dài nên việc cung cấp một số hàng hóa dịch vụ công ít hấp dẫn đối với khu vực tư
nhân. Vì vậy, Nhà nước cần có biện pháp khuyến khích, tạo điều kiện ưu tiên
thuận lợi cho khu vực tư nhân cung cấp hàng hóa công đó.
 Phối hợp cả 2 hình thức trên:
• Hàng hóa dịch vụ công cũng có thể do cả Chính phủ lẫn khu vực tư nhân cung

cấp. Nếu như Chính phủ quyết định chịu trách nhiệm sản xuất và cung cấp thì
Chính phủ phải quyết định phương thức phân bổ sản phẩm. Chính phủ quyết định
giá cả phân phối: theo gía thị trường hoặc ngang bằng chi phí sản xuất, hoặc thấp
hơn chi phí, hoặc cung cấp tự do không phải trả tiền.
• Còn nếu hàng hóa để cho khu vực tư nhân cung cấp, thì Chính phủ phải quyết
định xem xét nên: ký hợp đồng trực tiếp để mua hàng hóa đó và giữ quyền quyết
4


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

định phân bổ hay trợ cấp cho các nhà cung cấp hay trợ cấp cho người tiêu dùng.
Điều này để đảm bảo hàng hóa dịch vụ công được cung cấp cho xã hội một cách
có hiệu quả nhưng vẫn đảm bảo thực hiện theo đúng các mục tiêu phát triển kinh
tế xã hội. Cùng với sự phát triển công nghệ, tính chất không thể bị loại trừ ngày
càng bị hạn chế. Hiện tượng đi xe không trả tiền, vì thế có thể ngăn chặn dễ hơn.
2.4. Bước 4 - Đánh gía tính hiệu quả
 Báo cáo Đánh giá chi tiêu công được xem là bước tiến quan trọng trong tiến trình
cải cách chính sách tài chính và chi tiêu ở Việt Nam.
 Đánh giá Chi tiêu Công là một trong các hoạt động quan trọng nhằm xác định kết
quả cũng như các mặt hạn chế trong quản lý Chi tiêu Công của Chính phủ.
 Thông qua đánh giá, Chính phủ sẽ có thêm căn cứ để xây dựng chính sách cũng
như chương trình hành động đúng đắn hơn, mang lại hiệu quả cao hơn, đặc biệt là xử
lý tốt hơn mục tiêu tăng trưởng kinh tế đi đôi với giảm nghèo và hội nhập quốc tế.
2.5. Bước 5 - Xác định quy mô chi tiêu công và tôn trọng kỷ luật tài chính
2.5.1. Quy mô chi tiêu Chính phủ và nợ công
- Điều kiện để quy mô chi tiêu công là tối ưu: Việc chi tiêu quá ít hoặc quá nhiều cho
hàng hóa và dịch vụ công sẽ làm giảm hiệu quả phát triển của toàn xã hội trong dài
hạn. Mức chi tiêu công cộng đem lại lợi ích cao nhất cho nền kinh tế được gọi là quy
mô chi tiêu công cộng tối ưu. Trong trường hợp đó, chi tiêu công tạo điều kiện để khu

vực tư phát triển mà không chèn lấn hoặc thay thế khu vực tư.
- Tất cả các nước rơi vào khủng hoảng hoặc bên bờ vực khủng hoảng nợ công đều có
quy mô chi tiêu công lớn và liên tục trong nhiều năm.
- Chi tiêu công tạo điều kiện để khu vực tư phát triển mà không chèn lấn hoặc thay thế
khu vực tư. Hiệu quả chi tiêu công còn phụ thuộc tỷ lệ hàng hóa công thuần túy trong
tổng chi tiêu công với lý do khu vực công chỉ hiệu quả khi cung cấp hàng hóa, dịch vụ
công thuần túy. Điều đó cũng có nghĩa là hiệu quả này giảm đi khi khu vực công cung
cấp những hàng hóa, dịch vụ công ít thuần túy hơn, hoặc lấn sân sang cung cấp những
hàng hóa, dịch vụ thuộc chức năng khu vực tư.
Như vậy, tình trạng chi tiêu công thiếu hiệu quả thường xảy ra khi các Chính phủ chi
tiêu vượt quá quy mô tối ưu, sai chức năng hoặc sai thứ tự ưu tiên.
Riêng trong khu vực công, việc trùng chéo quyền hành hay lẫn lộn chức năng thẩm
5


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

quyền các cấp cũng dẫn đến giảm thiểu hiệu quả của khu vực công. Chính quyền trung
ương nhất thiết phải quản lý và phải quản lý được những hàng hóa công trung ương;
chính quyền địa phương nhất thiết phải quản lý và phải quản lý được những hàng hóa
công địa phương.
Tổng thể hiệu quả quản lý của bộ máy chính quyền các cấp là cao nhất. Như vậy, để
chi tiêu công hiệu quả, trong khu vực công phải có sự phân cấp hợp lý theo nguyên tắc
các cấp chính quyền cần được phân cấp quản lý các hàng hóa, dịch vụ công phù hợp.


Dự toán Chi ngân sách Nhà nước năm 2015 là 1.147,1 nghìn tỷ đồng; trong

đó: chi đầu tư phát triển là 195 nghìn tỷ đồng; chi thường xuyên 777 nghìn tỷ đồng
(bao gồm chi cải cách tiền lương 10 nghìn tỷ đồng); chi trả nợ và viện trợ 150 nghìn tỷ

đồng.
 Bộ Tài chính cho biết, tổng thu cân đối ngân sách Nhà nước trong tháng 7 năm
2015 đạt khoảng 92.770 tỷ đồng. Luỹ kế 7 tháng năm 2015, ngân sách thu đạt 544.600
tỷ đồng, bằng 59,8% dự toán, tăng 6,6% so với cùng kỳ năm 2014.
 Tổng chi ngân sách Nhà nước tháng 7 ước 95.000 tỉ đồng; luỹ kế chi 7 tháng
đạt 645.300 tỷ đồng, bằng 56,3% dự toán, tăng 8,1% so cùng kỳ năm 2014.
Trong đó, so với cùng kỳ năm 2014, chi đầu tư phát triển thực hiện 7 tháng đạt 99.450
tỷ đồng, bằng 51,0% dự toán, tăng 6,3%; chi trả nợ và viện trợ thực hiện đạt 91.900 tỷ
đồng, bằng 61,3% dự toán, tăng 15,3%, đảm bảo thanh toán đầy đủ, kịp thời các khoản
nợ đến hạn theo cam kết; chi phát triển các sự nghiệp kinh tế - xã hội, quốc phòng, an
ninh, quản lý hành chính thực hiện 7 tháng đạt 444.900 tỷ đồng, bằng 58% dự toán,
tăng 5,9%.
Bội chi ngân sách Nhà nước 7 tháng năm 2015 ước 100.680 tỷ đồng, xấp xỉ 44,5% dự
toán năm.
Mặc dù nền kinh tế đã có những chuyển biến tích cực, nhưng vẫn còn tiềm ẩn nhiều
khó khăn, thách thức tác động đến việc thực hiện ngân sách Nhà nước. Do vậy, cần
tiếp tục theo dõi diễn biến và thực hiện điều hành dự toán thu, chi ngân sách Nhà nước
theo đúng mục tiêu và chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã đề ra; đảm bảo
cân đối thu chi ngân sách.
Đồng thời triển khai đồng bộ các giải pháp để phấn đấu tăng thu ngân sách, phải thu
đúng, thu đủ, chống gian lận, trốn thuế, thất thoát và nợ đọng; quản lý chi ngân sách
chặt chẽ, tiết kiệm và hiệu quả, cần hạn chế tối đa việc bổ sung ngoài dự toán; phấn
đấu thu ngân sách Nhà nước cả năm đạt và vượt dự toán.
2.5.2. Tôn trọng kỷ luật tài chính
6


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

- Kể cả lúc thuận lợi hoặc khó khăn của ngân sách Nhà nước thì vấn đề kỷ luật tài

chính vẫn là một nguyên tắc hàng đầu. Phải tuân thủ pháp luật từ việc chấp hành các
cơ chế chính sách. Khi gặp khó khăn, kỷ luật tài chính càng phải được nêu cao hơn.
Làm được điều này không ai khác chính là hệ thống tài chính của Nhà nước, những
người làm công tác quản lý, kế toán phải hết sức quan tâm đến chính sách, chế độ tài
chính của Nhà nước, chính sách, tiêu chuẩn, định mức, cũng như chấp hành nguyên
tắc hạch toán.
- Kiểm toán phải là bộ phận giúp Quốc hội đánh giá được hiệu quả hoạt động thu chi
ngân sách của Nhà nước.
2.6. Bước 6 - Lựa chọn các mục tiêu của chính sách chi tiêu công
- Căn cứ vào chức năng của Nhà nước, chi tiêu công được chia thành: chi xây dựng cơ
sở hạ tầng, chi hệ thống quản lí hành chính, chi cho quốc phòng an ninh, chi cho tòa án
và viện kiểm sát, chi hệ thống giáo dục, chi hệ thống an sinh xã hội, chi hỗ trợ doanh
nghiệp, chi các chính sách đặc biệt, chi khác.
- Căn cứ vào tính chất kinh tế, chi tiêu công được chia thành chi thường xuyên và chi
đầu tư phát triển. Đây là cách phân loại phổ biến vì qua đây Nhà nước sẽ biết được
những thông tin về sự ảnh hưởng của chính sách chi tiêu công đối với mọi hoạt động
kinh tế xã hội, qua đó giúp chính phủ thiết lập các chương trình chi tiêu nhằm nâng
cao hiệu quả chi tiêu công.

Chương 3. Các dạng quản lý Ngân sách
3.1. Khái niệm về Quản lý Chi tiêu Công
- Quản lý Chi tiêu công là một khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức, điều khiển và
đưa ra quyết định của Nhà nước đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực Tài
chính Công nhằm cung cấp hàng hoá công tốt nhất cho xã hội.
Nói cách khác, quản lý chi tiêu công trả lời cho câu hỏi Nhà nước chi Ngân sách như
thế nào.
3.2. Phương thức Quản lý Ngân sách
- Lập Ngân sách là một công cụ quan trọng của quản lý chi tiêu công, nó tạo nền tảng
cho việc quản lý, phân bổ một cách khôn ngoan các nguồn lực hạn hẹp của quốc gia,
và đảm bảo việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực này, nhằm đạt được kết quả theo

chiến lược mong muốn của Chính Phủ.
- Các Chính phủ cần thực hiện tốt việc lập kế hoạch ngân sách để thực hiện tốt công
7


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

tác kiểm soát, phân phối và sử dụng các nguồn lực; qua đó thực hiện tốt vai trò quản lý
kinh tế - xã hội của mình. Việc lập kế hoạch ngân sách có thể được thực hiện theo các
phương thức sau:
+ Quản lý ngân sách theo khoản mục.
+ Quản lý ngân sách theo chương trình.
+ Quản lý ngân sách theo kết quả.
3.2.1. Quản lý Ngân sách theo khoản mục
- Trong phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục, chi tiêu ngân sách được
khoản mục hoá. Những khoản mục này luôn luôn được chi tiết và định rõ số tiền cho
một cơ quan cụ thể hoặc cho các tiểu mục được phép chi là bao nhiêu.
- Điểm quan trọng nhất của hệ thống lập ngân sách này là quy định cụ thể mức chi tiêu
theo từng khoản mục chi tiêu trong quy trình phân phối ngân sách, nhằm bắt buộc các
cơ quan, đơn vị phải chi tiêu theo đúng khoản mục quy định và cơ chế trách nhiệm
giải trình chú trọng vào quản lý các yếu tố đầu vào.
- Trong hệ thống này, Bộ Tài chính đóng vai trò là người kiểm soát thông qua việc tạo
lập các quy trình cụ thể được thiết lập để ngăn chặn việc chi tiêu quá mức.
- Việc lập ngân sách theo khoản mục có ưu điểm là: có tính đơn giản, có khả năng
kiểm soát chi tiêu bằng việc so sánh dễ dàng với số liệu ghi chép chi tiết các yếu tố
đầu vào của các năm trước.
- Tuy nhiên, phương pháp này có các nhược điểm như sau:
+ Chỉ nhấn mạnh đến khâu lập ngân sách với các khoản chi tiêu có tính thuân thủ
mà Chính phủ đưa ra;
+ Sự phân phối không trả lời được câu hỏi tại sao tiền phải chi tiêu;

+ Ngân sách chỉ được lập trong ngắn hạn (một năm);
+ Không chú trọng đúng mức đến tính hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả
hoạt động trong cung ứng hàng hoá công.
- Nhiều cải cách ngân sách tiếp theo sau đó đã cố gắng khắc phục những thiếu sót của
hệ thống lập ngân sách theo khoản mục. Đầu tiên là tập trung quản lý chi tiêu công
thông qua tiếp cận phương thức lập ngân sách theo công việc thực hiện, sau đó tập
8


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

trung vào chính sách và lập kế hoạch thông qua việc lập ngân sách theo những chương
trình đầy tham vọng hơn.
3.2.2. Quản lý Ngân sách theo chương trình
- Lập ngân sách theo chương trình thiết lập một hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết
chi phí chương trình với kết quả của những chương trình đầu tư công.
- Điểm mấu chốt của phương thức Quản lý Ngân sách theo chương trình là chương
trình một mục tiêu của chính sách công cùng với những bước cần thiết để đạt được nó.
- Ngân sách được phân loại theo các khoản mục chương trình, hơn là theo những mối
quan hệ có tính tổ chức. Lập ngân sách theo chương trình đòi hỏi các mục tiêu chương
trình phải kéo dài hơn một năm ngân sách. Thêm vào đó, phương thức này yêu cầu
phải đo lường tính hiệu lực, nghĩa là đo lường đầu ra và tác động đến mục tiêu.
- Sử dụng phương thức này, tức là khi Chính phủ hy vọng các quyết định phân phối
ngân sách được đưa ra phù hợp với giá trị biên mà có thể có được từ việc thay đổi việc
sử dụng những nguồn lực công.
- Nhược điểm của phương thức soạn lập ngân sách theo chương trình, đó là:
+ Khái niệm chương trình là khái niệm không hoàn hảo đối với ngân sách, vì
không thể tạo ra chương trình cho tất cả các tổ chức để thực hiện;
+ Lập ngân sách chương trình không đảm bảo gắn kết chặt chẽ giữa phân phối
ngành và những mục tiêu chiến lược ưu tiên;

+ Không gắn kết giữa việc thiết lập chương trình công với kế hoạch chi tiêu
thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả.
- Lập ngân sách theo chương trình tạo lập nền tảng cơ bản để tiếp cận phương thức lập
ngân sách theo kết quả đầu ra trong Quản lý Chi tiêu Công.
3.2.3. Quản lý Ngân sách theo kết quả
- Lập ngân sách theo kết quả là bước kế tiếp và có tính phân tích hơn đối với phương
thức lập ngân sách theo khoản mục và theo chương trình thông qua các tiến trình:
+ Xác định và đo lường chi tiết, tức là đánh giá chi phí đầy đủ và xác định số
lượng. Báo cáo những đầu ra (hàng hoá công) được tạo ra bởi các cơ quan Nhà nước.
+ Miêu tả mối liên kết giữa đầu ra của các cơ quan Nhà nước và kết quả mong
9


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

muốn đạt được theo chiến lượn phát triển của Chính phủ.
+ Báo cáo công khai đầu ra then chốt dựa vào các chi tiêu thực hiện chương trình.
- Lập ngân sách theo chương trình cung cấp một nền tảng quan trọng cho sự lập ngân
sách theo kết quả bằng việc chuyển những báo cáo nhiệm vụ và kế hoạch chiến lược
của các cơ quan nhà nước thành:
+ Báo cáo những mục tiêu và chiến lược của chương trình và tiểu chương trình.
+ Miêu tả chi tiết các hoạt động của chương trình và tiểu chương trình.
+ Những chi tiêu quan trọng thực hiện chương trình được báo cáo công khai.
3.2.3.1. Đặc điểm cơ bản của quản lý ngân sách theo kết quả (đầu ra)
- Quản lý ngân sách theo kết quả là một phương thức quản lý trên cơ sở tập trung vào
hiệu quả của các khoản chi ngân sách, kết quả của quá trình hoạt động đằng sau các
khoản chi Ngân sách Nhà Nước và hiệu lực của kết quả này.
- Đặc điểm cơ bản nhất là lấy kết quả đầu ra làm đối tượng mục tiêu chính để xây
dựng và vận hành cơ chế quản lý chi ngân sách.
- Các cơ quan quản lý ngân sách được cung cấp thông tin đầu ra và báo cáo kết quả

thực tế đạt được, Chính Phủ có được thông tin đầu ra của các đơn vị cơ quan và đánh
giá kết quả mong muốn.
- Cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả là cần phải xác định được các kết quả cuối
cùng của việc cung cấp các hàng hóa dịch vụ từ các cơ quan Chính Phủ, liên kết các
kết quả này với chi phí về ngân sách và tổ chức hoạt động đánh giá hiệu quả, hiệu lực
của việc cung cấp các dịch vụ hàng hóa. Phương thức quản lý này được thực hiện
trong bảng sau:

10


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

Quản lý ngân sách theo đầu vào

Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra

Ngân sách được lập từ việc tính toán yếu Đi từ việc xác định kết quả mong muốn, xác
tố đầu vào, các khoản mục chi (tiền lương, định đầu ra và qua đó hướng tới tính toán các
công cụ, hàng hóa…) để hướng tới các yếu tố đầu vào để xác định dự toán và phân bổ
đầu ra và kết quả. Sự tính toán chủ yếu dựa nguồn lực tài chính.
trên dự toán thực hiện của năm trước.
Ngân sách được đo lường trong giới hạn Đo lường trong giới hạn các loại hàng hóa công
đầu vào, tức là được quyết định bằng tổng được cung cấp, tức là được quyết định bởi giá
các yếu tố đầu vào được mua sắm.

thanh toán cho các đầu ra được cung ứng.

Một khi ngân sách được thiết lập thì không Sử dụng ngân sách đầu vào rất linh hoạt, để tạo
có sự hay đổi nhiều nhân tố đầu vào.


ra các đầu ra với giá cả và chi phí hợp lý.

Tập trung vấn đề vĩ mô ngắn hạn, lập ngân Ngân sách được lập trên cơ sở kết hợp chặt chẽ
sách ngắn hạn, có sự tách rời giữa chi giữa chi thuờng xuyên và chi đầu tư trong 1
thường xuyên và chi đầu tư.

khuôn khổ chi tiêu trung hạn.

11


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

Liên kết chính sách, lập kế hoạch và ngân Liên kết giữa chính sách, lập kế hoạch và ngân
sách rất yếu.

sách rất chặt chẽ.

Sự kiểm soát ngân sách thông qua đánh giá Ngân sách được kiểm soát bằng khối lượng
các nhân tố đầu vào được mua sắm trong thanh toán cho mỗi đầu ra phù hợp với kế hoạch
giới hạn ngân sách.

phân bổ ngân sách đã được thông qua.

Người quản lý không có thông tin về kết Các cơ quan Nhà Nước quản lý ngân sách để
quả đầu ra trong quy trình lập kế hoạch cung cấp thông tin đầu ra, báo cáo kết quả thực
ngân sách.

tế đạt được cho Chính Phủ và Chính phủ đánh

giá kết quả mong muốn.

Sự đánh giá chủ yếu dựa vào mức chi Sự đánh giá dựa vào hiệu quả và hiệu lực của
trong mỗi khoản mục đầu vào giữa kế hàng hóa công được cung cấp và so sánh với
hoạch với thực hiện hoặc giữa năm này với mục tiêu chính sách.
năm khác.
Quyền tự chủ của người quản lý trong Người quản lý được trao quyền tự chủ cao trong
quản lý chi tiêu ngân sách rất thấp.

quản lý chi tiêu ngân sách.

3.2.3.2. Ý nghĩa của phương pháp quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra
- Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra góp phần đổi mới chính sách quản lý nguồn
lực của khu vực công nhằm thiết lập 3 vấn đề cơ bản đó là: tôn trọng kỉ luật tài chính
tổng thể, phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ưu tiên chiến lược
và nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa dịch vụ công.
- Tăng cường nguyên tắc quản lý tài chính của khu vực công với mục tiêu là sự cải
thiện sự phân phối và quản lý nguồn lực cũng như tăng cường tính minh bạch về trách
nhiệm của Nhà Nước.
- Quản lý Nhà Nước theo kết quả đầu ra cho phép nhà quản lý ngân sách có được các
thông tin hữu ích:
+ Xác định đầu ra cho phép các nhà quản lý ngân sách Nhà Nước nên được sản
xuất, sẽ được sản xuất với số lượng và chất lượng ra sao?
+ Nguồn đảm bảo cần thiết để đảm bảo sản xuất ra các đầu ra.
+ Kiểm tra mối liên hệ giữa các đầu ra và đóng góp của các đầu ra và kết quả
12


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công


mong đợi.
- Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra luôn đặt Chính Phủ và các cơ quan vào vị trí
để đảm bảo rằng các đầu ra:
+ Theo yêu cầu tài trợ phải xác định rõ sẽ đóng góp gì cho kết quả.
+ Theo yêu cầu tài trợ phải xác định rõ khối lượng, chất lượng và giá cả cụ thể.
+ Phải hướng tới mục tiêu và được cung cấp trong khuôn khổ thời gian yêu cầu.
- Quản lý theo kết quả đầu ra cho phép công tác kiểm tra, kiểm soát và đánh giá chi
tiêu ngân sách theo quy trình mở, mọi người dân, mọi nhà đầu tư đều có thể dễ dàng
kiểm tra, kiểm soát, đưa ra những đánh giá 1 cách đúng đắn hoạt động và kết quả hoạt
động của cơ quan Chính Phủ dựa trên các mục tiêu, tiêu chí đánh giá đã được xác lập.
3.2.3.3. Quy trình quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra
 Xây dựng dự toán ngân sách:
- Đây là khâu đầu tiên không thể thiếu của quy trình quản lý ngân sách vì nó mang tính
định hướng cho các hoạt động, đồng thời để căn cứ đánh giá mức độ hoàn thành các
mục tiêu đề ra của khu vực công.
- Các nhà soạn lập ngân sách chịu sự chỉ đạo của các nhà chính trị khi xác định mục
tiêu chiến lược phát triển kinh tế – xã hội .Từ đó để hình thành mục tiêu cụ thể trên cơ
sở các mục tiêu để xác định “chi phí tiêu hao”cần thiết tạo ra các đầu ra, đồng thời để
tiến hành các biện pháp huy động các nguồn thu để đảm bảo nhu cầu chi tiêu thực hiện
các mục tiêu lựa chọn.
- Xây dựng dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra bao gồm một chiến lược tổng thể
nhằm đạt được những thay đổi quan trọng trong việc quản lý và đo lường công việc
thực hiện của cơ quan Nhà Nước so với mục tiêu đề ra. Quá trình này bao gồm nhiều
công đoạn như:
+ Xây dựng chiến lược;
+ Thiết lập mục;
+ Lựa chọn các chỉ số đánh giá.
 Tổ chức cấp hành dự toán ngân sách:

13



Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

- Đây là bước tiếp theo nhằm làm cho kế hoạch thành hiện thực.
- Đơn vị sử dụng ngân sách có được quyền chủ động đi đôi với nó là trách nhiệm giải
trình sử dụng nguồn lực tài chính được phân bổ .Việc kiểm soát không còn hướng tới
kiểm tra tính tuân thủ theo từng mục chi của các cơ quan như: Kho bạc, tài chính mà
đơn vị trao quyền cho đơn vị sử dụng ngân sách đảm bảo hiệu quả của việc tiêu tiền.
Do đó, thay vì chỉ chú trọng cơ chế kiểm soát từ bên ngoài, cơ chế kiểm soát nội bộ sẽ
phải được thiết lập và tăng cường hoạt động.
 Quyết toán ngân sách:
- Cần đánh giá hiệu quả hoạt động của các đơn vị sử dụng ngân sách, bao gồm việc
tính toán số lượng, chất lượng các hàng hóa và dịch vụ công mà đơn vị đó sản xuất và
cung cấp cho xã hội.
- Phân tích hiệu quả chi tiêu ngân sách qua chi tiêu chi phí để sản xuất ra các đầu ra
tương tự giữa các đơn vị khác nhau vào trong một đơn vị giữa các thời kỳ khác nhau.
- Cơ chế quản lý theo kết quả đầu ra, các đơn vị phải lập báo cáo hằng năm cho cơ
quan cấp trên cần có các bản báo cáo sau:
+ Báo cáo kết quả: là xác định tất cả phát sinh từ đầu ra.
+ Báo cáo đầu ra: bao gồm các tài liệu liên quan đến các đầu ra để đạt được
những kết quả dự kiến, cung cấp đầy đủ thông tin về cơ sở hoạt động để xác định trách
nhiệm và quá trình cung ứng các đầu ra của các đơn vị.
+ Báo cáo chi phí: nhằm cung cấp toàn bộ thông tin về chi phí ,cung cấp cho
người quản lý thông tin lựa chọn những người cung cấp đầu ra thay thế, hình thành cơ
sở cho việc tài trợ thông qua tiến trình xây dựng dự toán ngân sách và phân bổ nguồn
lực.
3.2.3.4. Quy trình xây dựng dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra
 Xây dựng khuôn khổ ngân sách ở tầm vĩ mô:
- Xây dựng chiến lược phát triển kinh tế – xã hội.

- Mục đích nhằm đưa ra những định hướng, kết quả, kỳ vọng chủ yếu cần đạt được từ
những hoạt động của Chính Phủ trong một khoảng thời gian dài.
- Nội dung của chiến lược là: tăng trưởng kinh tế của cả nước, phát triển kinh tế của
14


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

ngành, vùng, vấn đề lạm phát thất nghiệp…
- Xác định mục tiêu chiến lược:
+ Xây dựng các chỉ số đánh giá kết quả của chính sách Nhà Nước. (Bảo đảm hiệu
quả mong muốn của 3 nhóm người )
+ Hiệu quả kinh tế xã hội nhằm đáp ứng nguyện vọng của nhân dân như: tăng
trưởng kinh tế, cải thiện môi trường, kinh tế -văn hóa xã hội...
+ Chất lượng dịch vụ cung cấp: nhằm cải thiện chất lượng dịch vụ công cho người
sử dụng dịch vụ công.
+ Hiệu quả quản lý: hướng tới nguyện vọng của người nộp thuế, thể hiện trách
nhiệm của Nhà Nước đối với việc sử dụng thuế của người nộp thuế.
- Xác định khuôn khổ tài chính vĩ mô và giới hạn trần ngân sách phân bổ.
- Xây dựng khuôn khổ tài chính vĩ mô nhằm xác định khả năng đáp ứng nguồn tài
chính của mỗi quốc gia trong từng thời kì.
- Xác định trần ngân sách phân bổ cho việc thực hiện các mục tiêu chiến lược đã chọn
trong khuôn khổ khả năng chi ngân sách tổng thể.
 Xây dựng dự toán ngân sách tại cơ sở:
- Xây dựng dự toán tại cấp thấp nhất (cơ sở) chỉ có ở dự toán ngân sách theo kết quả
đầu ra. Sau đó sẽ tổng hợp lên trên Bộ, Ngành, địa phương…
- Xác định chiến lược, mục tiêu hoạt động nhằm lựa chọn đúng đắn thứ tự ưu tiên.
- Xác định các kết quả đầu ra của các đơn vị:
+ Tập trung vào yếu tố cung ứng cho bên ngoài, gắn với tính chất của kết quả đầu
ra cuối cùng.

+ Phân biệt giữa hoạt động và kết quả đầu ra.
+ Có thể kiểm soát được bởi chính các nhà sản xuất.
+ Công khai thông tin đầy đủ cho người sử dụng về các tiêu chuẩn của kết quả đầu
ra, nhất là các Bộ trưởng Đại biểu Quốc Hội, Người dân và Bộ, Ngành quản lý.
+ Xác định các chỉ số đo lường đánh giá kết quả đầu ra.
 Thảo luận ,tổng hợp và phê chuẩn dự toán ngân sách:
15


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

- Đây là bước cuối cùng nhằm hình thành nên bản dự toán ngân sách tổng hợp theo kết
quả đầu ra.
- Hệ thống chỉ số đo lường theo kết quả đầu ra của tất cả các đơn vị chi tiêu đã được
thẩm định bởi cơ quan có thẩm quyền. Các kết quả đầu ra có thể là sự kế thừa tiếp tục
của năm ngân sách trước hoặc cũng có thể là các sáng kiến mới của các đơn vị.
- Các thông tin cung cấp trong dự toán ngân sách sẽ cho phép hiểu được chiến lược
phát triển kinh tế xã hội của Nhà Nước là gì? Để thực hiện các chiến lược đó phải bắt
đầu bằng những mục tiêu ưu tiên nào? Các kết quả dự kiến đạt được là gì? Và ngân
sách có được sử dụng tốt hay không?
3.3. Nội dung chiến lược Quản lý Chi tiêu Công
- Khi xây dựng kế hoạch ngân sách theo kết quả đầu ra, thì chính sách quản lý chi tiêu
công của các nền kinh tế hiện đại đã có những thay đổi quan trọng về nội dung theo ba
cấp độ nhằm tạo ra một hệ thống ngân sách hoạt động có hiệu quả, đó là: Kỷ luật tài
chính tổng thể, Phân bố và sử dụng nguồn lực dựa trên chiến lược ưu tiên; Tính hiệu
quả và hiệu lực của các chương trình cung cấp hàng hoá công.
- Có thể nói, ba nội dung chiến lược trên là việc tái lập của ba chức năng: Kiểm soát
nguồn lực công, lập kế hoạch phân bổ nguồn lực, quản lý nguồn lực mà vốn dĩ đã
được định hướng trong cải cách quản lý chi tiêu công suốt hơn một thế kỷ qua.
3.3.1. Tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể

- Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung ứng đế thoả mãn các nhu cầu là có
giới hạn. Nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng sẽ dẫn đến những hậu quả sau:
(1) Gia tăng gánh nợ của nền kinh tế trong tương lai;
(2) Gia tăng gánh nặng về thuế;
(3) Phá vỡ cân bằng kinh tế, đó là cân bằng giữa tiết kiệm và đầu tư, cân bằng cán
cân thanh toán, từ đó ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế.
Vì vậy, cần phải giữ kỷ luật tài chính tổng thể để ổn định kinh tế vĩ mô.
- Kỷ luật tài chính tổng thể yêu cầu sau:
+ Trước hết yêu cầu giới hạn tổng chi tiêu phải được thiết lập dựa vào các chi tiêu
tổng thể vĩ mô như: quy mô GDP, tỷ suất thu/GDP, mức độ thâm hụt (bội chi) cán cân
16


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

thanh toán... Giới hạn tổng chi ngân sách phải được đảm bảo trong suốt quá trình thực
hiện ngân sách và được duy trì, giữ vững ổn định trong dài hạn.
+ Yêu cầu thứ hai trong việc giữ kỷ luật tài chính tổng thể là chi ngân sách phải
được thiết lập một cách độc lập, thiết lập trước khi ra quyết định chi tiêu từng phần.
3.3.2. Phân bổ nguồn lực theo những ưu tiên chiến lược
- Sau khi đã xác định tính kỷ luật tài chính tổng thể, vấn đề quan trọng tiếp theo trong
quản lý chi tiêu công là làm thế nào để ưu tiên hoá những nhu cầu hay mục tiêu có tính
cạnh tranh với nguồn lực khan hiếm.
- Đối với một nền kinh tế, do nguồn lực tài chính là có giới hạn nên Chính phủ cần
phải đánh đổi và lựa chọn giữa các mục tiêu chiến lược trong từng giai đoạn phát triển
kinh tế xã hội. Để thực hiện chiến lược này, Chính phủ phải xây dựng các thể chế hỗ
trợ cho việc hoạch định chính sách chiến lược hợp lý. Cụ thể:
+ Bộ máy hành pháp phải có năng lực quản lý để dẫn dắt đất nước và giải trình
thích đáng về quyết định chính sách.
+ Các chính sách trước khi được đưa ra cần phải được thảo luận sâu rộng nhằm

đảm bảo có đủ nguồn lực hiện hữu trong trung hạn. Các chính sách phải cạnh tranh
nhau về mặt ý tưởng và nguồn tài trợ.
+ Các bộ, ngành chủ quản có quyền đưa các chương trình vào trong quá trình soạn
thảo ngân sách. Điều này đòi hỏi cấp chính quyền trung ương phải có đủ năng lực để
đánh giá tính hợp lý của các quyết định so với các mục tiêu chiến lược ưu tiên cũng
như khả năng tài chính trong suốt thời gian thực hiện chính sách đó. Giới hạn trần chi
tiêu ngành phải được quyết định trong các phiên thảo luận tổng thể và phải nhất quán
với sự ràng buộc kỷ luật tài chính, tương thích với các quyết định chính sách riêng biệt
đưa ra trong suốt quá trình soạn lập ngân sách.
3.3.3. Đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả của các chương trình cung cấp hàng hoá,
dịch vụ công
Một trong những yêu cầu quan trọng đặt ra đối với Nhà nước là làm sao phải cung cấp
hàng hoá, dịch vụ công với mức chi phí hợp lý để đạt được những hiệu quả kinh tế xã
hội cao nhất. Để thực hiện được yêu cầu này, đòi hỏi:
- Người quản lý phải được trao quyền tự chủ trong việc điều hành hoạt động của mình
17


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

và nâng cao tính trách nhiệm về kết quả đầu ra.
- Người quản lý phải có đủ năng lực và chủ động đề ra những giải pháp giảm chi phí
hoạt động, nâng cao khối lượng, chất lượng hàng hoá, dịch vụ cung cấp cho xã hội.
-Tạo ra những đòn bẩy kinh tế khuyến khích người quản lý cải thiện và nâng cao chất
lượng hoạt động.
3.3.4. Các thế chế cần thiết nâng cao hiệu quả quản lý Chi tiêu Công
- Giới hạn chi phí hoạt động: Người quản lý nên được trao quyền tự chủ rộng rãi trong
việc sử dụng nguồn lực tài chính theo giới hạn đã được xác lập. Việc thực hiện chế độ
khoản chi này sẽ giúp nâng cao tính chủ động, sáng tạo của người quản lý trong việc
phân bổ nguồn lực và tạo động lực kích thích họ tiết kiệm chi phí, nâng cao hiệu quả

hoạt động. Đi đôi với đó, cần tăng cường chế độ khuyến khích vật chất và chịu trách
nhiệm vật chất của người quản lý.
- Thiết lập hệ thống thông tin minh bạch: Kết quả đầu ra của ngân sách cần được chi
tiết hoá trước và được so sánh với những mục tiêu xác lập.
+ Những thông tin tài chính về công việc thực hiện cần được công khai trong các
bản báo cáo hằng năm và trong các tài liệu khác. Những báo cáo này sau đó phải được
giải trình minh bạch để cung cấp cho công chúng những thông tin cơ bản về sự đánh
giá khối lượng, chất lượng và chi phí phục vụ. Tăng cường kiểm toán để đánh giá một
cách trung thực nhất những báo cáo đã được thực hiện.
- Chuyển dần từ kiểm soát chi phí đầu vào sang kiểm soát yếu tố đầu ra, theo hướng
chi tiết hoá kết quả đầu ra. Những kết quả cần được chi tiết hoá trong ngân sách và
trong các bản báo cáo tài chính có liên quan để tạo điều kiện cho người quản lý thấy
được kết quả thực hiện và giúp Chính phủ so sánh được giữa mục tiêu với kết quả thực
tế.
- Tách bạch giữa người mua và người cung cấp, tăng cường vai trò kiểm soát của thị
trường và có sự so sánh, lựa chọn chi phí giữa các nguồn cung khác nhau trên thị
trường.
- Tăng cường kiểm soát bên trong và bên ngoài. Tăng cường trách nhiệm giải trình
trong việc sử dụng nguồn lực.

18


Những vấn đề cơ bản của Đánh giá Chi tiêu Công

19