PGS.TS. NGUYỄN HỮU HẢI
ThS. LÊ VĂN HÒ A
(Đồng chủ biên)
ĐẠI CƯƠNG VỀ
CHÍNH SÁCH CÔNG
(Sách Chuyên khảo)
NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA
Biên mục trên xuất bản phẩm của
Thư viện Quốc gia Việt Nam
Nguyền Hữu Hái
Đại cương về chính sách công : Sách chuyên khảo / Ch.b.:
Nguyễn Hữu Hải, Lê Vãn Hoà. - H. : Chính trị Quốc gia, 2013. -
376tr.; 2lem
1. Chính sách công 2. Sách chuyên khảo
320.6 -de 14
CTK0032P-CIP
PGS.TS. NGUYỄN HỮU HẢI
Ths. LÊ VĂN HÒA
(Đồng chủ biên)
ĐẠI C ƯỠNG v i
CHÍNH SÂCH CÔNG
(Sách Chuyên khảo)
NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA - sự THẬT
Hò Nội - 2013
LỜI NHÀ XUẤT BẢN
Chính sách công là công cụ quản lý vĩ mô quan trọng của
nhà nước. Thông qua việc ban hành và tổ chức thực thi các
chính sách công, những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội
được hiện thực hóa. Ớ nhiều quốc gia hiện nay, chính sách
công được nhà nước sử dụng để: (i) Khuyến khích các chủ thể
trong nền kinh tế tham gia vào quá trình sản xuất hàng hóa

và cung cấp dịch vụ công theo yêu cầu xã hội; (ii) Điều hòa
việc khai thác, sử dụng nguồn lực tự nhiên và xã hội một
cách thiết thực, hiệu quả trong các lĩnh vực hoạt động kinh tế,
chính trị, văn hóa - xã hội và môi trường cả trong ngắn hạn
lẫn dài hạn; (iii) Phối hợp hoạt động giữa nhà nước vối các
chủ thể khác trong việc thực hiện mục tiêu phát triển trong
mỗi giai đoạn; (iv) Can thiệp vào thị trường để hạn chế
những hậu quả do thị trường gây ra Do những công dụng
sắc bén của chính sách công, nên chính phủ các nước đểu rất
coi trọng việc hoạch định và tổ chức thực thi chính sách trong
thực tiễn quản lý. Chất lượng của những chính sách công
được đưa vào đời sông trở thành tiêu chí hàng đầu để đo
lường năng lực của chính phủ.
Khoa học chính sách hiện là một nội dung còn khá mới
mẻ ở nước ta. Vi vậy, việc làm rõ hình thức, nội dung, phương
pháp quản lý, điều hành chính sách hiệu quả là hết sức cần
thiết về cả phương diện lý luận và thực tiễn. Nghiên cứu
5
chính sách công ở Việt Nam cần được đặt trong bối cảnh
đang chuyển sang xây dựng nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa, chủ động và tích cực hội nhập khu
vực và thế giới.
Nhằm trang bị những kiến thức cơ bản về chính sách
công, nhất là đối với sinh viên, học viên thuộc các hệ đào tạo
chuyên ngành chính sách công, Nhà xuất bản Chính trị quốc
gia - Sự thật xuất bản cuốn sách Đ ại cương về chính sách
công (Sách chuyên khảo), do PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải và
ThS. Lê Văn Hòa - Học viện Hành chính đồng chủ biên.
Nội dung trọng tâm của cuốn sách giới thiệu những kiến
thức mang tính lý luận về chính sách công, các phương pháp

tiếp cận chính sách công và những yếu tố ảnh hưởng đến sự
thành công hay thất bại của chính phủ trong việc can thiệp
vào thị trường bằng chính sách công, V.V
Hy vọng cuốn sách sẽ đáp ứng những yêu cầu giảng dạy
và học tập về chính sách công cho giảng viên, học viên, sinh
viên chuyên ngành chính sách công. Đồng thòi là tài liệu
tham khảo hữu ích cho cán bộ, công chức đang hoạt động
thực tiễn trong các cơ quan nhà nưổc, những nhà nghiên cứu
về chính sách công và những ai quan tâm đến lĩnh vực này.
Xin giới thiệu cuốn sách với bạn đọc.
Tháng 9 năm 2013
NHÀ XUẤT BẨN CHÍNH TRỊ Quốc GIA - sự THẬT
6
Chương I
KHÁI QUÁT VỂ CHÍNH SÁCH CÔNG
I. KHÁI NIỆM, VAI TRÒ VÀ PHÂN LOẠI
CHÍNH SÁCH CÔNG
1. Công cụ chính sách công
Chính sách công là công cụ để nhà nước giải quyết
những vấn đề công, hên quan đến lợi ích của các nhóm
người khác nhau trong xã hội. Theo tiến trình lịch sử,
những quan tâm đầu tiên về chính sách công đã xuất hiện
từ chế độ dân chủ ở Hy Lạp.
Những năm đầu của thế kỷ XX, các nhà nưốc tư sản đã
dùng chính sách kinh tê để can thiệp vào hoạt động của thị
trường nhằm chông lại sự sụp đố của nển kinh tế tự do.
Theo J.M. Keynes (1883-1946), nhà nưốc dùng chính sách
dê khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư vào nền kinh tế
thông qua các hợp đồng có trợ cấp tài chính và tín dụng của
nhà nước, nhằm tạo ra sự ôn định và lợi nhuận cao trong

đầu tư của tư nhân; nhà nước sử dụng chính sách thuế và
công trái nhằm tạo ra nguồn tài chính bố’ sung cho ngân
sách đê vừa nuôi dưỡng bộ máy quản lý, vừa tăng cường
đầu tư cho các lĩnh vực công cộng theo yêu cầu chung của
7
xã hội; nhà nước dùng chính sách để khuyên khích kinh
doanh và tiêu dùng cá nhân nhằm tạo lập cân đôi cung -
cầu trong nền kinh tế. bằng cách khuyên khích mọi hình
thức đầu tư. kinh doanh để tạo việc làm. dồng thời khuyến
khích tiêu dùng của người giàu, tăng cường khả năng mua
sắm của người nghèo trong xã hội.
V.V
ĐỐI vói các nền kinh tế tập trung, đại diện là các nhà
nước xã hội chủ nghĩa trước đây. cũng đã dùng chính sách
đế giải quyết các vấn đề chính trị. vấn để kinh tế, vấn để
xã hội. V.V Về chính sách củng cố liên minh công nông.
V.I. Lênin cho rằng: Giai cấp vô sản với tư cách là giai cấp
lãnh dạo, thông trị phải biết hướng chính sách vào việc giải
quyết trước tiên vấn để cấp thiết nhất, mấu chốt nhất là
dùng những biện pháp có thể để phục hồi ngay những lực
lượng sản xuất của nền kinh tế nông dân. Từ khi giành
được chính quyền. Đảng Cộng sản và nhà nước Xôviết đã
ban hành nhiều chính sách để vừa huy động cao nhất
nguồn nhân lực, vật lực cho tiền tuyến, vừa củng cô' và phát
triển kinh tế hậu phương, nhất là kinh tế nông nghiệp. Khi
vận động nông dân vào hợp tác xã, V.I. Lênin đã viết: Bằng
chính sách kinh tế mới, chúng ta đã nhân nhượng đối với
người nông dân. họ được coi là thương nhân, nhân nhượng
đôì với nguyên tắc thương nghiệp tư nhân. Chính sách, do
đó mà có ý nghĩa lớn lao của chế độ hợp tác. Tóm lại điều

chúng ta cần phải làm dưối chế độ chính sách kinh tế mới
là tập hợp những tầng lớp nông dân Nga khá sâu rộng vào
hợp tác xã; vì hiện nay chúng ta đã tìm ra phương sách kết
hợp lợi ích tư nhân, lợi ích thương nghiệp tư nhân với việc
nhà nước kiểm soát lợi ích dó.
8
Ớ nước ta, để thực hiện vai trò của một nhà nước dân
chủ nhân dân, Đảng và Nhà nước ta đã xác định vai trò của
chính sách là: “Chính sách kinh tế của nước Việt Nam Dân
chủ Cộng hoà là không ngừng phát triển sản xuất để nâng
cao mãi đời sông vật chất và văn hóa của nhân dân”1.
Hiến pháp năm 1980 xác định: “Mục đích chính sách
kinh tế của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là
thoả mãn ngày càng tốt hơn nhu cầu vật chất và văn hoá
ngày càng tăng của cả xã hội bằng cách không ngừng phát
triển sản xuất, tăng năng suất lao động xã hội, trên cơ sở
chế độ làm chủ tập thể xã hội chủ nghĩa và nền khoa học,
kỹ thuật hiện đại”1 2.
Trong Hiến pháp năm 1992, Nhà nước ta cũng khẳng
định hàng loạt vấn đề về chính sách như:
- Chính sách kinh tế: “Mục đích chính sách kinh tế
của Nhà nước là làm cho dân giàu nước mạnh, đáp ứng
ngày càng tôt hơn nhu cầu vật chất và tinh thần của nhân
dân trên cơ sở phát huy mọi năng lực sản xuất, mọi tiềm
năng của các thành phần kinh tế dưới nhiều hình thức,
thúc đẩy xây dựng cơ sở vật chất - kỹ thuật, mở rộng hợp
tác kmh tế, khoa học, kỹ thuật và giao lưu với thị trường
th ế giới”3.
1. Hồ Chí Minh: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật,
Hà Nội, 2011,1.12, tr. 372.

2. Hiến pháp Việt Nam (năm 1946, 1959, 1980, 1992 và Nghị
quyết về việc sửa đổi, bô sung một sô điều của Hiến pháp 1992),
Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002, tr.72.
3. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm
1992 (Đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001), Nxb. Chính trị quốc gia,
Hà Nội, 2004, tr. 19-20.
9
- Chính sách về dân tộc: “Nhà nước thực hiện chính
sách bình đẳng, đoàn kết, tương trợ giữa các dân tộc,
nghiêm cấm mọi hành vi kỳ thị chia rẽ dân tộc
Nhà nưốc thực hiện chính sách phát triển vể mọi mặt,
từng bước nâng cao đòi sông vật chất và tinh thần của
đồng bào dân tộc thiểu số'” .
- Chính sách đổì ngoại: “Nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam thực hiện chính sách hoà bình, hữu nghị,
mở rộng giao lưu và hợp tác với tấ t cả các nước trên th ế
giới, không phân biệt chế độ chính trị và xã hội khác
nhau, trên cơ sở tôn trọng độc lập, chủ quyển và toàn vẹn
lãnh thổ của nhau, không can thiệp vào công việc nội bộ
của nhau, bình đẳng và các bên cùng có lợi’’2.
2. Khoa học chính sách
Khoa học chính sách là một ngành khoa học tương đôi
mới, ra đời ở Bắc Mỹ và châu Âu trong thời kỳ hậu Chiến
tranh thế giới thứ hai, khi các nhà nghiên cứu tiến hành
các nghiên cứu về môi quan hệ giữa nhà nước và công dân.
Trước đó, các nghiên cứu về đòi sông chính trị hướng tập
trung vào các khía cạnh đạo đức hoặc quy phạm của nhà
nưốc hoặc về hoạt động của các thiết chế chính trị cụ thể.
Các học giả quan tâm đến các khía cạnh này nghiên cứu
các chủ đề rộng lốn của triết lý chính trị phương Tây,

nhằm thấu hiểu mục đích của nhà nưốc và các hành động
mà các nhà nưốc cần thực hiện nhằm mang lại cho người
dân một cuộc sống tốt đẹp. Những chủ để này đòi hỏi phải 1
1, 2. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm
1992 (Đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001), Sđd, tr.14, 18.
10
thảo luận sâu sắc về bản chất của xã hội, vai trò của nhà
nước, các quyển và trách nhiệm của công dân và nhà
nước. Tuy nhiên, có một khoảng trống ngày càng hiện rõ
giữa lý thuyết chính trị đương đại và thực tiễn chính trị
của các nhà nước hiện đại đã thúc đẩy nhiều học giả đi
tìm một phương pháp kiểm tra khoa học chính trị khác,
đó là phương pháp dung hòa giữa lý thuyết chính trị và
thực tế thông qua phân tích thực nghiệm đời sống chính
trị hiện tại.
Tương tự, các học giả quan tâm đến các thiết chế nhà
nưốc nghiên cứu thực nghiệm một cách cặn kẽ các cơ quan
lập pháp, các tòa án và bộ máy hành chính trong khi đó
lại bỏ qua các khía cạnh quy phạm của các thiết chế này.
Các nghiên cứu về cơ cấu chính thức của các thiết chế
chính trị này chú trọng vào tính chi tiết và thủ tục, nhưng
phần lớn chỉ dừng lại ở việc mô tả, chứ không tạo ra cơ sở
cho việc đánh giá những điểm mạnh, điểm yếu, hoặc mục
đích của các thiết chế đó. Trong kỷ nguyên hậu chiến của
sự phi thực dân hóa, việc tái thiết của các nhà nước bị
chiến tranh tàn phá, và thiết lập thiết chế mới về quản trị
quốc tế, các nhà nghiên cứu chính trị đã tìm ra một
phương pháp kết hợp các nghiên cứu của họ vối những vấn
đề công lý, công bằng và theo đuổi sự phát triển chính trị,
kinh tế, xã hội1.

Trong bối cảnh thay đổi và xem xét lại đó, các phương
pháp nghiên cứu hiện tượng chính trị mới đã ra đời. Một
sô phương pháp tập trung vào cấp vi mô của hành vi con 1
1. Xem Lawrence M. Mead: “Policy Studies and Political
Science”, Policy Studies Review, 5 (1985), pp.319-335.
11
người và tâm lý của công dân, các cử tri, các nhà lãnh
đạo Một sô" phương pháp lại tập trung vào các đặc điểm
của xã hội và văn hóa dân tộc. Một số phương pháp khác
tập trung vào bản chất của các hệ thông chính trị quôb gia
và toàn cầu. Hầu hết các phương pháp tiếp cận như chủ
nghĩa hành vi, các nghiên cứu tinh hoa, điểu khiển học
chính trị, và các nghiên cứu về văn hóa chính trị, đã được
các học giả lần lượt kiểm nghiệm trưốc khi thấu hiểu
những hạn chế của nó và từ bỏ nó để tìm kiếm những
phương pháp tốt hơn1.
Tuy nhiên, có một phương pháp tiếp cận vẫn được giữ
lại. Phương pháp này không chỉ tập trung nhiều vào cơ
cấu của nhà nước hoặc hành vi của các nhà hoạt động
chính trị, hoặc tập trung vào những việc nhà nước cần
hoặc nên làm, mà còn tập trung vào những gì nhà nưốc
làm thực sự. Đây là phương pháp tập trung vào các
chính sách công và ra chính sách công, được những người
sáng lập ra nó gọi là khoa học chính sách. Được Harold
D. Lassvvell và các học giả khác ở Mỹ và Anh khai phá;
khoa học chính sách dần thay thế các nghiên cứu chính trị
truyền thống, hợp nhất nghiên cứu lý thuyết chính trị và
thực tiễn chính trị nhưng không làm giảm đi sự vô ích của
các nghiên cứu chính thức, pháp lý1 2. H.D. Lassvvell cho
rằng khoa học chính sách có ba đặc điểm riêng biệt làm

1. Xem Alan C. Cairns: “Alternative Styles in the Study of
Canatian Politics”, Canadian Journal of Political Science, 7 (1974),
pp.101-134.
2. Xem Harold D. Lasswell: The Policy Orientation, The Policy
Sciences: Recent Developments in Scope and Method, Stanford
University Press, 1951, pp.3-15.
12
cho nó tách ra khỏi các phương pháp tiếp cận ban đầu, để
phân biệt nó với khoa học chính trị, hành chính công, tâm
lý học, luật học, xã hội học , đó là: định hướng vấn đề, đa
ngành và quy chuẩn hay định hướng giá trị.
Vê đặc điểm định hướng vấn đê: Theo H.D. Lasswell
(năm 1956), khoa học chính sách trình bày các vấn đê
công hết sức rõ ràng, định hướng vấn đề một cách có ý
thức và đưa ra những khuyên nghị để giải quyết chúng,
trong khi thẳng thắn bác bỏ nghiên cứu về hiện tượng vì
mục đích nghiên cứu; các vấn đề chính trị hoặc xã hội luôn
là điểm mấu chốt trong phương pháp tiếp cận của khoa
học chính sách. Tương tự như vậy, các vấn đề chính sách
xuất hiện trong một bôi cảnh cụ thể, một bối cảnh phải
được xem xét cẩn thận dưới điều kiện phân tích, phương
pháp luận, và đề xuất các khuyến nghị. Do đó, phương
pháp tiếp cận chính sách không phát triển một nền tảng
hoàn toàn lý thuyết. Như vậy, khoa học chính sách bám
chặt vào tiêu chuẩn về sự thích hợp, định hướng nó tới giải
pháp cho các vấn đề thế giới hiện thực và không phải là
học thuật thuần túy và thường tranh cãi vô ích.
Về đặc điếm đa ngành: Khoa học chính sách rõ ràng là
đa ngành trong phương pháp tiếp cận lý thuyết và thực
tiễn. Điểu này là vì hầu hết các vấn đề xã hội hoặc chính

trị có nhiều thành tố" hên kết chặt chẽ với các ngành khoa
học khác nhau, chúng không thuộc về lĩnh vực duy nhất
của bất kỳ một ngành khoa học nào. Do đó, để có được sự
đánh giá đầy đủ về một hiện tượng, thì phải sử dụng và
kết hợp nhiều hướng thích hợp. H.D. Lassvvell cho rằng
khoa học chính sách cần ly khai ra khỏi sự nghiên cứu hẹp
về các thể chế. các cơ cấu chính trị, và cần bao quát vấn để
13
và các phát hiện trong các lĩnh vực như xã hội học, kinh tê
học, luật và chính trị học.
Về tính quỵ chuẩn hoặc định hướng giá trị: Phương
pháp tiếp cận của khoa học chính sách có tính quy chuẩn
hay định hướng giá trị một cách có tính toán. Trong nhiều
trường hợp, chủ đề định kỳ của khoa học chính sách là
bàn về các đặc tính dân chủ và nhân phẩm. Định hướng
giá trị này chủ yếu phản ứng trước chủ nghĩa hành vi, tức
là “chủ nghĩa khách quan”. Các khoa học xã hội thừa nhận
rằng không có vấn đề xã hội nào mà không có giá trị. Theo
cách thông thường, để hiểu một vấn đề, chúng ta phải
thừa nhận những thành phần giá trị của nó. Tương tự,
không có nhà khoa học chính sách nào lại không có những
giá trị cá nhân của mình. H.D. Lasswell cho rằng khoa
học chính sách sẽ không đội lốt dưới chiêu bài “khách
quan khoa học”, mà thừa nhận điều không thể phân tách
giữa mục đích và phương tiện, hoặc các giá trị và kỹ thuật,
trong nghiên cứu các hành động của nhà nước.
3. Khái niệm vể chính sách công
“Chính sách” là thuật ngữ được sử dụng phô biến
trong các tài liệu và trên các phương tiện truyền thông,
tuy nhiên cho đến nay vẫn khó có thể đưa ra một định

nghĩa duy nhất. Theo Từ điển tiếng Anh (Oxford English
Dictionary), chính sách là một đường lôi hành động được
thông qua và theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cai trị,
chính khách, V.V Theo s ự giải thích này, chính sách
không đơn thuần chỉ là một quyết định, mà nó là một
đường lối hay phương hướng hành động. Hugh Heclo
(năm 1972) định nghĩa một chính sách có thể được xem
14
như là một đường lối hành động hoặc không hành động
thay vì những quyết định hoặc các hành động cụ thể.
David Easton (năm 1953) cho rằng một chính sách bao
gồm một chuỗi các quyết định và các hành động phân
phôi các giá trị. Theo Smith (năm 1976), khái niệm
chính sách bao hàm sự lựa chọn có chủ định hành động
hoặc không hành động, thay vì những tác động của những
lực lượng có quan hệ với nhau. Smith nhấn mạnh “không
hành động” cũng như “hành động” và nhắc nhở chúng ta
rằng “sự quan tâm sẽ không chỉ tập trung vào các quyết
định mà tạo ra sự thay đổi, mà còn phải thận trọng với
những quyết định chống lại sự thay đổi và khó quan sát
bởi vì chúng không được tuyên bô' trong quá trinh hoạch
định chính sách”1.
Như vậy, khó đưa ra một định nghĩa rõ ràng và cụ thể
về chính sách. Các chính sách đôi khi được nhận diện dưới
hình thức các quyết định đơn lẻ, nhưng thực tế nó bao gồm
một tập hợp các quyết định hoặc được nhìn nhận như là
một sự định hướng cho những quyết định hành động cụ
thể. Những nỗ lực đưa ra các định nghĩa cũng hàm ý rằng
khó có thể xác định những thời điểm cụ thế mà chính sách
được ban hành. Chính sách thường sẽ liên tục tiến hoá

trong cả chu trình thực hiện, chứ không chỉ trong giai
đoạn hoạch định của chu trình chính sách.
Chính sách công không chỉ đơn giản là sự nôi ghép từ
“chính sách” vối từ “công”, mà nó có sự thay đổi đáng kể về
ngữ nghĩa bởi vì ỏ đây có sự khác biệt về chủ thể ban hành
1. Michael Hill: The Policy Process in the Modern State, Third
Edition, Prentice Hall, 1977, p.7.
15
chính sách, mục đích của chính sách và tính chất của vấn
đề mà chính sách hướng tới giải quyết. Đến nay, có rất
nhiều định nghĩa khác nhau về chính sách công, trong đó
một sô" định nghĩa rất phức tạp, và một sô" định nghĩa khác
thì lại rất đơn giản.
Thomas Dye (năm 1972) đưa ra một định nghĩa súc
tích về chính sách công như sau: “Chính sách công là bất
kỳ những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm”1.
Định nghĩa này khá đơn giản và không cung cấp cho
chúng ta những hiểu biết sâu sắc vê chính sách công vì nó
không đưa ra một sự phân định những hoạt động nào của
nhà nước được gọi là chính sách và hoạt động nào không
được gọi là chính sách trong vô số các hoạt động của nhà
nước. Tuy nhiên, định nghĩa này cũng đem lại cho chúng
ta những hiểu biết nhất định về chính sách công. Thứ
nhất, chủ thế ban hành chính sách công là nhà nước. Điều
này có nghĩa là các quyết định kinh doanh của tư nhân,
các quyết định của các tổ chức từ thiện, các nhóm lợi ích,
các cá nhân hoặc các nhóm xã hội khác nhau không phải
là chính sách công. Khi đề cập đến chính sách công, tức là
chúng ta đề cập đến các hành động của nhà nước. Cho dù
trong thực tế, các hoạt động của các tổ chức phi nhà nước

có thể hoặc chắc chắn ảnh hưởng đến những gì nhà nước
làm, nhưng bản thân những quyết định hoặc những hoạt
động của các chủ thể phi nhà nước không tạo nên chính
sách công. Chính sách công là biện pháp mà nhà nước
1. Michael Howlett and M. Ramesh: Studying Public Policy:
Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press,
1995, p.4.
16
thực hiện trên thực tế. Thứ hai, chính sách công bao gồm
sự lựa chọn cơ bản nhà nước về việc làm hoặc không làm
gì. Quyết định này được các cán bộ, công chức nhà nước và
các cơ quan nhà nước ban hành. Nói một cách đơn giản
nhất, chính sách công là một sự lựa chọn của nhà nước đê
thực hiện một đường lối hành động. Khái niệm về “không
làm gì” có nghĩa là nhà nước quyết định không tạo ra một
chương trình mới, hoặc đơn giản là duy trì tình trạng hiện
tại. Tuy nhiên, đây là các quyết định có suy tính, ví dụ
nhà nước quyết định không tăng thuế để tạo ra các quỹ bổ
sung dùng cho các hoạt động mở rộng sản xuất hoặc tăng
sức tiêu dùng của xã hội.
William Jenkins (năm 1978) đưa ra định nghĩa vể
chính sách công cụ thể hơn. Ông định nghĩa “Chính sách
công là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau
được ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động
chính trị liên quan đến lựa chọn các mục tiêu và các
phương tiện để đạt mục tiêu trong một tình huống xác
định thuộc phạm vi thẩm quyền’”. Như vậy, theo w. Jenkins
hoạch định chính sách công là một quá trình chứ không
chỉ đơn giản là một sự lựa chọn; đồng thời, chính sách
công là “một tập hợp các quyết định có liên quan với

nhau”. Hiếm khi nhà nước giải quyết một vấn đề công vối
một quyết định đơn lẻ, hầu hết các chính sách bao gồm
hàng loạt các quyết định. Ví dụ, ỏ nưóc ta, một chính sách
y tế thực sự bao gồm hàng loạt các quyết định liên quan
đến việc giải quyết vân đề sức khoẻ của nhân dân. Thông
1. Michael Howlett and M. Ramesh: Studying Public Policy:
Policy Cycles and Policy Subsystems, Ibid, p. 5.
17
thường các quyết định này do Chính phủ. Thủ tướng
Chính phủ. và các cơ quan của Chính phủ như Bộ Y tế, Bộ
Tài chính, ban hành. Do đó, để hiểu một cách đầy đủ về
một chính sách của nhà nước, chúng ta cần phải xem xét
tất cả các quyết định của các cá nhân, cơ quan nhà nước
liên quan đến vân để công mà chính sách hướng tới giải
quyết. Hơn nữa, định nghĩa chính sách công của w. Jenkins
cũng xem quá trình chính sách là hành vi định hướng mục
tiêu về phía nhà nước, nó cung cấp một tiêu chuẩn để
đánh giá các chính sách công. Trong định nghĩa này, các
chính sách công là các quyết định do nhà nước ban hành
đê xác định mục tiêu và các phương tiện (hav giải pháp)
để đạt mục tiêu đó. Điểm này cung cấp một sô" cách thức
cho việc đánh giá các chính sách công, như sự thích
đáng của mục tiêu và sự phù hợp của mục tiêu và
phương tiện, và trong một mức độ nào đó các phương
tiện cuối cùng bảo đảm thành công hoặc không đạt được
mục tiêu ban đầu.
James Anderson (năm 1984) lại đưa ra định nghĩa về
chính sách công chung hơn: “Chính sách công là một
đường lối hành động có mục đích được ban hành bởi một
hoặc một tập hợp các nhà hoạt động để giải quyết một vấn

đề phát sinh hoặc vấn đê quan tâm”1. Định nghĩa này của
James Anderson bố’ sung thêm hai thành tô’ cho các định
nghĩa của w. Jenkins và T. Dye. Thứ nhất, định nghĩa
này đã chỉ ra rằng các quyết định chính sách thường được
ban hành bởi một tập hợp các nhà hoạt động, thay vì một
1. Michael Howlett and M. Ramesh: Studying Public Policy:
Policy Cycles and Policy Subsystems, Ibid, p.6.
18
nhóm hoặc một nhà hoạt động duy nhất, trong bộ máy
nhà nước. Thông thường các chính sách là kết quả không
chỉ của nhiều quyết định, mà còn là kết quả của nhiều
quyết định được nhiều chủ thể ở các cấp và các bộ phận
khác nhau trong bộ máy nhà nước ban hành. Thứ hai,
định nghĩa này cũng làm sáng tỏ môì liên hệ giữa hành
động của nhà nước và sự nhận thức, hiện thực và lý
thuyết, của sự tồn tại một vấn đề phát sinh hoặc môi quan
tâm đòi hỏi phải hành động.
B. Guy Peter định nghĩa (năm 1990): “Chính sách công
là toàn bộ các hoạt động của nhà nước có ảnh hưởng một
cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi người
dân”1. Quan niệm này của B.G. Peter đã bố sung thêm một
điểm quan trọng của chính sách công là nhấn mạnh tác
động của chính sách công đến đòi sống của nhân dân hay
cộng đồng xã hội, thay vì tác động lên một cá nhân hoặc
một tổ chức cụ thể. Nói cách khác, chính sách công hướng
tới giải quyết vân đề công và việc giải quyết vấn đề này sẽ
ảnh hưởng đến một hoặc nhiều nhóm dân số trong xã hội.
Điều này cũng đưa ra gỢi ý về tiêu chuẩn đánh giá chính
sách công là đánh giá tác động của nó đến xã hội.
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, “Chính sách là

những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ.
Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định,
trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và
phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của
1. TS. Lê Chi Mai: Những vấn đề cơ bản về chính sách và quy
trình chinh sách, Nxb. Đại học quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh,
2001, tr. 41.
19
đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa ”1. Hoặc
theo TS. Nguyễn Hữu Hải. “Chính sách công là những
hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh
trong đời sống cộng đồng, được thể hiện bằng nhiều hình
thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển”1 2. Theo
hai quan niệm này, mục đích của chính sách công là thúc
đẩy xã hội phát triển theo định hướng, chứ không đơn
giản chỉ dừng lại ở việc giải quyết vấn để công. Nói cách
khác, chính sách công là công cụ để thực hiện mục tiêu
chính trị của nhà nước. Ớ nước ta, chính sách công là công
cụ để hiện thực hoá đường lối, chủ trương của Đảng nhằm
xây dựng xã hội xã hội chủ nghĩa vối mục tiêu “Dân giàu,
nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”3. Trong quá
trình xây dựng chủ nghĩa xã hội, xuất hiện nhiều vấn để
mà Nhà nước cần phải giải quyết bằng chính sách. Tuy
nhiên, các chính sách công được ban hành phải bảo đảm
phù hợp với định hướng chính trị đã được Đảng xác định.
Như vậy, cho dù có nhiều quan niệm khác nhau về
chính sách công, nhưng chúng ta có thể rút ra những
điểm cơ bản về chính sách công như sau: Thứ nhất, chính
sách công bắt nguồn từ các quyết định do nhà nước ban
hành và bao hàm các quyết định của nhà nước.

Thứ hai.
chính sách công bao gồm một tập hợp các quyết định diễn
1. Từ điên Bách khoa Việt Nam. Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội,
1995, tr. 475.
2. TS. Nguyễn Hữu Hải (Chú biên): Giáo trinh Hoạch định và
phản tích chính sách công. Nxb. Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội,
2008. tr. 14.
3. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biếu toàn quốc
lần thứXI. Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật. Hà Nội, 2011, tr. 70.
20
ra qua một giai đoạn dài và kéo dài vượt ra ngoài quá
trìn h hoạch định chính sách ban đầu. ơ cấp hoạch định,
chính sách công luôn không được thê hiện rõ ràng trong
một quyết định đơn lẻ, mà có xu hướng được xác định
dưới dạng một chuỗi các quyết định gắn liền với nhau,
giúp chúng ta nhận thức được chính sách là gì. Thứ ha,
chính sách công hướng tới giải quyết vấn đề công và việc
giải quyết vấn đề này sẽ ảnh hưởng đến một hoặc nhiêu
nhóm dân sô" trong xã hội. Thứ tư. chính sách công hướng
tới việc thay đổi hành vi của đối tượng và thúc đẩy xã hội
phát triển theo định hướng. Thứ năm , chính sách công
bao gồm hai bộ phận cấu th ành là mục tiêu và giải pháp
chính sách. Thứ sáu, các chính sách công luôn thay đổi
theo thòi gian, vì những quyết định sau có thể có những
điều chỉnh tăng dần so với các quyết định trước đó, hoặc
do có những thay đổi trong định hướng chính sách ban
đầu. Đồng thòi, kinh nghiệm thực thi chính sách công có
thể được phản hồi vào quá trìn h ra quyết định. Điều này
không có nghĩa là các chính sách công luôn thay đổi, mà
do quá trinh chính sách năng động chứ không cô' định, và

định nghĩa vê các vấn đề chính sách cũng thay đổi theo
thòi gian. Cuối cùng, về cơ bản, chính sách công được
xem là đầu ra của quá trình quản lý nhà nước, là sản
phẩm trí tuệ của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước,
thậm chí của cả xã hội.
Từ phân tích những quan niệm về chính sách công
nêu trên và những đặc trưng của chính sách công, có thể
đưa ra khái niệm về chính sách công như sau: Chính sách
công là một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau
do nhà nước han hành, bao gồm các mục tiêu và giải pháp
21
đê giải quyết một vấn đề công nhằm thúc đẩy xã hội phát
triển theo định hướng nhất định.
4. Cấu trúc của chính sách công
Từ khái niệm vể chính sách công nêu trên cho thấy
cấu trúc của chính sách công bao gồm hai bộ phận là mục
tiêu chính sách và giải pháp chính sách.
Thứ nhất, mục tiêu chính sách. Mục tiêu chính sách
là những giá trị hoặc kết quả mà nhà nước mong muốn
đạt được thông qua thực hiện các giải pháp chính sách.
Mục tiêu chính sách thể hiện ý chí của nhà nước trong
việc giải quyết một vấn đề công. Nếu nhà nước muôn
duy trì hiện trạng của vấn đề thì nhà nước sẽ không đề
ra một chương trình hành động mới và quyết định
không làm gì, ngược lại nếu nhà nước muốn thay đổi
hiện trạng vấn đề thì nhà nước phải để ra các giải pháp
để giải quyết vấn đề đó. Mục tiêu chính sách cũng phản
ánh thái độ của nhà nưóc trưốc một vấn để công, thái độ
đó có thể tích cực hoặc tiêu cực. Ví dụ, một trong những
mục tiêu của chính sách giáo dục hiện nay là nâng cao

dân trí, đào tạo nguồn nhân lực, bồi dưỡng và p h át triển
nhân tài. Mục tiêu này hoàn toàn trái ngược với nhà
nước của chế độ thực dân Pháp trước đây là “chính sách
ngu dân” để dễ bể cai trị, bóc lột. Hơn nữa, trong các xã
hội dân chủ, mục tiêu chính sách phải thể hiện được ý
chí và nguyện vọng của nhân dân trong việc giải quyết
vấn đề công. Điểm quan trọng nữa là mục tiêu chính
sách phải phù hợp với mục tiêu phát triển chung của
đất nưóc. Ví dụ, xã hội xã hội chủ nghĩa mà Đảng và
nhân dân ta đang xây dựng là: Dân giàu, nưốc mạnh,
22
dân chủ, công bằng, văn minh; và mọi chính sách của
Nhà nước phải phù hợp với mục tiêu định hướng này.
Mục tiêu chính sách được thể hiện ở nhiều câp độ khác
nhau, từ mục tiêu chung đến mục tiêu cụ thể, từ định tính
đến định lượng. Thông thường, mục tiêu chính sách ban
đầu hay còn gọi là mục tiêu chung mang yếu tố định tính,
tức là nó được thể hiện dưới dạng ngôn từ thay vì được thể
hiện dưới dạng các con số’. Nhưng mục tiêu chung này lại
được cụ thể hoá thành các mục tiêu ở cấp độ cụ thể hơn
hay còn gọi là chỉ tiêu. Các mục tiêu cụ thể này phản ánh
những khía cạnh cụ thể của mục tiêu chung cho một giai
đoạn thời gian nhất định, phù hợp vối điểu kiện thực thi
cụ thể. Các mục tiêu cụ thê này cung cấp cơ sở cho việc
giám sát, đo lường và đánh giá mức độ đạt mục tiêu chung
của chính sách. Ví dụ, một trong những mục tiêu chung
của chính sách dân tộc hiện nay là giảm nghèo. Những
mục tiêu chung này lại được cụ thể hóa thành các mục
tiêu cụ thể cho từng năm (chẳng hạn, hằng năm giảm 2%
hộ nghèo) và cụ thể cho từng địa phương.

Thứ hai, các giải pháp giải quyết vấn đê công. Giải
pháp là cách thức đê giải quyết vấn đề nhằm đạt được
mục tiêu chính sách. Trên cơ sở mục tiêu chính sách, nhà
nước xác định các giải pháp thích hợp để đạt được các mục
tiêu đó. Nói cách khác, giải pháp chính sách phải thích
hợp vối mục tiêu chính sách. Mục tiêu nào thì giải pháp đó -
đây chính là mối quan hệ giữa mục tiêu và phương tiện.
Tuy nhiên, mục tiêu chính sách được thể hiện ở nhiều cấp
độ khác nhau từ mục tiêu chung đến mục tiêu cụ thể. Vì
vậy, các giải pháp cũng đi từ giải pháp chung đến giải
pháp cụ thể. Các giải pháp chung có tính định hướng về
23
cách thức giải quyết vấn đề, và giải pháp cụ thể chứa
đựng cách thức cụ thể để đạt mục tiêu cụ thể. Những giải
pháp cụ thể phải chỉ định được những công cụ được sử
dụng để thực thi chính sách, các nguồn lực cần thiết (tài
chính, vật chất, nhân lực), dự kiến tổ chức thực hiện. Nói
một cách đơn giản, cơ quan nhà nước các cấp chịu trách
nhiệm thực thi chính sách phải xây dựng các quy định,
thủ tục, thành lập các tô chức, thiết kế các chương trình,
đề án, dự án cụ thể. Ví dụ, một mục tiêu chung của chính
sách dân tộc hiện nay là giảm nghèo. Mục tiêu này mang
tính trừu tượng và định tính. Nhà nước không thể xác
định được thời gian cần thiết để hoàn thành mục tiêu tổng
quát này, vì vấn đề nghèo sẽ thay đổi theo thời gian. Vì
vậy, mục tiêu tổng quát này được cụ thê hoá thành các
mục tiêu cụ thể cho từng giai đoạn thể hiện dưới dạng các
chỉ tiêu như giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 16% năm 2011 xuống
còn 14% năm 2012, hoặc giảm tỷ lệ hộ nghèo bình quân
2%/năm - mục tiêu này vừa cụ thể vừa có thể định lượng

được. Để đạt được các mục tiêu cụ thể này, Nhà nước có
thể xác định các giải pháp cụ thể như tạo việc làm, đào tạo
nghề, hỗ trợ vốn cho người nghèo, và các giải pháp này
được thực hiện thông qua các thủ tục và chương trình cụ
thể như: chương trình tạo việc làm cho người nghèo,
chương trình đào tạo nghề cho người nghèo, chương trình
cho người nghèo vay vốn để phát triển sản xuất vối lãi
suất ưu đãi. Mỗi chương trình cụ thể này phải xác định cụ
thể mục tiêu của chương trình, đối tượng thụ hưởng, đối
tượng mục tiêu, các hoạt động của chương trình, ngân
sách chương trình, thủ tục thực hiện, thời gian, địa bàn,
các cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện.
24
Như vậy, có thể thấy cấu trúc của một chính sách bao
gồm hai bộ phận hợp thành và thông nhất với nhau ]à
mục tiêu và giải pháp chính sách: môi quan hệ giữa chúng
là môi quan hệ lôgíc giữa mục đích và phương tiện, môi
quan hệ giữa nguyên nhân và kết quả.
5. Vai trò của chính sách công
Trong quản lý nhà nước, nhà nước sử dụng chính sách
công làm công cụ chủ vếu để giải quyết những vấn đề công
nhằm thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng nhất
định. Vai trò của chính sách công được thể hiện ở những
khía cạnh dưối đây:
5.1. Vai trò định hướng
Một trong những vai trò quan trọng của chính sách
công là định hướng cho các hoạt động của các thực thể
kinh tế - xã hội. Mục tiêu chính sách thể hiện thái độ ứng
xử của nhà nước trước một vấn đề công, nên nó thể hiện rõ
xu hướng tác động của nhà nước lên các thực thể xã hội đê

chúng vận động phù hợp với những giá trị tương lai mà
nhà nước theo đuổi. Các giá trị dó phản ánh ý chí của nhà
nước nhằm đáp ứng các nhu cầu cơ bản của đời sống xã
hội. Nếu các thực thể xã hội tiến hành các hoạt động phù
hợp với mục tiêu chính sách thì cũng có nghĩa là đạt được
mục tiêu phát triển chung và sẽ nhận được những trợ giúp
từ phía nhà nước. Hơn nữa, bản thân các giải pháp chính
sách cũng có vai trò định hưống cho các thực thể kinh tế -
xã hội trong việc đê ra các biện pháp.
25
5.2. Vai trò khuyên khích và hỗ trợ
Để đạt được mục tiêu chính sách, Nhà nước ban hành
nhiều giải pháp, trong đó có các giải pháp mang tính khuyến
khích và hỗ trợ vê tài chính như miễn, giảm thuế, hỗ trợ lãi
suất, cho vav vốn lãi suất thấp hoặc không lãi suất, về trợ
giá. trợ cấp và các biện pháp kỹ thuật như đơn giản hoá
thủ tục hành chính, hỗ trợ kỹ thuật để tạo thuận lợi cho các
thực thê kinh tế - xã hội tham gia. Các biện pháp này không
mang tính bắt buộc, nó tạo ra cơ chê khuyến khích sự tham
gia tự nguyện của các thực thê kinh tế - xã hội - nghĩa là
khuyến khích các thực thể kinh tế - xã hội tiên hành những
hoạt động mà nhà nước mong muôn. Ví dụ, chính sách
khuyến khích đầu tư trong nước, chính sách thu hút vốn đầu
tư trực tiếp nước ngoài, nhà nước ban hành nhiều giải pháp
nhằm khuyến khích các nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư xây dựng
nhà máy để tiến hành hoạt động kinh doanh như miễn,
giảm tiền thuê đất, đơn giản hoá thủ tục hành chính, hỗ trợ
giải phóng mặt bằng.v.v Hoặc trong chính sách tam nông,
nhà nưóc ban hành các giải pháp khuyến nông như hỗ trợ về
giông, hưống dẫn kỹ thuật cho nông dân, thu mua lương

thực với giá bảo đảm cho người nông dân có một mức lợi
nhuận nhất định, cho vay vốn lãi suất thấp.
V.V
5.3. Vai trò tao lập
Thông qua các chính sách công, Nhà nước đưa ra
những điều kiện cần thiết nhằm tạo ra môi trường thuận
lợi cho các thực thể kinh tế - xã hội tiến hành các hoạt
động. Ví dụ, chính sách phát triển thị trường lao dộng,
thị trường vốn, thị trường khoa học - công nghệ, thị
26