0


HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH
CƠ SỞ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH
KHU VỰC MIỀN TRUNG





TIỂU LUẬN


KINH NGHIỆM PHÂN CẤP
QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI




Môn: Phân cấp quản lý hành chính nhà nước
Họ và tên: LÊ VĂN MÃO
Lớp: Cao học Quản lý Hành chính công 16M

Thừa Thiên Huế, 01/2013

1

MỞ ĐẦU

Trong những năm qua, vấn đề phân cấp, phân quyền luôn được nhắc đến
như là một giải pháp quan trọng trong quá trình cải cách hành chính. Thực chất
của vấn đề phân cấp, phân quyền là hoạt động hay một quá trình sắp xếp, bố trí
quyền quyết định đến cấp thấp hơn trong cơ cấu thứ bậc của tổ chức.
Quá trình phân cấp quản lý hành chính nhà nước đã được nhiều nước trên
thế giới áp dụng và đạt được nhiều thành công trong việc cải cách hệ thống hành
chính. Có thể kể đến một số mô hình phân cấp ở Anh, Pháp, Đức, Đan Mạch,
Canada… Những mô hình này phần lớn đã được thực hiện trong nhiều năm.
Trên cơ sở nghiên cứu về cách thức, cơ chế phân cấp của một số nước
trên thế giới có thể tìm ra những điểm ưu việt cũng như hạn chế của các mô hình
phân cấp, từ đó có thể rút ra bài học cho vấn đề phân cấp ở nước ta hiện nay.
2

1. Khái niệm phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước
Phân cấp (decentralization) của mọi loại hình tổ chức chính là quá trình tổ
chức lại đơn vị sản xuất, kinh doanh hoặc tổ chức lại thành các đơn vị nhỏ hoặc
thành một hệ thống nhiều tổ chức riêng lẻ. Phân cấp đồng nghĩa với quá trình ra
quyết định được trao cho nhiều cá nhân hay nhóm nhỏ thay cho việc ra quyết
định tập trung ở cấp cao nhất hoặc chỉ tập trung vào một người.
Phân cấp còn là một phương pháp quản lý trong đó chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn của các tổ chức trong hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp
được phân chia, phân công một cách cụ thể thông qua hệ thống văn bản quy

phạm pháp luật theo nguyên tắc trao cho cơ quan cấp dưới nhiều quyền ra quyết
định các vấn đề có liên quan và tăng cường giám sát các hoạt động của các cơ
quan đó thông qua hệ thống trách nhiệm báo cáo.
Phân cấp trong cải cách hành chính là xác định rõ chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn, trách nhiệm và chịu trách nhiệm của các cơ quan quản lý hành chính
nhà nước từ Trung ương đến tận cơ sở nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản
lý hành chính nhà nước và cơ chế chuyển giao nhiệm vụ cho các tổ chức bên
ngoài nhà nước.
Phân cấp, giao quyền cho địa phương là quy luật tất yếu khách quan để
các địa phương tự quyết, tự chịu trách nhiệm về hoạt động của địa phương mình.
Phân cấp là hình thức đưa chính phủ lại gần hơn với người dân, giúp cho các
hoạt động và quyết định của khu vực công phù hợp với lợi ích chung của nhân
dân. Phân cấp có sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực
hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng
cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ. Việc phân cấp phải
gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung
ương đến cơ sở.


3

2. Kinh nghiệm phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở một số nước trên
thế giới
2.1. Phân cấp hành chính ở Pháp
Ngày 02/3/1982, Quốc hội Pháp đã thông qua đạo luật về việc giao bớt
quyền cho địa phương, bao gồm quyền quyết sách, quyền quản lý, phát huy vai
trò của Hội đồng dân biểu địa phương, qui định lại quyền của trung ương và địa
phương.
- Các cơ quan hành chính Trung ương của cộng hoà Pháp bao gồm các
tổng cục và các vụ; những cơ quan khác có tên gọi như phái đoàn, cơ quan, đoàn

v.v. Các cơ quan hành chính Trung ương đảm đương những nhiệm vụ:
+ Nghiên cứu tương lai xã hội: dự báo tình hình diễn biến nhu cầu của xã
hội, những nhiệm vụ của Nhà nước và các giải pháp cho chính sách công cộng
và tổ chức hành chính.
+ Ban hành những văn bản có tính quy phạm quốc gia hay chuẩn bị
những dự thảo luật hỗ trợ cho các chính sách công cộng.
+ Lãnh đạo và thúc đẩy hoạt động của các cơ quan tản quyền và những cơ
quan điều hành của Nhà nước: ấn định những mục tiêu, kết quả dự kiến và trợ
cấp những phương tiện về người, tài chính và vật chất.
+ Kiểm tra và giám hộ hành chính: kiểm tra sự hoạt động bình thường của
các cơ quan tản quyền và các cơ quan điều hành của Nhà nước.
+ Đánh giá hiệu quả của các chính sách công cộng và những sửa đổi cần
thiết.
- Các cơ quan có thẩm quyền chung quản lý các đối tượng trong phạm vi
cả nước như: cơ quan quản lý lý lịch tư pháp, các bảo tàng quốc gia khác nhau,
cơ quan đấu tranh chống nhập cư bất hợp pháp, cơ quan xây dựng các công trình
văn hoá, cơ quan quản lý việc làm tại các cơ sở giam giữ và cải tạo, những cơ
quan nghiên cứu về giao thông Các cơ quan này sẽ đảm nhiệm những hoạt
động sản xuất hàng hoá và cung cấp các dịch vụ, quản lý hay nghiên cứu cũng
như các nhiệm vụ khác mang tính chất tác chiến tại các bộ khác nhau trên phạm
4

vi toàn quốc. Các cơ quan này có thể độc lập trong quản lý và ký kết hợp đồng
với những cơ quan hành chính trung ương.
- Các cơ quan tản quyền của Nhà nước: phần lớn các cơ quan này được tổ
chức ở cấp tỉnh và vùng. Tuy nhiên cũng có một số được tổ chức dưới hình thức
liên tỉnh hoặc liên vùng. Các cơ quan này được đặt dưới quyền của tỉnh trưởng,
vùng trưởng. Đứng đầu các cơ quan này là những công chức cấp cao do Chính
phủ bổ nhiệm, họ là đại diện của các bộ trưởng và chịu sự lãnh đạo của tất cả
các bộ trưởng thuộc các lĩnh vực khác nhau. Các vùng trưởng, tỉnh trưởng thuộc

Bộ Nội vụ quản lý, nhưng mặt khác, họ đại diện cho tất cả các bộ ở địa phương,
vì vậy mỗi bộ trưởng đều có thể ra lệnh cho họ vì họ là cấp dưới của các bộ
trưởng. Các vùng trưởng và tỉnh trưởng lại là cấp trên của các giám đốc các cơ
quan tản quyền, mặc dù họ không phải là người có quyền bổ nhiệm hay bãi miễn
các giám đốc. Theo qui định, khi bộ trưởng bổ nhiệm một giám đốc thì phải có
sự đồng ý của tỉnh trưởng, vùng trưởng. Các cơ quan tản quyền này chiếm
khoảng 95% biên chế của công vụ nhà nước.
Đặc biệt ở Pháp, các cộng đồng dân cư không có sự phân cấp quyền lực
theo thứ bậc: cấp vùng không có quyền đối với cấp xã, mà do Trung ương quy
định thẩm quyền cho từng cấp.
2.2. Phân cấp quản lý nhà nước ở Đức
Quản lý nhà nước ở Cộng hoà Liên bang Đức được chia thành các cấp độ
khác nhau từ liên bang đến cấp cơ sở và mỗi cấp có chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn không giống nhau.
- Cơ quan hành chính cấp bang: Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính cấp
bang ở Cộng hoà Liên bang Đức là công việc của bang. Các bang có chủ quyền
về tổ chức, có nghĩa là tự quy định việc thành lập các cơ quan hành chính và thủ
tục hành chính, nếu như đạo luật Liên bang không có quy định khác; do đó, các
quy định này là không giống nhau giữa các bang.
Về nguyên tắc, các bang có mô hình hành chính ba cấp: cơ quan cấp cao,
cơ quan cấp trung và cơ quan cấp thấp;
5

Cơ quan hành chính bang cao nhất là tất cả các cơ quan hành chính bang
mà không trực thuộc một cơ quan hành chính nào khác trong bang, đó là Chính
phủ bang, do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đứng đầu và các Bộ trưởng của
bang. Cũng như Liên bang, các bang cũng có các cơ quan hành chính cấp cao
nhất có thẩm quyền đối với toàn bang, ví dụ: Cục Thống kê bang, Cục Bảo vệ
Hiến pháp bang, Cục Hình sự bang
Các bang có toàn quyền đối với các lĩnh vực giáo dục, cảnh sát, quản lý

địa phương, văn hoá, bảo vệ môi trường và chịu trách nhiệm hành chính đối với
luật pháp Liên bang thông qua các cơ quan công vụ của mình. Bộ Nội vụ bang
chịu trách nhiệm về lĩnh vực công vụ và quản lý công chức của Bang.
Các cơ quan hành chính cấp trung của Bang (cơ quan hành chính khu
vực) chỉ là đại diện hành chính của Chính phủ bang đặt tại các khu vực lãnh thổ
với chức năng chính là kiểm tra, giám sát (nhà nước) việc thực thi luật pháp và
các quyết định của Chính phủ Bang của chính quyền địa phương cấp thấp trên
địa bàn. Đứng đầu cơ quan hành chính khu vực là Chủ tịch. Giúp việc cho Chủ
tịch có Phó Chủ tịch và một Thư ký. Các cơ quan tham mưu gồm có các vụ.
Dưới các vụ có tổ chức các phòng để thực hiện các nhiệm vụ cụ thể. Mỗi phòng
có trưởng phòng và chuyên viên phụ trách, chuyên viên xử lý và các thành viên
khác.
Các cơ quan hành chính cấp thấp được đặt trực thuộc trực tiếp trong một
cơ quan cấp cao hoặc cấp trung của Bang. Phần lớn các cơ quan hành chính cấp
thấp đặc thù của bang (như các phòng xây dựng nhà nước, phòng giám sát kinh
doanh nhà nước ) được đặt trực thuộc cơ quan hành chính khu vực.
Cơ quan hành chính cấp thấp quan trọng nhất là các xã và liên xã. Xã và liên xã
đảm trách duy nhất nền hành chính công trong phạm vi lãnh thổ của mình. Cơ
quan hành chính khu vực chịu trách nhiệm giám sát chung đối với xã và liên xã.
- Cơ quan hành chính địa phương: Chính là cấp cơ sở (xã, thành phố) tùy
theo tình hình đặc điểm riêng một số bang có hình thành tổ chức cấp tỉnh và
huyện, song đó không phải là một cấp chính quyền (không có Hội đồng nhân
6

dân và Ủy ban hành chính, không có ngân sách độc lập). Vai trò của tỉnh, huyện
chủ yếu mang tính chất hành chính.
Chính quyền cấp xã gồm có Hội đồng nhân dân và thị trưởng hoặc đều do
nhân dân bầu ra (như ở bang Bayern) hoặc Hội đồng nhân dân bầu ra Thị
trưởng, xã trưởng và giám đốc hành chính (như ở bang Wesfalen). Xã, thành
phố ở Đức có tính tự trị cao, tức là được quyền tự quyết định các vấn đề trong

khuôn khổ luật pháp của Bang và Liên bang. Xã có quyền tự quyết định việc lựa
chọn cơ cấu tổ chức bộ máy các cơ quan của xã, nhìn chung số lượng các cơ
quan chuyên môn ít – và tuỳ thuộc vào số dân của đơn vị hành chính xã cũng
được quyền tự quyết định số lượng công chức làm việc trong bộ máy của mình.
2.3. Phân cấp quản lý nhà nước ở Anh
Trong công cuộc cải cách hành chính và dịch vụ công ở Vương quốc Anh
thời gian qua đã quan tâm thực hiện các nguyên tắc phân cấp, phân quyền và uỷ
quyền để nâng cao tính chủ động, sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của các cơ
quan nhà nước, nhất là cơ quan trực tiếp tiếp xúc với dân và chính quyền địa
phương cung cấp dịch vụ công. Việc phân cấp thẩm quyền trách nhiệm giữa
trung ương và địa phương rất rõ ràng, rành mạch. Cung cấp dịch vụ công phải
do chính phủ và chính quyền địa phương đảm nhiệm, nhất là 5 lĩnh vực cấp bách
là y tế, giáo dục, giao thông, cảnh sát và xin tị nạn. Theo qui định của pháp luật,
giữa trung ương và địa phương có sự phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm rất rõ
ràng, rành mạch.
Các cơ quan hành chính ở trung ương có Nội các và các Bộ. Cơ quan Bộ
giúp chính phủ hoạch định chính sách và các qui định pháp luật khác. Để thực
thi chính sách có hiệu quả, ở trung ương thành lập các cơ quan thừa hành (hiện
có 127 cơ quan thừa hành). Các cơ quan này tiến hành dịch vụ công cho hệ
thống hành chính và tổ chức công dân trong phạm vi được giao, đồng thời thanh
tra việc chấp hành pháp luật. Ví dụ quản lý đào tạo đại học và cao đẳng ở Anh là
do trung ương quản lý, còn dịch vụ y tế do trung ương thực hiện hoàn toàn v.v.
Chính quyền địa phương chịu trách nhiệm về giáo dục phổ thông, an ninh xã
7

hội, nhà ở, giao thông, vệ sinh công cộng, vận tải công cộng, cảnh sát. Chính
quyền địa phương được quyền thu thuế và phí do dân chúng trên địa bàn đóng
góp, nếu còn thiếu thì sẽ có trợ cấp từ trung ương. Có những lĩnh vực cả trung
ương và địa phương cùng quản lý như dịch vụ môi trường.
Chính phủ tập trung đề ra chiến lược, chính sách, tiêu chuẩn chất lượng

dịch vụ và phân bổ ngân sách, thực hiện kiểm toán các hoạt động dịch vụ công.
2.4. Phân cấp ở Đan Mạch
Hệ thống hành chính ở Đan Mạch được chia thành 2 cấp là hành chính
Trung ương và hành chính địa phương. Hành chính địa phương có 2 loại hình là
hành chính vùng và hành chính cơ sở (cơ sở không phải là cấp dưới của vùng).
Phân cấp hành chính ở Đan Mạch được thực hiện khá triệt để theo hướng tự
quản của chính quyền địa phương, trong đó có sự phân công nhiệm vụ giữa tổ
chức chính trị và hành chính. Các cơ quan hành chính được thiết kế để thực hiện
trách nhiệm và những lĩnh vực cung cấp dịch vụ của chính quyền địa phương,
Thị trưởng giám sát việc thực thi quyết định của Hội đồng.
Đan Mạch đã cải cách và củng cố hệ thống chính quyền đại phương từ
những năm 1960 với mục tiêu phân cấp phân lớn nhiệm vụ của khu vực công
cho chính quyền địa phương (chính quyền thành phố tự trị – cấp thấp nhất và
tỉnh - cấp khu vực). Từ đó rất nhiều công việc trong lĩnh vực công đã được
chuyển giao dần cho chính quyền thành phố (hoặc tỉnh) và đã có tới 65% lượng
công việc đã thuộc về trách nhiệm của chính quyền thành phố và tỉnh.
Các nguyên tắc cơ bản phân chia nhiệm vụ của khu vực công tại Đan Mạch
+ Sự gần gũi
+ Tính dân chủ
+ Tính hiệu quả
+ Tính đa dạng
+ Mức độ phức tạp
+ Địa bàn thực hiện công việc
+ Tính chất nhiệm vụ
8

Việc quyết định phân chia nhiệm vụ công chính là việc xác định cơ quan nào
là người có thể thực thi nhiệm vụ đó một cách tốt nhất dựa trên 7 nguyên tắc ở trên,
đồng thời đảm bảo rằng các cơ quan lựa chọn được cung cấp đầy đủ điều kiện,
phương tiện để thực thi nhiệm vụ (quyền lực/năng lực, tài chính và nhân lực).

2.5. Phân cấp hành chính ở Canada
Ở Canada những công việc sau đây được phân cấp triệt để cho các đơn vị
hành chính cơ sở :
Về tài chính: Thực hiện ký kết các hợp đồng, dự toán và quyết toán ngân
sách, định giá đất, cung cấp tài chính cho đơn vị hành chính cơ sở (kể cả vay
nợ), làm thuế (đánh thuế, thu thuế), đấu thầu.
Về hành chính: Cấp hợp đồng cung cấp dịch vụ, lưu trữ tài liệu, cung cấp
trụ sở làm việc cho đơn vị hành chính cơ sở, thành lập các uỷ ban, giao tiếp và
hành chính, xây dựng và thực hiện các hợp đồng bảo hiểm và đào tạo, toà án cơ
sở, tổ chức bầu cử và trưng cầu dân ý, ký hợp đồng tuyển dụng, ký thoả thuận
liên kết giữa các đơn vị hành chính cơ sở với nhau, trưng thu, trưng mua, quản
lý nhân sự…
Về kinh tế: Mua trang thiết bị hoặc nguyên vật liệu, mua động sản và bất
động sản
Về vệ sinh môi trường: cấp, thoát nước, quản lý chợ trời, thu gom rác, xử
lý các tác hại đối với môi trường, bảo vệ dòng nước, xử lý nước thải, xây dựng
chính sách bảo vệ dòng sông và khu vực hải dương, xử lý các chất thải khác.
Các vấn đề về thu gom rác thải, xử lý nước thải, chống ô nhiễm, bảo vệ môi
trường đều giao cho chính quyền cơ sở quản lý.
Về y tế và sự thoải mái của người dân: kiểm định thực phẩm, bảo vệ
những người không hút thuốc, dịch vụ trông trẻ, trợ giúp cho các gia đình, tổ
chức các hoạt động từ thiện…
Về giải trí và văn hoá: tổ chức thư viện, bảo tàng, ký các thoả thuận dịch
vụ với các tổ chức nhà trường và tôn giáo, tổ chức hội chợ và triển lãm, tổ chức
các hoạt động giải trí, xây dựng các công viên và sân chơi.
9

Ở Canada tất cả các trường học, từ đại học đến tiểu học đều tổ chức theo
liên xã, liên huyện, liên tỉnh do Bộ Giáo dục quản lý, không giao cho tỉnh,
huyện. Bộ giáo dục có cơ quan đại diện của mình ở cấp tỉnh và huyện. Hàng

năm cơ quan đại diện này ký với từng trường một hợp đồng giáo dục, qua bản
hợp đồng đó cấp ngân sách cho từng trường học và nghiệm thu kết quả đầu ra
theo chất lượng giảng dạy sinh viên học sinh.
Về tổ chức lãnh thổ: Thoả thuận liên kết giữa các đơn vị hành chính cơ sở, sáp
nhập các đơn vị hành chính, kết hợp với các đơn vị khác thực hiện dịch vụ công…
Về bảo vệ tài sản và cá nhân: phòng cháy chữa cháy, áp dụng các biện
pháp khẩn cấp, cảnh sát trật tự, giám sát súc vật nuôi…
Về vận tải: vận tải hàng không, giao thông đường bộ, bến đỗ xe, vận tải
công cộng, các hoạt động công chính, tu bổ đường xá, cầu cống, các công trình
nghệ thuật và xây dựng quảng trường.
Về quy hoạch đô thị và cải tạo đất: bảo vệ tài sản và di sản văn hoá, chiếu
sáng, xây dựng nhà ở, kế hoạch quy hoạch đô thị (xây dựng, phân khu, chia lô),
khuyến khích sự phát triển của công nghiệp và thương mại v.v.
Những nhiệm vụ trên đây do hành chính cơ sở đảm nhận theo cách thức
dân chủ, tự quyết thông qua hoạt động của Hội đồng hành chính, qua các uỷ ban
(thường trực và đặc biệt), tiếp cận thông tin, cơ chế kiểm tra và khả năng hành
chính của đội ngũ lãnh đạo và thực thi ở cơ sở. Luật pháp qui định chính quyền
cấp trên không can thiệp trực tiếp vào hoạt động của hành chính cơ sở.
3. Bài học kinh nghiệm rút ra từ phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở
một số nước trên thế giới
Trên cơ sở cách thức, mô hình phân cấp quản lý hành chính ở một số
nước châu Âu có thể rút ra một số điểm cần nghiên cứu, áp dụng vào quá trình
phân cấp ở nước ta hiện nay.
Một là, phân cấp phải chú ý đầu tiên đến vấn đề hiệu quả.
Phân cấp chính là để giảm nhẹ gánh nặng cho chính quyền Trung ương,
bên cạnh đó còn nâng cao chất lượng phục vụ công dân của chính quyền địa
10

phương. Tuy nhiên khó khăn của phân cấp chính là việc đánh giá kết quả thực
hiện nhiệm vụ của các cấp chính quyền sau khi phân cấp. Kết quả đánh giá

chính là thước đo hiệu quả nhất để quyết định tiếp tục phân cấp sâu hơn hay
không. Công việc nào được cấp nào thực hiện tốt nhất sẽ được giao cho cấp đó
đảm nhận.
Hai là, cần phải gắn phân cấp với trách nhiệm của chính quyền địa phương.
Khi tiến tới phân cấp về tài chính, về tự thu tự chi của chính quyền địa
phương thì chính quyền này phải sử dụng tiền bạc của người nộp thuế một cách
có hiệu quả hơn. Chính quyền địa phương phải đối mặt với những yêu cầu đa
dạng, phong phú của công dân và doanh nghiệp, đồng thời còn phải chịu sự
kiểm soát gắt gao của những người nộp thuế, họ không được đùn đẩy trách
nhiệm cho ai. Người dân sẽ phán xét kết quả và hiệu quả sử dụng tiền thuế vào
các hoạt động dịch vụ công của chính quyền theo qui định pháp luật.
Ba là, cần tăng cường phát huy quyền tự quản của cấp dưới.
Cấp địa phương có thể tự quản những vấn đề cốt yếu của địa phương đó
như giáo dục phổ thông, y tế chăm sóc sức khỏe, giải trí, văn hóa, quy hoạch đô
thị… Lãnh đạo của địa phương do chính người dân của địa phương đó bầu ra,
các cơ quan này sẽ tự quyết định bộ máy hoạt động của mình sao cho có hiệu
quả nhất.
Bốn là, cần có cơ chế kiểm tra, giám sát đối với những quyền đã được phân.
Điều này sẽ tránh được tình trạng phân tán và tự phát khi chính quyền cấp
dưới được giao quyền tự quyết những công việc quan trọng, đặc biệt là vấn đề
thu và sử dụng các nguồn tài chính.
11

KẾT LUẬN

Qua quá trình nghiên cứu những mô hình phân cấp quản lý hành chính
nhà nước của một số nước trên thế giới như Anh, Pháp, Đức, Đan Mạch, Canada
đã rút ra một số bài học kinh nghiệm đối với nước ta hiện nay. Tuy nhiên quá
trình nghiên cứu, vận dụng cần đặt trong một bối cảnh lịch sử cụ thể. Điều kiện
của chúng ta, nền hành chính của chúng ta còn nhiều điểm khác biệt so với nền

hành chính của các nước trên, đặc biệt đây lại là những nước có nền kinh tế phát
triển cao và nền hành chính đã tồn tại và phát triển rất lâu đời.
Xu hướng chung hiện nay của tất cả các nước trên thế giới trong đó có cả
Việt Nam chính là xu hướng phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương trong
việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Đây là yêu cầu khách quan khi nền kinh
tế càng ngày phải đối mặt với nguy cơ khủng hoảng, giảm nợ công, tinh giản bộ
máy nhà nước theo hướng hiệu quả nhất. Phân cấp chính là một trong những
biện pháp quan trọng trong quá trình cải cách hành chính.