Quü tiÒn tÖ quèc tÕ NG¢N HµNG THÕ GIíI
XkÕv"Pco
TiÕn tíi minh b¹ch tµi chÝnh
TiÕn tíi minh b¹ch tµi chÝnhTiÕn tíi minh b¹ch tµi chÝnh
TiÕn tíi minh b¹ch tµi chÝnh
Quü tiÒn tÖ Quèc tÕ
William Allan
Feridoun Sarraf
Murray Petrie
Ng©n hµng ThÕ giíi
Kazi Matin
NguyÔn V¨n Minh
Richard Bird
John Xavier
B¸o c¸o chung cña Quü TiÒn tÖ Quèc tÕ vµ Ng©n hµng ThÕ giíi
Th¸ng 6 n¨m 1999
Những chữ viết tắt
FEO Báo cáo Triển vọng Kinh tế và Tài chính
FMIS Hệ thống Thông tin Quản lý Tài chính
GFS Thống kê Tài chính của Chính phủ
MOF Bộ Tài chính
PFIs Các Tổ chức Tài chính Nhà nớc
QFAs Các hoạt động chi gián tiếp từ ngân sách
SAV Kiểm toán Nhà nớc
SBVN Ngân hàng Nhà nớc Việt Nam
SOEs Doanh nghiệp Nhà nớc

Lời nói đầu
Đoàn làm việc hỗn hợp của Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới đ đến Hà nội
từ ngày 1 đến 11 tháng 9 năm 1998 theo yêu cầu của Ông Nguyễn Sinh Hùng, Bộ trởng
Bộ Tài chính Việt Nam để t vấn về những biện pháp có thể tiến hành nhằm nâng cao

tính minh bạch của việc trình bày các số liệu tài chính và ngân sách. Đoàn đ gặp ông
Trần Xuân Giá, Bộ trởng Bộ Kế hoạch và Đầu t, ông Trần Văn Tá, Thứ trởng Bộ Tài
chính, ông Đỗ Hoàng Anh Tuấn, Phó Vụ trởng Vụ Ngân sách Nhà nớc, và một số
quan chức cao cấp và chuyên viên kỹ thuật khác. Đoàn mong muốn bày tỏ sự biết ơn của
mình đối với các cơ quan chính phủ về việc thu xếp các cuộc họp và tổ chức Hội thảo về
Minh bạch tài chính cũng nh sự thảo luận cởi mở về tất cả các vấn đề trong thời gian
đoàn làm việc ở Việt nam. Báo cáo của Đoàn với tiêu đề Việt nam: Tiến tới minh
bạch tài chính trình bày các kết quả và các khuyến nghị của Đoàn. Chính phủ Việt
nam đ đồng ý phát hành Báo cáo này tại Hội Nghị Giữa kỳ các nhà tài trợ cho Việt
Nam vào ngày 14-15 tháng Sáu 1999.
Sau khi Đoàn công tác vào làm việc, Chính phủ đ tiến hành những bớc sau đây nhằm
nâng cao minh bạch tài chính ở Việt nam:
Ngày 4 tháng 6 năm 1999 Tổng cục Thống kê công bố số liệu quyết toán ngân sách
năm 1997 và dự toán ngân sách năm 1999 dới dạng ấn phẩm cho mọi đối tợng
dùng
i
. ẫn phẩm này gồm thông tin về tổng chi, chi đầu t, chi thờng xuyên của
ngân sách nhà nớc, ngân sách của tất cả 61 tỉnh thành phố; chi thờng xuyên sự
nghiệp giáo dục, y tế của ngân sách nhà nớc và của ngân sách 61 tỉnh thành phố;
ngân sách chi của 116 cơ quan bao gồm các bộ và các tổ chức đoàn thể;
Các x niêm yết công khai ngân sách tại văn phòng trụ sở Uỷ ban Nhân dân x;
Cung cấp thông tin tài chính dựa trên tiêu chuẩn Thống kê tài chính chính phủ (GFS)
cho các tổ chức quốc tế và các nhà tài trợ cũng nh tất cả các cơ quan chính phủ liên
quan
ii
;
Cải tiến công tác quản lý tài chính thông qua yêu cầu hoàn thiện việc hạch toán và
kế toán các khoản viện trợ không hoàn lại và phân rõ vai trò và trách nhiệm của các
cơ quan chính phủ trong việc quản lý và theo rõi nợ nớc ngoài
iii

;


Làm rõ các quá trình quản lý phí, lệ phí và các khoản thu để lại chi của các đơn vị
chi ngân sách
iv
.

i
Đ ban hành
Quyết định 225/1998/QĐ-TTg
ngày 20/11/1998 của Thủ tớng Chính phủ về việc ban
hành Quy chế công khai tài chính đối với Ngân sách Nhà nớc các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách, các
doanh nghiệp Nhà nớc và các quĩ có nguồn thu từ các khoản đóng góp của nhân dân;
Thông t
188/1998/TT-BTC
ngày 30/12/1998 của Bộ trởng Bộ Tài chính hớng dẫn công khai tài chính ngân
sách Nhà nớc
; Thông t 29/1999/TT-BTC
ngày 19/3/1999 của Bộ Tài chính hớng dẫn việc thực hiện
công khai tài chính đối với các quĩ do nhân dân đóng góp.
ii
Theo tinh thần
Quyết định 225/1998/QĐ-TTg
ngày 20/11/1998 của Thủ tớng Chính phủ, đ ban hành
Quyết định 1581/1998/QĐ-BTC
của Bộ Tài chính ngày 11/11/1998 về việc cung cấp thông tin về hoạt
động ngân sách cho các tổ chức quốc tế và các nớc có quan hệ kinh tế tài chính với Việt nam.
iii
Đ ban hành

Nghị định 90/1998/NĐ-CP
ngày 7/11/1998 của Chính phủ về Quy chế quản lý vay và trả
nợ nớc ngoài nhằm xác định rõ vai trò của các cơ quan chính phủ trong việc quản lý và theo rõi nợ nớc
ngoài;
Thông t 22/1999/TT-BTC
ngày 26/2/1999 của Bộ Tài chính hớng dẫn chế độ quản lý tài chính
Nhà nớc đối với nguồn việc trợ không hoàn lại nhằm đảm bảo mọi khoản viện trợ đợc quản lý hạch toán
ngân sách Nhà nớc theo hệ thống Mục lục ngân sách.
iv
Đ ban hành
Nghị định 04/1999/NĐ-CP
ngày 30/1/1999 của Chính phủ qui định thống nhất việc quản
lý thu phí và lệ phí hạch toán vào Ngân sách Nhà nớc theo hệ thống Mục lục ngân sách;
Thông t
hớng dẫn số 54/1999/TT-BTC
ngày 10/5/1999 của Bộ Tài chính về việc hớng dẫn thực hiện Nghị định
số 04/1999/NĐ-CP.
Nội dung
Tóm tắt Tổng quan 1
Giới thiệu 1
Những khuyến nghị chính 2
Những u tiên trớc mắt 2
Kế hoạch hành động trung hạn nhằm nâng cao tính minh bạch tài chính 3
Hiện đại hoá Bộ Tài chính 4
Trợ giúp kỹ thuật 5
1. Bối cảnh quốc tế và Quy tắc tính minh bạch tài chính của IMF 7
Quy tắc tính minh bạch tài chính 7
Sự đa dạng hoá giữa các nớc và những chuẩn mực tối thiểu của Quy tắc. 8
Một số vấn đề đối với những nền kinh tế đang chuyển đổi 9
Minh bạch tài chính ở Việt Nam: những vấn đề chính 10

Kế hoạch hành động trung hạn nhằm nâng cao tính minh bạch tài chính. 13
2. Chính sách tài chính và chuẩn bị dự toán ngân sách 18
Nội dung trình bày và công bố ngân sách và quyết toán ngân sách 18
Bối cảnh chính sách tài chính của ngân sách hàng năm 19
Phân loại và trình bày dự toán ngân sách 20
Các hoạt động tài chính ngoài ngân sách và các rủi ro tài chính 22
Nghĩa vụ nợ dự phòng và các rủi ro tài chính 23
Các hoạt động chi gián tiếp từ ngân sách 25
Các khoản chi gián tiếp thông qua miễn giảm thuế 26
3. Thực hiện ngân sách và báo cáo tài chính 27
Kế toán, hệ thống kho bạc và hệ thống thông tin quản lý tài chính 27
Cơ sở hạch toán và các chính sách kế toán 27
Kho bạc và báo cáo tài chính 29
Thiết lập một hệ thống thông tin quản lý tài chính tại kho bạc 31
Kiểm toán độc lập 33
4. Quan hệ giữa các cấp chính quyền và tính minh bạch tài chính 36
Những biện pháp triển khai gần đây 36
Những u tiên về nâng cao tính minh bạch tài chính giữa các cấp chính quyền. 39
Cải thiện công tác báo cáo của chính quyền địa phơng 39
Giảm bớt những yếu tố thiếu chắc chắn trong hệ thống trợ cấp từ
ngân sách Trung ơng 39
Phân định rõ trách nhiệm giữa các cấp chính quyền 40
Kết luận 41
Bảng
1. Minh bạch tài chính: Kế hoạch hành động trung hạn 14
2. Mẫu tài liệu ngân sách và các khoản mục ngân sách 19
3. Đề cơng về báo cáo rủi ro tài chính 24
4. Các loại hoạt động chi gián tiếp từ ngân sách 25
Phụ lục
1. Tính minh bạch tài chính: Quy tắc về các thông lệ chuẩn và các yêu cầu

chuẩn mực tối thiểu 42
2. Tóm tắt các Quy chế về công khai số liệu ngân sách năm tài chính 1999 49
3. Quản lý ngân sách và công khai tài chính ở Malaysia 55
4. Giao nhiệm vụ ngân sách giữa các cấp chính quyền 65
Tiến tới minh bạch tài chính 1
tóm tắt tổng quan
Giới thiệu
Mục đích chung của Đoàn làm việc là nhằm nâng cao tính minh bạch tài chính tại Việt
Nam. Bộ trởng Bộ Tài chính đ có yêu cầu cụ thể về việc cung cấp t vấn về các
phơng thức phân phối và phổ biến các số liệu ngân sách và mức độ chi tiết của thông
tin ngân sách có thể cung cấp tại các cấp chính quyền khác nhau, và thông tin về các
thông lệ công khai hoá tài chính ở những nớc khác trên thế giới. Để có thể cung cấp t
vấn một cách thích hợp nhất đối với Việt Nam trong lĩnh vực này, trớc tiên Đoàn làm
việc đ đánh giá những tiến bộ gần đây trong việc thực hiện các biện pháp cải tiến quản
lý ngân sách liên quan đến tính minh bạch, đặc biệt là trong những lĩnh vực đ đợc trợ
giúp đáng kể về mặt kỹ thuật. Tại cuộc Hội thảo dành cho các quan chức cấp cao ngày
7-9-1998 Đoàn cũng đ trình bày tài liệu về những diễn biến quốc tế về tính minh bạch,
bao gồm Quy tắc những Thông lệ chuẩn về tính minh bạch tài chính Tuyên bố về
những Nguyên tắc do Uỷ ban Lâm thời của Ban Thống đốc IMF thông qua vào tháng 4
năm 1998 (sau đây đợc gọi là Quy tắc minh bạch tài chính, hay trong một số trờng
hợp chỉ đơn thuần gọi là Quy tắc)
1
, và kinh nghiệm về những khía cạnh khác nhau của
sự minh bạch ngân sách ở nhiều nớc khác nhau, bao gồm phần trình bày chi tiết các
thông lệ ở Malaysia.
Những thành phần tham gia thị trờng trong nớc và ngoài nớc và các cơ quan quốc tế
sẽ ngày càng đòi hỏi nhiều hơn nữa về tính minh bạch trong các hoạt động ngân sách và
tài chính để làm cơ sở cho việc đầu t hoặc cho vay. Do đó việc phát triển một kế hoạch
hành động rõ ràng nhằm đạt đợc những chuẩn mực hợp lý về tính minh bạch tài chính
cần chiếm một vị trí vai trò quan trọng trong chiến lợc hiện đại hoá của Việt Nam.

Việt Nam, cũng giống một số các nền kinh tế khác trong quá trình chuyển đổi, cha đáp
ứng đợc hầu hết những yêu cầu thiết yếu của tính minh bạch ngân sách để có thể đáp
ứng đợc chuẩn mực tối thiểu của Quy tắc tính minh bạch tài chính. Tuy nhiên, Việt
Nam cũng đ đạt đợc tiến bộ đáng kể trong việc thực thi các cải cách quản lý ngân sách
có liên quan đến một số những khía cạnh quan trọng của tính minh bạch. Đặc biệt, việc
thực thi Luật Ngân sách nhà nớc ra đời năm 1996 và phân loại ngân sách có sửa đổi đ
nâng cao đáng kể năng lực của Chính phủ trong việc lập các báo cáo ngân sách hợp lý,
toàn diện, kịp thời và đáng tin cậy. Gần đây cũng đ có những tiến bộ đáng kể trong việc
thiết lập các mối quan hệ ngân sách ổn định hơn giữa các cấp chính quyền, mặc dù trong
lĩnh vực này cần phải có nhiều cố gắng hơn nữa. Tiến bộ đạt đợc gần đây và cam kết
nâng cao tính minh bạch, nh đ thể hiện trong Điều 3 Luật Ngân sách nhà nớc và
Điều 4, Nghị định 38/1998/NĐ-CP, đ tạo cơ sở rất tốt cho việc cải thiện những khía
cạnh quan trọng của minh bạch tài chính.
Bản báo cáo này xác định những biện pháp khả thi trung và ngắn hạn có thể đợc áp
dụng để nâng cao tính minh bạch tài chính. Trong vòng 5 năm tới, khó có thể đạt đợc
tất cả những yêu cầu của chuẩn mực tối thiểu về tính minh bạch ở Việt Nam. Do đó,

1
Phụ lục 1 là nguyên bản Quy tắc tính minh bạch tài chính, và liệt kê những yêu cầu trích từ Dự thảo Sách
hớng dẫn về tính minh bạch tài chính (từ giờ trở đi đợc gọi là Sách hớng dẫn) để đạt đợc tiêu chuẩn
tối thiểu về tính minh bạch tài chính (Địa chỉ trang web:
) Những yêu cầu này
là cơ sở để định ra một nhóm các mục tiêu trung hạn nhằm phát triển một kế hoạch hành động để nâng
cao tính minh bạch tài chính ở Việt Nam.
2 Việt Nam
phơng pháp đ đợc tiến hành là bớc đầu tập trung vào một tập hợp nhỏ bao gồm
những yêu cầu quan trọng. Ngay cả trong tập hợp này, cũng cần thiết phải xác định một
loạt các biện pháp tơng xứng với môi trờng hiện tại của Việt Nam, nhng những biện
pháp này xét về lâu dài cần phải đạt đợc mức độ minh bạch tài chính trên phạm vi rộng
hơn.

Những khuyến nghị chính
Đoàn làm việc đ rất có ấn tợng về những cải tiến gần đây đợc áp dụng trong công tác
quản lý ngân sách và cam kết tiến hành các biện pháp tích cực hơn nữa nhằm đạt đợc
mức độ minh bạch tài chính cao hơn và Đoàn làm việc đ có một số các khuyến nghị
nhằm mục tiêu phát huy hơn nữa những tiến bộ này. Những khuyến nghị của Đoàn làm
việc bao gồm 3 lĩnh vực: những u tiên trớc mắt; một kế hoạch hành động trung hạn
nhằm mục tiêu đạt đợc sự tuân thủ theo chuẩn mực tối thiểu do Sách hớng dẫn đề ra;
và những khuyến nghị cụ thể về đề án Hiện đại hoá Bộ Tài chính do Ngân hàng Thế giới
tài trợ. Mặc dù cả những u tiên trớc mắt và các khuyến nghị về dự án Hiện đại hoá Bộ
Tài chính đợc trình bày riêng biệt so với kế hoạch hành động trung hạn, những u tiên
và khuyến nghị đó cũng là những yếu tố quan trọng trong kế hoạch hành động trung
hạn.
Những u tiên trớc mắt
Có hai biện pháp của Chính phủ biểu hiện cam kết rất có ý nghĩa đối với tính minh bạch
tài chính là:
Phổ biến công khai về ngân sách và quyết toán ngân sách cùng với phần trình bày về
ngân sách năm 1999; và
Cung cấp cho các cơ quan quốc tế các báo cáo phân tích ngân sách.
Chủ trơng chính sách cấp cao đ đợc đa ra và Quốc hội cũng đ thông qua việc cần
phải xúc tiến ở cả hai lĩnh vực này. Tiếp theo sau chuyến thăm của Đoàn làm việc, Việt
Nam đ chuẩn bị xong quy chế cho phép phổ biến thông tin kể từ ngân sách năm 1999
và quyết toán năm 1997 thờng là trong vòng 30-60 ngày kể từ khi Quốc hội thông
qua. Một phần là do lý do kỹ thuật, những đề xuất hiện tại là phải công bố thông tin chủ
yếu về tổng ngân sách tại các cấp khác nhau và thông qua các kênh đợc uỷ quyền một
cách thận trọng
2
. Những biện pháp này mặc dù là một bớc tiến đợc hoan nghênh
nhng cha cung cấp đủ thông tin để có thể xem xét đánh giá một cách rõ ràng về tình
hình ngân sách của Chính phủ. Những đề xuất này chỉ cung cấp những số liệu tổng quát
rất hạn chế về ngân sách và các khoản mục và có vẻ nh rằng tài liệu đợc xuất bản sẽ

không bao gồm một Báo cáo triển vọng Kinh tế và Tài chính (BCTVKT&TC) giải thích
về bối cảnh kinh tế, những dự báo và giả thuyết làm tiền đề cho chính sách tài chính.
Theo Quyết định số 158, kể từ tháng 12-1998, Chính phủ sẽ cung cấp cho các cơ quan
quốc tế (ví dụ Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển châu đ,
và các nhà tài trợ song phơng) thông tin tổng hợp về tình hình ngân sách theo mẫu nhất
quán với GFS. Thông tin theo quý sẽ đợc cung cấp cho các cơ quan nói trên trong vòng
30 ngày kể từ ngày cuối cùng của quý đó, dự toán ngân sách hàng năm đợc cung cấp

2
Phụ lục 2 tóm lợc về nhận thức của Đoàn làm việc về các kênh đợc đề xuất đối với việc phổ biến số
liệu ngân sách và các khoản mục dựa trên cách giải thích của các Quyết định 225/1998 (20/11) của Thủ
tớng Chính phủ ban hành, Quyết định 158/1998 (11-11-1998) và Thông t 188/1998 (30-12-1998) do Bộ
Tài chính ban hành.
Tiến tới minh bạch tài chính 3
vào quý 1 của năm ngân sách, và quyết toán hàng năm trong vòng 30 ngày sau khi Quốc
hội đ thông qua.
Những biện pháp này là một bớc tiến quan trọng nằm ngoài thông lệ trớc đây coi
thông tin về ngân sách và các khoản mục ngân sách nh là bí mật quốc gia. Tuy nhiên,
nếu xét về chuẩn mực quốc tế về tính minh bạch tài chính, đây mới chỉ là những bớc sơ
khởi. Để đạt đợc mức độ minh bạch tài chính hợp lý cũng nh củng cố những tiến bộ
đạt đợc trong thời gian qua, cần thiết phải tiếp nối những Quy định trong năm 1998
bằng một cuộc cải cách những thông lệ hiện tại một cách toàn diện hơn theo những quy
tắc đợc miêu tả dới đây trong đề xuất kế hoạch hành động trung hạn và chơng trình
hiện đại hoá Bộ Tài chính.
Kế hoạch hành động trung hạn nhằm nâng cao tính minh bạch tài chính
Đoàn làm việc đ khuyến nghị Chính phủ đa ra một cam kết sẽ đáp ứng các yêu cầu
đối với chuẩn mực tối thiểu của Quy tắc tính minh bạch tài chính vào khoảng năm 2003
và cam kết này sẽ làm cơ sở cho các kế hoạch nhằm cải tiến hệ thống quản lý ngân sách.
Tuy nhiên, khó có thể đạt đợc hầu hết những yêu cầu này trong tơng lai gần. Do đó,
cần phải u tiên tối đa cho việc bắt đầu hình thành một tập hợp những yêu cầu mang tính

chiến lợc. Nh phần thảo luận chi tiết trong chơng tới, đoàn đ đa ra đề xuất rằng
bớc đầu cần chú trọng đến việc áp dụng các bớc cải tiến ngày một cao đối với số liệu
ngân sách và cách trình bày ngân sách và các khoản mục ngân sách. Dới đây là liệt kê
những yếu tố chính cần phải đợc chú trọng trong giai đoạn đầu của kế hoạch hành
động. Mục tiêu về thời gian đợc đa ra mang tính đề xuất và có thể đợc xem xét lại
khi kiểm tra những đề nghị cụ thể nhằm cải tiến hệ thống quản lý ngân sách.
Việc trình bày ngân sách và các khoản mục ngân sách cần phải đợc phát triển theo
những Thông lệ chung của quốc tế đợc liệt kê ở Chơng 2 bản báo cáo này. Ngân
sách tài khoá 2000 cần đợc trình bày theo những nguyên tắc này và việc trình bày
ngân sách cần đợc từng bớc cải tiến trong giai đoạn triển khai thực hiện kế hoạch
hành động. Đặc biệt chú trọng đến việc đảm bảo phản ánh một cách toàn diện tất cả
các quỹ của nhà nớc trong tài liệu đợc xuất bản về Ngân sách Nhà nớc và các
khoản mục ngân sách.
Trong năm 1999, cần phải xây dựng một mẫu trình bày thông tin ngân sách với mục
tiêu đa Báo cáo triển vọng kinh tế và tài chính vào trong báo cáo ngân sách tài
khoá 2000. Mẫu trình bày cần phải bao hàm phần phân tích chi tiết các chính sách
kinh tế vĩ mô và các chính sách theo ngành (bao gồm chi công cộng theo ngành) và
phần đánh giá khả năng bền vững của chính sách tài chính, có liên hệ phân tích với
dự toán ngân sách.
Trong năm 1999, triển khai công tác báo cáo về các khoản nợ tiềm tàng của Chính
phủ cho Bộ Tài chính và Bộ Tài chính chuẩn bị một nhận định về những rủi ro tài
chính và đa nhận định này vào trong Báo cáo ngân sách 2000.
Việc phân loại theo chức năng quản lý hành chính mục lục ngân sách cần đợc chi
tiết hoá hơn để ở cấp quốc gia có thể xác định rõ ràng tổng chi tiêu của các cấp hai
và cấp 3 của các cơ quan Chính phủ. Tơng tự nh việc quy định trách nhiệm rõ
ràng hơn, đây là một biện pháp cần thiết nhằm tiến tới áp dụng cách phân loại mục
lục ngân sách theo chức năng ngành nhất quán với Quy chuẩn thống kê tài chính
Chính phủ (GFS). Các cách phân loại này cần đợc đa vào áp dụng đối với Ngân
sách tài khoá 2000.
4 Việt Nam

Trong năm 1999, cần đánh giá các chính sách và quy trình kế toán(xem thêm những
ý kiến nhận xét về hiện đại hoá Bộ Tài chính) và bản trình bày về các chính sách kế
toán hiện tại (nghĩa là các chính sách đợc sử dụng cho ngân sách và khoản mục
ngân sách 1998) cần phải đợc đa vào trong Báo cáo quyết toán ngân sách năm
1998.
Những yếu tố khác của kế hoạch hành động, ví dụ nh việc phân định rõ ràng các nhiệm
vụ thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền khác nhau và việc phát huy vai trò của
Kiểm toán Nhà nớc (SAV) sẽ đòi hỏi nỗ lực bền bỉ trong suốt giai đoạn thực thi kế
hoạch hành động nhằm đạt đợc những chuẩn mực tối thiểu. Đoàn làm việc đ đề xuất
cần tiến hành đánh giá toàn diện về tính minh bạch tài chính tại Việt Nam theo chuẩn
mực tối thiểu sau 1 hoặc 2 năm triển khai kế hoạch hành động, có thể tiến hành việc
đánh giá này cùng với thảo luận hàng năm về Điều khoản IV của IMF.
Hiện đại hoá Bộ Tài chính
Việc xây dựng một hệ thống thông tin quản lý tài chính thống nhất và cải tiến kế toán
Chính phủ là những biện pháp quan trọng tiến tới nâng cao cả mức độ minh bạch tài
chính và tính hiệu quả của công tác quản lý ngân sách tại Việt Nam. Cần dành u tiên
cao cho việc tiếp tục công việc xây dựng hệ thống này trong kế hoạch hành động trung
hạn về tính minh bạch tài chính. Tuy nhiên, do một khối lợng lớn công việc chuẩn bị đ
đợc hoàn tất để có thể tiến hành đề án hiện đại hoá Bộ Tài chính do Ngân hàng Thế
giới tài trợ, đoàn đ đa ra những khuyến nghị riêng biệt về khía cạnh này. Những
khuyến nghị của Đoàn làm việc trong lĩnh vực này nh sau:
Kho bạc cần phải đợc chỉ định là đơn vị chịu trách nhiệm theo dõi toàn bộ các
khoản mục cấp Trung ơng và quản lý Hệ thống thông tin quản lý tài chính
(HTTTQLTC) cho Chính phủ.
Phạm vi hoạt động hạch toán của Kho bạc cần phải đợc mở rộng để bao hàm các tài
khoản đặc biệt
3
của các Bộ sử dụng ngân sách và đa các giao dịch viện trợ vào
trong Báo cáo tài chính của Chính phủ. Ví dụ cần phải tiến hành biện pháp pháp lý
hợp lý để giao Kho bạc quyền tiến hành thanh toán và lu giữ sổ sách kế toán về các

tài khoản đặc biệt của các Bộ. Các luồng thông tin liên quan đến các giao dịch trong
tài khoản của nhà tài trợ cũng cần phải đợc nâng cao.
Việc nghiên cứu những thông lệ kế toán hiện tại của các Bộ và các Vụ sử dụng ngân
sách cần phải đợc tiến hành càng sớm càng tốt nhằm xác định cơ sở thích hợp cho
kế toán Chính phủ tại Việt Nam cả trong tơng lai gần lẫn về lâu dài
4
.

3
Xét về khía cạnh chi trong nớc, thuật ngữ này đợc sử dụng để miêu tả những quy định mà theo đó các
khoản phí và lệ phí do các đơn vị sử dụng ngân sách thu đợc các đơn vị này giữ lại và trực tiếp sử dụng
vào việc chi cho hàng hoá và dịch vụ. Ngoài ra thuật ngữ này còn đợc sử dụng đối với các thoả thuận
trong các dự án nớc ngoài tài trợ, qua đó nguồn vốn nớc ngoài cho các dự án viện trợ hay vay vốn đợc
gửi tại các tài khoản thơng mại nằm ngoài Kho bạc và chi tiêu đợc tiến hành trực tiếp trên những tài
khoản này. Xem phần thảo luận trong Chơng 3.
4
Nghiên cứu gần đây của các chuyên gia t vấn do Ngân hàng Thế giới tài trợ đ đề xuất một dự án đầy
tham vọng nhằm mục tiêu cung cấp công nghệ thông tin tiên tiến và một hệ thống kế toán Chính phủ trên
cơ sở dồn tích. Mặc dù một số những yếu tố của nghiên cứu này là rất hữu ích, nhìn chung quan điểm của
Đoàn làm việc là những khuyến nghị này không giải quyết đợc những nhu cầu cấp thiết của Việt Nam và
cần phải thay đổi đáng kể các tiếp cận. Đặc biệt, tiến trình thay đổi thể chế với mục tiêu rõ ràng là nâng
cao tính minh bạch tài chính cần phải đợc u tiên hơn phơng pháp chủ yếu dựa vào công nghệ thông tin.
Tất nhiên, công nghệ thông tin sẽ đóng một vai trò quan trọng trong việc hiện đại hoá các hệ thống của Bộ
Tài chính, nhng các Vụ sử dụng cần phải tham gia một cách đầy đủ vào việc xây dựng hệ thống và các
bộ phận của hệ thống cần phải đợc chia thành giai đoạn và trớc khi đầu t vào các bộ phận của hệ thống
thông tin phải tiến hành những thay đổi thể chế quan trọng.
Tiến tới minh bạch tài chính 5
Những quyết định về các vấn đề này sẽ có ảnh hởng rất lớn đối với cấu trúc hệ thống kế
toán Chính phủ và Hệ thống TTQLTC. Để có thể phát triển dự án này trong tơng lai,
Đoàn làm việc đ đề xuất rằng hệ thống cần phải đợc thiết kế theo hai thành phần riêng

biệt nhng liên quan mật thiết với nhau: xây dựng Hệ thống TTQLTC Kho bạc và Trung
ơng; và xây dựng và tích hợp hệ thống kế toán Chính phủ. Bất cứ công việc nào trong
lĩnh vực này cũng cần phải đợc tiến hành với sự tham gia t vấn chặt chẽ của nhóm
chuyên gia Pháp, những ngời đ cung cấp trợ giúp kỹ thuật và đào tạo, đặc biệt nhằm
nâng cấp các hoạt động hiện tại của Kho bạc. Công việc mua sắm phần cứng và phần
mềm lớn cần phải hon lại cho tới khi đ xem xét đánh giá lại thể chế và thiết kế lại các
chi tiết kỹ thuật mặc dù có thể mua một số các công cụ phát triển và phần cứng với số
lợng nhỏ nhằm trợ giúp vào việc thiết kế hệ thống và thử nghiệm ban đầu ở giai đoạn
đầu của dự án.
Trợ giúp kỹ thuật
Nh đ thảo luận giữa các nhà chức trách và đoàn làm việc vào tháng 9, Vụ những vấn
đề về Tài chính đ cung cấp trợ giúp kỹ thuật vào tháng 11-1998 để đánh giá lại hệ
thống phân loại ngân sách. Một đoàn làm việc trợ giúp kỹ thuật khác vào tháng 11 của
Vụ những vấn đề về Tài chính do ông Sunley dẫn đầu
5
đ đánh giá lại những nhu cầu trợ
giúp kỹ thuật để cải tiến công tác quản lý chi tiêu công cộng, đây là một phần của việc
đánh giá Trợ giúp kỹ thuật ngân sách với quy mô rộng hơn. Một đoàn làm việc của
Ngân hàng Thế giới cũng đ đánh giá lại hệ thống ghi chép số liệu nợ vào tháng 11-
1998. Nh đ nêu, cần thiết phải có sự trợ giúp kỹ thuật tiếp theo từ phía Quỹ Tiền tệ
Quốc tế, Ngân hàng Thế giới, hoặc từ các nguồn song phơng nhằm giúp Chính phủ
trong một số lĩnh vực khi thực thi những khuyến nghị trên.
Tóm lại, những yêu cầu về Trợ giúp kỹ thuật chủ yếu là:
(a) Trợ giúp để xây dựng cách trình bày ngân sách và các khoản mục ngân sách, Báo
cáo triển vọng kinh tế và tài chính (BCTVKTTC) và những tài liệu phụ trợ đi
kèm theo ngân sách. Những lĩnh vực sau đây cần phải đợc trợ giúp kỹ thuật:
- Mẫu biểu và cách trình bày ngân sách và quyết toán ngân sách Chính phủ
- Mẫu biểu và phơng pháp luận cơ bản của khuôn khổ kinh tế vĩ mô và dự
báo triển vọng kinh tế và tài chính trung hạn
- Trình bày những mục tiêu chính sách tài chính tổng quát

- Trình bày những chính sách và mục tiêu theo ngành
- Đánh giá và phân tích chi tiêu công cộng theo ngành
- Phơng pháp và thể thức báo cáo các khoản nợ tiềm tàng và các khoản chi
gián tiếp từ ngân sách.
- Báo cáo Nợ
(b) Chuẩn bị đánh giá và thiết kế cả hai cấu phần kho bạc và kế toán của dự án hiện
đại hoá Bộ Tài chính. Việc nghiên cứu cần phải bao gồm việc rà soát lại các quy
chế và các thủ tục kiểm soát nội bộ và những yêu cầu về pháp lý, hành chính và
kỹ thuật (bao gồm những nhu cầu về phần cứng và phần mềm) nhằm xác lập một
hệ thống kế toán mới và xây dựng những chỉ tiêu kỹ thuật để thành lập một Hệ
thống TTQLTC tích hợp của Kho bạc.

5
Xin xem bản báo cáo của ông Sunley với tiêu đề
:
Việt Nam: Những vấn đề điển hình về thuế và Ngân
sách và những lĩnh vực có thể Trợ giúp kỹ thuật,

tháng 1/1999. Những nhu cầu trớc mắt về Trợ giúp kỹ
thuật cho Kho bạc cũng đợc Đoàn của ông Sunley thông qua.
6 Việt Nam
Cấu trúc của bản báo cáo
Các chơng tiếp theo đa ra phần phân tích chi tiết hơn về những khuyến nghị của Đoàn
làm việc. Chơng 1 tóm lợc chung về cơ sở để đặt ra các chuẩn mực trong lĩnh vực này,
những chuẩn mực này đợc đề xuất theo Quy tắc tính minh bạch tài chính của IMF và
áp dụng Quy tắc một cách cụ thể đối với Việt Nam. Việc áp dụng chi tiết Quy tắc tính
minh bạch tài chính đối với việc lập dự toán và công khai ngân sách tại Việt Nam đợc
miêu tả trong Chơng 2; và việc áp dụng đối với việc thực thi, hạch toán, và báo cáo
ngân sách đợc miêu tả trong Chơng 3. Chơng 4 bàn về những khía cạnh tính minh
bạch giữa các cấp chính quyền trong bối cảnh thảo luận tổng quan về mối quan hệ tài

chính giữa các cấp chính quyền - một lĩnh vực mà Ngân hàng Thế giới vẫn tiếp tục tham
gia. Ngoài Phụ lục 1 và 2 đợc miêu tả ở trên, Phụ lục 3 miêu tả các thông lệ quản lý
ngân sách và tính minh bạch ở Malaysia- cung cấp tham chiếu những thông lệ tơng tự ở
những nớc khác. Phụ lục 4 là các bảng tóm lợc cơ cấu phân bổ trách nhiệm hiện tại về
thu và chi tiêu công cộng giữa các cấp chính quyền khác nhau ở Việt Nam.
Tiến tới minh bạch tài chính 7
1. bối cảnh quốc tế
và Quy tắc tính minh bạch tài chính của IMF
Trớc khi thảo luận những vấn đề cụ thể của việc nâng cao tính minh bạch tài chính ở
Việt Nam, Chơng này giải thích chung về Quy tắc tính minh bạch tài chính của IMF và
những bớc đang đợc tiến hành nhằm khuyến khích việc thực thi Quy tắc này ở tất cả
các nớc thành viên của Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Giống nh những vấn đề cụ thể gặp phải
trong quá trình thực thi một Quy tắc nh vậy ở Việt Nam, phần giới thiệu này xem xét
những khó khăn trong khi thực thi mà các nền kinh tế đang chuyển đổi gặp phải.
Quy tắc tính minh bạch tài chính
Quy tắc tính minh bạch tài chính đợc IMF xây dựng và đợc Uỷ ban Lâm thời thông
qua nhằm đáp ứng lại các quan tâm rộng ri về điều hành nhà nớc hiệu quả, coi đó nh
là một cơ sở thiết yếu cho các mối quan hệ tài chính quốc tế bền vững. Quy tắc này dựa
trên 4 nguyên tắc chung:
Phân định rõ vai trò và trách nhiệm: Việc phân định rõ Chính phủ và các ranh giới
(a) giữa Chính phủ và những khu vực khác, (b) trong nội bộ Chính phủ, giữa các hoạt
động ngân sách, tiền tệ và doanh nghiệp nhà nớc, và (c) giữa các cấp chính quyền
khác nhau, tạo cơ sở cho tính minh bạch của báo cáo tài chính và trách nhiệm của
các tổ chức.
Công bố rộng ri thông tin: Nguyên tắc này nhấn mạnh đến sự cần thiết rằng thông
tin phải toàn diện, nghĩa là phải bao gồm tất cả các hoạt động ngân sách do các cơ
quan Chính phủ tiến hành-ngay cả một số hoạt động ngân sách do các tổ chức ngân
hàng hoặc doanh nghiệp tiến hành
6
và đợc tiến hành ngoài chu trình ngân sách

chính thức. Nguyên tắc này cũng nhấn mạnh việc Chính phủ phải cam kết chính thức
xuất bản thông tin ngân sách theo lịch trình đ đợc công bố sẵn.
Lập dự toán, thực hiện, và báo cáo ngân sách công khai: Nguyên tắc này bao gồm
những chuẩn mực truyền thống liên quan đến phạm vi, khả năng tiếp cận, và tính
thống nhất của thông tin tài chính trong các chu trình ngân sách và hạch toán hàng
năm của Chính phủ. Nguyên tắc này chú trọng đến việc tiến tới áp dụng các chuẩn
mực quốc tế trong báo cáo tài chính và xây dựng những hệ thống kế toán toàn diện
và đáng tin cậy.
Đảm bảo độc lập về tính trung thực và toàn diện: Nguyên tắc này nhấn mạnh đến sự
cần thiết phải có những sắp xếp về thể chế để đảm bảo về chất lợng và độ tin cậy
của các số liệu và các quy trình và đảm bảo sự tuân thủ theo các quy tắc pháp lý và
hành chính.
Mối quan tâm căn bản của bốn nguyên tắc là thiết lập một khuôn khổ quản lý ngân sách
toàn diện và đợc xác định rõ ràng và đảm bảo trớc hết là có sẵn đầy đủ thông tin về tất
cả các khía cạnh của quy trình ngân sách chính thức, thứ hai là quy trình ngân sách

6
Về mặt kỹ thuật, đây đợc coi nh những khoản chi gián tiếp từ ngân sách (theo chỉ đạo của Chính phủ)
đây là các hoạt động của Ngân hàng Trung ơng hoặc các tổ chức tài chính nhà nớc và các tổ chức phi tài
chính khác nằm ngoài phạm vi Chính phủ nói chung nhng xét về bản chất vẫn coi là hoạt động ngân
sách- nghĩa là về nguyên tắc chúng có thể đợc thay thế bởi các biện pháp ngân sách, ví dụ nh các loại
thuế, bao cấp hoặc những chi tiêu trực tiếp khác, mặc dù trong một số trờng hợp, rất khó có thể lợng
hoá một cách chính xác. Ví dụ có thể bao gồm tín dụng ngân hàng phi thơng mại hoặc có chỉ định dành
cho các doanh nghiệp nhà nớc, hoặc hoạt động sự nghiệp công cộng do doanh nghiệp tiến hành thông
qua bao cấp chéo.
8 Việt Nam
không bị làm suy yếu hoặc bất hợp lý do sử dụng quá nhiều các biện pháp ngoài ngân
sách một cách thiếu minh bạch để đạt đợc các mục tiêu tài chính. Ba nguyên tắc chung
thứ nhất chủ yếu liên quan đến các quy trình báo cáo của Chính phủ và quy trình quản lý
để đáp ứng những yêu cầu này: nguyên tắc thứ 4 nhằm có đợc sự bảo đảm căn bản về

mức độ tin cậy của các số liệu và các quy trình bằng những sắp xếp thể chế rõ ràng để
có thể đánh giá độc lập những khía cạnh quan trọng của số liệu ngân sách. Do đó, dự
kiến là các nớc sẽ tuân thủ toàn bộ những nguyên tắc trong Quy tắc này, mặc dù phải
thừa nhận rằng rất nhiều nớc sẽ không thể thực thi tất cả những thông lệ chuẩn đợc
liệt kê cho từng nguyên tắc.
Quy tắc tiếp tục xác định những nguyên tắc cụ thể của từng nguyên tắc chung và, trong
mỗi nguyên tắc cụ thể, xác định một tập hợp những thông lệ chuẩn biểu thị cho một
chuẩn mực mà dự kiến hầu hết các nớc phải tìm cách để đạt đợc chuẩn mực này. Nh
đ nêu ở trên, dự thảo Sách hớng dẫn đề ra những nguyên tắc và những thông lệ này
một cách chi tiết hơn và hớng dẫn cách thực thi những nguyên tắc và thông lệ này, và
hiện tại Dự thảo Sách hớng dẫn đợc đa lên Internet cho tất cả các nớc thành viên
tham khảo nhằm tạo điều kiện cho việc phổ biến những chuẩn mực về tính minh bạch tài
chính này càng rộng ri càng tốt.
Quy tắc sẽ đợc thực thi trên cơ sở tự nguyện. Các nớc không có nghĩa vụ phải đáp ứng
tất cả mọi yêu cầu đợc đề xuất. Những động lực chính của việc đáp ứng những yêu cầu
này thứ nhất là nhu cầu của các nhà chức trách cần phải nâng cao tính hiệu quả của việc
ra quyết định trong phạm vi một quốc gia và thứ hai là do kỳ vọng của các tổ chức cho
vay và thị trờng tài chính rằng các nớc cần phải tuân thủ theo những nguyên tắc này.
Sách hớng dẫn miêu tả một cách chi tiết hơn từng nguyên tắc và thông lệ để giúp các
nớc áp dụng những thông lệ chuẩn cho phù hợp với những u tiên và năng lực hành
chính của từng nớc. Một số nớc đ đáp ứng đợc hầu hết những yêu cầu mà Quy tắc
đề ra, nhng đa số các nớc cần có khoảng thời gian đáng kể để đạt đợc chuẩn mực đủ
trong rất nhiều khía cạnh của tính minh bạch. Có thể có nhu cầu cần trợ giúp kỹ thuật
nhằm hỗ trợ cho những nỗ lực riêng của từng nớc.
Sự đa dạng hoá giữa các nớc và những chuẩn mực tối thiểu của Quy tắc
Trong cả Quy tắc và Dự thảo Sách hớng dẫn, ngời ta cũng nhận thức rõ đợc sự đa
dạng về điều kiện căn bản và những hạn chế về năng lực của từng nớc đ làm hạn chế
tốc độ cải thiện công tác quản lý ngân sách. Nhằm tiến tới việc thực thi Quy tắc, các
nớc vẫn còn cách rất xa so với những chuẩn mực chung sẽ cần phải đặt ra những u
tiên trong số những thông lệ chuẩn của Quy tắc, trong khi vẫn duy trì sự chú trọng mang

tính chất trung tâm vào những nguyên tắc chung của Quy tắc.
Sách hớng dẫn không thể đa ra những hớng dẫn chi tiết về việc chọn u tiêu thích
hợp đối với tất cả mọi nớc. Tuy nhiên, sách hớng dẫn cũng xác định một tập hợp nhỏ
từ bản liệt kê chung những thông lệ chuẩn về tính minh bạch tài chính, coi đó nh là
chuẩn mực tối thiểu mà tất cả các nớc cần phải đạt đợc. Chuẩn mực tối thiểu đặc biệt
tập trung vào năng lực của Chính phủ trong việc báo cáo một cách toàn diện về hoạt
động ngân sách, bao gồm những hoạt động đợc tiến hành ngoài quy trình ngân sách
chính thức.
Lý do căn bản cũng rất đơn giản. Những báo cáo toàn diện, tin cậy, và kịp thời của
Chính phủ về ngân sách và hoạt động ngoài ngân sách là một yêu cầu căn bản để đánh
giá các chính sách tài chính của một nớc và điều kiện để nớc đó vay nợ hay yêu cầu
đợc trợ giúp từ phía nớc ngoài. Các Chính phủ quốc gia, cũng giống nh các công ty,
Tiến tới minh bạch tài chính 9
cần phải đáp ứng những tiêu chí khắt khe đối với việc báo cáo đủ độ tin cậy nếu họ
muốn thu hút nguồn vốn quốc tế và giảm thiểu chi phí phải trả bảo hiểm rủi ro khi vay
nợ hoặc đầu t. Các nhà đầu và các doanh nghiệp trong nớc cũng rất nhạy cảm đối với
yếu tố bất trắc về chính sách tài chính. Việc cung cấp rộng ri thông tin với chất lợng
cao hơn ở trong nớc và quốc tế sẽ cải thiện đợc môi trờng cho đầu t và tăng trởng.
Chuẩn mực đợc đề xuất với mục tiêu chấp nhận hoàn toàn những nguyên tắc chung của
Quy tắc. Các yếu tố của chuẩn mực đợc coi là tối thiểu theo khía cạnh chúng sẽ xác
định những lĩnh vực quan trọng của thông lệ chuẩn theo từng nguyên tắc chung và chấp
nhận rằng một số nớc sẽ không thể đạt đợc một chuẩn mực kỹ thuật cao đối với một
số yêu cầu khác mà Sách hớng dẫn đề xuất.
Một số vấn đề đối với những nền kinh tế đang chuyển đổi
Không thể mong đợi rằng những yêu cầu đấp ứng với chuẩn mức tối thiểu có thể đạt
đợc trong thời gian ngắn. Có rất nhiều các thách thức về mặt kỹ thuật và chính trị, đặc
biệt là trong số những nền kinh tế đang chuyển đổi sang nền kinh tế theo định hớng thị
trờng. Cần có thời gian để thay đổi cơ cấu thể chế. Tại một số nền kinh tế chuyển đổi,
việc công chúng đợc tiếp cận với các nguồn thông tin có thể không đợc chú trọng với
mức tơng tự nh tại một số nền kinh tế thị trờng đ phát triển.

Do đó, mặc dù không phải là một phần của Sách hớng dẫn, trong tình hình mà Việt
Nam đang phải đối mặt, sẽ rất hữu ích nếu phân biệt đợc 3 cấp độ về tính minh bạch,
khác nhau theo mức độ mà công chúng có thể tiếp cận đợc các số liệu: minh bạch nội
bộ (hay dành cho cấp quản lý); minh bạch đối với các tổ chức nớc ngoài; và minh bạch
đối với công chúng. Tuy nhiên, ngời ta cũng nhấn mạnh rằng ngay cả đối với cấp độ
minh bạch của chuẩn mực tối thiểu, việc công chúng tiếp cận thông tin một cách đầy đủ
là một điều kiện cần thiết để đáp ứng đợc những yêu cầu của Quy tắc. Trong số ba cấp
độ miêu tả ở trên, chỉ có cấp độ thứ 3 đáp ứng đợc những yêu cầu của chuẩn mực tối
thiểu. Mặc dù cấp độ 1 và 2 không đáp ứng đợc nhng chúng là những bớc tiến quan
trọng nhằm đạt đợc mục tiêu này. Việc đạt đợc những mục tiêu ở cấp độ thấp hơn này
có thể đem lại những lợi ích đáng kể cho công tác quản lý, nhng lợi ích đầy đủ sẽ thu
đợc chỉ khi đạt đợc chuẩn mực tối thiểu.
Minh bạch nội bộ có nghĩa rằng thông tin một cách toàn diện và kịp thời về hoạt động
ngân sách đợc cung cấp cho những nhà hoạch định chủ chốt của Chính phủ điều hành,
cho phép đánh giá một cách hợp lý hoạt động ngân sách và phân định các trách nhiệm
ngân sách một cách rõ ràng. Đạt đợc mức độ minh bạch nh vậy có những lợi ích rõ
ràng: cung cấp cho các nhà hoạch định một bức tranh toàn cảnh về các khả năng lựa
chọn ngân sách và theo dõi đợc tình hình hoạt động theo thời gian. Trong một lĩnh vực
minh bạch tài chính, do thực hiện thành công việc phân loại ngân sách có sửa đổi, Việt
Nam có thể đạt đợc mức thông lệ chuẩn cao trong báo cáo ngân sách nội bộ trong
tơng lai gần nếu Việt Nam nâng cao mức độ bao phủ thông tin của Kho bạc (xem phần
thảo luận tiếp theo).
Hầu hết những chi phí trực tiếp nhằm nâng cao hệ thống quản lý tài chính ngân sách
đợc chi vào việc thiết lập những hệ thống kiểm soát và thông tin nội bộ có đầy đủ năng
lực, còn chi phí nhằm phổ biến thông tin thực tế chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ. Tuy vậy, vì lý
do này minh bạch nội bộ không tạo đợc cơ sở đảm bảo đầy đủ cho việc thực hiện và
quá trình ra quyết định ngân sách, và không đáp ứng đợc những yêu cầu của Quy tắc
minh bạch tài chính. Nếu đơn thuần đạt minh bạch nội bộ thì chỉ làm tăng chi phí trong
tơng lai đối với nền kinh tế bởi vì lúc đó sẽ không có hoạt động kiểm tra chéo độc lập
10 Việt Nam

và có hệ thống về tính chính xác và đáng tin cậy của thông tin mà các nhà ra quyết định
dựa vào cơ sở cũng nh về kết quả của hoạt động tài chính ngân sách.Việc phân bổ ngân
sách sai và lạm dụng công quỹ cũng nh các chính sách không phù hợp với thực trạng
của nền kinh tế và các nhu cầu của x hội sẽ đem lại rủi ro lớn. Việc hạn chế thông tin
đợc cung cấp cho các đơn vị, tổ chức cá nhân ngoài Chính phủ làm cho các nhà đầu t
t nhân không hiểu rõ về tình hình tài chính hiện nay và trong tơng lai.
Sự minh bạch tài chính đối với tổ chức nớc ngoài
7
, có nghĩa là các thông tin tài chính
ngân sách quan trọng đợc cung cấp cho các tổ chức tài trợ nớc ngoài, sẽ giúp tránh
đợc những rủi ro với chi phí tơng đối nhỏ hơn. Tuy nhiên, thậm chí sự minh bạch này
cũng không đáp ứng đợc những yêu cầu của Quy tắc minh bạch tài chính. Dù sao khả
năng của các tổ chức này trong việc kiểm tra tính chính xác của thông tin tài chính cũng
bị giới hạn và các mục đích khác nhau của các tổ chức này khó có thể tạo ra một cơ chế
có hiệu quả đảm bảo tính chính xác của hệ thống thông tin tài chính, trừ khi các tổ chức
quốc tế có những nỗ lực nhanh chóng nhằm vào mục tiêu này. Loại minh bạch tài chính
này không thể thay thế cho cơ chế chịu trách nhiệm nội bộ và trách nhiệm trớc công
chúng, và sự minh bạch này cũng không giảm đợc những điều không chác chắn của các
thành viên tham gia thị trờng. Dựa quá nhiều vào sự giám sát của các tổ chức quốc tế
thậm chí cũng có thể dẫn đến rủi ro là hệ thống quản lý ngân sách thông tin nội bộ
không đợc phát triển đúng mức.
Sự minh bạch tài chính đối với công chúng, hoàn toàn phù hợp với Quy tắc chuẩn mực,
sự minh bạch này đòi hỏi các cơ quan nhà nớc, đơn vị kinh doanh độc lập của Chính
phủ và các tổ chức phi Chính phủ cũng nh các cơ quan song phơng và quốc tế đều
đợc quyền tiếp cận các thông tin về chính sách tài chính ngân sách và tình hình thực
hiện. Cấp minh bạch này đảm bảo tổng thể và tốt nhất về tính chính xác của các thông
tin cũng nh sự phù hợp giữa mục tiêu của các chính sách và mục tiêu của nhân dân, và
khẳng định rằng nguyên tắc tài chính đ đợc tuân thủ. Hơn nữa, một khi hệ thống
thông tin cơ bản đợc thiết lập thì một bảo đảm nh vậy sẽ chỉ tốn một chi phí gia tăng
tơng đối nhỏ. Việc tuân thủ Nguyên tắc thứ 4 của Quy tắc này có thể làm phát sinh

thêm các chi phí cho tăng cờng củng cố các cơ quan thống kê và kiểm toán. Tuy nhiên,
chi phí này không đáng kể so với lợi ích do tính chính xác của thông tin đem lại.
Ngời ta có thể nhìn nhận việc công khai tài chính cho công chúng sẽ kéo theo việc phải
trả thêm một cái giá nào đó theo nghĩa là khi các chính sách và việc thực hiện các
chính sách đợc mọi ngời biết sẽ mở ra cơ hội cho các cuộc tranh luận rộng ri với
thông tin đầy đủ hơn về những chính sách này. Mặc dù một số ngời ra quyết định sẽ
không hài lòng với mức độ giám sát chặt chẽ nh vậy, nhng những chính sách đợc xây
dựng một cách cẩn thận có thể đứng vững trớc sự giám sát chặt chẽ đó và những chính
sách yếu kém sẽ bị loại một cách dễ dàng hơn một khi chúng đợc xem xét kỹ lỡng và
đợc tranh luận rộng ri.
Minh bạch tài chính ở Việt Nam: những vấn đề chính
Đoàn làm việc đ không có tham vọng đánh giá toàn diện tính minh bạch tài chính ở
Việt Nam
8
. Rất dễ dàng nhận thấy hiện nay Việt Nam cha đáp ứng các chuẩn mực tối

7
Nh đ đợc đề cập trong bản tóm tắt tổng quan, thuật ngữ này dùng cho các tổ chức nh Quỹ Tiền tệ
Quốc tế, Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển châu
đ
và các cơ quan tài trợ và cho vay song phơng
và đa phơng khác.
8
Một bản câu hỏi đ đợc chuẩn bị sẵn gồm các yếu tố của Quy tắc minh bạch tài chính và sẵn sàng đợc
đa vào địa chỉ của mạng Internet cùng với Dự thảo Sổ tay về tính minh bạch tài chính. Bảng câu hỏi này
sẽ cung cấp cơ sở để tự đánh giá toàn bộ hệ thống của Việt Nam dựa trên các yếu tố của nguyên tắc.
Tiến tới minh bạch tài chính 11
thiểu về sự minh bạch tài chính đợc đề cập trong Quy tắc minh bạch ngân sách. Tuy
nhiên, có một số yếu tố cho thấy những cải tiến về tính minh bạch có thể sẽ đợc thực
hiện trong tơng lai: các nhà chức trách đ tiến hành những bớc đầu tiên để nâng cao

sự tiếp cận của công chúng đối với thông tin ngân sách tài chính; năng lực của hệ thống
trong việc xây dựng thông tin chính xác và kịp thời đ đợc cải thiện và có thể đợc
nâng cao hơn nữa sẽ thu đợc những lợi ích lớn lao về quản lý tài chính nhờ cải thiện
minh bạch tài chính và cũng nh có thể thu đợc những lợi ích kinh tế lớn hơn khi cộng
đồng tổ chức quốc tế hiểu rõ hơn rằng năng lực của Việt Nam đ đợc nâng cao
. Những
bớc Chính phủ đ tiến hành nhằm nâng cao tính minh bạch tài chính thông qua công
khai tổng thu chi ngân sách và thông tin về quỹ công đợc tóm tắt trong Phụ lục 2.
Đoàn làm việc khuyến nghị Chính phủ tiến hành đánh giá một cách toàn diện về sự
minh bạch tài chính sau hai năm thực hiện kế hoạch hành động để tiếp tục cải thiện
những mặt chủ chốt của việc minh bạch tài chính. Có thể kết hợp với việc thảo luận
tham khảo Điều khoản IV của IMF để thực hiện đánh giá này. Tuy nhiên, hiện nay cũng
cần xem xét lại về sự minh bạch tài chính ở Việt Nam so với những chuẩn mực tối thiểu
chính của sự minh bạch ngân sách nêu trong các nguyên tắc chung.
I - Phân định rõ vai trò và trách nhiệm: Trong lĩnh vực này yêu cầu chính của chuẩn
mực tối thiểu của Quy tắc minh bạch tài chính là định nghĩa về Chính phủ nói chung
đợc quốc tế chấp nhận và dùng định nghĩa này để xác định mối quan hệ giữa Chính phủ
với các thành phần kinh tế khác cũng nh giữa các cấp chính quyền. Yêu cầu này là một
yêu cầu căn bản quan trọng để phân định rõ trách nhiệm đối với hoạt động ngân sách và
yêu cầu này cũng đóng vai trò là một yêu cầu nền tảng đối với việc thực hiện các nguyên
tắc và thông lệ trong bản Quy tắc. Những yêu cầu khác đợc đa ra trong nguyên tắc
này giúp nhấn mạnh và yêu cầu tất cả các nớc phải xem xét những vấn đề khác trong
việc xác định rõ bản chất và phạm vi hoạt động tài chính của Chính phủ: quy trình ngân
sách bao gồm cả các hoạt động ngoài ngân sách; các khoản chi gián tiếp từ ngân sách,
xác định đợc cổ phần Chính phủ nắm giữ; xác định rõ thế nào là các hoạt động ngân
sách gián tiếp, và có một khuôn khổ pháp lý hành chính đủ yêu cầu cho việc thực hiện
ngân sách và đánh thuế.
Liên quan đến chuẩn mực này, Việt Nam đ bày tỏ dự định đa số liệu của trang Việt
Nam vào quyển Niên giám thống kế Tài chính của Chính phủ, và trên cơ sở đó phân
định rõ hơn trong việc xác định khái niệm Chính phủ nói chung nh đ đợc nêu trong

Sổ tay Thống kê Tài chính của Chính phủ
9
.
Xét về khía cạnh khác một khuôn khổ cơ bản
về ngân sách và luật thuế cũng đợc thiết lập, mặc dù những khuôn khổ này cũng cần
không ngừng đợc nâng cao. Tuy nhiên, ở hầu hết các khía cạnh khác thì Việt Nam cha
đáp ứng đợc các chuẩn mực tối thiểu, cụ thể những tài khoản đặc biệt cha đợc tổng
hợp đầy đủ trong quá trình lập ngân sách và quy trình hạch toán kế toán, cần làm rõ hơn
mối quan hệ giữa các cơ quan trong Bộ của Chính phủ và các doanh nghiệp nhà nớc,
vai trò và vị trí của các quỹ công khác (Phụ lục 2 phần 4) cũng cần đợc làm rõ, các hoạt
động ngân sách gián tiếp cha đợc xác định một cách có hệ thống trong khi khu vực
ngân hàng vẫn tiến hành cho vay rộng ri theo chỉ thị.
II - Công bố thông tin rộng ri: Chuẩn mực tối thiểu yêu cầu ngân sách phải toàn diện
và các quốc gia phải xác định và báo cáo các hoạt động tài chính ngân sách thực hiện
ngoài quy trình phân bổ ngân sách hàng năm và ngoài quy trình hạch toán kế toán. Ví
dụ nh hoạt động chi gián tiếp từ ngân sách, các khoản chi gián tiếp thông qua miễn

9
Các nhà chức trách cho biết rằng để phục vụ cho mục đích này cần có trợ giúp kỹ thuật, tuy nhiên yêu
cầu chính thức cha đợc đa ra.
12 Việt Nam
giảm thuế (gọi tắt là chi miễn giảm thuế) và các khoản nợ tiềm tàng
10
. Những yêu cầu
này kế tiếp một cách lôgic từ chuẩn mực tối thiểu trong Nguyên tắc chung I của Quy tắc
minh bạch tài chính, nhng ở một chừng mực nào đó thì dờng nh chúng có vẻ mâu
thuẫn với việc coi là chuẩn mực tối thiểu bởi vì chỉ có một số ít nền kinh tế phát triển
hơn áp dụng báo cáo nh vậy trong khi đối với nhiều nớc việc áp dụng báo cáo này khó
khả thi. Tuy nhiên nh đ đợc lu ý ở trên về vai trò của Sổ tay và Quy tắc cho thấy
rằng việc phân tích toàn diện và báo cáo tất cả các hoạt động ngân sách là điểm căn bản

mà Quy tắc này yêu cầu. Thật vậy, đây là điều không thoả đáng đối với những nớc có
hệ thống quản lý ngân sách kém phát triển và có thể dẫn đến phản tác dụng nếu áp dụng
những chuẩn mực minh bạch khắt khe trong việc minh bạch vào các khoản ngân sách
chính thức trong khi vẫn tiếp tục các hoạt động không minh bạch trong các chính sách
tín dụng ngân hàng, miễn thuế, cấp bảo lnh. Tuy nhiên ở các nền kinh tế đang chuyển
đổi và phát triển thì chuẩn mực kỹ thuật đối với các bản báo cáo nh vậy sẽ đợc giảm
bớt so với ở các nền kinh tế đ phát triển.
Về những chuẩn mực này, theo góp ý trong Nguyên tắc chung I, Việt Nam cũng chỉ có
một chút tiến bộ ngay cả về minh bạch nội bộ trong công tác báo cáo một cách có hệ
thống các hoạt động ngân sách gián tiếp, các khoản nợ tiềm tàng và các khoản chi miễn
giảm thuế. Vụ Ngân sách của Bộ Tài chính đ bày tỏ mối lo ngại của họ về các hoạt
động này và cũng chỉ ra rằng sự kiểm soát nội bộ cần đợc áp dụng trong việc cấp bảo
lnh. Tổng cục Quản lý vốn và Tài sản tại các doanh nghiệp Nhà nớc của Bộ Tài chính
chịu trách nhiệm quản lý các vấn đề liên quan đến các doanh nghiệp Nhà nớc, nhng
những rủi ro tài chính ngân sách cũng liên quan đến những hoạt động này nhng không
đợc chính thức xem xét trong quá trình quyết định ngân sách.
III - Lập, thực hiện và báo cáo ngân sách công khai: Những chuẩn mực tối thiểu đợc
đề cập ở trên cho thấy tầm quan trọng đặc biệt của việc xây dựng các báo cáo ngân sách
rõ ràng, trong đó có giải trình đầy đủ về chính sách tài chính và các báo cáo kế toán đ
đợc kiểm toán chính xác. Với ý nghĩa này, các chuẩn mực đợc đa ra cũng tơng tự
nh các chuẩn mực có thể áp dụng đợc cho các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế. ớ
một số nớc các chuẩn mực kỹ thuật yếu kém hơn là điều không thể tránh khỏi, một
phần bởi lẽ hệ thống các chuẩn mực về kế toán quốc tế trên cơ sở tiền mặt hoặc tơng tự
tiền mặt vẫn cha đợc áp dụng. Tuy nhiên, điều quan trọng nhất là tất cả các nớc phải
đặc biệt quan tâm tới sự yếu kém trong các bản kê khai tài chính và tài liệu ngân sách,
và các cơ quan quốc tế cần u tiên hỗ trợ giải quyết các yếu kém đó.
Nh đ đợc đề cập ở trên, Việt Nam đ đạt đợc một số tiến bộ đáng kể trong việc thiết
lập một chuẩn mực hợp lý cho báo cáo tài chính xét về tính minh bạch tài chính nội bộ.
Tuy nhiên, mặc dù đ có những tiến bộ gần đây trong việc phân loại ngân sách mới và
Kho bạc đ có những bản báo cáo hợp lý và đúng thời hạn về việc chi và thu thực tế

đợc phân loại theo nội dung kinh tế, nhng những bản báo cáo cho các tổ chức nớc
ngoài vẫn còn ở hình thức cũ. Luật Ngân sách nhà nớc (Điều 47) yêu cầu các tài liệu về
các vấn đề căn bản của chính sách tài chính phải đợc đệ trình lên Quốc hội cùng với
Bản dự thảo ngân sách. Dựa trên Nghị định 38 hớng dẫn thực hiện Pháp lệnh của Quốc

10
Các khoản chi miễn giảm thuế là các khoản giảm hoặc miễn trừ so với cơ chế thuế

thông thờng

, việc
miến giảm này sẽ làm giảm thu thuế của Chính phủ và bởi vì các mục tiêu chính sách của Chính phủ có
thể đạt đợc thông qua trợ cấp hoặc thông qua các khoản chi trực tiếp khác, nên việc miễn giảm thuế nêu
trên đợc coi tơng tự nh chi tiêu ngân sách. Vì vậy, việc định nghĩa và đánh giá chính sác chi miễn
giảm thông qua thuế đòi hỏi xác định diện đánh thuế bình thờng cũng nh xác định cách đánh giá mức
chi phí thích hợp nhất (Ví dụ nh mức doanh thu thuế mất đi do miễn giảm hoặc chi tiêu cần thiết để đạt
mục tiêu chính sách).
Tiến tới minh bạch tài chính 13
hội, nh đ đề cập ở phần phụ lục 2, Chính phủ sẽ công bố công khai một vài số liệu
đáng tin cậy về ngân sách và quyết toán ở tất các cấp của Chính phủ. Tuy vẫn còn nhiều
yếu điểm tồn tại, với cam kết chính trị cần thiết, việc đạt đợc đầy đủ các chuẩn mực tối
thiểu đề ra trong Nguyên tắc chung của Quy tắc minh bạch tài chính dờng nh rất khả
thi với Việt Nam trong vòng 2 năm tới.
IV - Đảm bảo độc lập về tính trung thực và toàn diện của số liệu: Nh trong Quy
tắc đầy đủ, thì việc tuân thủ tối thiểu với sự cần thiết phải có một đảm bảo về mặt thể
chế cho tính trung thực của số liệu là một yếu tố quan trọng đảm bảo hỗ trợ cho các
chuẩn mực tối thiểu của 3 nguyên tắc chính. Nếu không có bằng chứng là kiểm toán
độc lập đợc tiến hành, các tập quán kiểm toán phủ hợp với tiêu chuẩn quốc tế đợc tuân
thủ, có một cơ chế để theo dõi việc thực hiện những khuyến nghị của kiểm toán, có
bằng chứng rằng các phơng pháp dự báo kinh tế vĩ mô đợc thẩm định công khai thì sẽ

rất khó để có thể chứng tỏ đợc rằng các số liệu ngân sách là đáng tin cậy.
Cơ cấu sắp xếp tổ chức của Việt Nam hiện nay cha đáp ứng đợc đầy đủ các yêu cầu
về chuẩn mực tối thiểu trong Nguyên tắc chung này của Quy tắc. Ví dụ nh, Kiểm toán
Nhà nớc của Việt Nam chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tớng Chính phủ chứ không
phải của cơ quan lập pháp. Các giả định và những phơng pháp dự báo kinh tế vĩ mô
cha đợc thẩm định một cách độc lập. Vì vậy cần có những thay đổi tổ chức đáng kể để
đáp ứng đợc những chuẩn mực tối thiểu này.
Kế hoạch hành động trung hạn nhằm nâng cao tính minh bạch tài chính
Đoàn công tác kiến nghị Chính phủ đa ra một cam kết chung sẽ đáp ứng các yêu cầu
của chuẩn mực tối thiểu trong Quy tắc minh bạch tài chính vào khoảng năm tài chính
2003. Sự cam kết này đợc xem nh một cơ sở cho những kế hoạch tiếp theo nhằm cải
thiện hệ thống quản lý ngân sách. Tuy nhiên, rất nhiều yêu cầu của chuẩn mực tối thiểu
cũng không dễ dàng thỏa mn trong một tơng lai gần. Vì vậy, nên dành u tiên cao
trong vòng hai năm đầu của kế hoạch hành động để thực hiện một nhóm các yêu cầu
quan trọng nhất có tính chiến lợc.
Đoàn đ đa ra đề xuất rằng bớc đầu cần chú trọng đến việc áp dụng từng bớc các
bớc cải tiến về số liệu và cách trình bày ngân sách và các tài khoản. Bảng 1 trình bày
đề cơng của kế hoạch hành động dự kiến nhằm đáp ứng đợc những yêu cầu của chuẩn
mực tối thiểu. Kế hoạch hành động đợc chia ra làm 2 giai đoạn chính: Giai đoạn 1 đợc
kết thúc vào cuối năm tài chính 2000 và sẽ đạt đợc chuẩn mực khá cao về trình bày
ngân sách và các tài khoản (mà, đợc nhấn mạnh là, nhằm để công khai hoàn toàn cho
công chúng). Giai đoạn 2 phải nhằm hoàn thành chuẩn mực tối thiểu trong Quy tắc vào
cuối năm tài chính 2003 và sẽ tập trung vào việc tăng cờng củng cố thể chế rộng ri
hơn và đặc biệt là những yêu cầu trong Nguyên tắc chung 4 của bản Quy tắc. Đoàn
khuyến nghị đua vào kế hoạch hành động việc Chính phủ Việt Nam cùng phối hợp với
cán bộ của Quỹ tiến hành đánh giá toàn diện về minh bạch tài chính vào thời kỳ cuối của
giai đoạn 1 hay sớm hơn tuỳ thuộc vào tiến trình thực hiện công việc.
Bảng 1. Minh bạch tài chính: Kế hoạch hành động trung hạn
14 Việt Nam
Quy tắc minh bạch tài chính theo chuẩn

mực tối thiểu đợc đề xuất
Kế hoạch hành động
Giai đoạn 1 Năm tài chính 1999-2000
Nguyên tắc chung I và II
Chính phủ nói chung nên đợc định nghĩa
nh trong cuốn Hệ thống kế toán quốc
gia (SNA, 1993) hay trong cuốn Sổ tay
của Quỹ Tiền tệ Quốc tế về Niên giám
thống kế tài chính Chính phủ, (GFS, 1986)
Đ đạt đợc thành tựu đáng kể trong
lĩnh vực này thông qua việc đ áp dụng
phân loại của GFS; Chính phủ đ công
bố dự định đa trang Việt Nam vào
cuốn Niên giám thống kế GFS.
Thông qua kế hoạch hành động, công
việc tiếp theo là phải xác định rõ ràng
hơn ranh giới trong nội bộ Chính phủ
và giữa Chính phủ và các khu vực còn
lại.
Các hoạt động ngoài ngân sách sẽ phải chịu
sự xem xét và tuân theo việc định thứ tự u
tiên của Chính phủ nh một phần trong quá
trình lập ngân sách (I); và các hoạt động
này cũng sẽ đợc đề cập trong các bản báo
cáo kế toán và báo cáo ngân sách(II)
Thiết lập sự kiểm soát của Kho bạc đối
với các tài khoản đặc biệt (xem ghi chú
3, trang 4) và đa các giao dịch vốn
viện trợ vào Báo cáo của Kho bạc và
đánh giá thực trạng của Các khoản

mục của các quỹ công khác trong năm
1999.
Các hoạt động chi gián tiếp đáng kể từ
ngân sách (HĐCGTTNS) của Ngân hàng
Trung ơng, các tổ chức tài chính công
(TCTCC), và các doanh nghiệp phi tài
chính nhà nớc (DNPTCNN) phải đợc xác
định (I); Báo cáo ngân sách phải bao gồm
các báo cáo về các khoản nợ tiềm tàng của
Chính phủ, báo cáo về khoản tiền miễn
giảm thuế và báo cáo về các hoạt động
ngoài ngân sách của Ngân hàng Trung
ơng, các TCTCC và DNPTCNN (II)
Nhận định về các khoản nợ tiềm tàng
cũng đợc đa vào Báo cáo ngân sách
trong năm tài chính 2000 và tiếp tục
đợc triển khai vào các năm sau đó.
Cải tiến báo cáo của doanh nghiệp nhà
nớc và đa báo cáo này vào tài liệu
ngân sách trong năm tài chính 2001.
Thực hiện báo cáo về khoản tiền miễn
giảm thuế vào năm sau đó.
Phải có một luật ngân sách hay một khuôn
khổ hành chính điều tiết các hoạt động
trong ngân sách cũng nh các hoạt động
ngoài ngân sách và quy định trách nhiệm
quản lý tài chính cụ thể.
Thành tựu đáng kể trong lĩnh vực này là
việc ban hành Luật Ngân sách nhà
nớc năm 1996.

Xem xét tiến hành đánh giá Luật Ngân
sách nhà nớc trong giai đoạn 2 liên
quan đến các cam kết công khai.
Nguyên tắc chung II
Mức độ và cơ cấu nợ của Chính phủ Trung
ơng phải đợc báo cáo một cách thờng
xuyên với mức độ chậm không quá 6 tháng.
Việc báo cáo nợ cho các tổ chức quốc
tế và nớc ngoài sẽ đợc cải tiến với sự
trợ giúp kỹ thuật của Ngân hàng Thế
giới.
Tổng d nợ sẽ đợc báo cáo trong Báo
cáo quyết toán 1998.
Dự toán ngân sách ban đầu và dự toán ngân
sách đ đợc điều chỉnh cho 2 năm trớc
Cách trình bày ngân sách và việc cải
thiện từng bớc cũng sẽ hoàn thành vào
Tiến tới minh bạch tài chính 15
Quy tắc minh bạch tài chính theo chuẩn
mực tối thiểu đợc đề xuất
Kế hoạch hành động
năm ngân sách hiện tại phải đợc đua vào
tài liệu ngân sách của năm hiện tại.
năm tài chính 2000.
Nguyên tắc chung III
Báo cáo triển vọng về kinh tế và tài chính
(BCTVKT&TC) phải đợc trình bày cùng
với kế hoạch ngân sách, bao gồm một
tuyên bố về các mục tiêu và các u tiên
thuộc chính sách tài chính, một tóm tắt về

triển vọng kinh tế có đánh giá lợng hoá về
sự ổn định tài chính.
Phù hợp với Điều 47 của Luật Ngân
sách nhà nớc, triển khai việc phân tích
BCTVKT&TC và trình bày cả các chính
sách kinh tế vĩ mô lẫn chính sách
nghành (gồm cả những chi tiêu công
cộng theo ngành) trong ngân sách năm
tài chính 2000 và từng bớc đợc cải
tiến cho các năm sau đó.
Khuôn khổ kinh tế vĩ mô trung hạn cho lập
ngân sách phải đợc đa vào Báo cáo ngân
sách, gồm những dự báo kinh tế vĩ mô làm
cơ sở cho việc lập ngân sách. Phải báo cáo
các giả định dự báo cơ bản.
Sẽ đợc gộp trong BCTVKT&TC, nh
đ nêu ở phần trên.
Đánh giá về những rủi ro tài chính phải
đợc đệ trình cùng các báo cáo ngân sách,
bao gồm tác động của các biến động của
những giả định về những dự báo tài chính,
về các khoản nợ tiềm tàng và những điều
không chắc chắn về chi phí của các chơng
trình cụ thể.
Đánh giá đầu tiên sẽ đợc chuẩn bị cho
năm tài chính 2000 và từng bớc đợc
cải tiến cho các năm sau đó.
Tất cả các hoạt động tổng quát của Chính
phủ phải đợc thể hiện trong ngân sách và
trong bảng phân loại tài khoản. Các giao

dịch của Chính phủ phải đợc ghi chép lại
theo tổng số và phân loại theo nội dung
kinh tế, cấp quản lý hành chính, và ngành
chức năng.
Đ đạt đợc những thành tựu đáng kể
trong thời gian này.
Phân loại chi tiết hơn về quản lý hành
chính và thực hiện áp dụng hệ thống
phân loại theo chức năng ngành của
GFS từ ngày 1-1-2000.
Hệ thống phân loại cần xác định trách
nhiệm theo phân cấp chức năng hành chính
đối với việc thu nộp và sử dụng các quỹ
công.
Sẽ đợc đa vào ngân sách năm tài
chính 2000 của tài liệu ngân sách.
Phải báo cáo mức cân đối chung trong các
tài liệu ngân sách và kèm theo một bảng
phân tích cho cách tính cân đối này từ dự
toán ngân sách.
Đa vào trong BCTVKT&TC cho năm
tài chính 2000.
Bản báo ngân sách phải bao gồm một giải
thích về các chuẩn mực kế toán.
Một giải thích tóm tắt về những chuẩn
mực kế toán hiện hành sẽ đợc đa vào
trong tài liệu báo cáo về quyết toán
ngân sách năm 1999.
Những chính sách và chuẩn mực kế
toán sẽ đợc xem xét trong bối cảnh của

dự án hiện đại hoá Bộ Tài chính (xem
Chơng 3)
Đáp ứng các chuẩn mực của GDDS về tính
kịp thời trong các báo cáo của Chính phủ
Trung ơng (mỗi quý trong vòng một quý)
Có tiến bộ về công khai nội bộ và công
khai cho các tổ chức quốc tế thông qua
16 Việt Nam
Quy tắc minh bạch tài chính theo chuẩn
mực tối thiểu đợc đề xuất
Kế hoạch hành động
những quy định mới.
Chuẩn mực tối thiểu của Quy tắc về
công khai cho công chúng sẽ đợc đáp
ứng trong giai đoạn 2.
Báo cáo quyết toán của Chính phủ Trung
ơng phải phản ánh tiêu chuẩn cao về độ
bao phủ và tin cậy, và phải đợc đối chiếu
với các phân bổ ngân sách, và phải đợc
kiểm toán bởi một tổ chức kiểm toán độc
lập. Bản báo cáo quyết toán đ đợc kiểm
toán cần phải đợc chuẩn bị trong vòng 12
tháng sau khi kết thúc năm tài chính
Các tiêu chuẩn của các hệ thống kế
toán và kiểm soát nội bộ sẽ xem xét
đánh giá trong dự án hiện đại hoá Bộ
Tài chính.
Các thông lệ kiểm toán và vai trò độc
lập của SAV sẽ đợc củng cố (gắn kết
với trợ giúp kỹ thuật đang đợc tiến

hành).
Một bản tổng kết tổng thể về những tiến bộ trong việc nâng cao sự minh bạch tài
chính sẽ đợc hoàn thành trong Năm tài chính 2000 nhằm lập ra những mục tiêu cụ
thể hơn để củng cố những tiến bộ đ đạt đợc và cải tiến những yếu tố khác của minh
bạch tài chính.
Quy tắc minh bạch tài chính theo chuẩn
mực tối thiểu đợc đề xuất
Kế hoạch hành động
Tiến tới minh bạch tài chính 17
Giai đoạn 2 Năm tài chính 2001 - 2003
Các cổ phần mà Chính phủ nắm giữ phải
đợc xác định.
Hệ thống thuế phải do luật pháp kiểm soát
và việc thực hiện luật thuế phải tuân thủ
nguyên tắc an toàn về thủ tục.
Các hoạt động ngoài ngân sách sẽ phải chịu
sự xem xét và tuân theo việc định thứ tự u
tiên của Chính phủ nh một phần trong quá
trình lập ngân sách
Việc phân định quyền đánh thuế và nhiệm
vụ chi - phản ánh tính ổn định của các
nguyên tắc và công thức- phải đợc công
bố rõ ràng
11
.
Các hoạt động về phần lớn các yếu tố
này đang đợc thực hiện (ví dụ: việc
phát triển luật thuế, công tác liên quan
đến phân cấp tài chính giữa Trung ơng
và địa phơng). Ưu tiên cho các khía

cạnh minh bạch tài chính liên quan đến
loại công việc này sẽ cần phải đợc
xem xét lại trong khuôn khổ đánh giá
minh bạch tài chính đề xuất ở trên.
Cần phải công bố các thông lệ báo cáo
ngân sách.
Phải công bố trớc một năm lịch về thời
hạn công bố các báo cáo trong đó chỉ rõ
thời hạn công bố chậm nhất cho báo cáo
thờng niên và một số thời hạn công bố các
bản báo cáo thờng kỳ khác.
Phải thiết lập các cơ chế để bảo đảm sao
cho các kết quả phát hiện của kiểm toán
độc lập đợc báo cáo cho cơ quan lập pháp
và các biện pháp giải quyết đợc thực hiện.
Các chuẩn mực của thông lệ kiểm toán độc
lập phải phù hợp với các chuẩn mực quốc tế
Phơng pháp tính toán và các giả định sử
dụng trong dự báo về kinh tế vĩ mô phải
đợc công bố công khai.

11
Đây không phải là phần chính thức của các chuẩn mực tối thiểu nhng đợc coi là yếu tố quan trọng
trong việc đạt đợc sự minh bạch ngân sách trong một thời gian dài (Xem chơng 4)
18 Việt Nam
2. Chính sách tài chính và chuẩn bị dự toán ngân sách
Có ba lĩnh vực chính của chuẩn mực tối thiểu trong Quy tắc minh bạch tài chính ngân
sách liên quan đến việc lập dự toán ngân sách. Lĩnh vực chính đầu tiên bao hàm yêu cầu
là ngân sách hàng năm đợc tính toán một cách rõ ràng trong một khuôn khổ trung hạn
bao gồm một chiến lợc tài chính trung hạn và một dự báo kinh tế vĩ mô cho nhiều năm.

Lĩnh vực thứ hai bao gồm yêu cầu là dự toán ngân sách phải đợc phân loại và đợc
trình bày theo cách tạo điều kiện thuận lợi cho việc phân tích chính sách và tăng cờng
trách nhiệm. Lĩnh vực thứ ba gồm những yêu cầu về báo cáo ngân sách hàng năm cũng
nh các tài liệu thuyết minh để cung cấp một bức tranh toàn diện và đầy đủ về tình hình
ngân sách của Chính phủ trong đó bao gồm cả những mục thờng không đợc đề cập và
báo cáo trong những báo cáo ngân sách của Chính phủ. Những mục này bao gồm các
bảo lnh và những rủi ro ngân sách khác, các hoạt động ngân sách gián tiếp và các
khoản miễn chi giảm thuế. Tuy vậy, trớc khi kiểm tra những lĩnh vực cụ thể này của
Quy tắc minh bạch tài chính ngân sách, cần chú trọng đầu tiên vào việc mở rộng sự tiếp
cận của quần chúng đối với các số liệu ngân sách và soạn thoả biểu mẫu trình bày ngân
sách và các tài liệu quyết toán.
Nội dung trình bày và công bố ngân sách và quyết toán ngân sách
Trớc khi ngân sách năm 1999 đợc đề nghị công bố, cha có một tài liệu ngân sách
hay tài liệu thuyết minh nào đợc công bố tại Việt Nam. Trớc đây Chính phủ chỉ trình
bày một bản tóm tắt ngắn gọn về ngân sách trớc Quốc hội để xin phê chuẩn, bản tóm
tắt này chỉ đa ra những con số về tổng chi tiêu phân loại theo các loại hình giữ lại từ hệ
thống kế hoạch tập trung cũ (Ví dụ: Các khoản chi cho lĩnh vực sự nghiệp x hội và
sự nghiệp kinh tế). Những con số này không đợc phổ biến rộng ri cả tại thời điểm
đó lẫn sau này.
Tuy nhiên, tháng 5 năm 1998 Quốc hội đ cho phép Chính phủ công bố Ngân sách nhà
nớc và nh đ đợc trích dẫn cũng nh miêu tả trong phần Phụ lục 2, Chính phủ đ ban
hành các nghị định cụ thể hoá các phơng thức công bố kết quả quyết toán ngân sách
1997 và ngân sách 1999 ở các cấp chính quyền khác nhau. Mặc dầu đánh giá dự kiến
công bố ngân sách là một bớc tiến quan trọng, Đoàn công tác đ kiến nghị mạnh mẽ
rằng Chính phủ cần tiến đến có một hình thức toàn diện, cụ thể và tổng hợp hơn cho việc
trình bày ngân sách và các khoản mục chi tiêu công trong năm tài chính 2000 và những
năm tiếp theo.
Đoàn công tác đ kiến nghị là ngân sách và quyết toán ngân sách nên đợc công bố và
công khai cùng với việc trình bày ngân sách năm 1999. Những đề xuất hiện nay của
Chính phủ đợc mô tả trong trong bản Phụ lục 2 nhìn chung cha đáp ứng những thông

lệ đ đợc quốc tế chấp nhận đối với việc công bố và trình bày ngân sách. Vì vậy, Đoàn
làm việc cũng kiến nghị mạnh mẽ rằng nên dần dần đa việc phân loại và cải tiến về
phân tích đợc đề xuất nh mô tả trong Bảng 2 và trong những phần tiếp theo của
chơng này vào trong ngân sách hàng năm và quyết toán ngân sách theo cách phù hợp
với thông lệ quốc tế chung. Bảng 2 đa ra một tổng quan tóm tắt về một kiểu trình bày
đợc chấp nhận chung cho báo cáo ngân sách và quyết toán ngân sách của Chính phủ.
Những phần tiếp theo sẽ đi sâu vào chi tiết những vấn đề cụ thể cần đợc giải quyết
trong việc cải tiến hơn nữa các tài liệu ngân sách và các tài liệu giải trình ngân sách
nhằm đáp ứng đợc những yêu cầu chuẩn mực tối thiểu của Quy tắc minh bạch tài chính
ngân sách.
Tiến tới minh bạch tài chính 19
Bảng 2. Mẫu tài liệu ngân sách và các khoản mục ngân sách
(dựa trên thông lệ quốc tế)
Ngân sách Nhà nớc: (i)
(ii)
(iii)
(iv)
Báo cáo triển vọng kinh tế và tài chính (BCTVKT&TC)
Bản phân tích chỉ rõ mức thâm hụt tài chính phù hợp với
GFS (đợc tổng hợp trong BCTVKT&TC)
Tổng thu chi ngân sách, đánh giá thực hiện trong năm và
kết quả thực hiện thực tế của năm trớc, phân theo:
- các Bộ
- phân loại nội dung kinh tế
- địa phơng
- phân lại ngành chức năng
Đối với mỗi Bộ, nêu rõ chi tiêu chi tiết (tổng kết các năm)
theo:
- phân loại nội dung kinh tế
- phân bổ cho các Vụ và các phòng ban chủ chốt của các

Vụ
Ngân sách x, quận, tỉnh cho thấy:
(i) Tổng thu chi theo phân loại nội dung kinh tế
(ii) Chi tiết chi tiêu của sở/ban/phòng
Quyết toán cũng đợc phân chia giống nh cách chia ngân sách cho các cấp, cho thấy
ớc tính hay dự toán ngân sách gốc, ớc tính hay phân bổ ngân sách đ đợc điều
chỉnh; chi và thu thực tế.
Bối cảnh chính sách tài chính của ngân sách hàng năm
Theo khuôn khổ chính sách tài chính của ngân sách, những mục tiêu dới đây đợc đa
ra nh đại diện cho một chuẩn mực tối thiểu mà các quốc gia nên đạt đợc trong việc
thực hiện khía cạnh này của Quy tắc minh bạch tài chính:
Báo cáo triển vọng về kinh tế và tài chính (BCTVKT&TC) phải đợc trình bày cùng với
kế hoạch ngân sách, bao gồm một tuyên bố về các mục tiêu và các u tiên thuộc chính
sách tài chính, một tóm tắt về triển vọng kinh tế có đánh giá lợng hoá về sự ổn định tài
chính.
Khuôn khổ kinh tế vĩ mô trung hạn cho lập ngân sách phải đợc đa vào báo cáo ngân
sách, gồm những dự báo kinh tế vĩ mô làm cơ sở cho việc lập ngân sách. Phải báo cáo
các giả định dự báo cơ bản.
Phơng pháp tính toán và các giả định dùng trong việc đa ra những dự báo kinh tế vĩ
mô phải đợc công bố rộng ri.
Đoàn làm việc đề xuất rằng cùng với việc trình ngân sách năm 2000 Chính phủ cam kết
mỗi năm sẽ trình Quốc hội một tài liệu BCTVKT&TC: Một công bố chính thức về chiến
lợc và u tiên chính sách tài chính ngân sách của mình và một phác hoạ về triển vọng
kinh tế cho năm ngân sách, sẽ đợc trình bày cùng với dự thảo ngân sách chính thức.
Trên thực tế, một số thông tin - đợc yêu cầu theo Điều 47 của Luật Ngân sách nhà nớc
- có thể đợc đệ trình lên Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội hoặc Quốc hội. Những thông tin
này cũng nên đợc công bố rộng ri nh là một bớc tiếp nối chính sách công khai
thông tin ngân sách 1999 (xem chi tiết thêm ở mục dới đây). Để cho các cơ quan bên