ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




NGUYỄN THỊ HỒNG DIỆP




TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA
LAO ĐỘNG, THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP




LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC










HÀ NỘI - 2009

1

2

mục lục của luận văn



Trang

Trang phụ bìa


Lời cam đoan


Mục lục


Danh mục các bảng


Danh mục các sơ đồ


Mở đầu
1


Ch-ơng 1: khái quát chung về thanh tra và thanh tra lao
động, th-ơng binh và xã hội
6
1.1.
Quan niệm chung về thanh tra
6
1.1.1
Khái niệm thanh tra
6
1.1.2
Thanh tra hành chính
10
1.1.3
Thanh tra chuyên ngành
11
1.1.4
Thanh tra - ph-ơng thức đảm bảo pháp chế và kỷ luật, kỷ c-ơng trong hoạt động
quản lý nhà n-ớc
13
1.1.5
Thanh tra là một nội dung, một chức năng thiết yếu của quản lý nhà n-ớc
14
1.1.6
Phân biệt thanh tra với các ph-ơng thức kiểm soát khác
16
1.6.1.1.
Phân biệt thanh tra với kiểm tra
16
1.6.1.2.
Phân biệt thanh tra với giám sát

18
1.6.1.3.
Về kiểm soát
19
1.2.
Thanh tra lao động, th-ơng binh và xã hội
19
1.2.1.
Thanh tra lao động, th-ơng binh và xã hội - một bộ phận của cơ quan thanh tra
nhà n-ớc
19
1.2.1.1.
Cơ sở pháp lý
19
1.2.1.2.
Cơ sở thực tiễn
20
1.2.2.
Vị trí, chức năng của Thanh tra lao động, th-ơng binh và xã hội
21
1.2.3.
Đối t-ợng của Thanh tra lao động, th-ơng binh và xã hội
21
1.2.4.
Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra lao động, th-ơng binh và xã hội
22
1.2.5.
Tổ chức của Thanh tra lao động, th-ơng binh và xã hội
22
1.2.6.

Hoạt động của Thanh tra lao động, th-ơng binh và xã hội
23
1.2.6.1.
Hoạt động của thanh tra hành chính
23
1.2.6.2.
Hoạt động thanh tra chuyên ngành
24
1.2.6.3.
Hình thức thanh tra
25
1.2.6.4.
Ph-ơng thức hoạt động thanh tra
26
1.2.7.
Nhận xét chung về mô hình tổ chức, hoạt động của Thanh tra lao động, th-ơng
binh và xã hội
26
1.3.
Tham khảo mô hình tổ chức và hoạt động của thanh tra lao động một số quốc
gia điển hình trên thế giới
27
1.3.1.
Mô hình Thanh tra lao động ở áo
27
1.3.2.
Mô hình Thanh tra lao động ở Pháp
28
1.3.3.
Mô hình Thanh tra lao động Liên bang Nga

29
1.3.4.
Những kinh nghiệm có thể áp dụng đ-ợc ở Việt Nam
31


Ch-ơng 2: THựC TRạNG Tổ CHứC Và HOạT ĐộNG CủA THANH TRA LAO
Động, THƯƠNG BINH Và Xã HộI
34
2.1.
Tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động, th-ơng binh và xã hội qua các thời kỳ
34
2.1.1.
Giai đoạn tr-ớc khi ban hành Luật Thanh tra năm 2004 (1945 - 2004)
34
2.1.1.1.
Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ
34
2.1.1.2.
Bộ máy Thanh tra các Sở Lao động - Th-ơng binh và Xã hội
36
2.1.2.
Giai đoạn từ sau khi ban hành Luật Thanh tra năm 2004
37
2.2.
Kết quả hoạt động thanh tra lao động - th-ơng binh và xã hội
42
2.2.1.
Trong công tác tham m-u xây dựng chính sách, pháp luật và tiếp công dân, xử
lý th- đơn và giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng.

42
2.2.1.1.
Tham m-u Thủ tr-ởng đề ra chủ tr-ơng, chính sách, nhiệm vụ kế hoạch, công
tác phòng, chống tham nhũng
42
2.2.1.2.
Kết quả hoạt động tiếp công dân, xử lý th- đơn và giải quyết khiếu nại, tố cáo
42
2.2.2.
Kết quả hoạt động thanh tra hành chính
43
2.2.3.
Kết quả hoạt động thanh tra chuyên ngành
44
2.2.3.1.
Kết quả hoạt động thanh tra việc thực hiện pháp luật lao động
44
2.2.3.2.
Kết quả công tác thanh tra việc thực hiện chính sách -u đãi Ng-ời có công với
cách mạng và các chính sách xã hội khác
47
2.2.4.
Quan hệ phối hợp với các cơ quan nhà n-ớc khác trong lĩnh vực phòng ngừa,
đấu tranh chống vi phạm pháp luật phát sinh trong hoạt động quản lý nhà n-ớc
50
2.3.
Những tồn tại, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động,
th-ơng binh và xã hội
51
2.3.1.

Hạn chế về nhận thức
51
2.3.2.
Hạn chế trong quy định của hệ thống văn bản pháp luật
52
2.3.3.
Hạn chế về tổ chức
55
2.3.4.
Hạn chế về hoạt động
57
2.3.5.
Hạn chế về nguồn nhân lực
58
2.3.5.1.
Về số l-ợng thanh tra viên
58
2.3.5.2.
Về chất l-ợng thanh tra viên
58
2.3.5.3.
Tình hình đào tạo, bồi d-ỡng
59
2.3.5.4.
Chế độ, chính sách đối với thanh tra viên
60
2.4.
Nguyên nhân của những tồn tại
61


Ch-ơng 3: PhƯƠng h-ớng và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt
động của thanh tra lao động, th-ơng binh và xã hội
64
3.1.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra lao động th-ơng binh và xã hội là
yêu cầu khách quan
64
3.1.1.
Bảo đảm thực hiện quyền, lợi ích của những đối t-ợng quản lý và h-ởng chính
sách thuộc lĩnh vực lao động - th-ơng binh và xã hội
64
3.1.2.
Bảo đảm nguyên tắc pháp chế, kỷ luật, kỷ c-ơng trong hoạt động của ngành Lao
động - Th-ơng binh và Xã hội
65
3.1.3.
Khắc phục sự phức tạp và những tồn tại, thiếu sót của hoạt động lao động -
th-ơng binh và xã hội
67
3.1.4.
Phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính
69
3.2.
Ph-ơng h-ớng đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động - th-ơng
binh và xã hội
70
3.2.1.
Quán triệt sâu sắc các chỉ đạo của Đảng và Nhà n-ớc về chính sách, định h-ớng
đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra và công tác thanh tra nói chung
70

3.2.2.
Quán triệt chính sách, định h-ớng về công tác thanh tra ngành Lao động -
Th-ơng binh và Xã hội
72
3.3.
Những giải pháp cơ bản nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động Thanh tra lao động,
th-ơng binh và xã hội
74
3.3.1.
Hoàn thiện hệ thống pháp luạt
74
3.3.1.1.
Pháp luật về lao động - th-ơng binh và xã hội
74
3.3.1.2.
Hệ thống pháp luật về thanh tra và thanh tra trong ngành Lao động - Th-ơng
binh và Xã hội
75
3.3.2.
Hoàn thiện và đổi mới tổ chức thanh tra trong ngành Lao động - Th-ơng binh và Xã hội
82
3.3.2.1.
Hoàn thiện tổ chức hiện tại
82
3.3.2.2.
Mô hình tổ chức trong t-ơng lai
84
3.3.2.3.
Ph-ơng án về cơ cấu tổ chức
86

3.3.3.
Nâng cao hiệu quả thanh tra
86
3.3.4.
Nâng cao năng lực Thanh tra lao động - th-ơng binh và xã hội
87
3.3.4.1.
Tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi d-ỡng đội ngũ thanh tra viên ngành lao động -
th-ơng binh và xã hội có năng lực chuyên môn, tuân thủ pháp luật, đạo đức công vụ
87
3.3.4.2.
Thực hiện các chế độ đãi ngộ hợp lý đối với đội ngũ thanh tra viên
89
3.3.5.
Tăng c-ờng mối quan hệ phối hợp với các cơ quan, tổ chức khác trong hoạt động giám
sát, kiểm tra, thanh tra đối với hoạt động của ngành Lao động - Th-ơng binh và Xã hội

3.3.5.1.
Phối hợp chặt chẽ với tổ chức Công đoàn, Phòng Th-ơng mại Công nghiệp Việt
Nam, Liên minh Hợp tác xã Việt Nam trong việc thực hiện pháp luật lao động
90
3.3.5.2.
Phối hợp chặt chẽ với các cơ quan, đơn vị khác trong việc thanh tra các chính
sách xã hội
92
3.3.6.
Nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân trong hoạt động Thanh tra lao
động, th-ơng binh và xã hội
93


Kết luận
94

Danh mục tài liệu tham khảo
96

phụ lục
100


1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập về kinh tế quốc tế, ở Việt
Nam với đƣờng lối đổi mới cơ chế quản lý kinh tế từ cơ chế tập trung quan
liêu bao cấp sang cơ chế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa, tác động
trực tiếp đến các vấn đề quản lý xã hội nhƣ tổ choc nhà nƣớc, văn hóa giáo
dục, môi trƣờng, lao động, việc làm, chính sách… cơ chế thị trƣờng đã tạo
điều kiện cho các loại hình doanh nghiệp phát triển một cách nhanh chóng, đa
dạng, góp phần thúc đẩy kinh tế đất nƣớc phát triển. Bên cạnh những yếu tố
tích cực, toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế đã và đang làm phát sinh,
làm gay gắt thêm nhiều vấn đề xã hội nhƣ tệ nạn xã hội, thất nghiệp, tốc độ
phân hóa giàu, nghèo… Trong lĩnh vực lao động tình hình vi phạm pháp luật
ngày càng phức tạp và gia tăng, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp tăng lên
không ngừng… đặt ra yêu cầu mới phát sinh trong giải quyết các vấn đề xã
hội nhƣ: bảo hiểm xã hội, trợ giúp ngƣời tàn tật, trẻ em, ngƣời già, ngƣời có
hoàn cảnh đặc biệt khó khăn; xóa đói, nghèo và giảm khoảng cách giàu,
nghèo trong xã hội
Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội là cơ quan của Chính phủ giúp

chính phủ quản lý nhà nƣớc về lao động và các vấn đề xã hội. Thanh tra Bộ
Lao động - Thƣơng binh và Xã hội là cơ quan của Bộ Lao động - Thƣơng
binh và Xã hội, có chức năng tham mƣu và giúp Bộ trƣởng thanh tra phát
hiện, xử lý những vi phạm pháp luật phát sinh trong lĩnh vực lao động và giải
quyết các vấn đề xã hội.
Trải qua hơn 60 năm xây dựng và trƣởng thành, Thanh tra lao động,
thƣơng binh và xã hội đã có những đóng góp quan trọng vào sự phát triển của
ngành Lao động - Thƣơng binh và Xã hội và sự lớn mạnh không ngừng của
hệ thống thanh tra nhà nƣớc. Mỗi năm, thanh tra ngành đã thực hiện nhiều


2
cuộc thanh tra ở tất cả các lĩnh vực quản lý, đặc biệt là lĩnh vực lao động, thực
hiện chính sách đối với ngƣời có công với cách mạng, chính sách bảo hiểm xã
hội. Qua các cuộc thanh tra đã phát hiện, ngăn chặn, xử lý, kiến nghị xử lý
nhiều vi phạm, thu hồi cho ngân sách nhà nƣớc hàng tỷ đồng chi sai đối tƣ-
ợng, chi không đúng mục đích… có nhiều kiến nghị đối với cơ quan quản lý
nhà nƣớc để sửa đổi, bổ sung chính sách cho phù hợp.
Tuy nhiên, trƣớc sự đòi hỏi ngày càng cao của nhu cầu quản lý nhà
nƣớc và sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc, đặc biệt trƣớc đòi
hỏi của cơ chế thị trƣờng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập
kinh tế quốc tế, Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội còn nhiều hạn chế
về tổ chức, hoạt động, số lƣợng, chất lƣợng, nguồn nhân lực, chế độ, chính
sách nhìn chung chƣa đáp ứng đƣợc so với yêu cầu. Nhiều hiện tƣợng tiêu
cực đã và đang xảy ra trong quá trình thực hiện các chính sách của Nhà nƣớc
nhƣ tình trạng vi phạm pháp luật lao động; lập hồ sơ giả về đối tƣợng ngƣời
có công để hƣởng các chế độ ƣu đãi của Nhà nƣớc; lừa đảo trong xuất khẩu
lao động; sử dụng chƣa đúng mục đích nguồn kinh phí từ các chƣơng trình
viện trợ nhân đạo để giải quyết các vấn đề xã hội chƣa đƣợc kịp thời phát
hiện, chấn chỉnh, xử lý.

Do vậy, đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động, thƣơng
binh và xã hội là một yêu cầu cấp thiết hiện nay. Xuất phát từ lý do trên, tôi
chọn đề tài: "Tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động, thương binh và
xã hội - Thực trạng và giải pháp" làm luận văn thạc sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu
Trong những năm qua đã có một số công trình nghiên cứu, đề tài
khoa học và bài viết liên quan đến thanh tra ngành Lao động - Thƣơng binh
và Xã hội, trong đó đáng chú ý là một số công trình sau: "Quy trình và
phương pháp tiến hành một cuộc thanh tra chính sách lao động" do Nguyễn
Xuân Bân chủ biên (2000), Nxb Lao động - xã hội, Hà Nội; "Các điều kiện
và giải pháp để chuyển phương thức thanh tra theo đoàn sang thanh tra viên


3
phụ trách vùng", Đề tài cấp bộ của Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội do
TS. Bùi Sĩ Lợi chủ nhiệm (2003); "Nâng cao năng lực hệ thống thanh tra
ngành Lao động - Thương binh và Xã hội", Đề án của Thanh tra ngành Lao
động - Thƣơng binh và Xã hội (2005); "Qua đợt thí điểm thanh tra viên phụ
trách vùng và phát phiếu tự kiểm tra tại doanh nghiệp", TS. Bùi Sỹ Lợi
(2005), Tạp chí Lao động và Xã hội; "Vai trò của thanh tra lao động trong
việc thúc đẩy trách nhiệm xã hội doanh nghiệp", TS. Bùi Sỹ Lợi (2006), Tạp
chí Lao động và Xã hội
Những công trình nêu trên đã tiếp cận từng khía cạnh của hoạt động,
tổ chức bộ máy Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội nhƣng chƣa có một
đề tài hay bài viết nào đề cập một cách toàn diện đến đổi mới tổ chức và hoạt
động của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội cả về mặt lý luận, thực
tiễn. Trên cơ sở tiếp thu và kế thừa những kết quả đã đạt đƣợc của các công
trình trƣớc đó, luận văn này sẽ đƣa ra những lý luận cơ bản nhất về thanh tra,
thanh tra chuyên ngành và thực trạng về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành
Lao động - Thƣơng binh và Xã hội, từ đó đề xuất các giải pháp có tính khả thi

cả về cơ sở pháp lý và tổ chức thực hiện nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động
của Thanh tra ngành Lao động - Thƣơng binh và Xã hội.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
* Mục đích
Làm rõ khái niệm, đặc điểm về thanh tra, tổ chức thanh tra và tổ chức,
hoạt động của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội; đồng thời nêu lên
thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã
hội có tham khảo mô hình tổ chức của bộ, ngành khác trong nƣớc và một số
nƣớc trên thế giới, trên cơ sở đó, nêu ra mô hình tổ chức và hoạt động mới và
các điều kiện, giải pháp để thực hiện mô hình đó nhằm mục đích cuối cùng là
đổi mới, nâng cao hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực
lao động, thƣơng binh và xã hội.


4
* Nhiệm vụ
Để đạt đƣợc mục đích trên, tác giả luận văn đặt ra và giải quyết các
nhiệm vụ sau:
- Làm sáng tỏ về mặt lý luận và thực tiễn về khái niệm thanh tra và
thanh tra chuyên ngành; tổ chức, hoạt động của Thanh tra lao động, thƣơng
binh và xã hội, phân tích một số mô hình thanh tra của các nƣớc trên thế giới,
đặc biệt là mô hình tổ chức thanh tra lao động.
- Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động,
thƣơng binh và xã hội kể từ khi có Luật Thanh tra năm 2004.
- Nêu phƣơng hƣớng và đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm đổi mới tổ
chức và hoạt động của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu
Gồm những vấn đề sau:
- Khái niệm cơ bản về thanh tra, kiểm tra nói chung và thực trạng tổ

chức và hoạt động của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội nói riêng.
- Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về công tác
Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội.
- Thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động, thƣơng
binh và xã hội
* Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: Trong phạm vi toàn quốc
- Về thời gian: Từ 2005 đến năm 2007.
5. Cơ sở và phƣơng pháp nghiên cứu
* Cơ sở lý luận
Xem xét lý luận về thanh tra một cách khách quan dựa trên cơ sở lý
luận và phƣơng pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh,


5
các quan điểm, đƣờng lối chính sách của Đảng và Nhà nƣớc trong điều kiện
phát triển nền kinh tế thị trƣờng theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa, hội nhập
kinh tế quốc tế và cải cách hành chính.
* Cơ sở thực tiễn
Dựa trên số liệu của các cuộc khảo sát, các báo cáo công tác thanh tra
năm, báo cáo về thông tin lực lƣợng thanh tra và thông tin về số lƣợng doanh
nghiệp, ngƣời có công với cách mạng của Thanh tra Bộ và Thanh tra Sở Lao
động - Thƣơng binh và Xã hội các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng từ
năm 2005 đến năm 2007.
* Phương pháp nghiên cứu
Tác giả sử dụng những phƣơng pháp nghiên cứu sau: phƣơng pháp
duy vật biện chứng, duy vật lịch sử; phƣơng pháp phân tích, tổng hợp;
phƣơng pháp điều tra, khảo sát, so sánh, thống kê và một số phƣơng pháp
khác.
6. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn và điểm mới về khoa học của luận

văn
Kết quả nghiên cứu và những đề xuất đƣợc nêu trong luận văn có ý
nghĩa cả về lý luận và thực tiễn trong việc đề xuất phƣơng hƣớng và giải pháp
đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội,
đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ công tác thanh tra lao động, thƣơng binh xã hội
trong tình hình mới.
Thông qua nghiên cứu đề tài này, tác giả luận văn đề xuất một số ý
tƣởng về tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội,
có vận dụng mô hình tổ chức thanh tra của một số bộ, ngành khác trong hệ
thống thanh tra của nhà nƣớc và một số nƣớc trên thế giới nhằm mục đích
cuối cùng là nâng cao hiệu lực và hiệu quả công tác thanh tra lao động,
thƣơng binh và xã hội nơi tác giả luận văn đang công tác.


6
Luận văn có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo cho tất cả các
cán bộ, công chức trong ngành Lao động - Thƣơng binh và Xã hội hoặc bất
kỳ ai quan tâm đến công tác thanh tra.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
nội dung của luận văn gồm 3 chƣơng:
Chương 1: Khái quát chung về thanh tra và Thanh tra lao động, thƣơng
binh và xã hội
Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động,
thƣơng binh và xã hội
Chương 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động
của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội.


7

Chương 1
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ THANH TRA
VÀ THANH TRA LAO ĐỘNG, THƢƠNG BINH VÀ XÃ HỘI

1.1. QUAN NIỆM CHUNG VỀ THANH TRA
1.1.1. Khái niệm thanh tra
Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc La-tinh (in-spectare) có nghĩa là
"nhìn vào bên trong" chỉ sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối
tƣợng nhất định, "là sự kiểm soát đối với đối tƣợng bị thanh tra" [45] trên cơ
sở thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) đƣợc giao nhằm đạt đƣợc mục đích
nhất định.
Trong hoạt động quản lý nhà nƣớc, trong sách báo chính trị và các tài
liệu và văn bản pháp luật thƣờng sử dụng cụm từ "thanh tra, kiểm tra" để chỉ
một giai đoạn cần thiết của quá trình quản lý, một chức năng quản lý nhà nƣớc.
Trên thực tế, khái niệm thanh tra đƣợc dùng rất khác nhau ở mỗi nƣớc
về phạm vi hoạt động, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan có chức
năng thanh tra. Ở một số quốc gia, cơ quan thanh tra đƣợc tổ chức trong hệ
thống của cơ quan hành pháp (ví dụ, ở Cộng hòa Pháp, ở mỗi Bộ có các Tổng
thanh một số quốc gia, tra hoạt động dƣới sự điều hành trực tiếp của Bộ
trƣởng và tiến hành thanh tra trong phạm vi quản lý của Bộ, ngành đó), có
nƣớc chức năng thanh tra gắn liền với kiểm toán và đƣợc tổ chức thành một cơ
quan độc lập.
Ở nƣớc ta, theo quy định của pháp luật hiện hành, chủ thể của thanh
tra là các cơ quan quản lý nhà nƣớc; đối tƣợng của thanh tra là đối tƣợng quản
lý nhà nƣớc và mục đích của hoạt động thanh tra cũng nhằm nâng cao hiệu
lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc. Đây là những yếu tố căn bản để phân biệt
hoạt động thanh tra với các phƣơng thức kiểm soát khác nhƣ hoạt động kiểm


8

tra, giám sát của các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức xã hội, của công dân đối với
hoạt động hành chính nhà nƣớc (chức năng giám sát của Quốc hội và các cơ
quan dân cử, giám sát của nhân dân, chức năng kiểm sát của Viện Kiểm sát
các cấp, chức năng kiểm tra của Đảng và các tổ chức chính trị, xã hội).
Ngoài ra, tên gọi thanh tra còn đƣợc dùng để chỉ một số tổ chức khác
không hoàn toàn đúng tính chất và nhiệm vụ của nó nhƣ thanh tra nhân dân,
thanh tra thủ trƣởng.
Về mặt lý luận cũng nhƣ thực tiễn, khái niệm thanh tra đƣợc xét đến
trên nhiều khía cạnh khác nhau:
Một là, thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phƣơng,
cơ quan, xí nghiệp. Thanh tra đƣợc hiểu là công việc của con ngƣời: Ngƣời
làm nhiệm vụ thanh tra [50].
Hai là, thanh tra là phạm trù dùng chỉ hoạt động của các tổ chức thuộc
Tổng thanh tra Nhà nƣớc và Thanh tra Nhà nƣớc chuyên ngành (thanh tra bộ,
thanh tra sở) [27].

Ba là, thanh tra là một trong các hình thức cụ thể của kiểm tra nhằm
bảo đảm pháp chế và kỷ luật nhà nƣớc [42].
Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2004 thì: "Thanh tra Nhà nƣớc
là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với việc
thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu
sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục đƣợc pháp luật quy định" [14].
Từ các quan niệm trên cho thấy thanh tra có các đặc điểm nhƣ sau:
Thứ nhất, Thanh tra là hoạt động của chủ thể quản lý mang quyền lực
Nhà nƣớc tác động đến các đối tƣợng trong mối liên hệ phụ thuộc, quan hệ
phục tùng chấp hành điều hành.
Thứ hai, Thanh tra là một khâu của hoạt động quản lý, đồng thời lại
là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nƣớc. Hoạt động thanh tra



9
gắn liền với thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc trên tất cả các lĩnh vực của
đời sống, kinh tế, chính trị - xã hội.
Thứ ba, Thanh tra là một phƣơng thức hoạt động của chủ thể quản lý,
nhân danh quyền lực nhà nƣớc xem xét, kiểm tra tận nơi, tại chỗ hoạt động
của đối tƣợng bị quản lý, nhằm tổ chức, điều hành hệ thống quản lý theo mục
đích đề ra.
Thứ tư, Thanh tra có tính độc lập tƣơng đối, đặc điểm này thể hiện ở
chỗ thanh tra có thẩm quyền xem xét đánh giá và xử lý những đơn vị, tổ chức
có cùng địa vị pháp lý với mình, đồng thời có quyền đƣa ra những kiến nghị,
kết luận độc lập chỉ dựa trên nhũng chứng cứ có thật đƣợc thu thập trong quá
trình thanh tra.
Hai hƣớng chủ yếu tổ chức và hoạt động thanh tra ở nƣớc ta hiện nay là:
Một là, hoạt động thanh tra hƣớng vào các đối tƣợng bị quản lý, bao
gồm công dân, cơ quan, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội Hoạt động thanh tra
là một khâu, một giai đoạn của quá trình quản lý, chủ thể quản lý bằng các
chính sách, pháp luật, kế hoạch, quy hoạch, chiến lƣợc tác động đến đối tƣợng
quản lý nhằm đạt đƣợc mục tiêu quản lý đồng thời phải tổ chức thanh tra,
kiểm tra để đánh giá xem xét chính sách, pháp luật đó có thực sự đi vào cuộc
sống, đƣợc tuân thủ một cách nghiêm minh hay không, từ đó sửa đổi, bổ sung
cho phù hợp. Kết quả của hoạt động thanh tra thƣờng là những kiến nghị về
chính sách pháp luật và yêu cầu đối tƣợng thanh tra phải tuân thủ pháp luật
trong từng lĩnh vực. Khi tiến hành thanh tra, những hành vi vi phạm thƣờng bị
xử lý hành chính bằng hình thức phạt tiền hoặc cảnh cáo và bị áp dụng các
hình thức xử lý hành chính khác nhƣ đƣa vào cơ sở chữa bệnh, đƣa vào
trƣờng giáo dƣỡng… ngoài ra đối tƣợng vi phạm còn bị áp dụng các biện
pháp cƣỡng chế hành chính khác và các biện pháp khắc phục hậu quả do vi
phạm hành chính gây ra.



10
Hai là, hoạt động thanh tra hƣớng vào việc kiểm soát hoạt động của
các cơ quan nhà nƣớc, công chức nhà nƣớc, bảo đảm cho nó thực hiện chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo đúng quy định của pháp luật. Chính
vì vậy, cơ quan thanh tra đƣợc tổ chức tƣơng đối độc lập với các cơ quan
quản lý nhà nƣớc, phụ thuộc và chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trƣởng cơ
quan hành chính nhà nƣớc cùng cấp và sự hƣớng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ
của cơ quan thanh tra cấp trên để đảm bảo có thể hoạt động một cách khách
quan, có một cái nhìn "từ bên ngoài". Nội dung chủ yếu của hoạt động thanh
tra là xem xét trách nhiệm quản lý của các cơ quan nhà nƣớc (các cơ quan,
ban, ngành, địa phƣơng) trong việc thực hiện chức trách, công vụ của cán bộ,
công chức nhà nƣớc, phát hiện và xử lý những vi phạm về nghĩa vụ hành
chính, điều chỉnh kịp thời những bất hợp lý trong quá trình điều hành và quản
lý của bộ máy nhà nƣớc. Khi tiến hành hoạt động thanh tra thì những hành vi
vi phạm thƣờng đƣợc xử lý bằng các biện pháp kỷ luật hành chính (khiển
trách, cảnh cáo, hạ bậc lƣơng, hạ ngạch, cách chức, buộc thôi việc ) (xem sơ
đồ về hai hướng hoạt động chính của thanh tra Việt Nam ở phụ lục 1).
Căn cứ vào hai hƣớng hoạt động này, ngƣời ta phân loại thanh tra
thành hai loại đó là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.
1.1.2. Thanh tra hành chính
Là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nƣớc theo cấp hành
chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ
chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp [14].
Thanh tra hành chính là loại hình thanh tra hƣớng vào các chủ thể quản
lý nhà nƣớc (là các cơ quan nhà nƣớc và công chức nhà nƣớc). Chức năng của
loại hình thanh tra này là xem xét việc chấp hành pháp luật của các cơ quan
quản lý nhà nƣớc và công chức nhà nƣớc. Tiêu biểu cho loại hình này là cơ
quan Tổng Thanh tra Hành chính của Pháp, Bộ Giám sát Hành chính Ai Cập,
Bộ Giám sát Hành chính Trung Quốc, Ban Thanh tra và Kiểm toán Hàn Quốc…



11
Theo Luật Thanh tra năm 2004, Bộ máy cơ quan thanh tra theo cấp
hành chính ở nƣớc ta đƣợc tổ chức từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Ở Trung
ƣơng có Thanh tra Chính phủ; ở địa phƣơng có Thanh tra tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ƣơng (gọi chung là Thanh tra tỉnh), Thanh tra huyện, quận, thị xã,
thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện).
Ngoài ra, các cơ quan quản lý nhà nƣớc theo ngành, lĩnh vực cũng có
chức năng thanh tra hành chính. Chức năng này đƣợc quy định tại các nghị
định quy định về tổ chức, hoạt động của thanh tra chuyên ngành, ví dụ: Thanh
tra Y tế là cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực thực hiện chức năng thanh
tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong phạm vi quản lý nhà nƣớc về
y tế theo quy định của pháp luật (Nghị định số 77/2006/NĐ-CP ngày 3/8/2006
của Chính phủ); Thanh tra Xây dựng… thực hiện chức năng thanh tra hành
chính và thanh tra chuyên ngành trong phạm vi quản lý nhà nƣớc về: xây
dựng, vật liệu xây dựng, nhà ở và công sở, kiến trúc, quy hoạch xây dựng
đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cƣ nông thôn, hạ tầng kỹ thuật đô thị
theo quy định của pháp luật (Nghị định số 46/2005/NĐ-CP ngày 4/6/2005
của Chính phủ).
1.1.3. Thanh tra chuyên ngành
Là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nƣớc theo ngành, lĩnh
vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những
quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc
thẩm quyền quản lý [14].
Nhƣ vậy, Thanh tra chuyên ngành là loại hình thanh tra hƣớng vào các
đối tƣợng quản lý theo ngành, lĩnh vực (tổ chức, công dân). Loại hình thanh
tra này thực hiện một phần chức năng quản lý (cai trị). Để thực hiện chức
năng thanh tra chuyên ngành, ngƣời ta lập ra một bộ phận chuyên trách làm
công tác thanh tra nhƣ Thanh tra Giáo dục, Thanh tra Tài chính, Thanh tra
Lao động… hoặc sử dụng luôn toàn bộ cơ cấu tổ chức của cơ quan đó làm



12
chức năng thanh tra (chẳng hạn, Cục Môi trƣờng Thụy Điển có 80% công
việc là thanh tra).
Về chức năng, nhiệm vụ của thanh tra chuyên ngành còn có nhiều ý
kiến khác nhau. Có ý kiến cho rằng, thanh tra luôn luôn gắn liền với thủ
trƣởng cơ quan quản lý nhà nƣớc. Ở đâu có cơ quan quản lý nhà nƣớc ở đó có
cơ quan thanh tra. Nhiệm vụ của cơ quan thanh tra là giúp thủ trƣởng cơ quan
quản lý nhà nƣớc kiểm tra, thanh tra các đơn vị, cá nhân thuộc thẩm quyền
quản lý trực tiếp của mình để xem xét, đánh giá các đơn vị, cá nhân thực hiện
chức năng, nhiệm vụ nhƣ thế nào. Với chức năng này, thì chỉ có hoạt động
thanh tra hành chính, còn việc kiểm tra việc thực hiện pháp luật đã có các cơ
quan chức năng khác.
Ý kiến khác cho rằng: thanh tra đƣợc tổ chức ở các cơ quan quản lý
nhà nƣớc chuyên ngành nhƣ Bộ ở Trung ƣơng và Sở ở các địa phƣơng nhằm
mục đích giúp cho Thủ trƣởng các cơ quan đó kiểm tra, giám sát việc thực
hiện các quy tắc, quy phạm kỹ thuật của ngành hoặc các chính sách, pháp luật
thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của ngành đó. Chính vì vậy, cơ quan thanh
tra chuyên ngành có chức năng thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy tắc,
quy phạm và những quy tắc quản lý của ngành. Qua thanh tra, kiểm tra có
những kiến nghị đối với thủ trƣởng cơ quan mình về sửa đổi, bổ sung các quy
định đƣợc ban hành cho phù hợp với thực tế và đồng thời áp dụng các hình
thức xử phạt hành chính đối với các tổ chức, cá nhân vi phạm các quy định
của ngành.
Thanh tra chuyên ngành trở thành cần thiết trong hoạt động quản lý là vì:
Thứ nhất, những kế hoạch, chính sách, pháp luật dù có đúng đắn và
phù hợp với thực tiễn đến mấy cũng không thể đƣợc thực hiện một cách nghiêm
chỉnh nếu không có thanh tra, kiểm tra của Bộ, ngành chức năng; các nhà
quản lý và các đối tƣợng thừa hành đều có thể mắc sai lầm, chƣa tính đến tình

trạng cục bộ bao sân trong các ngành và do đó, công tác Thanh tra chuyên
ngành phát hiện những sai lầm, thiếu sót đó và kiến nghị lại với các nhà quản


13
lý, điều hành nhà nƣớc để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp, ngoài ra còn xử phạt
vi phạm hành chính các vi phạm trƣớc khi nó trở thành nghiêm trọng.
Thứ hai, trong nền kinh tế thị trƣờng, các yếu tố cấu thành luôn luôn
vận động, để các biện pháp quản lý, chính sách quản lý phát huy đƣợc hiệu
quả thì chính phải phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội trong từng thời kỳ.
Hoạt động thanh tra chuyên ngành góp phần phát hiện những thay đổi và dự
báo những vấn đề sẽ phát sinh để có biện pháp sửa đổi, phòng ngừa kịp thời.
Do đó, thanh tra, kiểm tra giúp cho các nhà quản lý theo sát và đối phó một
cách kịp thời với sự thay đổi của môi trƣờng chính trị, kinh tế, xã hội.
Luật Thanh tra Việt Nam quy định theo hƣớng: thanh tra chuyên
ngành có cả chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Một
mặt thanh tra hƣớng vào chính các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền
quản lý trực tiếp của thủ trƣởng đơn vị mình xem các cơ quan, tổ chức, cá
nhân đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ đƣợc giao nhƣ thế nào để kiến nghị
điều chỉnh phƣơng thức quản lý, điều hành, mặt khác, thanh tra hƣớng vào
các đối tƣợng của quản lý nhà nƣớc là tổ chức, cá nhân - đối tƣợng tác động
của các quy phạm pháp luật của ngành, lĩnh vực trong phạm vi quản lý nhà
nƣớc của Thủ trƣởng cơ quan thanh tra. hoạt động thanh tra hành chính của
các cơ quan này giống hoàn toàn hoạt động của cơ quan thanh tra theo cấp
hành chính, còn hoạt động thanh tra chuyên ngành lại có một số đặc điểm
riêng, phụ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của từng ngành.
Theo con số thống kê chƣa đầy đủ, đến nay đã có khoảng 20 tổ chức
Thanh tra chuyên ngành đƣợc thành lập. Hoạt động của các tổ chức Thanh tra
này tách biệt một cách tƣơng đối với công tác thanh tra thực hiện cơ chế,
chính sách, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.

1.1.4. Thanh tra - phƣơng thức đảm bảo pháp chế và kỷ luật, kỷ
cƣơng trong hoạt động quản lý nhà nƣớc


14
- Trƣớc hết, thanh tra có đối tƣợng là các cơ quan nhà nƣớc, cán bộ,
công chức trong các cơ quan nhà nƣớc. Do vậy, chức năng nhiệm vụ của các
cơ quan thanh tra là thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính sách, pháp luật,
nhiệm vụ, kế hoạch nhà nƣớc của các cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức nhà
nƣớc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng. Qua thanh tra phát hiện, ngăn ngừa các
hiện tƣợng tham ô, lãng phí, tham nhũng, cửa quyền, hách dịch vi phạm quy
định pháp luật liên quan đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà nhà nƣớc
trao quyền. Ngoài ra, qua thanh tra sẽ phát hiện những sai sót, khiếm khuyết
trong chỉ đạo, điều hành của Nhà nƣớc, từ đó kiến nghị các biện pháp khắc phục,
sửa chữa hoặc các phƣơng pháp quản lý nhà nƣớc thích hợp, xử lý các cá
nhân, cơ quan vi phạm bằng các hình thức kỷ luật của nhà nƣớc. Chính vì vậy
thanh tra là phƣơng thức đảm bảo kỷ luật, kỷ cƣơng trong hoạt động quản lý
nhà nƣớc.
- Thanh tra còn có đối tƣợng thanh tra là cá nhân, tổ chức chịu sự điều
chỉnh của pháp luật. Ở vai trò này, thanh tra có nhiệm vụ kiểm tra, xem xét
việc chấp hành các chính sách, pháp luật của cá nhân, tổ chức từ đó một mặt
kiến nghị sửa đổi bổ sung chính sách, pháp luật cho phù hợp, một mặt xử phạt
các hành vi vi phạm chính sách, pháp luật đó. Tác dụng của thanh tra là đảm
bảo cho mọi cá nhân, tổ chức đều tuân thủ pháp luật và pháp luật phải phù
hợp với cuộc sống.
Những sai sót, bất hợp lý của những kế hoạch, chính sách, pháp luật
và biện pháp quản lý đang thực hiện đƣợc thanh tra phát hiện sẽ giúp cho các
chủ thể quản lý xem xét lại, tìm ra biện pháp, cơ chế, chính sách quản lý cho
phù hợp. Nhƣ vậy, thanh tra, kiểm tra giúp cho hoạt động quản lý luôn luôn
đƣợc đổi mới, làm cho chất lƣợng hoạt động quản lý đƣợc nâng lên.

Hoạt động quản lý nhà nƣớc có phạm vi rộng lớn, bao trùm tất cả các
mặt hoạt động của đời sống xã hội và đƣợc thiết kế theo nhiều ngành, nhiều
cấp. Do đó, cần có một hệ thống Thanh tra phù hợp để thực hiện nhiệm vụ
thanh tra việc chấp hành chính sách,pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của Nhà


15
nƣớc của các cơ quan, tổ chức và cá nhân ở các lĩnh vực của đời sống chính
trị, kinh tế, văn hóa, xã hội là một tất yếu khách quan.
1.1.5. Thanh tra là một nội dung, một chức năng thiết yếu của
quản lý nhà nƣớc
Theo quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, ở đâu có quản lý ở đó có
thanh tra. Lênin cho rằng: Thanh tra và quản lý là một chứ không phải là hai.
Mục đích của thanh tra là nhằm xây dựng khả năng biết làm, biết thành thạo
trong quản lý. Nhƣ vậy, theo lý luận Mác - Lênin thì thanh tra là một chức
năng không thể thiếu trong quá trình quản lý, mục đích quản lý sẽ không đạt
đƣợc nếu thiếu hoạt động thanh tra.
Quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh về công tác thanh tra cũng dựa
trên những luận điểm cơ bản của chủ nghĩa Mác - Lênin. Vai trò quan trọng
của công tác thanh tra đƣợc thể hiện trong nhiều bài viết, bài nói, chỉ thị của
Ngƣời. Ngƣời nói: "Thanh tra là tai mắt của trên, là ngƣời bạn của dƣới và
thanh tra là để theo dõi, xem xét kế hoạch, chỉ thị, chính sách đó, các địa
phƣơng đã chấp hành nhƣ thế nào, nếu họ làm sai hay gặp khó khăn, còn giúp
họ làm cho đúng với nghị quyết, chỉ thị của trên đƣa xuống" [36]. Ngƣời cũng
nhấn mạnh: "Nếu tổ chức việc kiểm tra cho chu đáo thì cũng nhƣ có ngọn đèn
pha. Bao nhiêu tình hình, bao nhiêu ƣu điểm và khuyết điểm, bao nhiêu cán
bộ chúng ta đều thấy rõ. Có thể nói rằng: chín phần mƣời khuyết điểm trong
công việc của chúng ta là vì thiếu sự kiểm tra" [26].
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định vai trò của thanh tra trong việc
quyết định sự thành công hay thất bại của chính sách quản lý. Ngƣời cũng chỉ

rõ mục đích của thanh tra là theo dõi, xem xét, việc nào làm chƣa đúng giúp
họ làm cho đúng, đó mới là bản chất của công tác thanh tra.
Các nghị quyết của Đại hội Đảng đều khẳng định vai trò quan trọng
của công tác thanh tra trong việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nƣớc. Chỉ thị
số 38/CT ngày 20/2/1984 của Ban Bí thƣ Trung ƣơng Đảng nhấn mạnh: "Tổ


16
chc Thanh tra l cụng c c lc ca ng v chớnh quyn trong vic kim
tra s chp hnh ng li, chớnh sỏch ca ng, phỏp lut, k hoch ca Nh
nc". Trong cỏc Ngh quyt Hi ngh Trung ng 8 (khúa VII), Trung ng 3
v Trung ng 7 (khúa VIII), Vn kin i hi ng VIII, IX, X u khng
nh: Thanh tra l mt ni dung quan trng ca qun lý nhm thit lp k
cng xó hi, tng cng hiu qu qun lý nh nc.
Nh vy, t lý lun ca ch ngha Mỏc - Lờnin n quan im ca
Ch tch H Chớ Minh, ca ng v Nh nc u khng nh v trớ, vai trũ
quan trng ca cụng tỏc thanh tra trong hot ng qun lý nh nc.
Cú th khỏi quỏt chu trỡnh qun lý nh nc theo s i õy:
S 1.1. Chu trỡnh qun lý nh nc

Chu trỡnh qun lý nh nc gm ba khõu c bn: ban hnh chớnh sỏch,
phỏp lut, t chc thc hin chớnh sỏch, phỏp lut ó ban hnh v thanh tra, kim
tra vic thc hin chớnh sỏch phỏp lut sa i, b sung chớnh sỏch phỏp lut
cho phự hp vi thc t hoc ban hnh chớnh sỏch, phỏp lut mi. õy l mt
chu trỡnh khộp kớn, bt k õu cú qun lý nh nc thỡ ú phi cú thanh tra,
kim tra. Trong phm vi chc nng ca mỡnh, cỏc c quan qun lý nh nc cú
Tổ chứC
thựC hiệN
pháp luậT


Thanh tra
kiểM tra

ban hàNH
chính
sách pháP
luậT

CƠ quan
quảN lý
nhà nƯớC


17
trách nhiệm tự kiểm tra việc thực hiện các quyết định của mình và thanh tra việc
thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nƣớc của các cơ quan
nhà nƣớc, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức hữu quan và cá nhân có trách
nhiệm; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến
nghị với cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy
nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nƣớc; bảo
vệ lợi ích của nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá
nhân.
1.1.6. Phân biệt thanh tra với các phƣơng thức kiểm soát khác
1.1.6.1. Phân biệt thanh tra với kiểm tra
Thanh tra và kiểm tra đều là các hình thức của phƣơng thức kiểm soát
đối với hoạt động quản lý nhà nƣớc, là một chức năng của quản lý nhà nƣớc,
chủ yếu do các cơ quan quản lý nhà nƣớc tự tiến hành. Giữa hai hình thức này
có những điểm tƣơng đồng và có những điểm khác nhau.
Những điểm giống nhau:
Thứ nhất, Thanh tra và kiểm tra giống nhau ở mục đích. Thông qua

thanh tra, kiểm tra để nhằm phát huy nhân tố tích cực, nêu gƣơng những điển
hình tốt, đồng thời thông qua thanh tra, kiểm tra để phòng ngừa, hạn chế và xử lý
vi phạm từ đó góp phần thúc đẩy và hoàn thành nhiệm vụ trong hoạt động quản
lý. Thanh tra, kiểm tra nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cƣờng pháp chế,
bảo vệ lợi ích của Nhà nƣớc, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.
Thứ hai, Thanh tra, kiểm tra giống nhau ở phƣơng pháp và tôn chỉ
hoạt động. Hoạt động thanh tra, kiểm tra phải dựa trên những công cụ, căn cứ
mà pháp luật cho phép. Qua thanh tra, kiểm tra phải xác định đƣợc sự thật
khách quan, phải có kết luận chính xác dựa trên những sự thật khách quan đó.
Thứ ba, thanh tra, kiểm tra giống nhau ở phƣơng thức tiến hành. Cả
thanh tra và kiểm tra đều có thể tiến hành theo hai phƣơng thức là đột xuất
hoặc theo kế hoạch đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt.


18
Những điểm khác nhau (xem bảng so sánh bên dƣới)
Bảng 1.1. So sánh những điểm khác nhau giữa thanh tra và kiểm tra
Tiêu chí
Thanh tra
Kiểm tra
Nội dung
Đa dạng, phức tạp
Thƣờng đơn giản
Chủ thể
cơ quan hành chính nhà nƣớc
(mang tính quyền lực công)
Đa dạng: Cơ quan nhà nƣớc, tổ
chức chính trị, tổ chức chính trị
xã hội, …
Tính chất

công việc
Đòi hỏi phải có trình độ, nghiệp
vụ cao và tuân theo những
trình tự, thủ tục nhất định.
Không nhất thiết phải đòi hỏi
trình độ nghiệp vụ quá chuyên
sâu
Phạm vi
hoạt động
Hẹp, chỉ trong lĩnh vực quản lý
nhà nƣớc
Rộng, phụ thuộc vào đặc điểm
của chủ thể kiểm tra
Mức độ
Theo kế hoạch đƣợc duyệt hoặc
đột xuất theo chỉ đạo của thủ
trƣởng cơ quan quản lý nhà nƣớc
Mang tính thƣờng xuyên
1.1.6.2. Phân biệt thanh tra với giám sát
Giám sát và thanh tra cũng đều là các hình thức của phƣơng thức kiểm
soát nói chung, trong kiểm soát hoạt động quản lý nhà nƣớc nói riêng. Hình
thức giám sát thƣờng chỉ hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân bên ngoài
hệ thống tác động vào một hoạt động của một cơ quan, tổ chức nào đó. Ở
nƣớc ta, giám sát thuộc chức năng, quyền hạn của cơ quan quyền lực nhà
nƣớc, Tòa án nhân dân các cấp, các tổ chức xã hội và công dân nhằm bảo đảm
sự tuân thủ nghiêm minh pháp chế xã hội chủ nghĩa. Hoạt động giám sát của
Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp đối với các đối tƣợng, đƣợc thực hiện
thông qua hoạt động tại các kì họp và chƣơng trình giám sát của các tổ chức,
các thành viên.
Khi cần thiết Quốc hội, Hội đồng nhân dân có thể thành lập các đoàn

kiểm tra theo vụ việc. Hoạt động giám sát của Tòa án nhân dân các cấp đối
với hoạt động quản lý nhà nƣớc đƣợc thực hiện thông qua hoạt động xét xử
các vụ án hình sự, kinh tế, dân sự, lao động, hành chính…


19
Kết quả hoạt động giám sát của Tòa án qua hoạt động xét xử là kiểm
tra tính hợp pháp của hoạt động quản lý và hành vi của ngƣời có chức vụ. Tòa
Hành chính đi vào hoạt động từ tháng 7 năm 1996 là một hình thức kiểm tra,
giám sát mới đối với hoạt động hành chính ở Việt Nam Các tổ chức chính
trị-xã hội là một bộ phận hợp thành của hệ thống chính trị. Hoạt động giám
sát của xã hội và công dân là một trong các biện pháp bảo đảm tính đúng đắn
của quản lý nhà nƣớc. Các tổ chức xã hội và công dân thực hiện giám sát
thông qua các hoạt động xây dựng pháp luật, tham gia góp ý, kiến nghị về các
hoạt động của nhà nƣớc, thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo…
Nhƣ vậy giám sát đƣợc quan niệm là việc theo dõi, kiểm tra xem xét
của chủ thể bên ngoài hệ thống đối với hệ thống. Giữa các cơ quan, cá nhân
thực hiện quyền giám sát và chịu sự giám sát thƣờng không có mối liên hệ
trực tiếp.
1.1.6.3. Về kiểm soát
Quản lý nhà nƣớc diễn ra trên tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã
hội. Đó là hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đƣợc nhà nƣớc trao
quyền. Tất cả các hoạt động đó Nhà nƣớc cần phải kiểm tra xem xét, điều
chỉnh. Nhà nƣớc cần phải có cơ chế, tổ chức kiểm tra, xem xét tạo nên một hệ
thống tiếp nhận xử lý thông tin hoàn chỉnh phù hợp tính chất của chế độ chính
trị. Kiểm soát là cơ chế tổ chức, kiểm tra xem xét nhằm phát hiện, ngăn chặn
sai phạm, việc làm trái với qui định đã ban hành (ví dụ kiểm soát văn bản).
Kiểm soát là hoạt động xem xét của ngƣời có thẩm quyền về các việc làm trên
cơ sở đối chiếu với các quy định đã có để đi đến điều chỉnh các việc làm.
Kiểm soát hoạt động quản lý nhà nƣớc đƣợc đặt ra nhằm bảo đảm tính đúng

đắn, hiệu quả cho hoạt động của các cơ quan, các tổ chức. Và bảo đảm tính
nghiêm minh của pháp luật, sự tuân thủ pháp chế. Hoạt động kiểm soát gắn
liền với từng chủ thể quản lý nhà nƣớc.


20
Kiểm soát còn đƣợc sử dụng để chỉ hoạt động xem xét, theo dõi đánh
giá trong một doanh nghiệp (Ban kiểm soát trong các doanh nghiệp ).
1.2. THANH TRA LAO ĐỘNG, THƢƠNG BINH VÀ XÃ HỘI
1.2.1. Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội - một bộ phận
của cơ quan thanh tra nhà nƣớc
1.2.1.1. Cơ sở pháp lý
Ngay từ Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 đã quy định rõ hệ thống tổ
chức Thanh tra nhà nƣớc gồm có: Thanh tra Nhà nƣớc; Thanh tra bộ, Ủy ban
nhà nƣớc, cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trƣởng (nay là Chính phủ); Thanh tra
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng và cấp tƣơng đƣơng; Thanh tra sở,
ngành; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và cấp tƣơng
đƣơng; chức năng thanh tra nhà nƣớc ở xã, phƣờng do Ủy ban nhân dân cùng
cấp đảm nhiệm. Luật Thanh tra ban hành ngày 15/6/2004 đã quy định rõ hơn
về thanh tra chuyên ngành, đặc biệt Luật đã quy định đối với thanh tra chuyên
ngành có thể tiến hành thanh tra độc lập mà không nhất thiết phải tổ chức theo
đoàn thanh tra - một nội dung hoàn toàn mới so với Pháp lệnh Thanh tra.
Chính phủ đã cụ thể hóa các quy định tại Luật Thanh tra trong các
Nghị định: Nghị định số 31/NĐ-CP ngày 29/3/2006 của Chính phủ về tổ chức
và hoạt động của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội; Nghị định số
186/2007/NĐ-CP ngày 25/12/2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội.
Hai văn bản này là các sơ sở pháp lý rõ nét, cụ thể về vị trí, chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn và tổ chức của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội nói
chung, Thanh tra Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội nói riêng. Nhƣ vậy

Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội là một cơ quan trong hệ thống tổ
chức của ngành lao động, thƣơng binh và xã hội, một bộ phận của tổ chức
thanh tra nhà nƣớc.
1.2.1.2. Cơ sở thực tiễn


21
Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội đã đƣợc thành lập và hoạt
động từ ngày 23/11/1945 khi Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64-SL
thành lập Ban Thanh tra đặc biệt và Tòa án đặc biệt, Bộ Lao động đã có bộ
phận đảm nhiệm công tác thanh tra, kiểm tra việc thi hành các luật lệ lao
động. Trải qua nhiều thời kỳ lịch sử, Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã
hội đã có sự tách, nhập theo sự biến động về tổ chức của Bộ Lao động, Bộ
Thƣơng binh và Xã hội. Đến nay, Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội
đƣợc tổ chức từ Trung ƣơng đến địa phƣơng. Ở Trung ƣơng có Thanh tra Bộ,
Thanh tra Tổng cục Dạy nghề, ở 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng có
Thanh tra Sở thực hiện công tác thanh tra hành chính và thanh tra chuyên
ngành trong phạm vi quản lý nhà nƣớc của Giám đốc Sở Lao động - Thƣơng
binh và Xã hội. Ngoài việc thành lập và hoạt động theo Luật Thanh tra, Nghị
định số 31, Nghị định số 186, Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội trên
thực tế còn đƣợc tổ chức và hoạt động theo quyết định của Bộ trƣởng Bộ Lao
động - Thƣơng binh và Xã hội về thanh tra viên phụ trách vùng và sử dụng
phiếu tự kiểm tra thực hiện pháp luật lao động. Kết quả trong hai năm 2006,
2007 và thí điểm năm 2005, bằng việc áp dụng phƣơng thức thanh tra viên
phụ trách vùng và sử dụng phiếu tự kiểm tra tại doanh nghiệp cho thấy hiệu
quả công tác thanh tra nâng cao rõ rệt và số lƣợng doanh nghiệp đƣợc kiểm
soát hoạt động tuân thủ pháp luật lao động tăng lên gấp nhiều lần.
1.2.2. Vị trí, chức năng của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội
Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội là tổ chức thanh tra thuộc
ngành lao động, thƣơng binh và xã hội; ở Trung ƣơng có Thanh tra Bộ Lao

động - Thƣơng binh và Xã hội; Thanh tra Tổng cục Dạy nghề; ở tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ƣơng có Thanh tra Sở Lao động - Thƣơng binh và Xã
hội; thực hiện chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành về
lao động, thƣơng binh và xã hội trong phạm vi quản lý nhà nƣớc theo quy
định của pháp luật.


22
1.2.3. Đối tƣợng của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội
Là cơ quan thanh tra chuyên ngành thuộc cơ quan quản lý đa ngành,
đa lĩnh vực, Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội có đối tƣợng thanh tra
rất rộng. Căn cứ vào hai chức năng chính có thể chia đối tƣợng của Thanh tra
lao động, thƣơng binh và xã hội thành hai loại:
Loại đối tượng thứ nhất: Cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản
lý trực tiếp của cơ quan quản lý nhà nƣớc về lao động, thƣơng binh và xã hội:
Đó là các vụ, tổng cục, cục, văn phòng, viện, trung tâm, trƣờng… cấp Bộ; các
phòng, ban, trung tâm, trƣờng… ở cấp Sở; các cục, phòng, ban, trƣờng, trung
tâm thuộc Tổng cục Dạy nghề.
Loại đối tượng thứ hai: Cơ quan, tổ chức, cá nhân có tham gia các
quan hệ xã hội theo quy định của Bộ luật Lao động, Luật Dạy nghề, Luật đƣa
ngƣời Việt Nam đi làm việc ở nƣớc ngoài; các tổ chức bảo hiểm xã hội theo
quy định tại Luật Bảo hiểm xã hội (bảo hiểm xã hội bắt buộc, bảo hiểm xã hội
tự nguyện, bảo hiểm thất nghiệp); tham gia trong lĩnh vực ƣu đãi ngƣời có
công với cách mạng; bảo trợ xã hội; bảo vệ và chăm sóc trẻ em; bình đẳng
giới; phòng, chống tệ nạn xã hội.
1.2.4. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra lao động, thƣơng binh
và xã hội
Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội là
tổng thể các nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Bộ Lao động - Thƣơng binh
và Xã hội, Thanh tra Sở Lao động - Thƣơng binh và Xã hội và Thanh tra

Tổng cục Dạy nghề.
Theo quy định tại Nghị định số 31/NĐ-CP ngày 29/3/2006 của Chính
phủ về tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội,
có thể tóm tắt các nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản của Thanh tra lao động,
thƣơng binh và xã hội nhƣ sau: Thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật
về lao động, ngƣời có công và xã hội của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trên


23
phạm vi cả nƣớc; Giải quyết khiếu nại, tố cáo về lao động theo quy định của
pháp luật; thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ
quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của Bộ trƣởng Bộ Lao động -
Thƣơng binh và Xã hội; Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực lao động,
ngƣời có công và xã hội; Kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền đình chỉ hành
vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân; kiến nghị hủy bỏ quyết
định trái pháp luật về lao động, ngƣời có công và xã hội khi có đủ căn cứ cho
rằng hành vi hoặc quyết định đó gây thiệt hại đến lợi ích Nhà nƣớc, quyền và
lợi ích hợp pháp của công dân; Thực hiện hiện nhiệm vụ phòng ngừa và đấu
tranh chống tham nhũng thuộc lĩnh vực lao động, ngƣời có công và xã hội.
1.2.5. Tổ chức của Thanh tra lao động, thƣơng binh và xã hội
Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội có Thanh tra bộ và Thanh tra
Tổng cục Dạy nghề.
Thanh tra bộ chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo trực tiếp của Bộ trƣởng Bộ Lao
động - Thƣơng binh và Xã hội, đồng thời chịu sự chỉ đạo, hƣớng dẫn về công
tác, tổ chức và nghiệp vụ thanh tra của Thanh tra Chính phủ theo qui định của
pháp luật;
Thanh tra Tổng cục Dạy nghề chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo trực tiếp của
Tổng cục trƣởng Tổng cục Dạy nghề, đồng thời chịu sự chỉ đạo, hƣớng dẫn
về công tác, tổ chức, nghiệp vụ thanh tra hành chính và thanh tra chuyên
ngành của Thanh tra bộ;

Sở Lao động - Thƣơng binh và Xã hội tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ƣơng có Thanh tra sở.
Thanh tra sở chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo trực tiếp của Giám đốc Sở Lao
động - Thƣơng binh và Xã hội (sau đây gọi tắt là Giám đốc sở), đồng thời
chịu sự chỉ đạo, hƣớng dẫn về công tác, tổ chức và nghiệp vụ thanh tra hành