TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƯỚC
-----------***------------

NINH THỊ HỒNG ANH
MSSV: 1953801014009

MƠ HÌNH CƠ QUAN QUẢN LÝ BẦU CỬ
TRÊN THẾ GIỚI VÀ KINH NGHIỆM CHO
VIỆT NAM

Khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật
Niên khóa: 2019 - 2023

Người hướng dẫn: ThS. TRẦN THỊ THU HÀ

TP.HCM - Năm 2023


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật với đề tài “Mơ hình cơ
quan quản lý bầu cử trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam” là cơng trình
nghiên cứu do chính tơi thực hiện dưới sự hướng dẫn của ThS. Trần Thị Thu Hà.
Khóa luận có sử dụng, trích dẫn ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các
thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể và chính xác. Các số liệu, thơng tin
được sử dụng trong khóa luận là hoàn toàn khách quan, trung thực.
Tác giả

Ninh Thị Hồng Anh

DANH MỤC CÁC TỪ NGỮ VIẾT TẮT
Hội đồng Bầu cử quốc gia

HĐBCQG

Ủy ban Thường vụ Quốc hội

UBTVQH

Cơ quan quản lý bầu cử

CQQLBC

Đại biểu QFuốc hội

ĐBQH

Đại biểu Hội đồng nhân dân

ĐBHĐND


DANH MỤC CÁC BẢNG
STT
1
2
3

Nội dung
Bảng 1: Đặc điểm của các cơ quan bầu theo Mơ hình độc lập

(theo IDEA)
Bảng 2: Đặc điểm của các cơ quan bầu cử theo Mô hình Chính
phủ (theo IDEA)
Bảng 3: Đặc điểm của cơ quan bầu cử theo Mơ hình Hỗn hợp
(theo IDEA)

Trang
27
30
33

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ
STT
1

Nội dung
Biểu đồ: Ba mơ hình cơ quan quản lý bầu cử

Trang
25


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1
CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ MƠ HÌNH CƠ
QUAN QUẢN LÝ BẦU CỬ .....................................................................................8
1.1 Khái niệm về mơ hình cơ quan quản lý bầu cử ............................................8
1.2 Các nguyên tắc thiết kế mô hình cơ quan quản lý bầu cử trên thế giới ....9
1.2.1 Nguyên tắc độc lập (Independence) .........................................................10
1.2.2 Nguyên tắc vô tư (Impartiality) ...............................................................12

1.2.3 Nguyên tắc liêm chính (Integrity) ............................................................13
1.2.4 Nguyên tắc minh bạch (Transparency) ....................................................14
1.2.5 Nguyên tắc hiệu quả (Efficiency) .............................................................16
1.2.6 Nguyên tắc chuyên nghiệp (Professionalism) .........................................18
1.2.7 Nguyên tắc định hướng/tinh thần phục vụ (Service-mindedness) ...........20
1.3 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý bầu cử .........21
1.3.1 Chức năng của các cơ quan quản lý bầu cử .............................................21
1.3.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Cơ quan quản lý bầu cử .................................22
1.4 Các mơ hình cơ quan quản lý bầu cử trên thế giới ....................................24
1.4.1 Mơ hình cơ quan quản lý bầu cử Độc lập ................................................25
1.4.2 Mơ hình cơ quan quản lý bầu cử Chính phủ ............................................29
1.4.3 Mơ hình cơ quan quản lý bầu cử Hỗn hợp ...............................................31
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 .........................................................................................35
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ VỀ CƠ QUAN
QUẢN LÝ BẦU CỬ Ở VIỆT NAM ......................................................................36
2.1 Thực trạng cơ quan quản lý bầu cử ở Việt Nam........................................36
2.1.1 Thực trạng quy định của pháp luật về cơ quan quản lý bầu cử ở Việt
Nam...................................................................................................................36
2.1.1.1 Thực trạng quy định của Hiến pháp năm 1946 về cơ quan quản lý bầu
cử .......................................................................................................................36
2.1.1.2 Thực trạng quy định của Hiến pháp năm 1959 về cơ quan quản lý bầu
cử .......................................................................................................................38
2.1.1.3 Thực trạng quy định của Hiến pháp năm 1980 về cơ quan quản lý bầu
cử .......................................................................................................................40
2.1.1.4 Thực trạng quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm
2001) về cơ quan quản lý bầu cử ......................................................................41


2.1.1.5 Thực trạng quy định của Hiến pháp năm 2013 và pháp luật hiện hành
về cơ quan quản lý bầu cử .................................................................................42

2.1.2 Thực tiễn tổ chức và hoạt động của cơ quan quản lý bầu cử ở Việt
Nam...................................................................................................................45
2.1.2.1 Thực tiễn trong việc tổ chức của cơ quan quản lý bầu cử ....................45
2.1.2.2 Thực tiễn hoạt động của cơ quan quản lý bầu cử .................................50
2.2 Một số kiến nghị về cơ quan quản lý bầu cử ở Việt Nam. .........................60
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 .........................................................................................72
KẾT LUẬN ..............................................................................................................73
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hiện nay trên thế giới, quản lý bầu cử có ý nghĩa đặc biệt quan trọng với mọi
quốc gia, bởi việc lựa chọn mơ hình quản lý bầu cử sẽ ảnh hưởng sâu sắc đến đời
sống chính trị tương lai của cả quốc gia. Trong mấy thập kỷ gần đây, các quốc gia
ngày càng hiểu rõ tầm quan trọng của cơ quan quản lý bầu cử. Đây là tiền để góp
phần xây dựng một chế độ bầu cử dân chủ, minh bạch, cơng bằng và hiệu quả. Điều
đó được thể hiện qua việc ngày càng nhiều quốc gia hiến định cơ quan quản lý bầu
cử trong Hiến pháp, việc này sẽ giúp CQQLBC có vị thế chắc chắn và có tầm quan
trọng hơn, vì Hiến pháp là đạo luật cơ bản, cao nhất của một quốc gia, không dễ bị
sửa đổi như các văn bản luật khác. Theo nghiên cứu khảo sát có 550 bản Hiến pháp
được ban hành trên thế giới từ năm 1880 đến năm 2000, trong đó có 136 bản Hiến
pháp quy định về Hội đồng bầu cử và 35 bản Hiến pháp quy định về Tòa án bầu cử.
Cịn tính ở thời điểm 2000, có khoảng 40% số bản Hiến pháp trên thế giới quy định
về Hội đồng bầu cử1. Về mơ hình các cơ quan quản lý bầu cử, theo khảo sát năm 2021
của International IDEA về quản lý bầu cử trên toàn thế giới cho thấy 63,7% quốc gia
đang áp dụng Mơ hình Độc lập, 20,5% theo Mơ hình Chính phủ và 13,5% theo Mơ
hình Hỗn hợp (2,3% còn lại tương ứng với các quốc gia khơng tổ chức bầu cử quốc

gia)2. Mỗi một mơ hình quản lý bầu cử đều có những ưu điểm và hạn chế khác nhau,
các quốc gia trên thế giới sẽ có những định hướng khác nhau để lựa chọn mơ hình
quản lý bầu cử cho riêng mình. Bởi lẽ, định hướng xây dựng và thiết kế nên CQQLBC
theo mơ hình nào, cách thức tổ chức và hoạt động của cơ quan đó ra sao cịn phụ
thuộc vào nhiều yếu tố như: tư duy chính trị, văn hóa, kinh tế, xã hội,... của mỗi quốc
gia. Tuy nhiên, có thể thấy xu hướng chung ngày nay nghiêng về Mơ hình Độc lập
với những ưu điểm vượt trội đó là: bảo đảm tốt tính độc lập, khách quan, vơ tư; bảo
đảm tốt hơn tính thống nhất và tính hợp pháp của bầu cử; bảo đảm tốt hơn môi trường
làm việc hợp tác và thúc đẩy tính chuyên nghiệp. Cơ quan quản lý bầu cử theo Mơ
hình Độc lập, ngày càng được trao nhiều quyền hơn và ngày càng độc lập hơn với
nhánh hành pháp, không phải chịu trách nhiệm trước bất kỳ cơ quan hành pháp nào,
cơ quan này thường chịu trách nhiệm giải trình trước cơ quan lập pháp.

Vũ Cơng Giao (2013), “Cơ quan bầu cử quốc gia trên thế giới và việc hiến định cơ quan này trong Hiến pháp
1992 sửa đổi năm 2003 của Việt Nam”, Các thiết chế hiến định độc lập, kinh nghiệm quốc tế và triển vọng ở
Việt Nam, tr.109.
2
Oliver Joseph (2021), “Independence in Electoral Management”, p.29.
1


2

Ở nước ta, bầu cử được xem là “trái tim”, là “yếu tố then chốt”, là “chìa khóa”
và một trong những tiêu chí nền tảng để đánh giá mức độ của một nền dân chủ, có
một vị trí và ý nghĩa chính trị đặc biệt quan trọng. Bầu cử là quá trình các cử tri của
cả nước đưa ra quyết định của họ theo các cách thức mà pháp luật quy định để chọn
ra các đại biểu đại diện cho mình nắm giữ các chức vụ trong cơ quan dân cử của chính
quyền ở trung ương và địa phương trong phạm vi lãnh thổ của đất nước. Kể từ khi
cuộc Tổng tuyển cử đầu tiên, ngày 06 tháng 01 năm 1946 để bầu ra Nghị viện nhân

dân khai sinh Quốc hội của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, nay là nước Cộng hoà
Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nước ta đã trải qua 15 lần bầu cử, qua các giai đoạn lịch
sử, chế độ bầu cử có sự thay đổi, đã góp phần vào q trình xây dựng bộ máy nhà
nước, phát huy quyền làm chủ của nhân dân phù hợp với xu hướng phát triển tiến bộ
của lịch sử nhân loại. Thông qua bầu cử, người dân mới thực hiện được quyền quyết
định bộ máy nhà nước. Thực tiễn, thế giới hiện đại đã chứng minh khơng có phương
thức dân chủ nào tốt hơn là phương thức bầu cử, đây là cơ chế phổ biến hiện được
các nền dân chủ áp dụng để phân bổ chức vụ trong bộ máy lập pháp, hành pháp, tư
pháp cũng như ở chính quyền địa phương. Thơng qua hoạt động bầu cử, người dân
thể hiện ý chí, nguyện vọng của mình để chọn ra người ủy quyền chính trị của mình,
thay mặt mình quản trị quốc gia3. Có thể nói, bầu cử là hình thức để người dân phát
huy đầy đủ quyền và nghĩa vụ trong lựa chọn, bầu ra những người tiêu biểu, xứng
đáng cho ý chí và nguyện vọng của mình trong các cơ quan quyền lực nhà nước, đáp
ứng yêu cầu xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
Tuy nhiên, để có thể diễn ra một cuộc bầu cử, đất nước ta vẫn phải đối mặt với
nhiều khó khăn trong cơng tác bầu cử, gặp nhiều cản trở công cuộc đổi mới của Đảng
và nhân dân ta. Trước tình hình đó, HĐBCQG ra đời cũng nhằm góp phần bảo đảm
được tính khách quan trong chỉ đạo, điều hành, phần nào đảm bảo được tính chuyên
nghiệp trong tổ chức công tác bầu cử. HĐBCQG của Việt Nam được thành lập đầu
tiên vào tháng 11/2015 sau khi Hiến pháp năm 2013 được thơng qua. Từ đó đến nay,
công tác bầu cử ở nước ta đã dần được hoàn thiện bổ sung, thay đổi để phù hợp hơn
với thực tiễn. Tuy nhiên, công tác hoạt động bầu cử ở nước ta hiện vẫn còn nhiều vấn
đề đặt ra cần phải giải quyết, khắc phục. Hiện đang có nhiều cơ quan, tổ chức khác
ngoài Hội đồng bầu cử cũng tham gia vào cơng tác bầu cử, từ đó tạo nên vấn đề khó
đảm bảo sự thống nhất, sự phối hợp chặt chẽ, thường xuyên và khó quy trách nhiệm
rõ ràng; Hội đồng bầu cử thiếu sự độc lập cần thiết, hoạt động khơng mang tính độc
Lê Minh “Vai trò của bầu cử trong xây dựng Nhà nước pháp quyền”, Báo quân đội nhân dân,
[ (truy cập ngày 21 tháng 5 năm 2023).
3



3

lập, chủ động và tự quyết cao,... Chế định HĐBCQG theo pháp luật hiện hành ở nước
ta vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập, chưa phát huy hết vai trò của mình trong quá trình
thực thi các nhiệm vụ và quyền hạn như: có trường hợp sau khi trúng cử phát hiện
không đủ tư cách đại biểu Quốc hội, vẫn xảy ra sai sót khi in ấn phiếu bầu dẫn đến
phải huỷ bỏ kết quả bầu cử và phải tiến hành bầu cử lại; sơ suất trong việc kiểm soát
số lượng phiếu phát ra, số phiếu thu vào, việc đóng dấu đã bỏ phiếu, vẫn cịn có
trường hợp bầu hộ, bầu thay. Việc hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu Hội đồng nhân
dân các cấp vẫn còn chậm trễ, biểu hiện như: một số văn bản hướng dẫn, chỉ đạo của
các cơ quan trung ương chậm được ban hành, thiếu thống nhất; một số biểu mẫu
thống kê có sự điều chỉnh, bổ sung chậm gây khó khăn, ảnh hưởng nhất định đến việc
triển khai, thực hiện công tác chuẩn bị bầu cử ở các địa phương4,... Thiết nghĩa, từ
những đặc điểm và ưu điểm của các mơ hình quản lý bầu cử, chúng ta có thể học hỏi
kinh nghiệm và rút ra những giá trị để xây dựng và hoàn thiện cơ chế tổ chức và hoạt
động của HĐBCQG của Việt Nam để hướng tới bảo đảm tốt nhất quyền làm chủ của
nhân dân, đảm bảo nguyên tắc bầu cử, đảm bảo kết quả bầu cử đúng đắn và trung
thực, thể hiện ý chí của cử tri5.
Từ những lý do nêu trên, tác giả chọn đề tài “Mơ hình cơ quan quản lý bầu
cử trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam” để làm khóa luận tốt nghiệp của
mình.
2. Tình hình nghiên cứu
Thời gian qua, đã có nhiều tác giả nghiên cứu về pháp luật bầu cử. Đã có một
số cơng trình nghiên cứu về vấn đề bầu cử nói chung, về quản lý bầu cử nói riêng. Ở
trên thế giới, có các ấn phẩm điển hình như: Cuốn sách “Electoral Management
Bodies as Institutions of Governance” của tác giả Rafael López-Pintor (2000), nghiên
cứu về tổ chức và hoạt động các CQQLBC ở nhiều quốc gia trên thế giới. Cuốn sách
đã tập trung phân tích đặc điểm các mơ hình CQQLBC và thực tiễn vận hành ở nhiều
quốc gia. Từ việc khảo cứu thực tế, tác giả đã chỉ ra xu hướng cải cách bầu cử là

chuyển đổi các cơ quan quản lý bầu cử sang Mơ hình Độc lập, chuyên trách và thường
xuyên, đặc biệt là ở các quốc gia có nền dân chủ mới nổi hoặc chuyển đổi chế độ
chính trị. Vị trí, vai trị, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan này cần phải được quy
định trong Hiến pháp thay vì các văn bản luật. Các tiêu chuẩn thành viên và cơ chế

Nguyễn Thị Kim Anh (2017), “Hội đồng bầu cử quốc gia theo pháp luật Việt Nam”, Tạp chí Quản lý nhà
nước, (260), tr.42.
5
Thái Vĩnh Thắng (2016), Bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân trong bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu
Hội đồng nhân dân các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà nước, (4), tr.5.
4


4

bổ nhiệm là yếu tố hàng đầu để các CQQLBC thực sự độc lập, khách quan và dễ được
các bên tham gia tranh cử cũng như dân chúng chấp nhận. Cuốn sách "Electoral
Management Design: The New International IDEA Handbook" (2006), của tập thể
tác giả Alan Wall, Andrew Ellis, Ayman Ayoub, Carl W. Dundas, Joram Rukambe
và Sara Staino. Cơng trình khảo sát mơ hình tổ chức hệ thống các CQQLBC trên thế
giới, phân tích quyền hạn, nhiệm vụ và thực tiễn hoạt động và rút ra các kinh nghiệm
tham khảo. Việc thiết kế mơ hình hệ thống các CQQLBC cần bảo đảm để hoạt động
của hệ thống mang tính độc lập, công bằng, trung thực, minh bạch, hiệu quả và chuyên
nghiệp. Muốn đạt được điều đó, các cơ quan quản lý bầu cử phải tuân thủ các nguyên
tắc hoạt động như: độc lập, công bằng, trung thực, minh bạch, hiệu quả, chuyên
nghiệp và tinh thần phục vụ. Theo tập thể tác giả, có ba mơ hình: Mơ hình Độc lập;
Mơ hình thuộc Chính phủ; và Mơ hình Hỗn hợp. Cuốn sách "Electoral System
Design: The New International IDEA Handbook" (2005), của tập thể tác giả Andrew
Reynolds, Ben Reilly và Andrew Ellis cùng các cộng sự đã nhấn mạnh về tầm quan
trọng của hệ thống bầu cử, phân tích các đặc điểm và hệ quả của từng hệ thống, mở

rộng kiến thức và cung cấp cho các nhà thiết kế khuôn khổ pháp luật bầu cử các công
cụ để cân nhắc khi lựa chọn hệ thống bầu cử. Cơng trình nghiên cứu đã chắt lọc những
bài học rút ra từ nhiều ví dụ thực tế về cách thức hoạt động của các hệ thống bầu cử
trên khắp thế giới. Ấn phẩm “Independence in Electoral Management” (2021), của
tác giả Oliver Joseph đã cung cấp một cái nhìn tổng quan về tính độc lập và vô tư
trong quản lý bầu cử. Đặc biệt, ấn phẩm này tập trung vào việc thiết lập các Cơ quan
phụ trách bầu cử với tư cách là các tổ chức độc lập về mặt quy tắc, cấu trúc và chức
năng với Chính phủ.
Cịn ở Việt Nam có Luận án tiến sĩ của tác giả Vũ Văn Nhiêm “Chế độ bầu cử
ở nước ta, những vấn đề lý luận và thực tiễn” bảo vệ tại Đại học Luật Hà Nội năm
2009, tác giả đã phân tích và đánh giá thực trạng chế chế độ, chỉ ra những hạn chế,
bất cập. Trên cơ sở đó đề xuất các quan điểm, giải pháp hồn thiện chế độ bầu cử từ
góc độ nhận thức và pháp luật. Đây là cơng trình nghiên cứu có tính hệ thống đầu tiên
dưới góc độ luật học về chế độ bầu cử. Luận văn thạc sĩ của tác giả Trần Thị Thu Hà
“Hội đồng bầu cử quốc gia ở Việt Nam” (2017), tác giả đã nêu ra những vấn đề lý
luận chung về cơ quan bầu cử quốc gia và thực trạng, giải pháp về tổ chức, hoạt động
của HĐBCQG theo quy định của Hiến pháp và pháp luật Việt Nam. Ngồi ra cịn có
các bài viết như: “Thiết kế bộ máy giúp việc của Hội đồng bầu cử quốc gia theo Hiến
pháp 2013” và bài viết “Quản lý bầu cử trên thế giới và những gợi ý cho Việt Nam”
đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 20 (252), tháng 10/2013 của


5

TS. Vũ Cơng Giao phân tích các mơ hình bộ máy giúp việc cơ quan quản lý bầu cử
trên thế giới và đề xuất thiết kế bộ máy giúp việc cho HĐBCQG là một cơ quan
chuyên trách, thường xuyên và chuyên nghiệp. Bài viết của TS. Ngô Đức Mạnh
“Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng bầu cử Quốc gia và việc sửa đổi Luật Bầu cử
đại biểu Quốc hội” đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 18 (274),
tháng 9/2014; PGS.TS. Nguyễn Minh Tuấn “Những bất cập của chế định Hội đồng

bầu cử Quốc gia và hướng hồn thiện”, đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu
Lập pháp số 14 (438), tháng 7/2021; “Những bất cập của chế độ bầu cử ở Việt Nam
hiện nay” của GS.TS. Thái Vĩnh Thắng, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4/2016;
Nguyễn Thị Kim Anh “Hội đồng bầu cử quốc gia theo pháp luật Việt Nam”, đăng
tải trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 260 (2017). Các tác giả đã phân tích, liên hệ
với các mơ hình cơ quan quản lý bầu cử trên thế giới; khẳng định tính chất hiến định
độc lập của HĐBCQG và cho rằng quy định HĐBCQG trong Hiến pháp là điều kiện
cần thiết để tổ chức các cuộc bầu cử công khai, minh bạch, dân chủ; phân tích những
hạn chế của chế độ bầu cử và đề xuất một số kiến nghị đổi mới chế độ bầu cử, đảm
bảo quyền bầu cử, ứng cử của công dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp
quyền; đề xuất giải pháp để quy định về mối quan hệ, nhiệm vụ, quyền hạn của
HĐBCQG.
Những cơng trình nghiên cứu kể trên đã cung cấp một lượng kiến thức, thông
tin lớn về bầu cử và quản lý bầu cử. Tuy nhiên, có ít cơng trình nào nghiên cứu riêng
biệt, nghiên cứu sâu về tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý bầu cử. Vì vậy,
trên cơ sở kế thừa và học hỏi, tiếp thu có chọn lọc thì khóa luận về “Mơ hình cơ
quan quản lý bầu cử trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam” là cần thiết,
khơng trùng với cơng trình nghiên cứu khóa luận Cử nhân Luật.
3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích của khóa luận là làm rõ hơn những vấn đề lý luận cơ bản và đánh giá
thực tiễn về tổ chức và hoạt động của các CQQLBC trên thế giới, trên cơ sở đó góp
phần hồn thiện các quy định của pháp luật hiện hành về bầu cử, đặc biệt là chế định
về HĐBCQG.
Nghiên cứu phân tích làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức và hoạt
động của các cơ quan quản lý bầu cử, phân tích các nguyên tắc thiết kế các mơ hình
quản lý bầu cử, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phân loại các mơ hình cơ quan
quản lý bầu cử trên thế giới. Phân tích thực trạng và đưa ra kinh nghiệm cho pháp
luật Việt Nam để hồn thiện và phù hợp với tình hình hiện nay.



6

Để đạt được mục đích trên, khóa luận có những nhiệm vụ sau đây: Nghiên cứu
làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về quản lý bầu cử; CQQLBC để góp phần khắc
phục được những hạn chế, bất cập của công tác bầu cử, đảm bảo sự thống nhất, phối
hợp chặt chẽ, thường xuyên trong quá trình hoạt động, để cho việc bầu cử được diễn
ra một cách công khai, minh bạch, dân chủ. Đánh giá thực trạng các quy định của
pháp luật về chế độ bầu cử của Việt Nam - Những bất cập, hạn chế tồn tại và nguyên
nhân. Cuối cùng, đưa ra những kinh nghiệm khắc phục những hạn chế, hướng hoàn
thiện khắc phục những hạn chế của cơng tác bầu cử, chun nghiệp hố hoạt động tổ
chức bầu cử thời gian tới.
4. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu
Khóa luận tập trung nghiên cứu tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý
bầu cử, không đi sâu nghiên cứu tất cả các vấn đề về bầu cử. Nghiên cứu những vấn
đề lý luận cơ bản và thực trạng các mơ hình tổ chức, hoạt động của các CQQLBC
trên thế giới và ở Việt Nam, trong đó tập trung vào các mơ hình quản lý bầu cử trên
thế giới. Từ đó, đưa ra nhận xét, khuyến nghị về việc sửa đổi, bổ sung, hoàn chỉnh
chế định HĐBCQG, nhằm khắc phục những hạn chế của công tác bầu cử, chuyên
nghiệp hoá hoạt động tổ chức bầu cử thời gian tới.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
Hiện nay, ở Việt Nam Hội đồng Bầu cử quốc gia là cơ quan có vị trí, vai trị
quan trọng trong các cuộc bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Do đó,
khóa luận này sẽ góp phần khắc phục những hạn chế, bất cập của cơ chế tổ chức,
quản lý bầu cử hiện nay. Đồng thời, đưa ra một số kinh nghiệm rút ra từ việc nghiên
cứu CQQLBC trên thế giới để hoàn thiện pháp luật trong tương lai.
Kết quả của khóa luận này có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ
cho cơng tác nghiên cứu và đóng góp hơn nữa vào việc làm sâu sắc thêm q trình
chính trị trong hoạt động bầu cử.
6. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp luận của khóa luận căn cứ vào tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm

của Đảng về lý luận xây dựng chế độ bầu cử đại biểu thể hiện trong các Nghị quyết
của Đảng, trong Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước. Các phương pháp nghiên cứu
cụ thể bao gồm: diễn giải, phân tích, tổng hợp, so sánh, lịch sử, lý luận kết hợp với
thực tiễn.


7

Phương pháp diễn giải sử dụng phân tích từ bản chất, nguyên tắc và nguyên lý
hoạt động của CQQLBC để chỉ ra những hoạt động của cơ quan quản lý ở trên thế
giới cũng như ở Việt Nam.
Phương pháp phân tích thường được dùng để tìm hiểu cụ thể và chi tiết những
Mơ hình quản lý bầu cử trên thế giới, phân tích từng cái để tìm ra bản chất và thơng
qua những điểm đặc thù tìm ra Mơ hình quản lý bầu cử phù hợp với Việt Nam. Sau
khi phân tích từng nội dụng, từng vấn đề nhỏ thì phương pháp tổng hợp sẽ góp phần
làm rõ những nhiệm vụ đặt ra đối với từng chương và toàn bộ khóa luận. Có thể thấy
phương pháp phân tích và tổng hợp mang tính xun suốt tồn bộ khóa luận, được sử
dụng kết hợp với nhau để làm sáng tỏ nhiệm vụ của từng mục, từng chương và tồn
bộ khóa luận.
Phương pháp lịch sử, trong khóa luận đã nghiên cứu CQQLBC theo các bản
Hiến pháp. Cùng với sự thay đổi về điều kiện, hoàn cảnh lịch sử mà chế độ hoạt động
của CQQLBC cũng bị thay đổi để phù hợp với thực tiễn, thực hiện được sứ mệnh của
mình. Phương pháp này thể hiện rõ nét trong Chương 2 của khóa luận.
Phương pháp so sánh được sử dụng trong khóa luận để đối chiếu với các vấn đề
tương ứng giữa CQQLBC ở Việt Nam với CQQLBC trên thế giới, nhất là về nhiệm
vụ, quyền hạn. Trên cơ sở đó, tìm ra xu hướng phát triển hiện nay để chúng ta tham
khảo, học hỏi, tiếp thu có chọn lọc về nhiệm vụ, quyền hạn của CQQLBC. Bên cạnh
đó, phương pháp này cịn dùng trong việc đối chiếu chế độ hoạt động của CQQLBC
trong từng giai đoạn lịch sử nước ta với nhau. Phương pháp này được thể hiện xuyên
suốt khóa luận.

Phương pháp lý luận kết hợp thực tiễn, không chỉ thể hiện trong Chương 2 mà
phương pháp này được thể hiện trong tồn khóa luận. Từ những quy định của pháp
luật dẫn chứng ra tình hình hoạt động trên thực tiễn của các CQQLBC trên thế giới
cũng như Việt Nam.
7. Bố cục khóa luận
Ngồi phần mở đầu, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
chính của khóa luận được kết cấu thành 2 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về mơ hình Cơ quan quản lý bầu cử.
Chương 2: Thực trạng và một số kiến nghị về Cơ quan quản lý bầu cử ở Việt
Nam.


8

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ MƠ HÌNH CƠ
QUAN QUẢN LÝ BẦU CỬ
1.1 Khái niệm về mơ hình cơ quan quản lý bầu cử
Bầu cử là một quy trình chính trị - pháp lý, có ảnh hưởng sâu sắc đến sự tồn
vong và phát triển của một quốc gia, do đó cần đặc biệt chú ý đến công tác quản lý
bầu cử. Theo pháp luật nhân quyền quốc tế, bầu cử phải được tổ chức định kỳ, trung
thực, theo phương thức bình đẳng, tự do, phổ thơng đầu phiếu và bỏ phiếu kín6. Bởi
lẽ, bầu cử là hoạt động trao quyền lực, hợp pháp hóa quyền lực, nên phải được tổ
chức theo cách thức công bằng, công khai, minh bạch, bảo đảm cho cử tri được bày
tỏ ý chí tự do lựa chọn. Thực tiễn trên thế giới cho thấy hoạt động bầu cử ở các quốc
gia thường bị chi phối bởi các thế lực chính trị. Đảng phái nào, lực lượng xã hội nào
đang nắm giữ quyền lực nhà nước, Đảng phái đó, lực lượng xã hội đó có lợi thế rất
lớn về quyền lực để tác động, chi phối để có lợi cho mình. Tổ chức bầu cử là một
công việc phức tạp, gồm nhiều công đoạn và không chỉ giới hạn ở thời gian diễn ra
các cuộc bỏ phiếu, vì vậy hoạt động bầu cử thường gắn liền với một thiết chế có tên
gọi chung là cơ quan quản lý bầu cử.

Thuật ngữ cơ quan quản lý bầu cử đã được đặt ra để chỉ cơ quan hoặc các cơ
quan chịu trách nhiệm quản lý bầu cử. Cơ quan quản lý bầu cử là thiết chế quan trọng
không chỉ để tổ chức bầu cử, mà cịn để duy trì nền dân chủ. Họ trực tiếp chịu trách
nhiệm tổ chức các cuộc bầu cử và gián tiếp góp phần thúc đẩy pháp quyền và nền
quản trị tốt của quốc gia. Chính vì vai trị quan trọng như vậy, nên địa vị của
CQQLBC thường được quy định ngay trong Hiến pháp như một cơ chế để hạn chế
sự thay đổi đột ngột bằng hành động hành pháp hoặc các quy trình lập pháp thơng
thường. Ở Costa Rica và Venezuela, Hiến pháp quy định cơ quan bầu cử là nhánh thứ
tư của Chính phủ ngang hành pháp, lập pháp và tư pháp7, có quyền ban hành quy
phạm, chỉ thị và kiểm tra các quy phạm áp dụng cho quá trình bầu cử.
Theo Mạng lưới tri thức về bầu cử ACE (The ACE Electoral Knowledge
Network), cơ quan quản lý bầu cử (Electoral Management Body – EMB) được định
nghĩa là một cơ quan hoặc tổ chức được lập ra nhằm mục đích và có trách nhiệm
pháp lý trong việc quản lý một hoặc nhiều công việc cốt yếu trong các cuộc bầu cử
(elections) và những hình thức dân chủ trực tiếp khác được pháp luật quy định như

Điều 21 Tun ngơn tồn thế giới về nhân quyền (UDHR) năm 1948 và Điều 25 Công ước quốc tế về các
quyền dân sự, chính trị (ICCPR) năm 1966 của Liên hợp quốc.
7
Rafael López-Pintor (2000), “Electoral Management Bodies as Institutions of Governance”, p.20.
6


9

trưng cầu dân ý (referendums), lấy ý kiến công dân (citizens’ initiatives)... 8. Nếu các
yếu tố cốt yếu này được phân bổ cho các cơ quan khác nhau, thì tất cả các cơ quan
được chia sẻ các trách nhiệm này có thể được coi là Cơ quan phụ trách bầu cử. Cơ
quan phụ trách bầu cử có thể là một tổ chức độc lập hoặc một đơn vị quản lý riêng
biệt trong một tổ chức lớn hơn. Do đó, tùy theo từng nước, EMB có thể được gọi là

Ủy ban Bầu cử (Election Commission), Ban Bầu cử (Department of Elections,
Electoral Board), Hội đồng Bầu cử (Electoral Council), Đơn vị Bầu cử (Election
Unit)...
Trên thế giới hiện nay, mơ hình các tổ chức quản lý, điều hành bầu cử khá đa
dạng. Có thể chia thành ba mơ hình cơ bản: Mơ hình Độc lập (Independent Model),
Mơ hình Chính phủ (Governmental Model) và Mơ hình Hỗn hợp (Mixed Model)9.
Tuy nhiên, dù là mơ hình nào thì việc tổ chức, quản lý bầu cử cũng bao gồm các giai
đoạn như: thiết lập khuôn khổ pháp lý, lập kế hoạch và thực thi, giáo dục và đào tạo
về bầu cử, lập danh sách ứng cử viên, tổ chức tranh cử, bỏ phiếu, xác nhận kế hoạch
bầu cử và giai đoạn hậu bầu cử. Nhìn chung mơ hình quản lý bầu cử của một quốc
gia là kết quả của một quá trình thiết kế tổng thể hoặc được ghép vào một hệ thống
quản lý nhà nước hiện có. Trong Hiến pháp Việt Nam, tại Điều 117 Hiến pháp năm
2013 quy định về HĐBCQG, theo đó:
“1. Hội đồng bầu cử quốc gia là cơ quan do Quốc hội thành lập, có nhiệm vụ
tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội; chỉ đạo và hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu
Hội đồng nhân dân các cấp.
2. Hội đồng bầu cử quốc gia gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên.
3. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng bầu cử quốc gia và số
lượng thành viên Hội đồng bầu cử quốc gia do luật định.”.
1.2 Các nguyên tắc thiết kế mô hình cơ quan quản lý bầu cử trên thế giới
“Nguyên tắc” (nguyên là gốc, tắc là phép tắc) là điều cơ bản đã được quy định,
nhất thiết phải tuân theo, dùng làm cơ sở cho các mối quan hệ xã hội10. Nguyên tắc
còn là những điều cơ bản rút ra từ thực tế khách quan để chỉ đạo hành động. Do đó
các ngun tắc thiết kế mơ hình CQQLBC sẽ là những nguyên tắc mang tính định
hướng, những tiêu chuẩn, điều kiện cho việc hình thành, hoạt động của cơ quan quản
lý bầu cử. Hiện nay, trên thế giới cơ quan quản lý bầu cử có nhiều mơ hình khác nhau,
Vũ Công Giao (2013), “Quản lý bầu cử trên thế giới và những gợi ý cho Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập
pháp, (20).
9
Vũ Cơng Giao (2013), tlđd (8).

10
Hồng Phê (2003), Từ điển tiếng Việt, NXB Đà Nẵng, Hà Nội - Đà Nẵng, tr.694.
8


10

mỗi mơ hình hàm chứa những đặc điểm riêng của từng quốc gia. Tuy nhiên, theo
nhận thức chung của cộng đồng quốc tế, với bất kỳ mơ hình nào, cơ quan quản lý bầu
cử cũng cần được xây dựng, thiết kế trên cơ sở 7 nguyên tắc định hướng (guiding
principles), đó là: độc lập (independence); vơ tư (impartiality); liêm chính (integrity);
minh bạch (transparency); hiệu quả (efficiency); chuyên nghiệp (professionalism) và
định hướng/tinh thần phục vụ (service-mindedness) 11.
1.2.1 Nguyên tắc độc lập (Independence)
Trong các nguyên tắc thiết kế CQQLBC thì nguyên tắc độc lập là một nguyên
tắc quan trọng, ảnh hưởng tới các nguyên tắc khác của CQQLBC. Một CQQLBC khó
có thể vơ tư, liêm chính, minh bạch, chun nghiệp và hiệu quả nếu khơng có sự độc
lập. Nếu khơng có tính độc lập, một Cơ quan quản lý sẽ khơng cịn là thiết chế phục
vụ toàn thể cộng đồng mà chỉ là một cơng cụ hợp pháp hóa quyền lực cho lực lượng
chính trị chi phối nó. Điều này phá hủy ý nghĩa của bầu cử, làm cho những người
trúng cử khơng có tính pháp lý chính danh12.
Theo Từ điển Tiếng Việt, “độc lập” là tự mình tồn tại, hoạt động khơng nương
tựa hoặc phụ thuộc vào bất kì ai hay vào cái gì khác13. Do đó, có thể hiểu khái quát,
nguyên tắc này là độc lập về tổ chức, thể chế và độc lập về hoạt động.
Tính độc lập của CQQLBC thường được hiểu theo hai phương diện: thứ nhất,
về tổ chức (hay thể chế) là sự độc lập của CQQLBC với các Đảng phái chính trị, với
Chính Phủ trong các quyết định của họ, khơng có sự phụ thuộc về mặt tổ chức, về
hành chính. Sự độc lập về tổ chức, thể chế của các CQQLBC chỉ có thể tìm thấy trong
Hiến pháp, bởi khi quy định trong Hiến pháp sẽ có tác dụng và hiệu quả nhất và khi
đó nó sẽ là định hướng quan trọng để xây dựng CQQLBC. Cách đơn giản nhất để

thúc đẩy tính độc lập trong quyết định và hành động trong CQQLBC là tạo ra một
khung pháp lý gắn liền với sự độc lập của CQQLBC, như được quy định trong Hiến
pháp và Luật cơ bản về CQQLBC của nhiều quốc gia, chẳng hạn như Mexico, Nam
Phi, Uruguay và Zambia14. Thứ hai, độc lập về hoạt động là việc độc lập trong cách
thức tổ chức, tiến hành bầu cử, trong các quyết định về bầu cử. Trong thực tế, khái
niệm này chú trọng đến sự độc lập về hoạt động thực tiễn, còn độc lập về tổ chức, thể
chế lại chú trọng đến phương diện cơ cấu tổ chức, con người, về mối quan hệ hành
Alan Wall, Andrew Ellis, Ayman Ayoub, Carl W. Dundas, Joram Rukambe và Sara Staino (2006), “Electoral
Management Design: The New International IDEA Handbook”, tr.20.
12
Vũ Cơng Giao (2013), tlđd (8).
13
Hồng Phê (2003), tlđd (10), tr.336.
14
Alan Wall, Andrew Ellis, Ayman Ayoub, Carl W. Dundas, Joram Rukambe và Sara Staino (2006), tlđd (11),
tr.20.
11


11

chính. Mặc dù có sự khác biệt như vậy nhưng sự độc lập về thể chế, tổ chức và độc
lập về hoạt động lại có mối quan hệ ảnh hưởng lẫn nhau. Thường thì Mơ hình
CQQLBC Độc lập hoặc Mơ hình Hỗn hợp sẽ đảm bảo dễ dàng hơn cho sự độc lập về
hoạt động. Tất nhiên vẫn có trường hợp độc lập về tổ chức, thể chế nhưng vẫn khơng
độc lập về hoạt động, khi đó sự độc lập chỉ mang tính hình thức.
Việc độc lập về tổ chức, thể chế sẽ được đảm bảo cao nhất bằng Hiến pháp và
sau đó là Luật về bầu cử. Tuy nhiên, để thực sự có sự độc lập trong hoạt động thì cần
phải đáp ứng một số điều kiện nhất định, như là phải có sự cam kết của thành viên
CQQLBC đối với việc ra các quyết định của họ. Vai trị lãnh đạo là rất quan trọng để

duy trì tính độc lập trong hoạt động của CQQLBC. Một thành viên cấp cao của cơ
quan tư pháp có thể đảm nhận vị trí Chủ tịch của CQQLBC. Một sự liên kết giữa
CQQLBC với nhánh tư pháp sẽ góp phần hạn chế ít nhất được sự can thiệp của các
cơ quan Chính phủ, các Đảng phái chính trị. Tuy nhiên, ở các nước có nền tư pháp
yếu thì việc độc lập sẽ không hiệu quả. Một số nước sử dụng Thẩm phán hoặc cựu
Thẩm phán làm Chủ tịch Cơ quan phụ trách bầu cử bao gồm Australia, Brazil, Costa
Rica và Zambia15. Ngoài ra, quy trình và cách thức bổ nhiệm một nhân vật được kính
trọng của cơng chúng cũng là yếu tố ảnh hưởng đến sự độc lập của CQQLBC. Người
được biết với quan điểm khơng liên kết chính trị, khơng thuộc các Đảng phái, phe
cánh chính trị thì có thể thúc đẩy sự độc lập trong các hoạt động, quyết định của
CQQLBC. Burkina Faso và Mozambique bổ nhiệm lãnh đạo của tổ chức xã hội dân
sự làm Chủ tịch CQQLBC. Còn Bắc Ireland thì việc bổ nhiệm một người đứng đầu
một cơ quan hành pháp, có đạo đức tốt, liêm chính, không bị tác động của các Đảng
phái, các yếu tố chính trị vào CQQLBC 16.
Ngun tắc độc lập có ý nghĩa vô cùng quan trọng, được coi là điều kiện để thực
hiện hiệu quả quyền bầu cử, bởi CQQLBC thành lập để giám sát quá trình bầu cử và
đảm bảo rằng cả q trình được tiến hành một cách cơng bằng, vô tư và phù hợp với
các đạo luật. Cho dù mơ hình nào được chọn thì tất cả các Cơ quan phụ trách bầu cử
phải thể hiện sự độc lập, khơng bị ảnh hưởng bởi Chính phủ hay các Đảng phái khác.
Tuy nhiên, theo IDEA, trong các mơ hình CQQLBC thì Mơ hình Độc lập có khả năng
bảo đảm tính độc lập cao nhất trong quyết định và hoạt động của CQQLBC và có thể
khả thi khi Mơ hình Hỗn hợp được sử dụng, nhưng có thể khó áp dụng hơn vào Mơ
hình Chính phủ, ngồi các u cầu nghiêm ngặt về tính khách quan trong hành động,
Alan Wall, Andrew Ellis, Ayman Ayoub, Carl W. Dundas, Joram Rukambe và Sara Staino (2006), tlđd (11),
tr.21.
16
Alan Wall, Andrew Ellis, Ayman Ayoub, Carl W. Dundas, Joram Rukambe và Sara Staino (2006), tlđd (11),
tr.22.
15



12

cịn do có sự tích hợp của các CQQLBC vào các Bộ hoặc chính quyền địa phương17.
Sở dĩ các Mơ hình Độc lập và Mơ hình Hỗn hợp có thể bảo đảm tốt hơn tính độc lập
của CQQLBC vì ngồi vị thế cho phép nó khơng chịu sự quản lý của Chính phủ thì
nhân sự của nó (gồm nhiều thành phần khơng phải các quan chức Chính phủ) cũng
thường có tính độc lập, vơ tư hơn so với Mơ hình Chính phủ18.
1.2.2 Ngun tắc vơ tư (Impartiality)
Ngun tắc vơ tư có thể được hiểu là khơng được có lịng riêng, thiên tư đối với
người với việc, không gây trở ngại cho người khác. Hay nói cách khác là khi giải
quyết cơng việc thì phải theo lẽ phải, xuất phát từ lợi ích chung và đặt lợi ích chung
lên trên lợi ích cá nhân.
Trong hoạt động tổ chức bầu cử, tính chất vơ tư của các CQQLBC có vai trị
quan trọng ảnh hưởng tới sự cơng bằng, cũng như tính hợp pháp, chính danh của kết
quả bầu cử, Cơ quan bầu cử không chỉ phải tiến hành các sự kiện bầu cử một cách
độc lập mà cịn phải vơ tư trong hành động của nó. Nếu các thành viên của các
CQQLBC có những quyết định vơ tư, khơng thiên vị thì kết quả sẽ càng chính xác và
cuộc bầu cử sẽ có độ tin cậy cao, đồng thời thúc đẩy được việc chấp nhận rộng rãi kết
quả bầu cử. Ngược lại, nếu cuộc bầu cử mà khơng có sự vơ tư, tính trung thực của
cuộc bầu cử khơng đảm bảo sẽ dẫn đến những hậu quả rất nghiêm trọng như: đối với
cá nhân sẽ bị mất lòng tin; đối với xã hội sẽ trì trệ, đối kháng thậm chí rơi vào tình
trạng hỗn loại; đối với quốc gia kết quả sẽ giảm đi tính chính xác, các Đảng phái, ứng
viên thua cuộc sẽ không chấp nhận kết quả, nhân dân không chấp nhận và cũng không
tin tưởng vào công tác tổ chức bầu cử.
Mọi CQQLBC đều phải quản lý các cuộc bầu cử một cách vô tư, công bằng.
Yêu cầu đặt ra với nguyên tắc vô tư, công bằng là các quy tắc, quy định được đưa ra
phải rõ ràng bảo đảm quyền lợi của toàn thể các thành viên trong xã hội, bình đẳng
với tất cả những người tham gia bầu cử, không tạo ra những lợi thế cho bất kỳ khuynh
hướng chính trị nào và được thể chế hóa thành các quy định pháp luật hoặc thành các

quy tắc bất thành văn. Ngoài ra, cần phải lưu ý rằng sự vơ tư cịn phụ thuộc vào các
yếu tố như: truyền thống, văn hóa chính trị, pháp luật, năng lực tổ chức, quản lý của
các CQQLBC để từ đó đưa ra các quy định phù hợp nhất.

Alan Wall, Andrew Ellis, Ayman Ayoub, Carl W. Dundas, Joram Rukambe và Sara Staino (2006), tlđd (11),
tr.20.
18
Vũ Công Giao (2013), tlđd (8).
17


13

Trong xã hội hiện nay, sự vô tư rất quan trọng đã góp phần duy trì sự ổn định
tránh gây nên sự hỗn loạn. Mọi người ý thức được việc tuân theo những quy định,
quy tắc được đặt ra trong hoạt động xã hội, tôn trọng lẫn nhau, cùng nhau hợp tác
thân thiện để giải quyết những vấn đề cùng nhau xây dựng nên một CQQLBC uy tín,
vững mạnh.
Trong các mơ hình có thể thấy CQQLBC theo Mơ hình Độc lập thì dễ có khả
năng đảm bảo sự vơ tư hơn so với Mơ hình Chính phủ và Mơ hình Hỗn hợp. Mơ hình
Độc lập với các thành viên là những chuyên gia trung lập có thể đạt được sự công
bằng, vô tư tốt hơn trong các quyết định của mình. Cịn đối với những người mà làm
việc trong các Cơ quan Chính phủ, trong các Đảng phái chính trị thì khó đảm bảo sự
cơng bằng trong hành động và quyết định, họ phải chứng minh uy tín của họ với cơng
chúng với tư cách là cơ quan hồn tồn vô tư. Tuy nhiên, CQQLBC ở một số quốc
gia sử dụng Mơ hình Hỗn hợp (chẳng hạn như Tây Ban Nha) và một số quốc gia sử
dụng Mơ hình Chính phủ (như Phần Lan và Thụy Điển) thường được coi là không
thiên vị. Ngược lại, một số CQQLBC tuân theo Mơ hình Độc lập có thể chỉ độc lập
trên danh nghĩa. Tính khách quan có thể được áp đặt bởi khn khổ pháp lý hoặc cấu
trúc của CQQLBC, nhưng nó phải được đưa vào thực tế thông qua hành vi và thái độ

của CQQLBC đối với các bên liên quan19.
1.2.3 Ngun tắc liêm chính (Integrity)
Từ điển Tiếng Việt thì “liêm” là khơng tham lam, trong sạch, “chính” là ngay
thẳng, đúng đắn, trái với tà, “liêm chính” là trong sạch và ngay thẳng20.Tuy nhiên,
hiểu một cách toàn diện và rộng hơn thì liêm chính là “việc tn thủ các quy tắc,
chuẩn mực chung”. Xây dựng và thực hiện liêm chính được xem như một giải pháp
để tạo dựng một hệ thống miễn dịch cho nền công vụ trước sức tàn phá âm thầm, gây
ra tác hại rất lớn của tham nhũng, tiêu cực.
Cơ quan quản lý bầu cử là cơ quan đảm bảo chính cho tính tồn vẹn và trong
sạch của quá trình bầu cử và các thành viên của CQQLBC có nhiệm vụ trực tiếp là
đảm bảo điều này. Tính liêm chính có thể dễ dàng duy trì nếu như CQQLBC có cả
sự độc lập hồn tồn và sự kiểm sốt trọn vẹn đối với các tiến trình bầu cử cần thiết.
Nếu như các cơ quan khác có chức năng bầu cử thì các CQQLBC cần được trao quyền
giám sát chặt chẽ các hoạt động của họ để đảm bảo các tiêu chuẩn liêm chính cao
nhất. Theo IDEA, để bảo đảm sự liêm chính trong các cuộc bầu cử, pháp luật bầu cử
Alan Wall, Andrew Ellis, Ayman Ayoub, Carl W. Dundas, Joram Rukambe và Sara Staino (2006), tlđd (11),
tr.21.
20
Hoàng Phê (2003), tlđd (10), tr.162, 567.
19


14

phải quy định rõ ràng những hành vi vi phạm và các hình thức xử lý, đồng thời phải
trao cho CQQLBC đủ thẩm quyền kiểm sốt tồn bộ hoạt động bầu cử, bao gồm việc
xử lý những chủ thể có hành vi vi phạm đó21.
Để xây dựng nguyên tắc liêm chính trong quản lý bầu cử thì phải tn thủ pháp
luật và các nguyên tắc, chuẩn mực chung, nhưng đồng thời liêm chính cũng chính là
phẩm chất của người làm quản lý, lãnh đạo. Do đó, cần đẩy mạnh việc tuyên truyền,

giáo dục ý thức thực hành lãnh đạo cho đội ngũ cán bộ; đẩy mạnh cơng tác phịng,
chống tham nhũng, quan liêu, triệt để loại bỏ những cán bộ thối hóa, biến chất. Tạo
ra uy tín của người quản lý lãnh đạo, uy tín khơng tùy thuộc vào vị trí quản lý, chức
vụ cao hay thấp mà uy tín của người quản lý được hình thành trên cơ sở của chính
phẩm chất chính trị, phẩm chất đạo đức và phẩm chất trí tuệ của người đó.
Như vậy, những quốc gia có các quy định, chế tài, hình phạt hợp lý, rõ ràng thì
sẽ giảm thiểu được những hành vi vi phạm trong quá trình tổ chức bầu cử và làm cho
CQQLBC có được sự tin cậy cao hơn.
1.2.4 Nguyên tắc minh bạch (Transparency)
“Minh bạch” là sự sáng rõ, rành mạch22. Minh bạch có hàm nghĩa rộng hơn,
nghĩa là khơng những phải cơng khai mà cịn thể hiện tính tin cậy, nhất quán, dễ hiểu,
dễ tiếp cận của thông tin, tính rõ ràng, khơng khuất tất, khơng khó khăn trong q
trình cung cấp thơng tin. Hay cịn được hiểu là việc hướng đến sự bình đẳng trong
việc tiếp cận thơng tin quan trọng của tất cả những người liên quan đến kết quả cuối
cùng.
Đây là nội dung thường được nhấn mạnh trong pháp luật về bầu cử của các quốc
gia. Các nguyên tắc còn lại sẽ giảm đi ý nghĩa thậm chí có thể bị vơ hiệu hóa nếu tổ
chức, điều hành bầu cử không trung thực, minh bạch. Bầu cử là hoạt động hợp pháp
hóa quyền lực chính trị thành quyền lực nhà nước. Do vậy, sự minh bạch về hoạt
động và tài chính của các CQQLBC ln được cơng chúng quan tâm đặc biệt. Tính
minh bạch là một thông lệ tốt cơ bản cho tất cả các hoạt động của CQQLBC, nó có
thể giúp CQQLBC chống lại nhận thức và xác định gian lận bầu cử hoặc tài chính
thực tế, hoặc sự thiếu năng lực hoặc thiên vị đối với các khuynh hướng chính trị cụ
thể, những điều có thể nâng cao uy tín của cơ quan này. Sự thiếu minh bạch trong các
quy trình bầu cử ln dẫn đến nghi ngờ rằng các hoạt động gian lận đang diễn ra. Ví
dụ ở một số quốc gia, khi các quan sát viên và công chúng không thể tiếp cận dữ liệu
21
22

Vũ Cơng Giao (2013), tlđd (8).

Hồng Phê (2003), tlđd (10), tr.633.


15

tổng hợp và kiểm phiếu lũy tiến, và khi có sự chậm trễ đáng kể trong việc công bố và
xác nhận kết quả bầu cử (như ở Belarus và Ukraine năm 2004 và Ethiopia năm 2005)
thì độ tin cậy của cuộc bầu cử bị ảnh hưởng 23.
Công cuộc xây dựng tính minh bạch trong hoạt động của một quốc gia nói chung
và trong hoạt động bầu cử nói riêng là rất phức tạp, có rất nhiều việc phải làm từ nhận
thức cho đến hành vi của cả những người đảm nhiệm công việc cho đến công chúng.
Cần phải nâng cao khả năng tiếp cận thông tin về hoạt động bầu cử, chủ thể quản lý
nhà nước phải bảo đảm được yêu cầu cung cấp đúng, đủ, kịp thời thông tin tới đối
tượng được biết và đối tượng cần phải biết. Các thông tin phải dễ hiểu, dễ áp dụng,
đối với những thơng tin khó hiểu thì cần phải giải trình về những thơng tin quan trọng
đó để cơng chúng dễ hiểu, đơn giản hóa các quy định để người dân dễ tiếp cận. Bên
cạnh đó, cần ứng dụng cơng nghệ thông tin vào việc công khai, minh bạch để người
dân dễ dàng tiếp cận thông tin về hoạt động bầu cử, phát triển hệ thống các cơ quan
báo chí, truyền thơng với mục đích thơng tin cơng khai, minh bạch đến từng đối tượng
cơng chúng từ đó bảo đảm thực hiện tốt quy trình cơng tác nhân sự; từ việc hiệp
thương lựa chọn, giới thiệu người ứng cử, lấy ý kiến cử tri về người ứng cử, vận động
bầu cử để lựa chọn được những ứng cử viên xứng đáng, đáp ứng đủ các điều kiện,
tiêu chuẩn quy định,...
Minh bạch có mối liên hệ mật thiết với sự vơ tư và liêm chính. Một cuộc bầu cử
có sự minh bạch cao chính là bảo đảm cho sự vơ tư, liêm chính và tạo được niềm tin
với nhân dân và sự chính danh của cuộc bầu cử. Chính vì vậy, ở một số nước đã có
quy định trong pháp luật yêu cầu CQQLBC phải có những thơng cáo báo chí định kỳ
về hoạt động, đồng thời phải cho phép công chúng dễ dàng tiếp cận mọi thông tin về
cuộc bầu cử như ở Indonesia hay yêu cầu các cuộc họp báo và phát hành thường
xuyên trên phương tiện truyền thông và tham vấn các bên liên quan do CQQLBC

Liberia thực hiện cho cuộc bầu cử năm 200524.
Qua đó, nhân dân có điều kiện giám sát hoạt động của các CQQLBC, giám sát
công tác tổ chức bầu cử và kết quả bầu cử. Đây cũng là yếu tố góp phần tạo nên tính
dân chủ của cuộc bầu cử.

Alan Wall, Andrew Ellis, Ayman Ayoub, Carl W. Dundas, Joram Rukambe và Sara Staino (2006), tlđd (11),
tr.22.
24
Alan Wall, Andrew Ellis, Ayman Ayoub, Carl W. Dundas, Joram Rukambe và Sara Staino (2006), tlđd (11),
tr.22.
23


16

1.2.5 Nguyên tắc hiệu quả (Efficiency)
Hiệu quả chính là thuật ngữ dùng để chỉ mối quan hệ giữa kết quả thực hiện các
mục tiêu hoạt động của chủ thể và chi phí mà chủ thể bỏ ra để có kết quả đó trong
những điều kiện nhất định25. Hiệu quả là sinh ra kết quả mà con người chờ đợi và
hướng tới, hiệu quả xảy ra khi hoạt động của tổ chức phải đảm bảo các nguyên tắc
bầu cử nhưng vẫn tối ưu chi phí và tối ưu hóa thời gian thực hiện cơng việc. Do đó,
nên khi thiết lập một CQQLBC thì yếu tố hiệu quả rất quan trọng, được đặt lên hàng
đầu, làm xương sống, mục tiêu định hướng cho tổ chức và hoạt động.
Đặc biệt là trong việc sử dụng tài chính, Chính phủ và cơng chúng hy vọng
những khoản tài trợ cho bầu cử sẽ được sử dụng một cách khôn ngoan và hiệu quả.
Đối mặt với những giải pháp công nghệ đắt tiền ngày càng mở rộng và những yêu
cầu hỗ trợ đang gia tăng ở những lĩnh vực có chi phí cao như giáo dục và thông tin
cho cử tri, các CQQLBC cần cẩn thận để các chương trình của mình có thể đáp ứng
được tính hiệu quả cũng như tính tồn vẹn và hiện đại của bầu cử26. Để đem lại hiệu
quả về chi phí các quốc gia sẽ có một số biện pháp như27:

- Lập kế hoạch tích hợp, chiến lược và hoạt động là những cơng cụ quản lý
giảm chi phí ngày nay dễ dàng có sẵn cho các cơ quan bầu cử của bất kỳ quốc gia
nào quan tâm đến việc áp dụng chúng;
- Ở cấp độ hoạt động, đã đạt được những khoản tiết kiệm quan trọng bằng cách
yêu cầu các quan chức cấp bộ chuẩn bị các ước tính chi phí của họ một thời gian trước
các cuộc bầu cử và bằng cách quy trách nhiệm cho họ về các khoản chi tiêu. Các hệ
thống ước tính nhân viên quốc gia đã được phát triển để bao gồm các yếu tố như tỷ
lệ khối lượng công việc và hồ sơ nhân viên để giúp cung cấp một cái nhìn thực tế về
kỳ vọng của ban quản lý;
- Biện pháp cắt giảm chi phí quan trọng nhất có lẽ là đăng ký liên tục. Mặc dù
có thể có một vài quốc gia trên thế giới nơi việc đăng ký cử tri liên tục đã được hoàn
thiện và thiết lập đầy đủ thành công, nhưng nhiều quốc gia đang đi theo hướng đó,
bao gồm cả các nền dân chủ lâu đời hơn, trong số đó có Canada kể từ năm 1997. Do
chi phí khổng lồ liên quan đến việc thực hiện các hoạt động đăng ký cử tri lần đầu
tiên, các sổ đăng ký cố định có thể được cập nhật định kỳ sẽ chứng tỏ hiệu quả về chi
phí trong thời gian dài;

Hoàng Phê (2003), tlđd (10), tr.440.
Alan Wall, Andrew Ellis, Ayman Ayoub, Carl W. Dundas, Joram Rukambe và Sara Staino (2006), tlđd (11),
tr.22.
27
Rafael López-Pintor (2000), tlđd (7), p.129 - 131.
25
26


17

- Phân cấp một số hoạt động bầu cử chính, chẳng hạn như đào tạo cán bộ đăng
ký và bỏ phiếu và phân phối tài liệu bầu cử, thường giúp tiết kiệm ít nhất chi phí vận

chuyển và ăn ở;
- Các thùng phiếu dùng một lần và màn hình có thể tái chế đã được chứng minh
là có hiệu quả về mặt chi phí ở một số quốc gia bằng cách tiết kiệm chi phí lưu trữ và
bảo trì. Ở các quốc gia khác, việc cân nhắc tiết kiệm chi phí đã khiến các cơ quan bầu
cử kết luận rằng nên sử dụng các hộp và màn hình bằng vật liệu cứng;
- Chi phí giảm và khả năng ngày càng tăng của máy tính đã cho phép sử dụng
các cơng nghệ thơng tin và truyền thơng hiện đại trên tồn thế giới. Như trong các
lĩnh vực hành chính cơng khác, đầu tư vào các công nghệ này về nguyên tắc nên được
coi là hiệu quả về mặt chi phí, vì chi phí thường có thể bù đắp được trong trung và
dài hạn;
- Sự phối hợp giữa các nhà tài trợ, cơ quan bầu cử và các Đảng phái chính trị,
bắt đầu từ việc đăng ký, nâng cao khả năng lập kế hoạch hoạt động và bản thân nó
cũng có hiệu quả về mặt chi phí;...
Các CQQLBC phải cung cấp các dịch vụ về bầu cử hiệu quả một cách bền vững.
Để đảm bảo được tính hiệu quả thì địi hỏi pháp luật các quốc gia phải thường xuyên
quy định những định mức, tiêu chuẩn về quản lý bầu cử và đặc biệt là về sử dụng tài
chính. Bầu cử là một hoạt động phức tạp, công phu, kéo dài và phạm vi tổ chức rộng
do đó chi phí rất tốn kém. Tính hiệu quả về tài chính cũng được đặt ra cho hoạt động
của các CQQLBC. Các cơ quan này cần phải tổ chức một cuộc bầu cử sao cho chi
phí thấp nhưng chất lượng đảm bảo.
Ở Tây Ban Nha, từ những cuối năm 1980 đã thực hiện một số biện pháp tiết
kiệm chi phí đem lại hiệu quả cao như là28:
- Phân quyền in phiếu bầu từ cuối những năm 1980 (danh sách các Đảng khác
nhau ở mỗi tỉnh trong số 52 tỉnh) và mở rộng đấu thầu cho một số lượng lớn hơn các
công ty. Tiết kiệm từ 50% trở lên đã chuyển chi phí cho mỗi lá phiếu từ 1,6 pesetas
xuống 0,6 mỗi lá phiếu, một khoản này giúp giảm khoảng 2 triệu đô la Mỹ cho mỗi
cuộc bầu cử;
- Gia tăng sự cạnh tranh trong các hợp đồng kiểm phiếu, một trong những hoạt
động bầu cử tốn kém nhất, cùng với các khoản cơng tác phí cho nhân viên phòng
phiếu và nhân viên an ninh. Kết quả tiết kiệm được khoảng 25% lên tới khoảng 1,7

triệu đơ la Mỹ cho mỗi cuộc bầu cử;

28

Rafael López-Pintor (2000), tlđd (7), p.71, 72.


18

- Hạn chế các chiến dịch thông tin cử tri của Bộ cho các phương tiện truyền
thông nhà nước, nơi khơng có thời gian phát sóng. Các khoản chi đã giảm từ khoảng
100 triệu (1 triệu đô la Mỹ) đến 1,3 tỷ pesetas (xấp xỉ 13 triệu đô la Mỹ), chi phí tạo
thơng điệp;
- Phân cấp các thủ tục chuẩn bị và thực hiện ngân sách, khiến mỗi cơ quan chịu
trách nhiệm chính thức về ngân sách và kế tốn của mình;
- Thay thế các hịm phiếu dùng một lần cho các hòm phiếu bằng nhựa cứng
hiện tại, giúp giảm cả chi phí lưu trữ và sản xuất, vì khoảng 30% các hịm phiếu là
khơng thể thu hồi được sau một cuộc bầu cử; loại biện pháp hiệu quả về chi phí này
đã được thực hiện ở Úc;
- Thay thế một mơ hình bỏ phiếu duy nhất cho nhiều phiếu bầu hiện tại (có
nhiều phiếu bầu bằng với danh sách Đảng phái), sau đó tiết kiệm được việc in phiếu
bầu và tổ chức không gian bỏ phiếu hợp lý hơn, trong đó các phiếu bầu cho mỗi danh
sách phải được phân phối.
1.2.6 Nguyên tắc chuyên nghiệp (Professionalism)
Theo từ điển tiếng Việt, “chuyên nghiệp” được hiểu là hành vi, mục tiêu, hoặc
chất lượng cái mà đặc trưng hoặc đánh dấu một nghề hay một người chuyên nghiệp29.
Tính chuyên nghiệp biểu hiện qua các đặc điểm như: kiến thức chuyên môn; tài năng,
khả năng của ai đó khi làm việc; sự liêm chính trong cả hành xử lẫn đạo đức nghề
nghiệp; tinh thần trách nhiệm trong quá trình làm việc;...
Sự chuyên nghiệp của CQQLBC là vô cùng cần thiết, giúp bảo đảm sự tin cậy

của công chúng với CQQLBC đồng thời giúp nâng cao tính hiệu quả trong hoạt động.
Sự chuyên nghiệp ở đây là chuyên nghiệp về cơ cấu tổ chức, về hoạt động, về con
người. Về cơ cấu, nếu CQQLBC khơng có một bộ máy được thiết kế hợp lý, hài hịa,
chặt chẽ thì có thể dẫn tới tình trạng chồng chéo nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động
giữa các bộ phận, khiến cho cơng việc chung trì trệ hoặc có bộ phận thực hiện khơng
đúng, khơng phù hợp với chức năng nhiệm vụ. Tính chuyên nghiệp trong hoạt động,
quy trình tổ chức, đặc biệt là việc tỉ mỉ và chính xác trong tổ chức, giúp cho việc tổ
chức các cuộc bầu cử một cách bài bản, đúng trình tự, logic. Chuyên nghiệp về con
người của CQQLBC giúp nâng cao hiệu quả của mỗi hoạt động. Ngoài ra, yếu tố nền
tảng đảm bảo sự chuyên nghiệp trong hoạt động đó là con người, nếu đội ngũ chuyên
viên không chuyên nghiệp, khơng được đào tạo bài bản thì sẽ lúng túng và mắc nhiều
sai lầm khi tổ chức thực hiện công việc bầu cử vốn rất phức tạp và tỉ mỉ. Do đó,

29

Hồng Phê (2003), tlđd (10), tr.187.


19

CQQLBC cần đảm bảo rằng tất cả các quan chức bầu cử, dù là nhân viên cốt cán hay
nhân viên tạm thời, đều được đào tạo bài bản và có các kỹ năng cần thiết để áp dụng
các tiêu chuẩn chuyên môn cao trong công việc kỹ thuật của họ. Đào tạo chun
nghiệp khiến cơng chúng tin tưởng tồn bộ tiến trình bầu cử đang được đặt vào tay
những người có chun mơn30.
Để đạt tới tính chun nghiệp của cả một tập thể, một tổ chức thì mỗi vị trí công
việc cần phải được xác định rõ từng nhiệm vụ và mỗi cá nhân phải hiểu rõ, đồng thời
phải có khả năng thực hiện chuyên nghiệp. Tính chuyên nghiệp của tổ chức được
đánh giá qua đội ngũ nhân viên của mình. Do vậy, cần xây dựng phong cách làm việc
chuyên nghiệp như: làm việc có kế hoạch, nhằm xác định mục tiêu và trình tự các

bước cơng việc phải thực hiện, cũng như thời gian hoàn thành mỗi bước, mỗi nội
dung công việc để đạt được mục tiêu. Việc lập kế hoạch và dự tính thời gian hồn
thành thể hiện tính chủ động, có trách nhiệm với cơng việc và sẽ tạo điều kiện cho
các công việc được tiến hành đồng bộ, ăn khớp và hiệu quả, đồng thời để sắp xếp và
quản lý tiến độ công việc. Những nhân viên chuyên nghiệp, đến nơi làm việc đều biết
rõ công việc của họ phải làm, phải hoàn thành trong ngày và cơng việc gì phải làm
trước, cơng việc gì phải làm sau. Hay làm việc đề cao tinh thần trách nhiệm, mỗi
người phải làm việc có trách nhiệm với cơng việc được giao, dù đó là cơng việc gì,
bởi mỗi cơng việc đều có vai trị tác dụng của riêng nó như mỗi mắt xích trong một
dây chuyền, mỗi việc phát sinh, tồn tại đều có lý do của nó. Làm việc chuyên tâm đối
với công việc, những người làm việc với tinh thần trách nhiệm cao thì chuyên tâm
với cơng việc và ngược lại chun tâm làm việc thì tính trách nhiệm sẽ cao. Chun
tâm với cơng việc biểu hiện ở thái độ làm việc tận tâm, tận lực với công việc, chức
trách được giao, làm việc với tinh thần tự giác, thực sự yêu nghề. Thực tế, một người
tồn tâm, tồn ý thực hiện nhiệm vụ thì ln có phong cách làm việc nghiêm túc, rèn
luyện được kỹ năng xử lý cơng việc nhạy bén,...
Mục đích của sự chuyên nghiệp là nhằm tạo ra sự hoàn chỉnh, chất lượng, hiệu
quả và tin cậy, những điều đó chỉ có được khi tất cả các chi tiết dù là nhỏ nhất đều
phải được thiết lập đồng bộ, nhất quán, hợp lý. Tất cả các yếu tố chuyên nghiệp trên
sẽ góp phần tạo nên thành công của một cuộc bầu cử, sự chuyên nghiệp. Do đó, tỷ lệ
thuận với niềm tin của cơng chúng vào kết quả bầu cử.
Ở Canada, tính chuyên nghiệp của cán bộ bầu cử được thể hiện ở chỗ phần lớn
các nhân viên tại trụ sở Ủy ban Bầu cử là các nhà quản lý hoặc nhà điều hành dịch vụ
Alan Wall, Andrew Ellis, Ayman Ayoub, Carl W. Dundas, Joram Rukambe và Sara Staino (2006), tlđd (11),
tr.23.
30