Sách chuyên khảo: Ủy quyền lập pháp - Những vấn đề lý luận và thực tiễn - Tô Văn Hòa, Nguyễn Hải Ninh

Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (23.43 MB, 252 trang )

Trang 1<div class="page_container" data-page="1">

PGS.TS. TƠ VĂN HỊA TS. NGUYỄN HẢI NINH

ÏU QUVEN LAP DHAD

NHUNG VAN DE LY LUAN

A | NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRI QUOC GIA SU THAT

</div>Trang 2<div class="page_container" data-page="2">

Ov guvén LẬP pHAD

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VA THỰC TIEN

Hoink 6ếu

</div>Trang 3<div class="page_container" data-page="3">

PGS.TS. TÔ VĂN HÒA

TS. NGUYEN HAI NINH

ÏU QOUVEN LAP PHAD

NHỮNG VAN ĐỀ LÝ LUẬN

VÀ THỰC TIỀN

(Sách chuyên khảo)

TRUNG TAM THONG TIN THU VIEN

TRƯỜNG ĐẠI HOC LUẬT HA NỘI|

PHONG ĐỌC _ 6240.

NHA XUAT BAN CHINH TRI QUOC GIA SU THAT

Hà Nội - 2017

</div>Trang 4<div class="page_container" data-page="4">

TAP THỂ TÁC GIẢ

PGS. TS. Tô Văn Hòa (đồng chủ biên) TS. Nguyễn Hải Ninh (đồng chủ biên) PGS. TS. Nguyễn Văn Quang

ThS. Nguyễn Đức Lam

TS. Phan Thị Lan Hương

TS. Hoàng Minh Hiếu

</div>Trang 5<div class="page_container" data-page="5">

LỜI NHÀ XUẤT BẢN

Có thể hiểu ủy quyền lập pháp là việc cơ quan lập pháp của quốc gia ủy nhiệm cho một chủ thể khác ở bên

trong hoặc bên ngoài bộ máy nhà nước ban hành phápluật dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Vấn đề

này hiện nay đang được áp dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có các quốc gia đại diện cho các

trường phái pháp luật khác nhau như Anh, Hoa Kỳ, Pháp,Nhật Bản,... đã áp dụng tương đối thành công.

Ở Việt Nam, Quốc hội nước ta với tư cách là cơ quan

đại biểu cao nhất của Nhân dân được Hiến pháp năm 2013.

phân công, giao thực hiện quyền lập pháp. Để thực hiện quyển này, Quốc hội không chỉ có quyển ban hành các đạo luật thơng qua hoạt động “làm luật và sửa đổi luật” mà cịn có quyển ủy quyển lập pháp và kiểm soát hoạt

động này. Cụ thể là Hiến pháp năm 2013 quy định Ủy ban

thường vụ Quốc hội có ni

lệnh về những vấn để được Quốc hội giao” (khoản 2 Điều 74). Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 cịn quy định về quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể như “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, vụ và quyển han “ra pháp

</div>Trang 6<div class="page_container" data-page="6">

‘Tha trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành văn bản pháp

luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra

việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật” Điều 100); v.v.

Nhằm giúp bạn đọc tìm hiểu về vấn để trên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật xuất bản cuốn sách chuyên

khảo Ủy quyền lập pháp - Những vấn đề lý luận và

thực tiên do PGS.TS. Tơ Văn Hịa và TS. Nguyễn Hải Ninh (đồng chủ biên). Cuốn sách gồm ba chương:

Chương I: Các vấn dé lý luận về ủy quyền lập pháp.

Chương II: Ủy quyên lập pháp ở một số quốc gia.

Chương ITI: Uy quyền lập pháp và cơ chế thực hiệ

quyền lập pháp trong điều kiện của Việt Nam.

Hy vọng cuốn sách là tài liệu tham khảo hữu ích, góp

phần nghiên cứu và hồn thiệ

</div>Trang 7<div class="page_container" data-page="7">

LỜI NĨI ĐẦU

Về lý luận và thực tiễn, ủy quyền lập pháp nằm ở vị trí trung tâm của mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp

và cơ quan hành pháp, cũng như các cơ quan nhà nước

khác trong lĩnh vực lập pháp, nhằm xây dựng hệ thống

pháp luật hoàn chỉnh và thống nhất. Ủy quyền lập

pháp vừa có tính tất yếu vừa là yếu tố chỉ phối trực tiếp tới hiệu quả hoạt động của cơ quan lập pháp, cơ quan

hành pháp và tác động gián tiếp tới hiệu quả hoạt động

của cơ quan tư pháp. Ủy quyền lập pháp đã là đối tượng

nghiên cứu trực tiếp của luật học từ cuối thế kỷ XIX và đang có thực tiễn áp dụng thành công ở các quốc gia trên thế giới.

6 Việt Nam, lâu nay mới chỉ để cập vấn để này ở

góc độ hình thức, tức là trình tự, thủ tục ban hành

các văn bẩn dưới luật. Ban hành văn bản pháp quy (nghị định, nghị quyết, thông tu...) là thẩm quyền của Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác trong quá

trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Lý luận và thực

tiễn xây dựng pháp luật của Việt Nam hầu như chưa dé cập mối quan hệ từ góc độ bản cl

</div>Trang 8<div class="page_container" data-page="8">

Về phần mình, Chính phủ đóng vai trị chính trong việc dự thảo các đạo luật và xây dựng, hoàn thiện hệ

thống pháp luật, song nhiều khi khơng thể chủ động

thực hiện vai trị đó do bị bó hẹp trong tư duy “cơ quan

chấp hành, điều hành của Quốc hội”. Chính vì vậy, thực tiễn đã và đang tổn tại những bất cập trong cơng tác

xây dựng và hồn thiện pháp luật, đặc biệt là sự phức

tạp và thiếu nhất quán của hệ thống pháp luật nói

chung cũng như pháp luật trong các lĩnh vực cụ thể.

Nghiên cứu về vấn để ủy quyển lập pháp trong điều

kiện của Việt Nam có thể đưa ra được một số để xuất hữu ích nhằm góp phần khắc phục những bất cập trong.

thực tiễn nói trên một cách hiệu quả.

cAc TÁC GIA

</div>Trang 9<div class="page_container" data-page="9">

Chương I

CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHAP

1. VỀ PHÁP LUẬT, QUYỀN LẬP PHÁP, CƠ QUAN LẬP PHAP

1. Một số khái niệm về pháp luật"

Trong khoa học pháp lý kể từ thời kỳ Khai sáng (đầu thế kỷ XVIII) cho tới nay, các trường phái luật học,

với những cách tiếp cận nghiên cứu đa dạng đã đưa ra

các quan điểm khác nhau về pháp luật?.

1. Mục này bàn về pháp luật theo nghĩa chung nhất và ngungốc của nó. Vì vậy thuật ngữ “luật” và "pháp luật" được sử dụng với

cùng một nghĩa. Ở đây, tác giả chưa có ý định sử dụng hai thuật

ngữ này theo nghĩa có sự phân biệt hai nội hàm khác nhau như

cách hiểu thông thường trong khoa học pháp lý của Việt Nam.

2. Xem các khái niệm khác nhau về pháp luật được trình bày tại

John Locke: The second treatise concerning civil government (Bài luận

thứ hai về chính quyền), Barnes & Noble, 1690, Chương IX, X; Charles

de Secondate de Montesquieu: Bàn về tinh thần pháp luật (De L/esprit

des Lois, 1748), Hoàng Thanh Dam dich, Nxb. Lý luận chính tri, 2004,

</div>Trang 10<div class="page_container" data-page="10">

Năm 1690, John Locke (1632-1704) nhà triết học,

nhà chính trị người Anh đã công bố tác phẩm “Bài luận

thứ hai về chính quyền”, trong đó bàn về việc hình thành và ban chất của các hình thức chính quyền và các loại quyền lực hợp thành chính quyền dân sự. Mặc dù không trực tiếp dé cập khái niệm pháp luật trong tác

phẩm của mình song John Locke đã đưa ra quan niệm

ban đầu về trạng thái tự nhiên (State of Nature) và

trạng thái xung đột (State of War) của con người. Ơng

cũng nói về sự ra đời tất yếu của xã hội lồi người và vai trị, phạm vi của quyền lập pháp trong xã hội do’. Tác phẩm của John Locke được đánh giá là đã tạo cảm hứng cho Montesquieu (1689-1755) nhà tư tưởng

Quyển 1, 2; Jean - Jacques Rousseau: Bàn vé khế ước xã hội (Ducontract social, 1762), Hồng Thanh Dam dich, Nxb. Lý luận chính.

trị, 2004, Chương 6 - 12; Thomas Erskine Holland: The elements of

jurisprudence (Các thành tố của luật học), Oxford University Press,1910, Phân I; Hans Kelsen: General Theory of law and state (Lý luậnchung về pháp luật và nha nướo, dich bai Anders Wedberg, HavardUniversity Press, 1946, Mục I; Frederick Pollock: A first book onjurisprudence (Cuốn sách đầu tiên về luật hoo), Nxb. Macmillanand Co Ltd., 1911, Phần I; John Salmond: The law of tort (Pháp luậtvề bỗi thường thiệt hai ngoài hợp đồng), Nxb. Sweet & Maxwel, Ltd.,1980, Quyển 1, Chương 1; Andrei Vyshinsky: Pháp luật của Nhà nước.Xôviết (The law of the Soviet state), Hug Babb dich, Macmillan

Company, 1948.

1. John Locke: The second treatise concerning civil government

(Bai luận thứ hai về chính quyền), Barnes & Noble, 1690, Chương II,

II, VH va XI

</div>Trang 11<div class="page_container" data-page="11">

chính trị Pháp, ơng nổi tiếng với thuyết tam quyền phân lập, ông đã phát triển lý luận của mình về pháp luật và thuyết phân quyền vào giữa thế ky XVIII.

"Trong tác phẩm nổi tiếng “Bàn về tỉnh thân pháp luật”

(De Lesprit des lois) xuất bản năm 1748, Montesquieu

luận về pháp luật trong các chính thé khác nhau và

trong các mối quan hệ với các yếu tố khác nhau của tự nhiên và xã hội. Đề cập sự ra đời và khái niệm của pháp luật, ông viết:

“Khi con người được tổ chức thành xã hội thì họ

mất cảm giác yếu đuối, cảm giác về bình đẳng trước đây

cũng mất. Trang thái [xung đột] (TG)' bắt đầu... Hai trạng thái [xung đột] (TG) nói trên dẫn tới việc phải thiết lập luật lệ giữa người với người... Luật đó là lý trí của lồi người khi ta nói về luật chung cho mọi dân trên trái đất. Luật chính trị và luật dân sự của mỗi dân

tộc chỉ là sự vận dụng cụ thể lý trí lồi người nói trên vào từng trường hợp mà thôi”.

Như vậy, Montesquieu cho rằng khi con người rời bé trang thái tự nhiên để hình thành xã hộ

hướng tất yếu về sự phát triển của lồi người - thì khi

¡ - một xu

1. Trong Charles de Secondate de Montesquieu: Bàn về tỉnhthân pháp luật (De Lesprit des Lois, 1748), Hồng Thanh Dam

dich, Nxb. Lý luận chính trị, 2004, tr. 44, sử dụng thuật ngữ “Trạng

thái chiến tranh"

2. Charles de Secondate de Montesquieu: Bàn về tỉnh thần pháp

luật (De L’esprit des Lois, 1748), Sdd, tr. 44.

1

</div>Trang 12<div class="page_container" data-page="12">

đó dẫn tới tình trạng xung đột, thể hiện dưới hai trạng.

thái chủ yếu là xung đột giữa các xã hội loài người với nhau và giữa con người với nhau trong cùng một xã hội. Sự xung đột này là tất yếu và bản thân nó địi hỏi

trật tự và luật lệ được thiết lập để giải quyết các xung

đột trong xã hội. Pháp luật, theo Montesquieu, là lý trí

của lồi người để điều chỉnh, qua đó giải quyết, xung

đột trong xã hội. Vì xung đột trong xã hội lồi người

là tất yếu nên sự tổn tại của pháp luật trong xã hội là tất yếu.

Khi bàn sâu hơn về pháp luật với tư cách là sự thể hiện ý chí của con người, Rousseau (1712-1778) nhà triết học thuộc trào lưu khai sáng, ông viết trong tác

phẩm “Bàn về khế ước xã hội” (Du contract social):

“Khi toàn dân quy định một điểu gì cho tồn dan

thì họ chỉ xem xét đến tồn thể, nếu hình thành mối

quan hệ thì phải là quan hệ giữa toàn thể trên một cách nhìn này với tồn thể trên một cách nhìn khác; cái tồn

thể khơng hé bị chia tách ra. Như vậy chất liệu để xây

dựng là chất liệu chung cũng như ý chí xây dựng là ý

chí chung. Cái đó tơi gọi là luật.

Khi tơi nói luật bao giờ cũng là tổng quát chung

cho mọi người, tôi hiểu rằng luật coi tất cả thân dân là một cơ thể, mà trừu tượng hóa các hành động, khơng coi

con người như một cá nhân hoặc như một hành động

riêng lẻ. Luật có thể quy định rằng sẽ có một số đặc

quyền, nhưng khơng nói rõ đặc quyền cho một cá nhân

</div>Trang 13<div class="page_container" data-page="13">

cụ thể nào. Luật cũng có thể chia công dân làm nhiều

hạng, nhưng không chỉ định cụ thể người này, người kia

là thuộc hang nay hay hạng khác”.

Như vậy, Rousseau đã phát triển thêm một bước

khái niệm về pháp luật bằng sự phát hiện tính “chung” của pháp luật. Đối với Rousseau, luật vừa là sản phẩm

của ý chí chung, của cái tồn thể xã hội con người, vừa áp dụng chung cho toàn thể xã hội con người mà khơng có sự phân biệt hay cá thể hóa. Tính chung và tính tồn thể này độc đáo ở chỗ, chính ý chí của tồn thể xã hội được chuyển hóa thành luật và đến lượt mình, luật

quay trở lại áp dụng chung cho toàn thể xã hội con

người. Tất nhiên, cái gọi là “áp dụng toàn thể” trong trường hợp này cần được hiểu một cách linh hoạt, theo

nghĩa bao gồm cả luật áp dụng chung cho một nhóm, một loại đối tượng nhất định trong xã hội.

Kể từ cuối thế kỷ XIX, khoa học pháp lý ngày càng

phát triển và hình thành các trường phái luật học khác

nhau với những quan điểm khác nhau về pháp luật, như

trường phái pháp luật tự nhiên (Natural law), trườngphái pháp luật thực định (Positive Jaw), trường pháipháp luật xã hội chủ nghĩa. Các trường phái này đều

có đặc điểm là cách tiếp cận cụ thể hơn về khái

pháp luật. Frederick Pollock, một học giả người Anh

1. Jean - Jacques Rousseau: Ban về khế ước xã hội (Du contract

social, 1762), Sdd, tr. 95.

13

</div>Trang 14<div class="page_container" data-page="14">

đầu thế kỷ XX, sau khi xem xét các khái niệm pháp luật của các trường phái luật học khác nhau đã tổng kết

như sau:

“Pháp luật là quy tắc xử sự ràng buộc đối với các thành viên sinh sống trên lãnh thổ quốc gia. Khơng thể

hình dung được nếu quy tắc xử sự đó khơng được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế”.

Thomas Erskine Holland, một học giả khác cùng

thời với Frederick Pollock cũng đã đưa ra một khái niệm

tương tự về pháp luật, song nhấn mạnh hơn tới nội dung của pháp luật. Theo Erskine Holland: “Pháp luật,

vì vậy, theo nghĩa trừu tượng của các quy tắc hành xử của con người, là những quy định bắt buộc thực hiện,

hoặc không được thực hiện, một số loại hành vi nào đó

mà nếu khơng tn thủ điểu đó sẽ bị hoặc có thể bị áp

dụng chế tài hoặc những điều bất lợi nào do”.

Một học giả khác thuộc trường phái luật học Anh -Mỹ, John Salmond (1862-1924) lại đưa ra một khái niệm khác về pháp luật trong đó thuộc tính “chung” và

chủ thể ban hành pháp luật được nhấn mạnh:

“Pháp luật có nghĩa là pháp luật bắt buộc (imperative law) là quy tắc xử sự áp đặt đối với con người bởi một.

1. Frederick Pollock: A first book on jurisprudence (Cuốn sáchđầu tiên về luật học), Nxb. Macmillan and Co Ltd., 1911, tr. 29.

2. Thomas Erskine Holland: The elements of jurisprudence (Các

thành tố của luật hoc), Oxford University Press, 1910, tr. 23.

</div>Trang 15<div class="page_container" data-page="15">

cơ quan có thẩm quyền cưỡng chế để bảo đảm thi hành.

Nói cách khác, pháp luật là mệnh lệnh trong đó quy

định một số cách thức xử sự chung và nó được áp đặt và bảo đảm thực hiện bỗi cơ quan có thẩm quyền”.

Hans Kelsen (1881-1973) người Mỹ gốc Áo, một học.

giả đến từ nền luật học châu Âu lục địa, cũng đưa ra

quan điểm tương tự với John Salmond về khái niệm

pháp luật. Ông viết ngay trong trang đầu tiên của một.

tác phẩm nổi tiếng của mình:

“Pháp luật là trật tự của hành vi, đó là một hệ thống các quy tấc xử sự ràng buộc hành vi của con người. “Trật tự này do nhà nước bảo đảm thực hiện",

Sau khi Cách mạng Tháng Mười Nga thành công,

các luật gia Xôviết đã phát triển lý luận riêng của mình

về nhà nước và pháp luật dựa trên chủ nghĩa duy vật lịch sử Mác - Lênin. Khác với các khái niệm nêu trên, khái niệm pháp luật theo trường phái Xôviết nhấn

mạnh tới ý nghĩa chính trị của pháp luật với tư cách

công cụ để phục vụ đấu tranh giai cấp và thống trị giai

cấp. Andrei Vyshinsky, Viện trưởng Viện kiểm sát tối

1. John Salmond: The law of tort (Pháp luật về bổi thường thiệthại ngoài hợp đồng), Nxb. Sweet & Maxwel, Ltd., 1930, tr. 20.

2, Hans Kelsen: General Theory of law and state (Lý luận chung vềpháp luật va nha nuée), dich bởi Anders Wedberg, Havard University,

1946, tr. 1.

15

</div>Trang 16<div class="page_container" data-page="16">

cao Liên bang Xốviết giai đoạn 1931-1939, đã đưa ra khái niệm pháp luật đại diện cho trường phái luật học Xôviết như sau:

“Pháp luật là tổng thể (a) các quy tắc xử sự, thể hiện.

ý chí của giai cấp thống trị và được xác lập trong trật tự

pháp lý, và (b) các tập quán và quy tắc của đời sống cộng đồng được cơ quan có thẩm quyền công nhận - việc tuân thủ tất cả các quy tắc xử sự này được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước nhằm bảo vệ,

bảo dam va phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự xã hội có lợi cho giai cấp thống trị và được giai cấp thống trị chấp nhận”'.

Quan điểm của các học giả Xơviết về pháp luật

hồn tồn được chia sẻ bởi các học giả Việt Nam trong

thời kỳ trước Đổi mới. Tuy nhiên, kể từ khi Đổi mới cho đến nay, quan điểm về khái niệm pháp luật ở Việt Nam

phần nào đã được điều chỉnh hài hòa hơn, tính giai cấp vẫn được cơng nhận như một phần thuộc tinh cố hữu của pháp luật, song bên cạnh đó tính xã hội cũng đã

bước đầu được để cao. Theo cách hiểu phổ biến ở Việt

Nam hiện nay thì:

“Pháp luật là hệ thống quy tắc xử sự chung do

Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận và bảo đảm thực hiện

1. Vyshinsky, Andrei Vyshinsky: Pháp luật của Nhà nước Xôviết

(The law of the Soviet state), Hug Babb dịch, Macmillan Company,

1948, tr. 50.

</div>Trang 17<div class="page_container" data-page="17">

để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo mục dich, định

hướng của Nhà nước"

Mặc dù được thể hiện dưới những ngôn từ khác

nhau, cách tiếp cận cũng khơng hồn tồn giống nhau, thậm chí có thể đối lập nhau, song các quan điểm xuyên suốt từ cuối thế kỷ XVII toát lên những nét chung nhất định khi để cập khái niệm pháp luật.

Thứ nhất, pháp luật là tổng hợp các quy tắc xử sự

chung được đặt ra để thiết lập các trật tự trong xã hội.

Với tư cách là quy tắc xử sự, pháp luật có nội dung là các quyền hoặc nghĩa vụ pháp lý tác động lên hành vi của con người, uốn nắn hành vi của con người trong những hoàn cảnh cụ thể. Khi pháp luật áp đặt nghĩa vụ hoặc hạn chế hành vi thì bắt buộc con người phải tuân theo. Với tư cách là quy tắc xử sự chung, pháp luật được

hiểu theo nghĩa rộng, tức là nó khơng điều chỉnh các trường hợp cụ thể mà mang nghĩa trừu tượng. Pháp luật được đặt ra để áp dụng với toàn thể xã hội hoặc

quy định về một nhóm hành vi hoặc đối tượng trong xã hội. Như vậy, pháp luật bao gồm các quy tắc xử sự chứa. đựng các quyền, nghĩa vụ pháp lý tác động chung lên các chủ thể. Các quy tắc xử sự, tức là pháp luật, phải được đặt ra trước khi hành vi được thực hiện. Để phân biệt, trong một số trường hợp có những quy tắc xử sự

1. Trường Dai học Luật Hà Nội: Giáo trình lý luận nhà nước và

ái Nxb. Côi

pháp luật, Nxb. Cô Fane

TRƯỜNG ĐẠI HOC LUẬT H

17

</div>Trang 18<div class="page_container" data-page="18">

riêng và cũng mang giá trị pháp lý bắt buộc như pháp

luật, có thể được gọi là pháp luật riêng. Ví dụ, một

quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với một

hành vi vi phạm pháp luật giao thông được ban hành

đúng thẩm quyển; trường hợp này cơ quan nhà nước có thẩm quyển ban hành một lệnh buộc người vi phạm. phải thực hiện một việc, đó là nộp phạt. Quy tắc xử sự

này chỉ được ban hành riêng cho người vi phạm và cũng

chỉ cho hành vi vi phạm cu thể chứ không được áp dung

cho người khác cho di có hành vi vi phạm tương ty’. vi dụ khác, hai pháp nhân ký kết hợp đồng kinh

doanh được pháp luật chung công nhận là hợp pháp

và được cơ quan tư pháp bảo vệ. Vi phạm đối với các

cam kết trong trường hợp này có thể sẽ bị kiện ra tịa

và phải béi thường thiệt hại, qua đó bảo vệ hợp đồng giữa hai bên. Như vậy, hợp đồng này, khi được ký kết

hợp pháp, có thể được coi là thứ pháp luật riêng giữa

hai bên.

Thứ hai, pháp luật do các cơ quan nhà nước có

thẩm quyển đặt ra hoặc công nhận và được bảo dam thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước. Pháp luật tất yếu phải do cơ quan nhà nước có thẩm.

quyền ban hanh bởi lẽ chỉ có Nhà nước mới là đại điện

1. Hane Kelsen: General Theory of law and state (Lý luận chung

về pháp luật và nhà nướ, dịch bồi Anders Wedberg, Havard

University Press, 1946, tr, 128, 129.

</div>Trang 19<div class="page_container" data-page="19">

cao nhất và có chủ quyền của tồn bộ dân cư trên phạm vi lãnh thổ, chỉ có cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới có đủ tư cách để đặt ra pháp luật ràng buộc hành vi của.

mọi người, qua đó thiết lập trật tự trong xã hội và bảoChính vì lý do

này, có thể nói pháp luật thể hiện ý chí chung của xã Pháp luật và các trật tự do pháp luật thiết lập nên sẽ là vô nghĩa nếu việc vi phạm pháp luật và các trật tự đảm tự do của mọi người trong xã hội

đó khơng đem lại hậu quả pháp lý bất lợi nào cho chủ

thể vi phạm. Các chế tài pháp lý trong trường hợp này

nhằm mục đích bảo đảm trật tự được duy trì và pháp luật được tuân thủ. Phải là Nhà nước chứ không phải bất kỳ hệ thống thiết chế nào khác trong xã hội có đủ tư cách áp đặt các chế tài đó lên các thành viên của xã hội qua đó bao dam các thành viên của xã hội tôn trong trật tự và ý chí chung. Chỉ có Nhà nước, với đẩy đủ các cơ quan và bộ máy của nó, mới là hệ thống thiết chế có chủ quyền đối với tồn bộ phạm vi lãnh thổ và dân cư,

được người dân trao quyển để thực hiện chủ quyền đó

đối với mình.

Như vậy, có thể định nghĩa khái quát pháp luật là

tổng thể các quy tắc xử sự chung, do cơ quan nhà nước

có thẩm quyển đặt ra, thể hiện ý chí chung của xã hội, được bảo đảm thực hiện bằng cưỡng chế nhà nước bằng

cách áp dụng chế tài đối với vi phạm, qua đó giải quyết các xung đột trong xã hội, thiết lập các trật tự phù hợp. với ý chí chung. Do xung đột trong xã hội lồi người là

18

</div>Trang 20<div class="page_container" data-page="20">

tất yếu nên sự tồn tại của pháp luật cũng là tất yếu. Với

ý nghĩa như vậy, pháp luật là công cụ thiết yếu nhất để

thiết lập trật tự trong xã hội. Khơng có pháp luật, các

mâu thuẫn trong xã hội không được giải quyết triệt để,

dẫn tới tình trạng người dân tự xử các mâu thuẫn dựa trên lịng vị kỷ của mình mà gây ra tình trạng rối loạn

xã hội.

2. Pháp luật thành văn

Trong hệ thống pháp luật quốc gia hiện đại, tức là

tổng thể pháp luật chung trong một quốc gia hiện đại,

có thể có ba loại hình pháp luật khác nhau, đó là pháp

luật thành văn (statufory law), pháp luật tập quán(customary Jaw) và pháp luật án lệ (precedent). Trong

đó, pháp luật thành văn là các quy tắc xử sự chung do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra và ban

hành trong các văn bản quy phạm pháp luật nhất định

để điều chỉnh các quan hệ xã hội hay các hành vi xảy ra sau đó. Các quy tắc xử sự chung của pháp luật thành văn được thể hiện bằng ngơn ngữ súc tích, cơ đọng và

mang tính trừu tượng dưới hình thức các quy phạm cu thể. Một khi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo đúng thủ tục quy inh, các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý và được bảo đảm

thực thi bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà

trước tiên là tịa án. So với pháp luật tập quán và pháp

luật án lệ, pháp luật thành văn chiếm tuyệt đại đa số

</div>Trang 21<div class="page_container" data-page="21">

trong hệ thống pháp luật và là bộ phận quan trọng nhất. của pháp luật quốc gia. Thậm chí, các cơ quan có thẩm quyền của các quốc gia hiện đại ngày càng có xu hướng ban hành nhiều hơn các văn bản quy phạm pháp luật

để diéu chỉnh các loại quan hệ trong xã hội vốn đang

ngày càng trở nên đa dang và phức tap hơn. Lĩnh vực của pháp luật thành văn cũng chính là lĩnh vực mà trong đó có sự hiện diện của ủy quyền lập pháp. Chính vì vậy, ở nhiều nội dung trong sách này, thuật ngữ “pháp luật” được sử dụng đồng nghĩa với “pháp luật

thành văn”.

Tập hợp pháp luật thành văn của một quốc gia có

thể được phân loại theo các tiêu chí khác nhau để xem

xét một cách cụ thể.

Theo tiêu chí về nội dung của quy phạm, có thé

phân loại pháp luật thành pháp luật nội dung (material

Jaw) và pháp luật thủ tục (formal law). Pháp luật nội dung quy định các quyền và nghĩa vụ pháp lý mà người dan được hưởng hoặc phải thực hiện hay khơng được thực hiện, ví dụ quyển được có luật sư bào chữa, luật sư bào chữa có quyển được gặp thân chủ, quyển được thành lập doanh nghiệp, v.v.. Pháp luật thủ tục quy định về trình tự, thủ tục pháp lý mà các cơ quan nhà nước thực hiện hoặc người dân phải thực hiện tại các cơ quan nhà nước để qua đó hiện thực hóa quyền và nghĩa vụ pháp lý của mình mà luật nội dung đã quy định. Pháp luật quy định thủ tục pháp lý mà người dân phải

21

</div>Trang 22<div class="page_container" data-page="22">

thực hiện tại các cơ quan nhà nước có thể được gọi là

pháp luật thủ tục bên ngoài (external procedural law), tức là thủ tục tiến hành giữa cơ quan nhà nước và người dân. Khi thực hiện các thủ tục này, thông thường người

dân phải thực hiện một số nghĩa vụ để đáp ứng các

yêu cầu nhất định của cơ quan nhà nước. Ví dụ: khi người dân đến cơ quan nhà nước hoàn tất các thủ tục giấy tờ

để đăng ký thành lập doanh nghiệp, hay luật sư phải

làm các thủ tục tại cơ quan tố tụng để được gặp thân

chủ. Khác với pháp luật thủ tục bên ngoài, pháp luật

thủ tục bên trong (internal procedural law) bao gồm các

quy tắc xử sự chung do cơ quan nhà nước ban hành để

điều chỉnh mối quan hệ thủ tục giữa các cơ quan nha

nước với nhau để thực thi pháp luật nội dung. Ví dụ: khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở cấp trên hướng dẫn cơ quan nhà nước có thẩm quyển ở cấp dưới trong việc xử lý các thủ tục, giấy tờ nhằm đăng ký kinh

doanh cho người dan’. Mặc dù là thủ tục nội bộ của cơ quan nhà nước và liên quan mật thiết với việc thực

hiện chức năng hành pháp, nhưng trong quá trình thực

thi pháp luật các thủ tục nội bộ này có thể ảnh hưởng

1. Sự phân biệt giữa pháp luật thủ tục bên trong và pháp luật

thủ tục bên ngoài ở đây tương tự như sự phân biệt giữa pháp luật

bên trong và pháp luật bên ngoài theo quan điểm của Bruce Wyman

trình bày trong tác phẩm “Điểu chỉnh các quan hệ của quan

chức công” (Governing the relations of public officers), Keefe-DavisonCompany, 1903, tr. 15-18,

</div>Trang 23<div class="page_container" data-page="23">

tiểm tàng đến việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của

người dân.

Theo tiêu chí tên gọi và thứ bậc hiệu lực của văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật, tập hợp pháp luật

thành văn của một quốc gia có thể được phân loại thành

các văn ban quy phạm pháp luật được ban hành với tên gọi khác nhau. Căn cứ phân loại này dựa trên thực tiễn sử dụng tên gọi văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật ở mỗi quốc gia, ví dụ Hiến pháp, luật, pháp lệnh,

nghị định, thông tư hay bất kỳ văn bản quy phạm pháp

luật nào khác. Trong đó, Hiến pháp là đạo luật cơ ban có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật quốc gia. Hiến pháp có thể được ban hành bởi cơ quan lập pháp quốc gia, hoặc do tồn dân phúc quyết thơng qua hình thức trưng cầu dân ý. Luật là văn bản quy

phạm pháp luật chung do cơ quan lập pháp quốc gia,

thường là cơ quan đại diện cao nhất ban hành. Các văn bản quy phạm pháp luật còn lại có hiệu lực thấp hơn luật

do các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước ban hành.

3. Quyền lập pháp, hoạt động lập pháp, cơ quan

John Locke có lẽ là học giả đầu tiên đưa ra khái niệm về quyền lập pháp. Trong tác phẩm nổi tiếng của mình, ơng viết:

“Quyền lập pháp là nhánh quyền lực có quyền định hướng cách thức sử dụng sức mạnh của Khối thịnh vượng

23

</div>Trang 24<div class="page_container" data-page="24">

chung để duy trì cộng đồng cũng như các thành viên

sinh sống trong cộng đồng đó”.

'Từ khái niệm hết sức trừu tượng của John Locke về quyền lập pháp và khái niệm về pháp luật phân tích

trên đây có thể xác định rằng quyền lập pháp chính là quyền làm ra pháp luật. Chính pháp luật là công cụ để

định hướng cách thức sử dụng sức mạnh của nhà nước

tác động lên toàn thể cộng đồng hoặc toàn thể các cơ quan nhà nước. Ổ đây có hai điểm đáng lưu ý. Thứ nhất,

quyển lập pháp là quyền của nhà nước và điểu này được hiểu theo nghĩa trừu tượng, có nghĩa rằng quyền này có

thể không nhất định phải gắn với một cơ quan nhà nước

cụ thể nào song nó ln phải được thực hiện với danh nghĩa nhà nước. Bởi chỉ có nhà nước mới là thiết chế

duy nhất có chủ quyền trên tồn bộ phạm vi lãnh thổ va có tính chính thống để đặt ra pháp luật buộc toàn thể

cộng déng sinh sống trên lãnh thổ đó phải tuân thủ. Các thiết chế khác trong xã hội dù có đặc biệt hay đơng

đảo tới dau cũng khơng có quyền lập pháp để buộc toàn thể cộng đồng phải tuân thủ. Thứ hai, quyển lập pháp phải được hiểu là quyển ban hành ra pháp luật mà

1. Nguyên văn tiếng Anh “The legislative power is that which

has a right to direct how the force of the commonwealth shall beem- ployed for preserving the community and the members of it”

(John Locke: The second treatise concerning civil government (Bai

luận thứ hai về chính quyền), Barnes & Noble, 1690, đoạn 143),

</div>Trang 25<div class="page_container" data-page="25">

trước tiên là pháp luật thành văn với đẩy đủ các cách phân loại như dé cập trên đây. Quyền lập pháp không phải chỉ là quyền ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật nào đó, ví dụ quyền làm luật.

Hoạt động lập pháp là hoạt động làm ra pháp luật,

tức là hoạt động của một cơ quan nhà nước có thẩm.

quyển quyết định về c:

ác quy phạm pháp luật cụ thể

trong văn bản quy phạm pháp luật và chính sự quyết

định này đem lại hiệu lực pháp lý cho các quy phạmpháp luật đó, làm cho các quy phạm pháp luật có hiệu

lực bắt buộc thi hành đối với các thủ thể mà nó tác động

lên. Các hoạt động khác trong q trình lập pháp, ví dụ

dự thảo, tham vấn, đánh giá tác động quy phạm,... có thể được gọi là hoạt động hỗ trợ lập pháp.

Để diễn đạt khái niệm hoạt động lập pháp một cách cụ thể hơn, có thể sử dụng cách tiếp cận Luật Cơng

cụ lập pháp năm 2003 của Ơxtrâylia, theo đó một hoạt

động sẽ được coi là hoạt động lập pháp, nếu:

- Đặt ra hay sửa đổi các quy định chứa đựng các

quyển hay nghĩa vụ pháp lý chứ không phải áp dụng

các quy định đó vào các trường hợp cụ thể; và

- Trực tiếp hay gián tiếp tác động lên lợi ích, ap đặt nghĩa vụ, quy định quyển, thay đổi quyển hay

nghĩa vụ của các chủ thể!

1. Điều 5 Luật Công cụ lập pháp (Legislative instrument Act)

năm 2003 của Oxtraylia.

25

</div>Trang 26<div class="page_container" data-page="26">

Tat nhiên, những hoạt động này phải được thực

hiện bởi cơ quan có thẩm quyền và có lực pháp lý

buộc các đối tượng chịu tác động phải thực thi.

Co quan lập pháp, hay cơ quan có quyền lập pháp, chính là cơ quan được giao thực hiện quyền lập pháp. Nói cách khác, quyển lập pháp được giao phó cho cơ

quan nào thì cơ quan đó là cơ quan lập pháp. Như trên.

đã để cập, quyền lập pháp là quyền của nhà nước làm

ra pháp luật để ràng buộc quyển và nghĩa vụ pháp lý đối với người dân, tạo ra khuôn khổ pháp luật mà người

dân phải hành xử theo trong từng lĩnh vực nhất định.

Quyền lập pháp cũng làm ra pháp luật để trao quyền và

điểu chỉnh chính hoạt động của các cơ quan nhà nước.

Chính vì vậy, cơ quan lập pháp có vai trị cực kỳ quan

trọng trong xã hội. Trong ba nhánh quyền lực thường được biết tới theo thuyết phân quyển thì quyển lập pháp là quyển quan trọng nhất và cơ quan lập pháp. tương ứng là cơ quan quan trọng nhất, bởi lẽ cơ quan

này sẽ có quyển thiết lập các khn khổ pháp lý có hiệu lực đối với bất kỳ ai trên phạm vi lãnh thổ quốc gia.

Cũng chính cơ quan này áp đặt ý chí của mình, thơng

qua việc ban hành pháp luật lên hai nhánh cịn lại của quyền lực nhà nước.

Trước khi để cập câu hỏi cơ quan lập pháp cha một quốc gia là cơ quan nào trong bộ máy nhà nước cin đặt câu hỏi: Trong xã hội dân chủ, ai là người có quyền

</div>Trang 27<div class="page_container" data-page="27">

lập pháp? Nói cách khác quyền làm ra pháp luật phải thuộc về ai, xuất phát từ đâu?

Câu hỏi trên đây đã được trả lời ngay từ thời kỳ Khai sáng. Theo John Locke, bất kỳ công cụ nào do cơ quan nhà nước ban hành cũng không thể được coi là pháp luật nếu nó thiếu yếu tố quan trọng nhất của pháp luật, đó là sự đồng thuận của xã hội. Và khơng có ai khác ngồi xã hội, bằng cách trực tiếp hoặc thơng qua cd quan mà nó trao quyền, có quyền đặt pháp luật

cho chính mình'. Montesquieu cũng khẳng định:

“Ở một đất nước tự do, mỗi người với tư cách là

một đơn vị tự do phải là người cai trị của chính mình;

quyền lập pháp phải được đặt ở tồn thé dan chúng”?.

Kế thừa quan điểm của John Locke va Montesquieu,

Rousseau cũng khẳng định:

“ân chúng tuân theo luật phải là người làm ra luật. Va “luật trị vì tức là lợi ích chung trị vì”!

Trong tác phẩm của minh, Montesquieu viết tiếp:

“Nhung bởi vì điều này [quyển lập pháp bởi tồn

thể dân chúng] là khơng thể thực hiện được ở những

1. John Locke: The second treatise concerning civil government(Bài luận thứ hai về chính quyền), Barnes & Noble, 1690, đoạn 134.

2. Montesquieu: Tỉnh thần pháp luật (The spirit of laws), do

‘Thomas Nugent dich, 1725, Batoche Books, Nxb. Kitchener, 2001,tr. 176.

$, 4. Jean - Jacques Rousseau: Bàn về khế ước xã hội (Du

contract social, 1762), Hoàng Thanh Dam dịch, Sdd, tr. 97.

27

</div>Trang 28<div class="page_container" data-page="28">

nước lớn, và đối với nước nhỏ thì cũng vơ cùng khó khăn, điều phù hợp hơn là người dân sẽ hành động thông qua người đại diện của mình những gì mà bản thân họ khơng. thể tự hành động”.

Montesquieu cịn nhấn mạnh rằng người đại diện cần được lựa chọn theo từng khu vực dân cư có quy mơ tương đối đơng”.

Như vậy là theo quan điểm của các học giả thời kỳ

Khai sáng thì cơ quan lập pháp chính là cơ quan đại

điện của người dân. Quan điểm này hoàn toàn phù hợp.

cả về mặt lý luận và thực tiễn. Về mặt lý luận, cơ quan đại điện do Nhân dân bầu ra với nhiệm vụ phản ánh ý

chí, nguyện vọng của Nhân dân và có thể bị Nhân dân

bãi nhiệm bất cứ lúc nào. Vì vay cơ quan đại điện là cơ

quan có tính chính danh và xứng đáng nhất để được

Nhân dân trao quyền ban hành pháp luật ràng buộc đối

với toàn thể Nhân dân. Trong thực tiễn, hơn 300 năm qua kể từ thời kỳ Khai sáng là giai đoạn phát triển

rực rd của nền dân chủ đại diện với co quan nhà nước.

nịng cốt của các chính thể là các cơ quan lập pháp do

Nhân dân bầu ra và bãi nhiệm.

Cân lưu ý, nhiệm vụ của cơ quan lập pháp trong một quốc gia là bảo đảm cho quốc gia có một hệ thống.

1, 2. Montesquieu: Tinh thân pháp luật (The spirit of laws), do

‘Thomas Nugent dịch, 1725, Batoche Books, Nxb. Kitchener, 2001,

tr. 176.

</div>Trang 29<div class="page_container" data-page="29">

pháp luật đầy đủ, hồn chỉnh với những phẩm chất cần có của một hệ thống pháp luật dân chủ, bảo vệ quyền con người, vì cơng lý. Trong thực tiễn, bản thân cơ quan

lập pháp có thể khơng phải là chủ thể duy nhất xây

dựng nên hệ thống pháp luật, song nó phải bảo đảm được, và có đủ năng lực để bảo đảm được các phẩm chất

mà hệ thống pháp luật của quốc gia phải có. Chính điểu

này dẫn dat tới khái niệm “Ủy quyền lập pháp”.

IL VỀ ỦY QUYỀN LẬP PHÁP

1. Ủy quyền lập pháp và lập pháp ủy quyền

Vào thời kỳ Khai sáng của John Locke, Montesquieu và Rousseau, người ta còn chưa biết tới thuật ngữ “ay quyền lập pháp” hay “lập pháp ủy quyền”, trong tiếng.

Anh là “legislative delegation” hay “delegated legislating”.Song, cho tối hiện nay thì hiện tượng mà các thuật ngữ

này mơ tả đã trở thành hết sức phổ biến trên thế giới.

Theo nhiều nghiên cứu thì ủy quyền lập pháp đã trở nên phổ biến ở cả hai bờ Đại Tây Duong! và càng ngày

càng trở nên phổ biến ngay cả ở các quốc gia có truyén

thống pháp luật khác nhau như Đức, Pháp đại diện

cho trường phái pháp luật châu Âu lục địa, Anh, Mỹ, Ôxtrâylia, Niu Dilan đại diện cho trường phái pháp luật

1, Xem Bernard Schwartz: Pháp luật hành chính của Pháp và

thế giới luật chung (French adminis

world, New York University Press, 1954.

trative law and common law

29

</div>Trang 30<div class="page_container" data-page="30">

chung Anh - Mỹ'. Ngay ở các quốc gia châu A như Nhật Ban, An Dé, Malaixia, Xingapo?, hay các quốc gia châu

Phi như Nam Phi, ủy quyển lập pháp cũng đã trở

thành hiện tượng quen thud:

Theo khái niệm được hiểu phổ biến hiện nay‘, ủy

quyển lập pháp (legislative delegation) là việc eo quan

1. Xem Sir Courtenay Ilbert: Legislative methods and forms

(Các phương pháp và hình thức lập pháp), Clarendon Press, Oxford,1901; Georg Haibach: Comitology: A Comparative Analysis of the

Separation and Delegation of Legislative Powers (Chế độ ủyban: Phân tích so sánh giữa phân quyền và ủy quyền lập pháp),

4 Maastricht J. Eur. & Comp. L. 373 1997, Hermann Punder:Democratic legitimation of delegated legislation - A comparativeview on the American British and German law (Sự chính đáng mang

tinh dân chủ của lập pháp ủy quyền - cái nhìn so sánh về pháp luật

Hoa Ky, Anh và Đức), 58 Int'l & Comp. L.Q. 858 2009.

2. Xem Joseph Ernest De Becker: Elements of Japanese Law

(Các thành tố của pháp luật Nhật Bản), 50 S. African L.J. 310 1933;Prof. Vishweshwaraiah, Delegated legislation, Lecture delivered as,

a Resource Person at the National Law School of India University,

Bangalore to the I.A.S. Officers on July 26th, 2004.

3. Xem F. P. Rousseau, Thirty years of gertzen's case, 61 8, AfricanLJ. 31 1944.

4. Xem Alf Ross, Delegation of Power: Meaning and Validity of

the Maxim Delegate Potesias non potest delegari (Ủy nhiệm quyền lực:

'Ý nghĩa và hiệu lực của định đề Không được ủy quyền tiếp), 7 Am. J.

Comp. L. 1 1958, trang 16; Daniel Devlin, Delegated legislation

(Lập pháp ủy quyền), 32 Police J. 15, 1959, tr. 15; J. A. G. Griffith.

‘The constitutional significance of delegated legislation in England,48 Mich. L. Rev. 1079 1949-1950, tr. 1079.

</div>Trang 31<div class="page_container" data-page="31">

lập pháp của quốc gia ủy nhiệm, hay nói cách khác là

cho phép một chủ thể khác ở bên trong hoặ

bộ máy nhà nước ban hành pháp luật, dưới hình thức

văn bản quy phạm pháp luật. Pháp luật được ban hành theo cách thức ủy quyền l:

buộc đối với các chủ thể chịu tác

không phải là ngang bằng), với pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành; điều đó có nghĩa là pháp luật được

ban hành theo ủy quyền lập pháp cũng có thể chứa

đựng các nghĩa vụ hay hạn chế pháp lý buộc các chủ

thể, mà trước tiên là người dân phải thực hiện và việc không thực hiện hoặc thực hiện sai có thể đem lại hau

quả pháp lý

Căn cứ trên khái niệm ủy quyền lập pháp, lập pháp ủy quyền (delegated legislating) là hoạt động ban

hành pháp luật theo cách thức của ủy quyền lập phái

tức là hoạt động ban hành pháp luật được thực hiện béi các cơ quan không phải là cơ quan lập pháp quốc gia. Bởi không phải là cơ quan lập pháp quốc gia nên các ca

quan trên chỉ có thể ban hành pháp luật nếu được sự ủy

quyền của cơ quan lập pháp quốc gia. Đó chính là lý do

bên ngồi

pháp cũng có hiệu lực bắt

g giống như (mặc dù

tt lợi do cơ quan tư pháp áp dụng.

hoạt động lập pháp của cơ quan không phải là cơ quan lập pháp được gọi là lập pháp ủy quyển. Tóm lại, lập pháp ủy quyền là hoạt động ban hành pháp luật bồi các cơ quan nhận được sự ủy quyền của cơ quan lập pháp

quốc gia.

31

</div>Trang 32<div class="page_container" data-page="32">

2. Pháp luật nguyên phát và pháp luật thứ phat! Sau khi đã xác định khái niệm ủy quyển lập pháp

và lập pháp ủy quyền thì có thé phân loại pháp luật

theo một tiêu chí khác bên cạnh hai tiêu chí sử dụng ở mục 2 Phần I Chương này, đó là tiêu chí nguồn gốc của

thẩm quyền ban hành pháp luật. Theo đó chia ra pháp

luật do cơ quan lập pháp quốc gia ban hành và pháp luật không do cơ quan lập pháp quốc gia ban hành.

Như trên đã trình bày, cơ quan lập pháp quốc gia, thường là cơ quan đại diện cao nhất của quốc gia, do toàn

thể Nhân dân bầu ra và được Nhân dân trao quyền lập

pháp. Theo thuyết Khế ước xã hội và thuyết Phân

quyền phân tích trên đây thì Nhân dân là chủ thể của

quyền lực. Một trong những kết quả của định để này là

khẳng định chỉ có Nhân dan mới có quyền đặt ra pháp luật để hạn chế hành vi của chính mình, lấy cái ý chí

chung dựa trên cơ sở hy sinh tự do tuyệt đối mà đem lại

tự do tương đối cho cá nhân trong xã hội. Để thể hiện

và thực hiện điểu đó, Nhân dân bầu ra cơ quan đại điện của mình và trao cho cơ quan này quyền thay mặt mình

đặt ra pháp luật. Vì Nhân dân là chủ thể, là nguồn gốc của

quyền lực, trong đó có quyền lập pháp, nên pháp luật do cơ quan đại diện cao nhất của Nhân dân ban hành được

1, Khái niệm pháp luật nguyên phát (primary law) và pháp luật

thứ phát (secondary law) được để cập ở John Salmond: The Iaw of tort(Pháp luật về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đẳng), Nxb. Sweet &

Maxwel, Ltd., 1980, tr, 178-176.

</div>Trang 33<div class="page_container" data-page="33">

sự ủy nhiệm của quyển lực gốc. Do đó, có thể gọi pháp

luật này là “pháp luật nguyên phát” (primary law), tức

là pháp luật phát sinh trực tiếp từ quyền lực gốc.

Pháp luật được ban hành theo ủy quyền lập pháp được làm ra không phải bởi cơ quan lập pháp mà bởi cơ quan nhận được ủy quyền lập pháp từ cơ quan lập pháp. Pháp luật này không được làm ra dưới sự ủy nhiệm của

chủ thể gốc của quyền lực mà là của chủ thể đã nhận. được ủy nhiệm của chủ thể gốc - cơ quan lập pháp. Do đó, có thể gọi pháp luật này là “pháp luật thứ phát”

(secondary law), tức là pháp luật phái sinh gián tiếp từ quyền lực gốc.

Xét theo hình thức chứa đựng pháp luật trong

thực tiễn, pháp luật nguyên phát thường được ban hành đưới hình thức các đạo luật của Nghị viện cịn pháp luật

thứ phát có thể được ban hành dưới nhiều loại hình văn

ban dưới luật khác nhau.

Giữa pháp luật nguyên phát và pháp luật thứ phát,

tức là pháp luật được ban hành theo ủy quyền lập pháp tổn tại một mối quan hệ khăng khít mang tính chất như một mệnh dé của khoa học pháp lý. Dé là pháp luật

thứ phát phải chịu sự chỉ phối của pháp luật nguyên

phát, khơng có pháp luật thứ phát nào nằm ngồi sự bao quát của pháp luật nguyên phát và nếu không phải là

cơ quan lập pháp thì khơng được ban hành pháp luậtnguyên phát (mối quan hệ này sẽ được phân tích kỹ hơn

ở các phần sau).

3uoLe 33

</div>Trang 34<div class="page_container" data-page="34">

3. Phân loại pháp luật ban hành theo ủy quyền

lập pháp

Ngoài sự khác biệt về nguồn gốc của quyền ban

hành, kéo theo đó là sự khác biét về chủ thể ban hành

và thứ bậc của hiệu lực pháp lý, thì giữa pháp luật nguyên phát và pháp luật ban hành theo ủy quyền lập pháp (pháp luật thứ phát) hầu như khơng có sự khác

biệt đáng kể. Cũng là pháp luật nên pháp luật nguyên

phát có những phân loại nào thì pháp luật thứ phátcũng có những phân loại đó, trừ sự phân loại theo hình.

thức chứa đựng văn bản quy phạm pháp luật vốn được

dùng để phân biệt chính hai loại pháp luật này. Như

vậy, pháp luật thứ phát cũng bao gồm các quy phạm pháp luật nội dung, các quy phạm pháp luật thủ tục bên trong và các quy phạm pháp luật thủ tục bên ngoài theo nghĩa phân tích tại mục 2 Phần I trên đây!. Việc các

1. Xem Stephen Argument, Parliamentary Scrutiny of Quasi -legislation Austraylia, Published and Printed by the Department ofthe Senate Parliament House, Canberra, ISSN 1031-976X, May 1992,tr. 9; Duncan Berry, When does an instrument made under primary

legislation have “legislative effect”? (The Loophole in March 1997 and

is based on a paper presented at the CALC conference held in Vancouver,

September 1996), tr. 12; Daniel Deviin, Delegated legislation (Lập phápuy quyền), 32 Police J. 15, 1959, tr. 16. Mục này bàn về pháp luậttheo nghĩa chung nhất và ngun gốc của nó. Vì vậy thuật ngữ “luật”

và “pháp luật” được sử dụng với cùng một nghĩa. Ở đây, tác giả chưa.

có ý định sử dụng hai thuật ngữ này theo nghĩa có sự phân biệt bainội hàm khác nhau như cách hiểu thông thường trong khoa học

pháp lý của Việt Nam

</div>Trang 35<div class="page_container" data-page="35">

cơ quan được ủy quyền lập pháp có thé ban hành loại

quy phạm pháp luật nào trên đây hoàn toàn tùy thuộc

vào phạm vi mà nó được ủy quyền.

II. TÍNH TẤT YẾU VÀ ĐẶC ĐIỂM CUA ỦY QUYỀN

LẬP PHÁP

1. Tính tất yếu của ủy quyền lập pháp

Từ thế kỷ thứ XVII, trong khoa học pháp lý, đặc biệt là trong lý thuyết lập pháp, đã tổn tại một định để

nổi tiếng của John Locke:

“Co quan lập pháp không được chuyển giao quyền.

làm pháp luật vào bất kj tay ai, bởi vi đó là quyển được

ủy nhiệm từ nhân dan, người nhận sự ủy nhiệm đó khơng

được chuyển giao lại quyền đó cho người khác”,

Theo định dé này thì quyển lập pháp của quốc gia, tức là đặt ra pháp luật ràng buộc đối với người dân, chỉ

có thể được trao cho cơ quan do người dan bầu ra và

cơ quan này không được chuyển giao quyển này vào tay bất kỳ cơ quan nào khác. Diéu này được hiểu là trên lãnh thổ quốc gia chỉ có một cơ quan lập pháp do người dân bầu và trao quyền lập pháp. Bất cứ co quan nào

khác nếu không do người dân bầu để thực hiện quyền.

lập pháp thì khơng được thực hiện quyền lập pháp và Nghị viện, do đó, cũng không được chuyển giao quyền

1. John Locke: The second treatise concerning civil government

(Bài luận thứ hai về chính quyền), Barnes & Noble, 1690, đoạn 141.

35

</div>Trang 36<div class="page_container" data-page="36">

lập pháp vào tay bất cứ cơ quan nào khác. Nếu điểu này xảy ra sẽ dẫn tới tình trạng cơ quan được đặt ra pháp.

luật để ràng buộc nghĩa vụ đối với người dân lại chưa được sự đồng ý của người dân để làm điều đó và như

vậy sẽ đi ngược lại với tỉnh thần của chế độ dân chủ và pháp quyền. Ngay từ thuở đầu hình thành và phát triển của khoa học chính trị, pháp lý hiện đại, định để này đã trở thành một trong những trụ cột của học thuyết phân quyền.

Có thể thấy, thực tiễn ủy quyển lập pháp, như

phân tích trên đây, không tuân thủ định để của John

Locke. Ủy quyền lập pháp trên thực tế đã đóng vai trị

cơ sở để hình thành nên loại pháp luật có hiệu lực pháp

lý đẩy đủ đối với người dân mà không do cơ quan lập pháp do Nhân dân bầu ra ban hành. Mặc dù có phan trái với học thuyết phân quyền song, sự xuất hiện ủy quyền lập pháp lại mang tính tất yếu. Điều này được

thể hiện qua một số điểm sau đây:

Thứ nhất, trong xã hội hiện đại, đặc biệt kể từ

khi bắt đầu thời kỳ cơng nghiệp hóa cuối thế kỷ XIX, hệ thống pháp luật của các quốc gia trở nên ngày càng đổ sộ hơn và phức tạp hơn. Đây là một xu thế khách quan xảy ra ở tất cả các quốc gia. Montesquieu đã kết

luận rằng, kể từ khi con người sống thành cộng đồng,

tức là thành xã hội, con người đã lao vào trạng thái

xung đột liên miên và pháp luật được đặt ra để

n

nắn xử sự của các bên liên quan, qua đó điều tiết các

</div>Trang 37<div class="page_container" data-page="37">

xung đột này'. Từ kết luận này có thể suy ra quy mô cộng đồng của con người càng lớn, càng tập trung, mối quan hệ giữa con người trong cộng đồng càng dày đặc thì xung đột xảy ra càng nhiều và nhu cầu đối với sự điều chỉnh của pháp luật càng lớn. Nếu khơng có pháp luật điều chỉnh một lĩnh vực nào đó có xung đột thì lĩnh vực đó sẽ trở nên hỗn loạn và “luật rừng” sẽ lên ngơi,

khơng xã hội hiện đại nào thốt khỏi xu hướng này.

Cuộc sống hiện đại của con người chịu sự chỉ phối của cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa, số hóa, tin học hóa làm cho mức độ tập trung dân cư về các đô thị ngày càng lớn, sự giao dịch, tương tác ngày càng đậm đặc. Có những. lĩnh vực cách đây 300 năm chưa chứa đựng nhiều xung như lĩnh vực vệ sinh an toàn thực phẩm, y

dược, an tồn lao động, vệ sinh mơi trường, v.v., nhưng

nay những lĩnh vực này chứa đựng nhiều xung đột nhất. và có nguy cơ tiểm tàng ảnh hưởng tới lợi ích chung nhất. Những lĩnh vực trước kia đã xuất hiện xung đột, song giờ đây quy mô và tính phức tạp của nó lớn hơn. nhiều, ví dụ lĩnh vực giao thông đường bộ, giao thông đường thủy,... Bên cạnh đó, nhà nước hiện đại, trong xu hướng bảo đảm phúc lợi xã hội (social welfare) cũng ngày càng quan tâm điều chỉnh một số lĩnh vực như:

bảo hiểm xã hội, chăm sóc y tế, bảo hộ lao động, v.v..

1. John Locke: The second treatise concerning civil government

(Bài luận thứ hai về chính quyền), Barnes & Noble, 1690, đoạn 141.

37

</div>Trang 38<div class="page_container" data-page="38">

Tat cả những yếu tố này làm gia tăng nhu cầu xây dựng pháp luật trong xã hội hiện đại lên gấp nhiều lần so với thời kỳ của John Locke, Montesquieu và Rousseau.

Thứ hai, cùng với xu hướng mở rộng các lĩnh vực điều chỉnh của pháp luật, bản thân pháp luật ngày nay cũng đứng trước yêu cầu mang tính kỹ thuật cao hơn, chỉ tiết hơn, toàn diện hơn và một số lĩnh vực đòi hỏi sự

thay đổi thường xuyên hơn. này thể hiện rõ nhất trong lĩnh vực phát triển kinh tế. Cùng với q trình

cơng nghiệp hóa, trong nền kinh tế ngày càng xuất hiện hồn chỉnh như cơng nghiệp

thực phẩm, cơng nghiệp hóa chất, cơng nghiệp cao su,

nhiều ngành cơng ng]

cơng nghiệp khai khống, cơng nghiệp năng lượng, cơng

nghiệp thuốc lá, rượu - bia, v.v., u cầu hình thành các ngành công nghiệp này trong nền kinh tế ln mang tính tất yếu mà mọi quốc gia đều khuyến khích. Tuy

nhiên, sự hiện diệ của chúng vừa có nhiều tác động tích cực song cũng tiểm tàng tác động tiêu cực tới đời sống của người dân. Vì vậy nhà nước hiện đại luôn đứng. trước nhu cầu điểu chỉnh các ngành cơng nghiệp một.

cách tồn diện, từ quy trình sản xuất, tiêu chuẩn chất

lượng sản phẩm, tới tác động môi trường, tiêu chuẩn

bảo vệ sức khỏe người lao động, v.v.. Các ngành cơng

nghiệp càng có nguy cơ cao (ví dụ: thuốc lá, hóa chất, rượu, bia), thì nhu cầu điểu chỉnh càng cao. Sự điểu chỉnh chỉ tiết và tồn điện như vậy nhằm mục đích vừa.

phát huy được tác dụng tích cực của các ngành cơng

</div>Trang 39<div class="page_container" data-page="39">

ngl trong phat triển kinh tế, vừa bảo đảm được sự

an toan cho cộng đồng. Chính điều này làm cho pháp luật trong lĩnh vực công nghiệp có xu hướng mang tính

kỹ thaật cao hơn và chỉ tiết hơn và do vay cũng có thé thường xuyên bị thay đổi hơn.

Thứ ba, trong quá trình hoạt động của nhà nước hiện đại ln có những tình huống mang tính chất bất ngờ xảy ra đồi hồi có hành động kịp thời của nhà nước. Các trường hợp bất ngờ thơng thường nhất là thiên tai,

địch toa có thể chia cắt một phần lãnh thổ hoặc đặt một phần lãnh thổ vào tình trạng khẩn cấp. Ngồi ra, khi

các qiốc gia ngày càng hội nhập nhiều hơn thì cũng xuất niện các tình huống bất ngờ như trừng phạt kinh tế, lh cấm vận gây ảnh hưởng tức thời và có khi nghiêm trọng tới các ngành sản xuất trong nước. Những tình suống bất ngờ như vậy nhiều khi đồi hỏi hành

động khẩn cấp về mặt lập pháp, ví dụ thiết lập chế

quản lý chặt chẽ hơn ở khu vực khẩn cấp, giảm thuế

trongnước hoặc đưa một mặt hàng nào đó ra khỏi danh

mục lánh thuế xuất khẩu hàng hóa để giảm bét khó khăndo trừng phạt kinh tế.

Thứ tư, do đặc thù của từng địa phương về đời

sống ‘in hóa, phong tục tập quán, điều kiện thổ nhưỡng,...

mà piáp luật ở những nơi đó cũng có những nét đặc thù riêng Duy nhất một cơ quan lập pháp quốc gia không thé lan hành tất cả pháp luật phù hợp với điều kiện đặc trù của tất cả các địa phương của quốc gia.

39

</div>Trang 40<div class="page_container" data-page="40">

Những yếu tố trên đây có tác động sâu sắc tới công tác xây dựng pháp luật của nhà nước hiện đại. Cơ quan

lập pháp của 300 năm trước không hé đối mặt với nhu

câu xây dựng khối lượng pháp luật lớn và phức tạp như ngày nay. Xã hội của thời kỳ đó cịn đơn giản, chủ yếu là các mối quan hệ giữa chủ đất với nông dân và giữa cáo

tiểu thương với nhau. Vì vậy nhu cầu quản trị cũng đơn

giản và nhu cầu xây dựng pháp luật không quá lớn.

300 năm sau, cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động

của cơ quan lập pháp của quốc gia về cơ bản không thay đổi, chúng vẫn là những tập thể hàng trăm đại biểu do người dan bầu ra trên phạm vi cả nước và hoạt động. theo chế độ hội nghị, biểu quyết theo đa số. Mặc dù được sự hỗ trợ của khoa học, công nghệ hiện đại, các cơ quan lập pháp ngày nay hồn tồn khơng có nguồn lực

cần thiết để trực tiếp làm ra toàn bộ hệ thống pháp luật

của quốc gia. Chúng khơng có đủ thời gian để các đại

biểu trao đổi chỉ tiết và sau đó biểu quyết về các quy

phạm pháp luật có mức độ phức tạp và tính kỹ thuật cao. Để đáp ứng nhu cầu lập pháp của thực tiễn hiện đại, cơ quan lập pháp quốc gia phải ủy quyền cho các cơ

quan khác có chế độ làm việc thường xuyên hơn, có hiểu.

biết chuyên sâu và có nguồn lực sẵn sàng hơn để cùng

mình xây dựng và hồn thiện hệ thống pháp luật.

1. Chorley: Law-making in Whitehall, 9 Mod. L. Rev. 26, 1946,

tr. 26.

</div>