BÀI GIẢNG HỌC PHẦN

CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

1


Chương 1.
NHẬP MÔN
Chương này tập trung giải quyết các vấn đề có tính chất chung nhất, chủ yếu là sự cần
thiết về can thiệp của Chính phủ đối với nền kinh tế, trong đó đặc biệt nhấn mạnh lý do đối
với nông nghiệp; bản chất của chính sách kinh tế nói chung và vận dụng vào nông nghiệp; hệ
thống văn bản chính sách ở Việt Nam. Từ đó giúp cho người học thấy dược đối tượng, nhiệm
vụ, nội dung và phương pháp nghiên cứu môn học.
1.1. SỰ CẦN THIẾT VỀ CAN THIỆP CỦA CHÍNH PHỦ ĐỐI VỚI NỀN KINH TẾ
1.1.1. Các mô hình tổ chức kinh tế
- Mô hình kinh tế thị trường tự do: Đây là mô hình kinh tế sản xuất hàng hoá phát triển
ở trình độ cao, khi tất cả các quan hệ kinh tế trong quá trình tái sản xuất xã hội đều được tiền
tệ hoá. Đặc trưng cơ bản của mô hình này là sự phân bổ, sử dụng nguồn lực và sản phẩm tạo
ra được quyết định bởi từng hộ, từng doanh nghiệp, từng cá nhân.
Ưu điểm của kinh tế thị trường tự do là tính năng động và sự thích nghi cao, khả năng
tự điều chỉnh lớn... nên đã đẩy nhanh quá trình tích tụ, tập trung sản xuất và phân công lao
động xã hội. Sự phát triển mạnh mẽ về trình độ xã hội hoá và chuyên môn hoá sản xuất đã
làm cho sản xuất hàng hoá phát triển gắn liền với việc tăng năng suất, chất lượng sản phẩm và
hiệu quả kinh tế trong sản xuất - kinh doanh.
Tuy nhiên, kinh tế thị trường tự do cũng bộc lộ nhiều khuyết tật, đó là sự phát triển
phiến diện dẫn đến xem nhẹ, lãng quên đối với các ngành sản xuất kém hiệu quả hoặc hiệu
quả thấp, sự phát triển không ổn định thường dẫn đến khủng hoảng kinh tế và sự phân phối
lợi ích không công bằng trong xã hội dẫn đến tình trạng phân hoá giầu nghèo nhanh chóng,
sâu sắc... Từ một khía cạnh khác có thể thấy sản xuất theo quy luật cạnh tranh khó tránh khỏi
tạo nên tình trạng ô nhiễm môi trường ngày càng trầm trọng và sự lừa gạt, làm suy thoái đạo

đức con người, thuần phong, mỹ tục của dân tộc... Đó là những “thất bại” của kinh tế thị
trường tự do.
Như vậy ngoài các mặt tốt, kinh tế thị trường tự do chứa đựng các yếu tố suy thoái,
gây ra khủng hoảng kinh tế, làm lãng phí các nguồn lực của xã hội.
- Mô hình kinh tế chỉ huy (kinh tế kế hoạch hoá tập trung): Đây là mô hình kinh tế mà
từ khâu sản xuất đến khâu phân phối lưu thông đều do một trung tâm điều khiển, đó là Nhà
nước. Đặc trưng cơ bản của mô hình này là những quyết định về việc phân bổ, sử dụng nguồn
lực và sản phẩm tạo ra được quyết định bởi Nhà nước. Nhà nước giao chỉ tiêu kế hoạch sản
xuất, kế hoạch tiêu thụ sản phẩm và định giá vật tư cũng như giá sản phẩm đối với từng đơn
vị kinh tế cơ sở và định giá bán cho các sản phẩm hàng hóa tiêu dùng. Ngoài ra, Nhà nước
còn sử dụng chế độ định lượng vật chất trong phân phối sản phẩm và áp dụng đồng thời cả
hai hình thức thù lao lao động trong nông nghiệp là phân phối bằng hiện vật và bằng tiền. Sự
bó hẹp của cơ chế quản lý trong mô hình này đã hạn chế tính năng động sáng tạo của các cơ
sở sản xuất kinh doanh, gây nên sự trì trệ trong phát triển kinh tế. Nền kinh tế sẽ lâm vào tình
trạng khủng hoảng nghiêm trọng một khi Chính phủ đưa ra những chính sách không phù hợp.
2


- Mô hình kinh tế hỗn hợp: Đây là mô hình kinh tế sản xuất hàng hoá đồng thời có sự

tác động của các quy luật của kinh tế thị trường và sự can thiệp của Chính phủ. Đặc trưng cơ
bản của của mô hình này là các quan hệ kinh tế đều được tiền tệ hoá, vai trò của thị trường và
giá cả được tôn trọng, tính ưu việt của kinh tế thị trường và vai trò của Chính phủ được phát
huy, các khuyết tật của kinh tế thị trường và các nhược điểm của kinh tế chỉ huy từng bước
được khống chế. Chính phủ can thiệp vào nền kinh tế bằng các chính sách kinh tế và sử dụng
công cụ trong quản lý. Như vậy, trong nền kinh tế hỗn hợp sự phân bổ và sử dụng nguồn lực
vừa được quyết định bởi từng cá nhân, doanh nghiệp vừa chịu sự quản lý vĩ mô của Chính
phủ.
1.1.2. Vai trò của Chính phủ trong nền kinh tế hỗn hợp
Nếu để buông lỏng mà không có sự quản lý của Nhà nước, sự phát triển tự phát của

nền kinh tế thị trường tự do sẽ dẫn đến những thiệt hại khôn lường. Vì vậy Chính phủ có vai
trò rất quan trọng trong sự phát triển kinh tế của đất nước.
Vai trò của Chính phủ trong nền kinh tế hỗn hợp thể hiện ở các điểm chủ yếu sau:
- Thứ nhất, Chính phủ có vai trò trong việc tạo lập khuôn khổ pháp lý cho các hoạt
động sản xuất - kinh doanh. Khuôn khổ pháp lý của Chính phủ phải bảo đảm tính dân chủ,
bình đẳng cho mọi tổ chức, cá nhân có thể tham gia vào các hoạt động của thị trường mà
không bị ai ngăn cản. Khuôn khổ pháp lý đó được thể hiện trong các văn bản chính sách buộc
cả người sản xuất và cả người tiêu dùng phải tuân theo.
- Thứ hai, Chính phủ có vai trò trong việc phân bổ, điều chỉnh và nâng cao hiệu quả sử
dụng nguồn lực, tạo lập các cân đối vĩ mô, điều tiết thị trường nhằm ổn định và tăng trưởng
kinh tế đất nước. Để đáp ứng nhu cầu ngày càng cao tiêu dùng của xã hội, về mặt vĩ mô,
Chính phủ có kế hoạch phân bổ nguồn lực của các ngành kinh tế cho các khu vực, vùng sản
xuất. Bằng các chính sách kinh tế, Chính phủ sẽ giúp cho các cá nhân, doanh nghiệp lựa chọn
ngành nghề, quy mô, khối lượng sản xuất - kinh doanh phù hợp với khả năng của mìmh để
nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất - kinh doanh. Chính phủ còn hướng các hoạt động của
các tổ chức, cá nhân từng bước hội nhập nền kinh tế.
Để nền kinh tế phát triển ổn định, Chính phủ hướng các hoạt động của các doanh
nghiệp, cá nhân vào phát triển toàn diện các ngành, kể cả các ngành sản xuất - kinh doanh
kém hiệu quả. Chính phủ còn tìm mọi cách kiểm soát tình hình lạm phát, ngăn chặn sự suy
giảm của chu kỳ kinh doanh, tạo việc làm, giảm thất nghiệp... và hỗ trợ các tổ chức, cá nhân
mở rộng mối quan hệ, tìm kiếm thị trường, hội nhập kinh tế quốc tế...
- Thứ ba, Chính phủ có vai trò bảo đảm sự công bằng xã hội. Trong nền kinh tế hỗn
hợp vận động theo có chế thị trường sẽ cho phép mọi tổ chức, cá nhân tự do sản xuất - kinh
doanh các ngành nghề, loại sản phẩm mà pháp luật không cấm. Chính phủ khuyến khích và
tạo điều kiện cho mọi người cống hiến sức lực, trí tuệ, tài năng làm giầu cho bản thân và cho
đất nước. Như vậy, thu nhập của mọi người trong xã hội sẽ không giống nhau, có một bộ
phận người có thu nhập cao và cũng sẽ có một bộ phận người có thu nhập thấp. Xã hội ngày
càng phát triển thì khoảng cách chênh lệch về thu nhập của bộ phận cư dân giầu nhất và
nghèo nhất ngày càng tăng lên. Do vậy, Chính phủ đưa ra các chính sách để điều chỉnh sự bất
3



công bằng xã hội. Những chính sách xã hội về giúp đỡ những người già, người tàn tật, người
thất nghiệp, người không nơi nương tựa, người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn khác... đã thể
hiện vai trò điều tiết vĩ mô của Chính phủ giảm sự bất công bằng trong xã hội. Thực tế Chính
phủ mọi quốc gia đã sử dụng cả công cụ kinh tế và công cụ hành chính trong quản lý Nhà
nước để thể hiện vai trò bảo đảm công bằng xã hội.
1.1.3. Sự cần thiết về can thiệp của Chính phủ đối với nền kinh tế
Thực tế hiện nay cho thấy nền kinh tế của đại bộ phận các nước được vận hành theo
mô hình kinh tế hỗn hợp, trong đó sự can thiệp của Chính phủ đóng vai trò vô cùng quan
trọng. Chính phủ can thiệp vào kinh tế thị trường nói chung và vào nông nghiệp nói riêng vì
các lý do sau:
- Do sự tác động ngoại ứng
Đó là những tác động mà không phải lúc nào người tiêu dùng cũng phải chi trả tất cả
cho những lợi ích mà họ được hưởng từ xã hội và ngược lại cũng không phải lúc nào người
sản xuất cũng gánh chịu tất cả những gì mà họ làm tổn hại đến môi trường và xã hội. Các
nguồn lực có tính chất công cộng như tài nguyên rừng, nước... một khi đã cung cấp cho người
sử dụng thì khó mà ngăn cản được sự sử dụng không hợp lý và lãng phí của họ. Sự thất bại từ
việc cung cấp các dịch vụ công sản đã dẫn đến tình trạng cạn kiệt tài nguyên và tổn hại đến
môi trường sống. Xã hội phải bỏ ra một khoản tiền gấp nhiều lần so với những chi phí mà
người sử dụng tài nguyên công cộng trả lại cho xã hội. Từ đó, Chính phủ của mọi quốc gia
đều thực hiện sự can thiệp của mình để phân bổ hợp lý nguồn tài nguyên, bảo vệ môi trường,
cung cấp các dịch vụ công cộng hợp lý cho người tiêu dùng.
- Trong nông nghiệp
+ Lượng nông sản của từng hộ nông dân bán ra thuường không lớn, khả năng mặc cả
của nông dân thường thấp, nên dễ bị tư thương ép cấp, ép giá. Nông dân thường là người
thiếu những thông tin, nên không có những quyết định chính xác trong việc mua vật tư và bán
sản phẩm. Cơ sở hạ tầng ở nông thôn thường yếu kém nên chi phí vận chuyển, tiêu thụ sản
phẩm thường cao, tỷ lệ hao hụt sản phẩm lớn. Do vậy, Chính phủ cần can thiệp vào thị trường
nông nghiệp nhằm giúp cho nông dân bán được sản phẩm, tăng thu nhập.

+ Sự không đồng bộ về thị trường trong nông nghiệp, nông thôn
Sự không đồng bộ của thị trường nông nghiệp là tất yếu xảy ra giữa các quốc gia hay
các vùng trong một quốc gia trong quá trình phát triển kinh tế, dễ dẫn đến độc quyền, gây
nhiều bất lợi cho cả người sản xuất và cả người tiêu dùng, làm hạn chế hiệu quả của xã hội.
- Sự can thiệp của Chính phủ còn nhằm thực hiện cương lĩnh về chính trị
Sự can thiệp của Chính phủ không chỉ nhằm vào mục tiêu về kinh tế mà còn thực hiện
mục tiêu về chính trị của Đảng cầm quyền mà Chính phủ là người thực hiện.
Thông qua sự can thiệp, Chính phủ thể hiện vai trò của mình trong quá trình phát triển
kinh tế của đất nước, hướng nền kinh tế phát triển theo mục tiêu đã định (kể cả mục tiêu trong
ngắn hạn và mục tiêu dài hạn). Chính phủ có vai trò điều hành, phát triển toàn diện các ngành
kinh tế của đất nước, phân bổ, sử dụng các nguồn lực một cách hợp lý. Với chức năng và
quyền lực của mình, Chính phủ sẽ giải quyết khó khăn, tháo gỡ ách tắc trong quá trình thực
4


thi các nhiệm vụ phát triển kinh tế của đất nước bằng các chính sách kinh tế.
Tuỳ theo từng thời kỳ, từng trường hợp cụ thể, Chính phủ thực hiện các kiểu can thiệp
khác nhau. Nhìn chung có 3 kiểu can thiệp: a) Kiểu cứng rắn (bắt buộc mọi người phải làm
theo); b) Kiểu mềm dẻo (hướng sự hoạt động của con người vào mục tiêu đã định) và c) Kiểu
thả nổi (thả nổi không có sự kiểm soát và thả nổi trong vòng kiểm soát).
1.2. CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
1.2.1. Sự cần thiết phải có chính sách nông nghiệp
- Nông nghiệp là ngành sản xuất kém hiệu quả nhất trong nền kinh tế song Nhà nước
vẫn phải quan tâm phát triển (thông qua các chính sách kinh tế của Chính phủ đối với nông
nghiệp) bởi vì a) nông sản là sản phẩm thiết yếu đối với toàn xã hội; b) sản xuất nông nghiệp
còn phụ thuộc nhiều vào điều kiện tự nhiên nên nông nghiệp thường gặp nhiều rủi ro; c) dân
số sống trong lĩnh vực nông nghiệp và khu vực nông thôn chiếm tỷ trọng lớn (ở Việt Nam có
70% dân số sống bằng nghề nông, ở nông thôn). Do vậy, sự can thiệp của Chính phủ vào
nông nghiệp nhằm bảo đảm lợi ích của người sản xuất nông nghiệp là cần thiết.
- Đứng trên giác độ ngành hàng, nông sản là sản phẩm đầu tiên của một chuỗi hàng lấy

nông sản đó làm nguyên liệu. Việc thực hiện các hoạt động tiếp theo trong chuỗi hàng sẽ tạo
việc làm và tăng thu nhập cho người lao động nông thôn. Đến lượt mình, các khâu chế biến
và tiêu thụ nông sản phẩm sẽ kích thích sự phát triển của nông nghiệp.
- Cuối cùng thu nhập của nông dân thường thấp, trình độ dân trí ở khu vực nông
nghiệp, nông thôn thường thấp nên khả năng tiếp cận với kinh tế thị trường kém và hiện nay
nghèo đói vẫn là một thách thức ở nhiều vùng nông thôn. Chính phủ muốn phát triển kinh tế
đất nước thì phải từng bước nâng cao mức sống cho người dân, đặc biệt là những người sống
bằng nghề nông.
1.2.2. Bản chất của chính sách nông nghiệp
- Khái niệm về chính sách nông nghiệp
Chúng ta có thể điểm qua một số quan niệm về chính sách như sau:
Chính sách được hiểu là phương cách, đường lối hoặc phương hướng dẫn dắt hành
động trong việc phân bổ và sử dụng nguồn lực.
Chính sách là tập hợp các quyết sách của Chính phủ được thể hiện ở hệ thống quy
định trong các văn bản pháp quy nhằm từng bước tháo gỡ những khó khăn trong thực tiễn,
điều khiển nền kinh tế hướng tới những mục tiêu nhất định, bảo đảm sự phát triển ổn định của
nền kinh tế.
Chính sách nông nghiệp là tổng thể các biện pháp kinh tế hoặc phi kinh tế thể hiện sự
tác động, can thiệp của Chính phủ vào lĩnh vực sản xuất nông nghiệp theo những mục tiêu
xác định, trong một thời hạn nhất định.
Chính sách nông nghiệp thể hiện hành động của Chính phủ nhằm thay đổi môi trường
của sản xuất nông nghiệp, tạo điều kiện cho nông nghiệp phát triển.
Các quan niệm về chính sách, chính sách nông nghiệp trên đây đứng trên các góc độ
nghiên cứu, phương thức tiếp cận khác nhau, nhưng nhìn chung đều thống nhất ở những nội
dung cơ bản và cùng nhằm vào mục đích phát triển nền kinh tế nói chung và nông nghiệp nói
5


riêng từ sự can thiệp của Chính phủ.
Chính sách nông nghiệp có liên quan đến rất nhiều lĩnh vực sản xuất, phân phối lưu

thông và tiêu thụ sản phẩm. Các vấn đề có liên quan đến sản xuất gồm các tác động đến giá
thị trường yếu tố đầu vào, thị trường tư liệu sản xuất, các tác động đến sự tiến bộ của khoa
học, kỹ thuật và công nghệ, các vấn đề có liên quan đến tổ chức phối hợp các nguồn lực. Các
vấn đề có liên quan đến lưu chuyển sản phẩm gồm thị trường sản phẩm của nông nghiệp, giá
bán sản phẩm, thuế tiêu thụ sản phẩm, chế biến, bảo quản, vận chuyển, bán sản phẩm. Các
vấn đề có liên quan đến tiêu dùng sản phẩm gồm chế độ phân phối sản phẩm, giá mua sản
phẩm, thuế xuất nhập khẩu sản phẩm...
Như vậy có thể hiểu tác động của chính sách nông nghiệp hướng vào giá của thị
trường các yếu tố đầu vào, giá cả của thị trường sản phẩm hoặc làm thay đổi về mặt tổ chức
và khuyến khích áp dụng công nghệ mới vào sản xuất, tạo điều kiện cho nông nghiệp phát
triển. Chính sách nông nghiệp được thể hiện qua các quy định, các quy tắc, thủ tục được thiết
lập để làm cơ sở pháp lý cho các hành động thực tế.
Theo điều 109 của Hiến pháp nước ta thì “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc
hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước ta”. Chính phủ là nhóm người thừa
hành việc quản lý đất nước và chịu trách nhiệm về hoạch định và ban hành các văn bản chính
sách.
- Đặc điểm của chính sách nông nghiệp
+ Do nông nghiệp sản xuất ra các sản phẩm tiêu dùng thiết yếu, hàng ngày sử dụng
trực tiếp hoặc gián tiếp đối với mọi người dân cho nên chính sách nông nghiệp tác động
không chỉ đến nông dân mà còn đến tất cả mọi tầng lớp nhân dân trong xã hội.
+ Nông nghiệp là một lĩnh vực hoạt động trên địa bàn rộng lớn, phức tạp và đa dạng,
cho nên phạm vi tác động của chính sách nông nghiệp rộng. Mỗi nông hộ, mỗi đơn vị sản
xuất - kinh doanh nông nghiệp hoạt động trên một địa bàn nhất định, gắn với tính chất xã hội,
nhân văn và lịch sử phát triển của từng địa phương. Vì vậy, mọi chính sách nông nghiệp áp
dụng chung cho quốc gia cần được cụ thể hoá cho phù hợp với từng vùng, địa phương (đặc
biệt đối với những vùng chậm phát triển thì chính sách nông nghiệp phải mang nét đặc thù
riêng biệt). Do vậy, chính sách nông nghiệp không chỉ thuần tuý nhằm đạt được mục tiêu về
kinh tế mà còn phải đạt được cả về mục tiêu về xã hội.
+ Sản xuất nông nghiệp phụ thuộc nhiều vào điều kiện tự nhiên, mức độ rủi ro cao,
cho nên chính sách nông nghiệp nhiều khi không lường hết được những điều kiện bất thuận

của các yếu tố khách quan mang lại. Do vậy, khi hoạch định chính sách và chỉ đạo thực hiện
chính sách, người ta không chỉ tính đến tác động của yếu tố kinh tế - xã hội mà còn phải tính
đến cả các yếu tố tự nhiên.
+ Chính sách nông nghiệp không chỉ tác động đến hộ nông dân, các doanh nghiệp kinh
doanh nông nghiệp mà còn tác động đến cả các ngành kinh tế khác, nhất là các ngành có liên
quan đến nông nghiệp, nông thôn.
+ Do đối tượng tiếp nhận và phạm vi tác động của chính sách nông nghiệp rộng, trình
độ của người dân ở các vùng không đồng đều, cho nên việc tiếp thu và thực hiện chính sách
6


nông nghiệp không đồng đều giữa các địa phương và ngay cả giữa những nhóm người trong
cùng địa phương.
Nghiên cứu đặc điểm của chính sách nông nghiệp có ý nghĩa to lớn trong việc hoạch
định và triển khai thực hiện chính sách đối với người dân trong từng vùng, địa phương. Trong
những điều kiện cụ thể, việc triển khai thực hiện chính sách cần được vận dụng sáng tạo, linh
hoạt nhằm đạt được cả mục tiêu về kinh tế, chính trị, xã hội và môi trường.
- Mục tiêu của chính sách nông nghiệp
+ Chính sách nông nghiệp nhằm bảo đảm cho nông nghiệp, nông thôn phát triển toàn
diện. Sự phát triển toàn diện của nông nghiệp được thể hiện đa dạng hoá các sản phẩm nông
nghiệp, vừa phát huy thế mạnh của việc sản xuất sản phẩm vừa tận dụng mọi khả năng để sản
xuất ra nhiều loại sản phẩm đáp ứng nhu cầu ngày càng lớn của xã hội. Chính sách nông
nghiệp còn nhằm kết hợp phát triển các ngành kinh tế trong nông thôn như công nghiệp, tiểu
thủ công nghiệp, nông nghiệp, và thương mại dịch vụ.
+ Chính sách nông nghiệp nhằm mục tiêu phát triển nông nghiệp bền vững, được thể
hiện trong tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội và môi trường. Trong lĩnh vực kinh tế một mặt
vừa bảo đảm tốc độ tăng trưởng kinh tế, vừa phải phát triển toàn diện các ngành (nông nghiệp
phải cung cấp đủ lương thực, thực phẩm cho nhu cầu tiêu dùng ngày càng tăng ở trong nước
và phát huy lợi thế so sánh của các ngành hướng mạnh ra xuất khẩu). Về mặt xã hội, chính
sách nông nghiệp một mặt phải tạo ra môi trường sản xuất - kinh doanh thuận lợi, mặt khác

phải hướng đến xoá đói, giảm nghèo trong nông thôn, từng bước thực hiện sự công bằng xã
hội. Chính sách nông nghiệp còn hướng đến việc bảo vệ môi trường sinh thái.
+ Chính sách nông nghiệp phải bảo đảm cho nền kinh tế phát triển ổn định, giữ vững
độc lập chủ quyền quốc gia, an ninh chính trị và quốc phòng.
1.2.3. Các loại văn bản chính sách ở Việt Nam
Nghị định: Nghị định là văn bản pháp quy của Chính phủ về một lĩnh vực hoặc một
ngành cụ thể. Nghị định thường định ra cho một thời gian dài và phát huy tác dụng trong thời
gian dài. Đây là loại văn bản mang tính pháp quy cao nhất, quan trọng nhất, chứa đựng đầy
đủ nhất tinh thần của một chính sách. Nghị định được ban hành do Thủ tướng Chính phủ hoặc
Phó Thủ tướng Chính phủ ký thay Thủ tướng.
Nghị quyết, Quyết định: Nghị quyết của Hội đồng Bộ trưởng hoặc Quyết định của
Thủ tướng Chính phủ là văn bản pháp quy về những vấn đề tương đối bức xúc cần được giải
quyết trong thực tiễn. Văn bản này do Thủ tướng ký, hoặc do các Phó Thủ tướng ký thay Thủ
tướng.
Thông tư: Thông tư là văn bản do các Bộ/Ngành chức năng ban hành nhằm hướng
dẫn thực hiện Nghị định, Nghị quyết, Quyết định của Chính phủ. Có hai loại Thông tư là
Thông tư liên tịch và Thông tư riêng bộ. Thông tư liên tịch là Thông tư hướng dẫn việc thực
hiện Nghị định... và có liên quan đến nhiều Bộ/Ngành được các Bộ/Ngành liên tịch soạn thảo
và ban hành. Thông tư riêng bộ là Thông tư hướng dẫn việc thực hiện Nghị định. của một
Bộ/Ngành nào đó về việc thực hiện chính sách. Thông tư do Bộ trưởng ký hoặc Thứ trưởng
ký thay Bộ trưởng.
7


Quyết định của các Bộ/Ngành: do Bộ/Ngành ban hành được Bộ trưởng ký hoặc Thứ
trưởng ký thay Bộ trưởng. Các Quyết định của Bộ/Ngành thường ban hành kèm theo văn bản
quy định cụ thể về một vấn đề dựa trên cơ sở của Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Nghị quyết,
Quyết định và ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ.
Chỉ thị: Là văn bản đôn đốc, nhắc nhở việc thực hiện chính sách. Tùy theo nội dung
và phạm vi thi hành mà Thủ tướng Chính phủ, các Bộ/Ngành đưa ra các chỉ thị cho các

ngành, các cấp tổ chức hướng dẫn thực hiện các văn bản chính sách của Chính phủ.
Công văn: Công văn cũng là một loại văn bản của chính sách, do Thủ tướng Chính
phủ hoặc các Bộ/Ngành ban hành. Nội dung Công văn nhằm hướng dẫn, nêu ý kiến chỉ đạo
của cấp trên đối với cấp dưới trong việc triển khai thực hiện các chính sách.
Trên đây là những loại văn bản chính sách ở Việt Nam. Trong quá trình triển khai thực
hiện, mỗi địa phương với điều kiện khác nhau, tùy theo đặc điểm, điều kiện của mình có thể
vận dụng thực hiện chính sách một cách linh hoạt, nhưng không được trái với những quy định
trong các văn bản chính sách đã được Chính phủ hoặc các Bộ/Ngành ban hành.
1.3. ĐỐI TƯỢNG, NHIỆM VỤ, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
MÔN HỌC
1.3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của môn học này là sự tác động của chính sách tới nền nông
nghiệp, bao gồm các vấn đề sau:
Hệ thống chính sách và tác động của nó đến sự phát triển nông nghiệp
Việc hoạch định và chỉ đạo thực hiện chính sách nông nghiệp hiện hành ở Việt Nam.
1.3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Góp phần hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn về chính sách trong
nông nghiệp.
Nghiên cứu những vấn đề cần phải tiếp tục hoàn thiện trong hoạch định, chỉ đạo thực
hiện chính sách nông nghiệp ở Việt Nam.
Trang bị các phương pháp đánh giá tác động của một chính sách nông nghiệp.
Đánh giá tác động của hệ thống chính sách đến sự phát triển nông nghiệp Việt Nam;
Thấy được những bất cập của hệ thống chính sách nông nghiệp hiện hành; Đưa ra các quan
điểm giúp cho việc hoàn thiện chính sách, thúc đẩy phát triển nông nghiệp.
1.3.3. Nội dung nghiên cứu
Môn học gồm 2 nội dung (về lý luận và thực tiễn) được kết cấu thành 5 chương
Vấn đề lý luận gồm 3 chương (Chương 1: Nhập môn; Chương 2: Hoạch định chính
sách nông nghiệp và Chương 3: Phương pháp luận về phân tích chính sách nông nghiệp).
Vấn đề thực tiễn gồm 2 chương (Chương 4: Chính sách nông nghiệp điển hình trên thế
giới và Chương 5: Chính sách nông nghiệp Việt Nam).

1.3.4. Phương pháp nghiên cứu
Môn học sử dụng các phương pháp chủ yếu sau:
Phương pháp phân tích hệ thống: phương pháp này được sử dụng để nghiên cứu
chính sách nông nghiệp trong hệ thống chính sách của nền kinh tế đất nước, sự tác động của
8


chính sách nông nghiệp trong tác động của hệ thống các chính sách kinh tế trong từng thời
gian nhất định.
Phương pháp tổng hợp nhằm phân tích làm rõ bản chất, tác động của chính sách kinh
tế đối với các đối tượng chịu tác động của chính sách.
Phương pháp mô hình hoá: phương pháp này được sử dụng để mô hình hoá các mô
hình sản xuất, nhằm phân tích làm rõ bản chất, tác động của chính sách nông nghiệp đối với
các đơn vị kinh tế cơ sở.
Phương pháp tối ưu (tối thiểu hoá hoặc tối đa hoá): phương pháp này được sử dụng
để nghiên cứu hoàn thiện chính sách và tìm ra phương sách tác động hiệu quả của chính sách.
Ma trận phân tích chính sách: phương pháp này được sử dụng để đánh giá tác động
sự trợ giúp của Chính phủ đối với nông nghiệp. Phương pháp này còn cho phép nghiên cứu
lợi thế so sánh trong sản xuất sản phẩm, để từ đó có chính sách phù hợp phát triển toàn diện
nông nghiệp.
Môn học còn sử dụng phương pháp thống kê mô tả, thống kê so sánh, phương pháp
phân tích chỉ số, phương pháp kịch bản và thảo luận nhóm. để phân tích, so sánh tác động của
chính sách trong các điều kiện khác nhau.
Để thực hiện các phương pháp nghiên cứu trên, sinh viên cần phải được truyền đạt các
bài giảng trên lớp từ giáo viên và nghe các báo cáo ngoại khoá từ các cán bộ thực tế chuyên
ngành. Mặt khác sinh viên phải tìm đọc tài liệu tham khảo và tự học, thảo luận nhóm và làm
tiểu luận môn học dưới sự hướng dẫn của giáo viên.

1.
2.

3.
4.

1.
2.
3.
4.
5.

Tài liệu tham khảo
Vũ Đình Bách và tập thể tác giả (1997), Dổi mới và thực hiện đồng bộ các chính sách, cơ
chế quản lý kinh tế, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
Ngô Đức Cát, Vũ Đình Thắng (2001), Phân tích chính sách nông nghiệp, nông thôn, Nhà
xuất bản Thống kê, Hà Nội.
Frank Ellis (1995), Chính sách nông nghiệp trong các nước đang phát triển, Nhà xuất bản
Nông nghiệp, Hà Nội.
Nguyễn Xuân Khoát (1997), Các chính sách kinh tế vĩ mô cần thiết để phát triển kinh tế
nông thôn, Tạp chí Kinh tế châu Á Thái Bình Dương, số 3 (16).
Câu hỏi thảo luận
Nêu rõ các lý do cần thiết về sự can thiệp của Nhà nước đối với nền kinh tế?
Phân tích vai trò của Chính phủ trong nền kinh tế hỗn hợp?
Tại sao Chính phủ phải đưa ra các chính sách nông nghiệp?
Phân tích bản chất của chính sách nông nghiệp?
Trình bày đối tượng, nhiệm vụ, nội dung và phương pháp nghiên cứu môn học?

9


Chương 2.
HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

Chương này đề cập tới những vấn đề lý luận cơ bản về chính sách như bản chất của
hoạch định chính sách, cơ sở hoạch định chính sách, yêu cầu và điều kiện hoạch định chính
sách, phân loại chính sách, công cụ và trình tự hoạch định chính sách, trong đó có đi sâu vào
lĩnh vực nông nghiệp. Đây là những vấn đề lý luận không thể thiếu, giúp cho người học có
những nhận thức đầy đủ và chuẩn mực về bản chất hoạch định chính sách kinh tế nói chung
và chính sách nông nghiệp nói riêng.
2.1. KHÁI NIỆM VỀ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
Hoạch định chính sách có thể hiểu là quá trình hình thành và cho ban hành một chính
sách. Quá trình đó phải trải qua một loạt hoạt động kế tiếp có liên quan mật thiết với nhau từ
những ý tưởng cho ra đời một chính sách đến việc lựa chọn các nội dung cần thiết trong văn
bản chính sách, xây dựng các quy định trong văn bản chính sách và tổ chức triển khai thực
hiện chính sách. Tập hợp các quá trình hoạt động đó chính là hoạch định chính sách.
Các hoạt động trong hoạch định chính sách được chia thành các nhóm như sau: a)
Nhóm hoạt động để hình thành những ý tưởng cho ra đời một chính sách; b) Nhóm hoạt động
về soạn thảo những nội dung cụ thể của chính sách (những quy định trong văn bản chính
sách) và c) Nhóm hoạt động tổ chức ban hành chính sách.
Những ý tưởng của một chính sách được hình thành rõ nét dần, đầy đủ và hoàn chỉnh
dần. Để đạt được điều đó cần cần trả lời một loạt câu hỏi sau: Cần đưa ra chính sách gì? Tại
sao lại phải đưa ra chính sách đó trong lúc này? Mức độ cấp thiết của việc ban hành chính
sách đó? Đối tượng chịu tác động của chính sách đó là ai? Ý nghĩa và tác dụng của chính
sách đó? Những mặt được/mất khi ban hành chính sách đó? Vị trí của chính sách đó trong hệ
thống chính sách chung như thế nào? Đó là chính sách mục tiêu hay chính sách hỗ trợ?...
Thực chất mọi câu hỏi trên đều tập trung vào việc giải thích về tính cần thiết của chính sách
đó. Trên cơ sở tình hình thực tế phát triển nông nghiêp, cần đưa ra được các chính sách nhằm
cải thiện tình hình, thúc đẩy sự phát triển của nông nghiệp. Từ một khía cạnh khác cần thấy
được các điều kiện bảo đảm cho việc thực thi chính sách đó. Các ý tưởng cho ra đời một
chính sách thường bắt nguồn từ chiến lược phát triển kinh tế nói chung, định hướng và tạo
điều kiện thuận lợi cho nông nghiệp phát triển trong guồng máy vận hành chung của nền kinh
tế. Khi đưa ra những ý tưởng bao giờ người ta đã cân nhắc đến sự thành công và rủi ro của
một chính sách.

Việc hình thành nên các ý tưởng có ý nghĩa định hướng quyết định đối với sự thành
bại của một chính sách. Thông thường các ý tưởng đó được hình thành do cân nhắc, lựa chọn
của Chính phủ thông qua tư vấn của đội ngũ chuyên gia hoạch định chính sách. Vì vậy trình
độ uyên bác và bề dầy kinh nghiệm thực tế của các chuyên gia cũng như tầm nhìn của Chính
phủ là những yếu tố cơ bản bảo đảm sự thành công trong việc đưa ra các ý tưởng đúng đắn
của một chính sách.
Tinh thần của các ý tưởng của chính sách được phản ảnh trong nội dung cụ thể của
chính sách, được Hội đồng Chính phủ xem xét thông qua với sự đảm nhận soạn thảo bởi các
10


chuyên gia hoạch định chính sách. Các nội dung đó được thể hiện thành những quy định
trong các điều khoản cụ thể đối với từng văn bản chính sách.
Nội dung cụ thể của một chính sách bao gồm các vấn đề sau: Những mục tiêu cần đạt
được của chính sách (bao gồm cả mục tiêu dài hạn và mục tiêu ngắn hạn) và các điều khoản
quy định trong văn bản. Đó là các quy định mang tính pháp lý trong khuôn khổ của chính
sách, là cơ sở pháp lý cho việc giải quyết các vấn đề nảy sinh trong thực tế. Bên cạnh các quy
định về định tính, trong một số điều khoản cụ thể có thể có các quy định về định lượng. Các
quy định này phải thực sự chuẩn mực, đại diện cho lợi ích chung và được sắp xếp theo một
trật tự logic. Vì các quy định này ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích kinh tế của các đối tượng
thực hiện chính sách nên cần hết sức thận trọng khi cân nhắc, không được tuỳ tiện trong việc
đưa ra các quy định và mức độ định lượng trong các quy định. Trong khi lựa chọn, tính toán
cần có những dự tính cho tương lai sau khi ban hành chính sách. Điều quan trọng là phải dự
báo được sự phản ứng nhạy cảm của các đối tượng thực hiện chính sách đối với các quy định
đó, tức là phải đưa ra những quy định có tác dụng thiết thực để chính sách đi vào cuộc sống.
Ngoài ra trong các văn bản chính sách còn có các quy dịnh về Dối tượng chịu tác động của
chính sách và Diều khoản thi hành, nói rõ cách tổ chức thực hiện chính sách. Trong một số
chính sách có thể có quy định về bãi bỏ một số quy định không thích hợp đã ban hành trước
đó.
Sau khi đã có văn bản chính sách, việc làm tiếp theo không kém phần quan trọng là tổ

chức ban hành và chỉ đạo thực hiện chính sách đó như thế nào. Hoạt động này sẽ đưa chính
sách vào cuộc sống. Làm cho các đối tượng hiểu được tinh thần của chính sách và thực hiện
đúng chính sách là yêu cầu cuối cùng của hoạt động này. Trong chừng mực nhất định có thế
thấy ngay được tác động của chính sách qua phản ứng nhạy cảm của các đối tượng thực hiện
chính sách. Đương nhiên hoạt động này liên quan tới sự hiểu biết và trình độ chỉ đạo thực
hiện chính sách của người chỉ đạo. Nhóm hoạt động này bao gồm một loạt các công việc cụ
thể như a) Xác định vị trí của chính sách mới công bố trong hệ thống chính sách nói chung; b)
Xác định hiệu lực của chính sách về mặt thời gian; c) Xác định đối tượng chịu tác động của
chính sách; d) Quy định nhiệm vụ của các Bộ/Ngành chức năng trong việc hướng dẫn thực
hiện chính sách; e) Tổ chức mạng lưới các cơ quan chức năng trong việc chỉ đạo thực hiện
chính sách; f) Tổ chức triển khai cho các đối tượng của chính sách hiểu biết và thực hiện tốt
chính sách và g) Chế tài xử lý các trường hợp vi phạm chính sách...
2.2. CĂN CỨ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
2.2.1. Định hướng phát triển lâu dài của nông nghiệp
Chính sách là một công cụ đắc lực của Chính phủ trong việc tổ chức quản lý điều
khiển sự phát triển nền kinh tế. Chính phủ không thể phó mặc sự phát triển tuỳ tiện tự điều
chỉnh của nền kinh tế nói chung và nông nghiệp nói riêng. Nông nghiệp cần được phát triển
theo những mục tiêu dài hạn. Đó là cơ sở trước tiên và là mục tiêu theo đuổi của chính sách
nông nghiệp. Mục tiêu chiến lược phát triển nông nghiệp tuỳ thuộc vào quan điểm phát triển
kinh tế của từng nước. Trước đây có những nước xem nhẹ vai trò của nông nghiệp, phần lớn
nông sản phẩm tiêu dùng trong nước là do nhập khẩu... gây nên những hậu quả to lớn về kinh
11


tế - xã hội - môi trường, trong khi đó những nước khác lại coi nông nghiệp là một bộ phận
không thể thiếu của nền kinh tế quốc dân. Theo đó là các chính sách khác nhau đối với nông
nghiệp. Ngày nay ở hầu hết các nước, sự phát triển nông nghiệp nông thôn được quan tâm
hơn và trở thành chiến lược phát triển của mỗi quốc gia. Ở những nước đang phát triển, mặc
dù hiệu quả sản xuất nông nghiệp thấp nhưng các Chính phủ vẫn theo đuổi những mục tiêu
rất khó khăn đối với nông nghiệp là an ninh lương thực, cung cấp nguyên liệu cho công

nghiệp và đặc sản cho xuất khẩu. Ngược lại nông nghiệp chỉ chiếm tỷ trọng nhỏ bé trong cơ
cấu GDP của những nước phát triển (mặc dù ở những nước này nông nghiệp được phát triển
ở trình độ cao). Tập trung sức phát triển nông nghiệp, đưa nông nghiệp thoát khỏi tình trạng
lạc hậu, độc canh lúa, tự cấp tự túc, tiến tới một nền nông nghiệp hàng hoá đa canh, chuyên
môn hoá, hiện đại, hiệu quả cao là chủ trương phát triển lâu dài ở nước ta.
2.2.2. Thực trạng về những vấn đề cần tháo gỡ đối với sản xuất nông nghiệp
Ngoài định hướng cho sự phát triển lâu dài, chính sách thường xuyên phải tháo gỡ
những khó khăn cản trở sự phát triển bình thường của nền kinh tế, nhất là đối với nông nghiệp
(phải thường xuyên chịu tác động của tự nhiên và thị trường do tính cung muộn của nó).
Chính sách nông nghiệp vừa phải giải quyết các vấn đề về kinh tế, vừa đụng đến các ngóc
ngách trì trệ của đời sống kinh tế - xã hội nông thôn. Muốn tạo nên sự hoà nhập của nông dân
vào quĩ đạo của cuộc sống sôi động, cần từng bước liên tiếp có những chính sách cải tạo
phong tục, tập quán sản xuất lạc hậu, tâm lý tư hữu của người tiểu nông. Tất cả những điều đó
không thể giải quyết dứt điểm ở một vài chính sách trong ngắn hạn vì những quan hệ kinh tế
thị trường thường mâu thuẫn với cách nghĩ, cách làm truyền thống mang nặng tính trì trệ. Từ
đó các chính sách đưa ra cần dựa vào các vấn đề nảy sinh cần giải quyết để thúc đẩy sự vật
phát triển.
2.2.3. Ảnh hưởng của các tác động khách quan
Nông nghiệp chịu tác động lớn của các điều kiện ngoại cảnh điển hình như điều kiện
tự nhiên, chiến tranh và sản lượng nước ngoài.
Điều kiện tự nhiên có thể là “mưa thuận gió hoà”, cũng có thể là thiên tai. Theo đó là
mùa màng bội thu hay kết quả sản xuất bấp bênh, tình trạng dư thừa hay khan hiếm về nông
sản phẩm. Sự bất lực của nông dân trước thiên tai hay rủi ro của thị trường đều là những bất
lợi, đòi hỏi sự có mặt của các chính sách hỗ trợ nông nghiệp. Từ đó tình trạng diễn biến phức
tạp của điều kiện tự nhiên trở thành một căn cứ không thể không tính đến khi đưa ra các chính
sách về nông nghiệp, đặc biệt là các chính sách tăng cường cơ sở hạ tầng cho nông nghiệp và
các chính sách hỗ trợ khác đối với nông dân.
Chiến tranh gây ảnh hưởng lớn đến cục diện phát triển kinh tế của đất nước. Chiến
tranh có thể đem lại thuận lợi cho một số nước nhưng cũng có thể gây nên những thiệt hại to
lớn đối với một số nước khác. Chẳng hạn trong khi Mỹ sa lầy vào các cuộc chiến tranh xâm

lược ở miền Nam Việt Nam và miền Nam Triều Tiên thì Nhật Bản đã sử dụng 2 cuộc chiến
tranh này như những “ngọn gió thần” cho nền kinh tế của mình. Các cuộc chiến tranh của
ngoại bang đối với Việt Nam đã gây bao tổn hại về sức người, sức của và để lại những hậu
quả nặng nề cho đất nước và sự phân tán về nhiệm vụ chiến lược... là những mất mát mà Việt
12


Nam đã phải gánh chịu. Một loạt chính sách thời chiến đã được ban hành trong thời gian
chiến tranh vẫn còn ảnh hưởng mãi về sau này trong quá trình phát triển kinh tế của đất nước.
Ngoại thương có vai trò to lớn trong quá trình phát triển kinh tế, nhất là đối với những
nền kinh tế hội nhập cao vì kinh tế của các nước hội nhập đều là một mắt xích trong hệ thống
kinh tế thế giới, từ đó mỗi một biến động về kinh tế, chính trị trên thế giới đều trực tiếp ảnh
hưởng đối với một nền kinh tế mở. Thông thường các nước nhược tiểu phải dùng các chính
sách cưỡng lại sức ép của ngoại thương, bảo hộ sản xuất trong nước, còn các nước có nền
kinh tế hùng mạnh thường dùng ngoại thương để chèn ép các nước yếu kém. “Sự kiện 11/9”,
cuộc khủng hoảng tài chính của Nhật Bản, Mỹ gần đây, cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới
hiện nay đều gây nên sự tổn hại của kinh tế thế giới và khu vực.
2.2.4. Sức mạnh kinh tế của đất nước
Sức mạnh kinh tế của đất nước thể hiện ở sự vững mạnh về cơ sở hạ tầng, sự dồi dào
của nguồn ngân sách Nhà nước, nguồn dự trữ sản phẩm, vật tư và ngoại tệ mạnh cũng như
quy mô GDP của đất nước. Chính phủ sử dụng sức mạnh kinh tế như một công cụ hữu hiệu
trong việc cải biến nền kinh tế và thực hiện những nhiệm vụ chiến lược (trong đó có nông
nghiệp) và hỗ trợ cho sản xuất, đặc biệt đối với nông nghiệp. Chính phủ Nhật Bản đã rất
thành công trong việc sử dụng chính sách giá cả để giải quyết vấn đề lương thực nhờ có tiềm
lực kinh tế to lớn, Chính phủ các nước phát triển thường áp dụng chính sách trợ giá rất có
hiệu lực đối với nhiều loại nông sản..., trong khi đó hỗ trợ phần nào qua chính sách giá sàn
của Chính phủ Việt Nam mới chỉ áp dụng đối với một sản phẩm có ý nghĩa quốc kế dân sinh
(là thóc gạo).
2.2.5. Khả năng tiếp nhận chính sách của các đối tượng chịu tác động
Mọi chính sách đưa ra đều nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển sản xuất nên có thể nói

rằng thành công của một chính sách thể hiện ở sự hưởng ứng tích cực của các đối tượng chịu
tác động. Trên thục tế có rất nhiều kiểu phản ứng với chiều hướng và mức độ khác nhau của
các đối tượng chịu tác động. Điều đó trước hết tuỳ thuộc vào sự thoả mãn lợi ích vật chất của
các chủ thể. Tuy nhiên không một chính sách nào có thể đáp ứng đầy đủ nhu cầu mong muốn
của mọi tầng lớp nhân dân trong xã hội. Điều quan trọng là sự đáp ứng lợi ích của cộng đồng
như thế nào và một chính sách chỉ được chấp nhận khi thoả mãn lợi ích của các cá thể trên cơ
sở lợi ích kinh tế to lớn của đất nước vì nó tạo nên tình trạng ổn định trong quá trình phát
triển kinh tế. Từ một giác độ khác, trình độ dân trí cũng được xem là một căn cứ quan trọng
trong quá trình hoạch định chính sách vì nó giúp người dân hiểu và có những quyết định hợp
lý đúng đắn đối với chính sách của Chính phủ. Vì vậy cần dự báo khả năng tiếp nhận chính
sách của các đối tượng chịu tác động để đưa ra các chính sách với những nội dung và mức độ
quy định phù hợp.
2.2.6. Trình độ phát triển của kỹ thuật và công nghệ
Yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến sức sản xuất trong nông nghiệp là kỹ thuật. Vì vậy hệ
thống chính sách đương thời phải tiếp cận được trình độ kỹ thuật và công nghệ. Các chính
sách cải biến nông nghiệp không thể không phát huy vai trò của kỹ thuật và công nghệ nhưng
cũng không thể phiêu lưu áp đặt trong khi kỹ thuật và công nghệ còn ở trình độ non kém.
13


2.3. YÊU CẦU CỦA CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
2.3.1. Tính khoa học
Tính khoa học là yêu cầu trước tiên khi hoạch định chính sách nông nghiệp. Vấn đề đó
được giải thích bởi một số lý do sau:
Chính sách nông nghiệp thể hiện sự lựa chọn cân nhắc của Chính phủ nhằm hướng
nền nông nghiệp phát triển theo xu hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá.
Chính sách nông nghiệp chứa đựng các quy định nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra
trong thực tiễn.
Văn bản chính sách là cơ sở pháp lý để giải quyết các tranh chấp giữa các đối tượng
chịu tác động của chính sách... Với phạm vi tác động rộng rãi, liên quan đến lợi ích của đông

đảo dân cư, các chính sách nông nghiệp càng cần bảo đảm tính khoa học.
Trước hết tính khoa học của chính sách thể hiện ở quan điểm tiến bộ trong văn bản
chính sách. Tính khoa học yêu cầu chính sách phải đáp ứng xu hướng phát triển tiến bộ của
nông nghiệp, phải hướng nền nông nghiệp vào “quĩ đạo” phát triển theo quy luật khách quan
của nó, tránh áp đặt của các ý tưởng chủ quan duy ý chí không dựa trên cơ sở khoa học đúng
đắn. Thực tế đã chứng tỏ rằng mọi việc làm trái quy luật đều gây nên những hậu quả khôn
lường.
Tính khoa học còn thể hiện ở sự chặt chẽ trong các văn bản chính sách. Các điều
khoản trong văn bản phải được trình bày rõ ràng, được sắp xếp theo một trật tự logic. Sự
ngắn gọn, dễ hiểu là yêu cầu cần thiết đối với một văn bản chính sách. Nếu văn bản không rõ
ràng, người ta có thể vì hiểu sai mà vô tình vi phạm chính sách, và cũng không loại trừ khả
năng một số người cố tình lợi dụng các “kẽ hở” trong văn bản chính sách để mưu cầu lợi ích
riêng của mình, làm phương hại đến lợi ích cộng đồng.
Tính khoa học có thể được coi là định hướng ý tưởng của một chính sách và chi phối
toàn bộ các khâu trong quá trình hoạch định chính sách.
2.3.2. Tính thực tiễn
Một chính sách đưa ra không thể tách rời với thực tiễn cuộc sống. Chính sách phải phù
hợp với tình hình thực tiễn là một yêu cầu bảo đảm cho tính khả thi của nó. Thực tiễn nông
nghiệp cần được cải biến qua các chính sách nông nghiệp, tức là các chính sách nông nghiệp
phải bắt nguồn từ việc giải quyết các vấn đề nảy sinh trong thực tiễn. Tính thực tiễn đòi hỏi
phải vận dụng sáng tạo những kinh nghiệm phong phú từ những hoàn cảnh thực tế khác nhau,
không thể rập khuôn máy móc trong khi giải quyết vấn đề. Tính thực tiễn giúp cho việc phát
huy nội lực sẵn có cho phát triển sản xuất nông nghiệp, làm cho các quy định trong văn bản
chính sách sát với tình hình thực tế. Xa rời thực tế (hay lý thuyết xuông) sẽ gây khó khăn
trong chỉ đạo thực hiện và không mang lại kết quả hoạt động thiết thực. Trong điều kiện kinh
tế hội nhập phải rất chú ý khi vận dụng kinh nghiệm từ bên ngoài và trong điều kiện chuyển
sang nền kinh tế thị trường phải kiên quyết đoạn tuyệt với tư tưởng chủ quan duy ý chí.
2.3.3. Tính quần chúng
Chính sách đưa ra vì lợi ích của quần chúng, cần được sự hưởng ứng của đông đảo
quần chúng. Quần chúng sẽ hưởng ứng cao khi nguyện vọng của họ được đáp ứng và từ chối

14


tiếp nhận khi thấy chính sách đó không đem lại lợi ích gì cho họ. Tập hợp được sức mạnh của
quần chúng là mong muốn của Chính phủ. Với các phản ứng tích cực, sức mạnh đó có thể
“dời non lấp biển”, nhưng sự hờ hững của quần chúng cũng là những điều đáng sợ, tạo nên
sức ỳ, làm kéo dài tình trạng trì trệ của nền kinh tế. “Dân biết, dân đề xuất, dân bàn, dân làm,
dân kiểm tra và dân hưởng” phải trở thành phương châm hành động trong việc xây dựng và
chỉ đạo thực hiện chính sách. Phát huy vai trò của quần chúng sẽ tăng thêm sự gắn bó giữa
Nhà nước và nhân dân, quần chúng có thể vượt qua khó khăn và tiếp tục tin tưởng vào chính
sách, còn nếu để dân” đứng ngoài cuộc” thì không bao giờ xoay chuyển được tình hình.
2.3.4. Tính đồng bộ
Một vấn đề thực tế thường được giải quyết qua một hệ thống chính sách và việc chỉ
đạo thực hiện một chính sách thường liên quan tới nhiều Bộ/Ngành. Vì vậy cần nhìn nhận
một cách toàn diện để có hệ thống chính sách phù hợp. và cần có sự nhất quán trong chỉ đạo
của các Bộ/Ngành có liên quan đối với ở tất cả các nội dung, các công đoạn trong từng thời
điểm. của một chính sách.
Sự cân nhắc kỹ lưỡng về một hệ thống chính sách ban hành cũng như việc xác định rõ
ràng chức năng, nhiệm vụ của các Bộ/Ngành và cơ chế kết hợp giữa các Bộ/Ngành trong quá
trình hoạch định, chỉ đạo thực hiện chính sách là những bảo đảm cần thiết cho tính đồng bộ
của chính sách.
2.3.5. Tính thời điểm
Việc ban hành chính sách đúng thời điểm là một yêu cầu tình thế. Mỗi chính sách dù
tiến bộ đến đâu cũng chỉ thích hợp cho những thời kỳ nhất định và nó sẽ mất đi tác dụng vào
những thời gian không thích hợp. Nếu cho ra đời quá sớm, các điều kiện thực hiện chính sách
chưa có, dân chúng chưa sẵn sàng hưởng ứng thì chính sách đó “có phát mà không có
động”..., còn nếu chậm cho ra đời một chính sách cần thiết sẽ làm cho tình trạng trì trệ kéo
dài, làm mất đi các cơ hội trong phát triển kinh tế. Vậy thế nào là đúng thời điểm khi cho ra
đời một chính sách? Yêu cầu ở đây không phải là cần ban hành thường xuyên các chính sách
mỗi khi có một hiện tượng kinh tế xảy ra. Một chính sách mới chỉ xuất hiện khi các điều kiện

ra đời của nó đã chín muồi và chính sách mới ra đời sẽ có tác động làm xoay chuyển tình
hình. Sự đúng đắn về thời điểm ban hành chính sách chỉ được đánh giá sau khi chính sách đó
được ban hành nên cần thận trọng.
Mặc dù sự chuyển biến của nông nghiệp thường chậm hơn so với các lĩnh vực khác,
nhiều chính sách kinh tế không phát huy tức thì nhưng ban hành chính sách đúng thời điểm sẽ
đáp ứng kịp thời yêu cầu của sản xuất nông nghiệp, đặc biệt là các chính sách giá trần đối với
vật tư kỹ thuật nông nghiệp và chính sách giá sàn đối với nông sản. Đối với một số chính sách
cần lựa chọn thời gian ban hành phù hợp với thời vụ sản xuất nông nghiệp.
2.3.6. Tính hoàn thiện
Hoàn thiện chính sách là một vấn đề tất yếu bởi những lý do sau:
Một chính sách chỉ phát huy tác dụng trong những điều kiện cụ thể, khi điều kiện
kinh tế xã hội biến đổi cần có các chính sách khác thay thế. Như vậy một chính sách chỉ có
thể giải quyết một khâu trong một chuỗi liên tiếp các khâu cần giải quyết.
15


Có thể phải điều chỉnh những điều chưa thực sự chuẩn mực trong một số văn bản
chính sách (rút gọn, bổ sung, điều chỉnh mức độ...).
Cần giải quyết những vấn đề mới nảy sinh trong quá trình thực hiện chính sách...
Nội dung hoàn thiện của chính sách là:
Điều chỉnh (thêm, bớt các điều khoản, thay đổi mức độ quy định hay sửa lại văn
phong.) trong các văn bản chính sách đã ban hành.
Bãi bỏ một số văn bản hoặc một số quy định đã ban hành khi thấy chúng không cần
thiết.
Ban hành chính sách mới.
Để hoàn thiện chính sách cần có sự phân tích, rà sóat tính phù hợp của hệ thống văn
bản chính sách đã ban hành, đưa những quan điểm tiến bộ mới vào trong các ý tưởng chính
sách, hợp lý các quy định trong các văn bản chính sách.
2.4. ĐIỀU KIỆN ĐỂ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
2.4.1. Trình độ hoạch định chính sách

Để hoạch định một chính sách, Chính phủ cần có sự tư vấn của đội ngũ chuyên gia có
năng lực và dày dạn kinh nghiệm. Đội ngũ chuyên gia sẽ tư vấn cho Chính phủ về việc xác
định toàn bộ tinh thần, nội dung và phương án triển khai chỉ đạo thực hiện chính sách trên cơ
sở phân tích các thông tin có liên quan. Xét trên ý nghĩa đó, năng lực của đội ngũ chuyên gia
là vấn đề vô cùng quan trọng. Các chuyên gia phân tích chính sách cần được kinh qua các lớp
đào tạo cơ bản, trải qua thực tiễn nghiên cứu phân tích chính sách. Đội ngũ chuyên gia
thường được lựa chọn trong các viện nghiên cứu và có thể trưng tập ngắn hạn tạm thời từ các
cơ quan, trường đại học... Đội ngũ chuyên gia có nhiệm vụ tập hợp và phân tích các thông tin
có liên quan để soạn thảo những văn bản chính sách để trình xét.
Từ các văn bản được soạn thảo bởi các chuyên gia, Hội đồng Chính phủ hay các
Bộ/Ngành (tuỳ theo loại văn bản) xem xét và ra quyết định ban hành chính sách. Như vậy
một mặt Chính phủ đã khai thác được trình độ từ các chuyên gia, mặt khác chịu trách nhiệm
tối cao về các quy định trong các văn bản và ban hành chính sách. Nếu trình độ chuyên gia
cao có thể tư vấn cho ra đời những chính sách đúng. Nếu Chính phủ có quan điểm tiến bộ,
tầm nhìn xa, tiếp thu có chọn lọc tư vấn của chuyên gia, sẽ cho ban hành những chính sách có
giá trị. Như vậy trình độ của đội ngũ chuyên gia, quan điểm và tầm nhìn của Chính phủ là các
yếu tố quyết định đến việc hoạch định chính sách. Có thể nói rằng trong lĩnh vực hoạch định
chính sách, đất nước đã “trao vận mệnh” của mình cho Chính phủ và Chính phủ lại rất cần tư
vấn của đội ngũ chuyên gia.
2.4.2. Sức mạnh vật chất của nền kinh tế
Để tránh rơi vào tình trạng “lực bất tòng tâm” cần có các yếu tố vật chất cần thiết cho
việc triển khai thực hiện một chính sách. Chính sách chỉ có thể trở thành hành động của quần
chúng khi có những điều kiện vật chất để thực hiện nó. Nếu không có các điều kiện vật chất
cần thiết, chính sách đó sẽ thất bại, thậm chí làm cho tình trạng trở nên gay gắt thêm. Chẳng
hạn khi định ra chính sách giá trần đối với vật tư kỹ thuật nông nghiệp, Nhà nước cần có một
khối lượng vật tư lớn để làm hạ giá thị trường. Nếu lượng vật tư đó không đủ kiểm soát thị
16


trường, lập tức sẽ bị các nhà đầu cơ lợi dụng và người mua hàng (nông dân) phải chịu giá đầu

cơ cao hơn mức giá thị trường trước khi ban hành chính sách giá trần.
Từ phân tích trên cho thấy không thể thiếu một trong hai điều kiện về hoạch định
chính sách và mức độ hoàn tất của các điều kiện đó sẽ bảo đảm về mức độ kết quả hoạch định
chính sách.
2.4.3. Trình độ dân trí
Từ góc nhìn thuộc về xã hội, trình độ dân trí có thể được hiểu là sự nhận thức về chính
sách và ý thức chấp hành luật pháp của người dân. Đó là yếu tố vô cùng quan trọng bảo đảm
cho một chính sách được thực hiện. Chính sách đặt ra dựa trên cơ sở trình độ dân trí và đến
lượt mình trình độ dân trí giúp cho việc thực thi chính sách một cách trọn vẹn. Người có trình
độ dân trí cao sẽ có nhận thức xã hội đúng đắn, hiểu biết về chính sách sẽ rõ ràng. Người có ý
thức chính trị tốt sẽ có nhận thức đầy đủ về lợi ích của cộng đồng và theo đó là các quyết định
có tính chuẩn mực, có thể tự cùng nhau giải quyết các vấn đề tranh chấp trong nội bộ dân cư,
tạo điều kiện thuận lợi cho cộng đồng trong quá trình thực hiện chính sách.
Trong nông nghiệp dân trí thấp không chỉ xét ở góc độ trình độ văn hoá của cư dân
nông thôn thấp mà trong nông thôn còn tồn tại nhiều phong tập tục lạc hậu và tính tiếp cận
của cư dân nông thôn đối với các vấn đề kinh tế còn nhiều hạn chế, tầm nhìn của người dân
hạn hẹp... nên vấn đề dân trí trong nông nghiệp rất phức tạp.
2.5. PHÂN LOẠI CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
2.5.1. Theo tính chất
Xét về mặt tính chất có thể phân chính sách nông nghiệp thành 2 nhóm là chính sách
mục tiêu và chính sách hỗ trợ.
Chính sách mục tiêu thường đòi hỏi bản thân nông nghiệp phải đáp ứng những yêu cầu
của xã hội như an ninh lương thực, giải quyết việc làm cho cư dân nông thôn, cung ứng sản
phẩm cho công nghiệp nhẹ và xuất khẩu. Chính sách mục tiêu thường đặt ra cho một thời
gian dài với các bước thực hiện trong từng điều kiện cụ thể và một khi chính sách này thành
công sẽ góp phần chuyển nền nông nghiệp sang bước phát triển mới cao hơn. Để đáp ứng yêu
cầu các chính sách mục tiêu, cần tận dụng tốt sự giúp đỡ từ bên ngoài trên cơ sở phát huy tốt
nội lực trong nông nghiệp.
Chính sách hỗ trợ chính là những can thiệp có lợi cho nông nghiệp từ Chính phủ. Bằng
chính sách hỗ trợ, Chính phủ đã tạo nên sự ổn định về sản xuất và đời sống trong nông nghiệp

nông thôn, tức là chính sách hỗ trợ góp phần tháo gỡ khó khăn cho nông nghiệp, đặc biệt là
về vốn, kỹ thuật và tiêu thụ sản phẩm, góp phần giải quyết những vướng mắc trước mắt cản
trở hoặc gây khó khăn cho sản xuất nông nghiệp. Thành công của chính sách hỗ trợ sẽ làm
cho nông nghiệp thoát khỏi tình trạng bế tắc trước mắt, trở lại thế cân bằng, tạo đà thuận lợi
cho các bước phát triển tiếp theo. Trong nông nghiệp chính sách hỗ trợ thường được áp dụng
khi mùa màng thất bát, khi hàng hoá bị khê đọng... và nhất là đối với các đối tượng nghèo
đói. Vì vậy chính sách hỗ trợ thường được sự hưởng ứng cao của nông dân. Tuy nhiên nếu
duy trì lâu dài chính sách hỗ trợ sẽ gây tâm lý dựa dẫm trông chờ của nông dân, làm tê liệt
động lực phát triển kinh tế.
17


2.5.2. Theo thời gian
Theo thời gian có thể phân các chính sách nông nghiệp thành các chính sách dài hạn
và ngắn hạn.
Các chính sách dài hạn thường giải quyết các mục tiêu phát triển dài hạn của nông
nghiệp như các mục tiêu phát triển lâu dài của nông nghiệp hay xây dựng cơ sở hạ tầng cho
sản xuất, chế biến và tiêu thụ nông sản... Chính sách dài hạn là vô cùng quan trọng, giúp định
hướng cho sự phát triển của nông nghiệp hay tạo điều kiện vật chất cho các bước phát triển
tiếp theo của nông nghiệp. Chính sách dài hạn trong nông nghiệp liên quan tới cả lĩnh vực
kinh tế, xã hội và môi trường. Không có chính sách dài hạn nền nông nghiệp khó có thể phát
triển bền vững và hiệu quả.
Chính sách ngắn hạn áp dụng trong một thời gian ngắn, thường thực hiện từng bước
của chính sách dài hạn hay giải quyết những khó khăn vướng mắc trước mắt trong từng khâu,
từng thời gian ngắn tạo nên tình trạng ổn định tạm thời cho nông nghiệp. Trong chừng mực
nhất định chính sách ngắn hạn có thể góp phần điều chỉnh các mục tiêu đặt ra trong dài hạn.
2.5.3. Theo nội dung
Theo nội dung có thể kể đến các nhóm chính sách với sự phân chia khá đa dạng như
sau:
Nhóm chính sách về đầu tư cho sản xuất nông nghiệp như tăng cường cơ sở hạ tầng

trong nông nghiệp và nông thôn.
Nhóm chính sách về quan hệ sử dụng các yếu tố sản xuất trong nông nghiệp (chính
sách đất đai, chính sách tín dụng, chính sách khuyến nông, chính sách áp dụng tiến bộ kỹ
thuật hay công nghệ, chính sách giải quyết việc làm, chính sách sử dụng tài nguyên môi
trường...).
Nhóm chính sách về cung ứng các yếu tố đầu vào cho sản xuất nông nghiệp như chính
sách cung ứng vật tư kỹ thuật nông nghiệp (phân hoá học, thuốc trừ sâu, thức ăn gia súc,
thuốc thú y, các chất kích thích sinh trưởng và phát dục của cây trồng, vật nuôi...).
Nhóm chính sách bảo hiểm giống cây trồng, vật nuôi
Nhóm chính sách bảo hiểm mùa màng
Nhóm chính sách marketing và tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp
Nhóm chính sách hỗ trợ sản xuất nông nghiệp như chính sách giá trần, chính sách giá
sàn, chính sách xoá đói giảm nghèo
Nhóm chính sách về phát triển các hình thức liên kết kinh tế trong nông nghiệp như
chính sách phát triển hợp tác xã, chính sách phát triển kinh tế trang trại, chuyển dịch cơ cấu
kinh tế
Nhóm chính sách đổi mới cơ chế quản lý kinh tế trong nông nghiệp...
2.5.4. Theo đối tượng tác động
Theo đối tượng tác động có thể thấy đó là các chính sách tác động vào từng tác nhân
trong nền kinh tế như nông hộ, chủ trang trại, chủ doanh nghiệp, người nghèo... Các chính
sách này thường quan tâm tới việc điều chỉnh lợi ích vật chất giữa các tác nhân hay mang tính
hỗ trợ giải quyết những khó khăn cho các đối tượng chịu tác động của chính sách....
18


2.5.5. Theo phạm vi tác động
Theo phạm vi tác động có thể thấy từ rất nhiều khía cạnh về thời gian, không gian, nội
dung, đối tượng tác động... Các khía cạnh khác đã thấy ở các cách phân loại trên, phạm vi
vùng không gian được giới hạn theo vùng (đồng bằng, ven đô, ven biển, miền núi...) hay toàn
quốc, phạm vi xét cho các lĩnh vực được giới hạn theo các khâu của quá trình sản xuất (sản

xuất, chế biến hay tiêu thụ nông sản...). Trên thực tế mỗi chính sách có giới hạn tác động khác
nhau.
2.6. CÔNG CỤ ĐỂ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
Để hoạch định chính sách nông nghiệp cần sử dụng tổng hợp các công cụ (như đội ngũ
chuyên gia, phương tiện, trang thiết bị thông tin, hệ thống văn bản định hướng...), trong đó
chức năng của từng loại công cụ được phát huy một cách đầy đủ và được kết hợp tốt trong
quá trình sử dụng.
Đội ngũ chuyên gia là một loại công cụ đặc biệt, là bộ phận tư vấn quan trọng của
Chính phủ trong quá trình hoạch định chính sách vừa có chức năng tư vấn, vừa là người phản
biện (từ việc hình thành nên một chính sách đến việc xây dựng các văn bản chính sách với
những quy định cụ thể và việc tổ chức triển khai chỉ đạo thực hiện chính sách). Trình độ
thành thạo của đội ngũ chuyên gia (trình độ uyên bác về chuyên môn và sự dày dạn kinh
nghiệm trong thực tế) là yếu tố quyết định đến việc sử dụng các công cụ khác. Chuyên gia
chính sách thường được tập trung ở các viện nghiên cứu chiến lược chính sách của các Bộ.
Tuỳ theo từng chính sách, Chính phủ có thể sử dụng các chuyên gia trong nước hay quốc tế.
Ngoài đội ngũ chuyên gia, trong chừng mực nhất định một số cán bộ chuyên môn có thể được
huy động cho các công việc cần thiết trong quá trình hoạch định chính sách.
Phương tiện, trang thiết bị thông tin... làm tăng hiệu quả làm việc của đội ngũ chuyên
gia. Trong "thời đại thông tin" hệ thống trang thiết bị thông tin là một loại công cụ lợi hại
được các chuyên gia sử dụng có hiệu quả trong việc tập hợp, phân loại và cập nhật nhanh
chóng những thông tin cần thiết và xây dựng nững “kịch bản” cho việc phân tích và hoạch
định chính sách.
Hệ thống văn bản định hướng (như Văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam, Luật của
Quốc hội), các tài liệu về lý luận và phân tích chính sách (tài liệu thứ cấp), các tài liệu khảo
sát... Hệ thống văn bản tài liệu sẽ giúp cho các chính sách mang tính thực tiễn hơn.
2.7. TRÌNH TỰ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
2.7.1. Thu thập và xử lý thông tin
Đây là bước đầu tiên rất quan trọng. Sự đầy đủ về các thông tin đồng thời là điều kiện
cần cho việc phân tích tình hình. Khi hoạch định chính sách, các nhà hoạch định cần thông tin
sau:

Lý do và hoàn cảnh ra đời của chính sách
Quá trình hình thành và phát triển của chính sách
Kinh nghiệm hoạch định chính sách trên thế giới và Việt Nam
Thực trạng thực hiện chính sách
Những vấn đề phát sinh cần giải quyết trong quá trình thực hiện chính sách
19


Những dự báo cần thiết có liên quan (về điều kiện tự nhiên, về diễn biến thị trường,
về ngoại thương, về những tiến bộ kỹ thuật...).
Thông tin được lấy từ nhiều nguồn khác nhau, được chia làm 2 loại là thông tin thứ
cấp và tài liệu sơ cấp. Thông tin thu thập được cần phân thành các nhóm và được xử lý theo
những nội dung hợp thành của chính sách, làm cơ sở cho việc hình thành nên nhận thức.

Hình 2.1. Các bước hoạch định chính sách nông nghiệp
2.7.2. Hình thành nhận thức
Nhận thức được hình thành trên cơ sở kết quả phân tích thông tin. Đây là bước quyết
định thể hiện quan điểm của Chính phủ về sự can thiệp đối với nông nghiệp. Sự lựa chọn của
Chính phủ là vô cùng quan trọng và được thể hiện trong tinh thần của chính sách. Yêu cầu đặt
ra ở đây là phải hình thành nên những nhận thức mới tiến bộ, phù hợp với quy luật phát triển
và xu thế phát triển của thời đại.
2.7.3. Đưa ra quy định
Đây là bước cân nhắc trong việc lựa chọn các điều khoản thích hợp cấu thành nên
chính sách, những quy định về lượng đối với các tiêu chí có liên quan. Những quy định này sẽ
ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của các đối tượng chịu tác đông của chính sách. Sự cân nhắc
về các quy định cần hướng vào sự điều chỉnh lợi ích vật chất của các đối tượng đó, nhằm tạo
nên sự ổn định trong sản xuất và đời sống của họ. Như vậy các quy định sẽ có tác dụng tháo
gỡ khó khăn, từng bước hướng nền nông nghiệp phát triển.
2.7.4. Chỉ đạo trong thực tế
Chỉ đạo là khâu không kém phần quan trọng vì nó làm cho chính sách đi vào cuộc

sống. Yêu cầu đối với khâu này là:
Làm cho đối tượng thực hiện chính sách hiểu đúng tinh thần của chính sách
Động viên được sức người, sức của để hoàn thành tốt chính sách
Tổ chức kiểm tra, giám sát, theo dõi việc thực hiện chính sách
20


Kịp thời phát hiện các nhân tố điển hình thực hiện chính sách tốt để nhân rộng ra
diện, thúc đấy quan trọng thực hiện chính sách theo xu hướng lành mạnh
Kịp thời phát hiện và xử lý kịp thời các trường hợp vi phạm chính sách. Trong chừng
mực nhất định, cần phát hiện những vấn đề cần điều chỉnh để cho chính sách ngày một hoàn
thiện hơn.
2.7.5. Phát hiện các vấn đề phát sinh cần giải quyết
Sử dụng kết quả của bước trước, căn cứ vào quá trình phát triển của sự vật để phát
hiện các vấn đề phát sinh. Các vấn đề phát sinh có thể là sự phát triển tiếp theo của một chính
sách, cũng có thể là vấn đề mới mẻ xuất hiện trong bối cảnh mới. Đây là bước chuẩn bị cho
sự ra đời của các chính sách mới nên rất cần các kiến thức uyên bác và sự dày dạn kinh
nghiệm của đội ngũ chuyên gia. Điều lưu ý là cần phát hiện các vấn đề phát sinh từ chính đòi
hỏi của nông nghiệp theo quy luật phát triển của nó.
Tài liệu tham khảo
1.Vũ Đình Bách và tập thể tác giả (1997), Đổi mới và thực hiện đồng bộ các chính sách, cơ
chế quản lý kinh tế, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
2.Lê Đăng Doanh (2002), Hình thành đồng bộ hệ thống chính sách kinh tế vĩ mô thúc đẩy
công nghiệp hóa, hiện đại hóa, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội.
3.Frank Ellis (1995), Chính sách nông nghiệp trong các nước đang phát triển, Nhà xuất bản
Nông nghiệp, Hà Nội.
4.Nguyễn Xuân Khoát (1997), Các chính sách kinh tế vĩ mô cần thiết để phát triển kinh tế
nông thôn, Tạp chí Kinh tế châu Á Thái Bình Dương, số 3 (16).
5.Lê Đình Thắng (1995), Đổi mới và hoàn thiện chính sách phát triển nông nghiệp nông thôn,
Nhà xuất bản Nông nghiệp, Hà Nội.

6.Tập thể tác giả (1993), Phương pháp phân tích chính sách kinh tế trong nông nghiệp, Nhà
xuất bản Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước, Hà Nội.
7.Viện Chiến lược phát triển, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (1998), Lựa chọn và thực hiện chính
sách phát triển kinh tế ở Việt Nam, Hà Nội.
Câu hỏi thảo luận
1. Phân tích sự cần thiết về hoạch định chính sách nông nghiệp?
2. Phân tích các căn cứ để hoạch định chính sách nông nghiệp?
3. Phân tích các yêu cầu đối với chính sách nông nghiệp?
4. Phân tích các điều kiện hoạch định chính sách nông nghiệp?

21


Chương 3.
PHƯƠNG PHÁP LUẬN VỀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
Phân tích chính sách nông nghiệp là một hoạt động cần thiết đối với việc đánh giá quá
trình ra đời và thực hiện chính sách. Mục tiêu của chương này là giúp cho người học nắm
được cơ sở lý luận và thực tiễn của việc phân tích chính sách nông nghiệp. Với mục tiêu đó,
các bài giảng được thiết kế nhằm cung cấp cho người học những kiến thức cơ bản về sự cần
thiết phải phân tích chính sách nông nghiệp, nội dung của phân tích chính sách nông nghiệp,
các công cụ để phân tích chính sách nông nghiệp và phương pháp chủ yếu trong phân tích
chính sách nông nghiệp.
3.1. SỰ CẦN THIẾT PHẢI PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
Phân tích chính sách nông nghiệp sẽ giúp cho các nhà hoạch định chính sách, các cơ
quan, các nhà lãnh đạo thấy rõ hướng tác động của chính sách đối với sự phát triển nông
nghiệp, nông thôn. Từ đó rút ra được sự cần thiết phải hoàn thiện, cải tiến hay đổi mới chính
sách đối với lĩnh vực nông nghiệp và nông thôn.
Vì vậy phân tích chính sách nông nghiệp là cần thiết, giúp cho các nhà hoạch định
chính sách bổ sung và lựa chọn đúng đắn các chính sách, đồng thời giúp cho các đối tượng
hiểu biết được sự vận hành của chính sách.

Chính sách nông nghiệp không chỉ có quan hệ đến tất cả những vấn đề của sản xuất
nông nghiệp mà còn có quan hệ đến quá trình phát triển nông thôn một cách toàn diện và bền
vững, vì thế phân tích chính sách nông nghiệp đóng vai trò quan trọng trong việc phát hiện
quy luật vận động của lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn từ đó tìm ra các phương pháp can
thiệp hữu hiệu của Nhà nước vào lĩnh vực này.
3.2. VAI TRÒ CỦA PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
Phân tích chính sách nông nghiệp đóng vai trò quan trọng từ việc soạn thảo ban hành,
cho đến việc thực hiện và đánh giá chính sách. Đối với mỗi giai đoạn, vai trò của phân tích
chính sách được thể hiện khác nhau.
Vai trò trong soạn thảo và ban hành chính sách nông nghiệp, nông thôn: Về thực chất,
phân tích chính sách nông nghiệp là sự vận dụng các lý thuyết, các công cụ và các phương
pháp của kinh tế học và xã hội học để để tìm ra các mối quan hệ và bản chất của các mối quan
hệ đó, từ đó tìm ra trạng thái cần có sự tác động của chính sách.
Thứ nhất, nhờ có phân tích chính sách các nhà soạn thảo chính sách mới tìm được đối
tượng cần thiết nhất có sự can thiệp của chính sách. Nông nghiệp, nông thôn là một hệ thống
các vấn đề phức tạp và luôn biến động. Sự tác động của chính sách là cần thiết và có hiệu quả
khi nó tác động đến các đối tượng đang cần có sự can thiệp, nó cách khác khi nó giải quyết
được nhu cầu cấp thiết của thực tiễn.
Thứ hai, nhờ có phân tích chính sách các nhà hoạch định chính sách xác định đúng
các nội dung của văn bản chính sách từ mục tiêu của chính sách đến các nội dung tác động và
cuối cùng là các điều kiện thực hiện của chính sách. Nhờ có phân tích chính sách các nhà
hoạch định soạn thảo được văn bản chính sách phù hợp với yêu cầu và những điều kiện tác
động đến nông nghiệp, nông thôn.
22


Thứ ba, thông qua phân tích trạng thái nông nghiệp, nông thôn các nhà soạn thảo
chính sách đánh giá đúng hiệu quả các phương án tác động trước khi đưa ra thực hiện để điều
chỉnh và lựa chọn các phương án của văn bản chính sách, từ đó tìm ra những điểm chưa hợp
lý và các biện pháp khắc phục.

Vai trò trong tổ chức thực hiện chính sách: Phân tích chính sách có vai trò rất quan
trọng, nó giúp cho các cơ quan triển khai chính sách thấy rõ tính hai mặt của những nội dung
tác động của văn bản chính sách. Từ đó, các nhà tổ chức thực hiện chính sách tìm mọi biện
pháp khai thác các tác động tích cực và hạn chế những mặt tiêu cực của từng văn bản chính
sách.
Cần phải thấy rõ rằng, chính sách nói chung, chính sách nông nghiệp nói riêng luôn
luôn tạo ra những tác động 2 chiều (tích cực và tiêu cực). Tính tích cực và tiêu cực có thể
được xem xét theo từng đối tượng khác nhau, tích cực đối với đối tượng, tiêu cực với đối
tượng khác. Do vậy chính sách nông nghiệp vẫn được lựa chọn khi nó góp phần cải thiện an
sinh xã hội, nói một cách khác chính sách đó có tác động tích cực nhiều hơn tác động tiêu
cực.
3.3. NỘI DUNG CỦA PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
3.3.1. Phân tích cơ sở khoa học và thực tiễn của chính sách
Một trong những nhiệm vụ của các nhà phân tích chính sách là phải chỉ ra sự bảo đảm
được về tính khoa học và thực tiễn của chính sách. Điều đó có nghĩa là việc hoạch định chính
sách đó có dựa trên cơ chế vận hành của các quy luật khách quan hay không. Sẽ dẫn tới thành
công nếu chính sách ban hành phù hợp với sự vận động của các quy luật kinh tế khách quan
và ngược lại. Tuy nhiên, khi vận dụng các quy luật kinh tế khách quan trong hoạch định
chính sách còn phải lưu ý đến tình hình kinh tế - xã hội thực tế của đất nước trong từng thời
kỳ cụ thể.
3.3.2. Phân tích tính cần thiết về sự ra đời của chính sách
Phân tích chính sách sẽ cho thấy chính sách đó ra đời có thực sự cần thiết đối với quá
trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước hay không? có giải quyết được những vấn đề bức
xúc của sản xuất và cuộc sống hay không? Nếu sự ra đời của một chính sách góp phần giải
quyết những vấn đề bức xúc thì chính sách đó sẽ nhanh chóng đi vào cuộc sống và được các
đối tượng thực hiện chính sách nhiệt tình hưởng ứng và ngược lại.
3.3.3. Phân tích kết quả thực hiện chính sách
Kết quả thực hiện một chính sách không phải khi nào cũng mang lại là sự thành công
mà đôi khi còn có cả những thất bại. Kết quả thành công của chính sách sẽ làm cho phúc lợi
xã hội tăng lên và ngược lại thất bại sẽ làm cho tình trạng kinh tế - xã hội trở nên xấu hơn so

với trước khi thực hiện chính sách.
3.3.4. Phân tích ảnh hưởng của chính sách
Một trong những nội dung quan trọng của phân tích chính sách là tìm ra các tác động
của chính sách đối với nền kinh tế.
Chính sách kinh tế nói chung và chính sách nông nghiệp nói riêng sẽ gây ra những tác
động chủ yếu sau:
23


Tác động về giá sản phẩm: chính sách không chỉ tác động đến giá của chính sản
phẩm đang xem xét mà còn tác động đến nhiều sản phẩm có liên quan.
Tác động về sản xuất: các chính sách làm cho cung sản phẩm thay đổi sẽ gây ảnh
hưởng trực tiếp đến lượng đầu vào được sử dụng.
Tác động về tiêu dùng: chính sách không chỉ tác động đến lượng cầu của sản phẩm
phân tích mà còn cả cầu các sản phẩm có liên quan khác.
Tác động đến cân bằng thương mại: ở đây chủ yếu muốn nói đến cân bằng giữa xuất
khẩu và nhập khẩu (các chính sách thuế quan, quota...).
Tác động đến cân bằng ngân sách: bất kỳ một chính sách nào khi thực hiện sẽ gây
ảnh hưởng đến cân bằng ngân sách Nhà nước.
Tác động đến phân phối thu nhập và phúc lợi xã hội.
Quy mô tác động của chính sách đối với từng lĩnh vực phụ thuộc vào đối tượng thực
hiện chính sách đó. Mức độ tác động của chính sách mạnh hay yếu phụ thuộc vào sự phản
ứng của các đối tượng thực hiện chính sách đó.
Các tác động trên của chính sách có thể theo chiều hướng tích cực thúc đẩy nền kinh tế
phát triển hoặc tiêu cực dẫn nền kinh tế đến suy thoái.
Ngoài phân tích các tác động, phân tích chính sách còn nhằm chỉ ra lợi ích cũng như
chi phí của từng chính sách, từ đó thấy được việc thực hiện chính sách đó sẽ làm cho phúc lợi
xã hội tăng lên hay giảm đi.
3.4. CỘNG CỤ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP
3.4.1. Độ co giãn

Độ co giãn (hệ số co giãn) được hiểu chung là lượng phần trăm thay đổi của đại lượng
kết quả so với một phần trăm thay đổi của đại lượng nguyên nhân ảnh hưởng. Có nhiều loại
độ co giãn như độ co giãn đối với cầu, cung,…
3.4.2. Thặng dư người sản xuất và thặng dư người tiêu dùng
Thặng dư người sản xuất (PS)
Thặng dư người sản xuất là phần diện tích nằm trên đường cung và dưới đường giá
của một công ty hay một ngành tương ứng.
Quá trình phân tích chính sách giúp cho việc xác định ảnh hưởng của các chính sách
đối với sự phát triển nông nghiệp, nông thôn, đồng thời giúp các nhà hoạch định chính sách
cũng như các nhà lãnh đạo đánh giá đúng mức độ ảnh hưởng cuả các công cụ đến mục tiêu
chính sách, từ đó giúp cho các nhà hoạch định chính sách sửa đổi, bổ sung hoặc điều chỉnh
chính sách.
Ví dụ: Chính phủ trợ giá đầu ra cho sản phẩm

24


Hình 3.1. Tác động của trợ giá đầu ra đối với người sản xuất
Hình 3.1 cho thấy b là chi phí khi sản xuất ra Q 1 sản phẩm và mang lại thặng dư người
sản xuất là a. Do đó, khi giá tăng từ P1 lên P2 làm cho thặng dư người sản xuất tăng từ a lên
(a+c+e), trong đó:
a là thặng dư của người sản xuất;
c là phần thặng dư tăng lên do tăng giá đối với lượng sản phẩm cũ;
e là lượng thặng dư gia tăng do tăng giá đối với lượng sản phẩm mới.
Ví dụ: Chính phủ trợ giá đầu vào cho sản xuất nông nghiệp
P
S1
P1

S2


c
a

b

P0
0

Q1

Q2

Q

Hình 3.2. Tác động của trợ giá đầu vào đối với người sản xuất
Hình 3.2 chỉ ra rằng khi chưa có tác động của chính sách, người sản xuất cung ứng sản
phẩm ra thị trường theo đường cung S 1 nếu bán sản phẩm với giá P 0 thì thặng dư người sản
xuất đạt được là a. Dưới tác động của chính sách trợ giá đầu vào, chi phí sản xuất giảm khiến
cho đường cung dịch chuyển từ S1 đến S2 và (a+b+c) là thặng dư sản xuất mới - tăng lên một
lượng là (b+c) so với thặng dư cũ, trong đó: b là phần thặng dư tăng lên do tiết kiệm đối với
sản lượng cũ Q1; c là phần tăng lên do sản lượng tăng vì được sử dụng đầu vào trợ giá.
Chú ý: Trong trường hợp này cần phải quan tâm đến: (i) Độ co giãn của năng suất/
phân bón; (ii) Độ co giãn của cầu phân bón đối với giá và (iii) Trong trường hợp 100% nông
dân là người đi thuê đất mà cung về đất không co giãn thì thặng dư tập trung vào tay chủ cho
thuê đất nhiều hơn là nông dân.
Thặng dư người tiêu dùng (CS)
25