NGUYỄN THỊ HUYỀN

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

NGUYỄN THỊ HUYỀN

TÊN ĐỀ TÀI

QUYỀN CỦA NGƢỜI TỐ CÁO THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

KHĨA: 31
TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2023


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ HUYỀN

TÊN ĐỀ TÀI

QUYỀN CỦA NGƢỜI TỐ CÁO THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Mã số: 8380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. NGUYỄN CẢNH HỢP

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2023


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan luận văn thạc sĩ “Quyền của người tố cáo theo pháp luật Việt
Nam” là công trình nghiên cứu khoa học do tơi thực hiện. Những tài liệu, dẫn
chứng được sử dụng trong luận văn đảm bảo tính khách quan, chính xác. Những kết
luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ cơng trình khoa
học nào khác.
Tác giả

Nguyễn Thị Huyền


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1
CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUYỀN CỦA NGƢỜI TỐ CÁO
THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM ............................................................................ 9

1.1. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa về quyền của ngƣời tố cáo ..........................9
1.1.1. Khái niệm tố cáo.......................................................................................9
1.1.2. Khái niệm quyền của người tố cáo ........................................................15
1.1.3. Đặc điểm quyền của người tố cáo .........................................................16
1.1.4. Ý nghĩa của việc thực hiện quyền của người tố cáo.............................19
1.2. Nội dung quyền của ngƣời tố cáo................................................................23
1.2.1. Thực hiện quyền tố cáo ..........................................................................23
1.2.2. Được đảm bảo bí mật họ tên, địa chỉ, bút tích và thơng tin cá nhân
khác ...................................................................................................................25
1.2.3. Được thơng báo về việc thụ lý hoặc không thụ lý tố cáo, chuyển tố cáo
đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết, gia hạn giải quyết
tố cáo, đình chỉ, tạm đình chỉ giải quyết tố cáo, tiếp tục giải quyết tố cáo, kết
luận nội dung tố cáo.........................................................................................27
1.2.4. Quyền tố cáo tiếp ....................................................................................29
1.2.5. Quyền rút tố cáo .....................................................................................33
1.2.6. Đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng các biện
pháp bảo vệ người tố cáo .................................................................................35
1.2.7. Được khen thưởng, bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật
...........................................................................................................................40
Kết luận Chƣơng 1 ..............................................................................................45
CHƢƠNG 2. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ
QUYỀN CỦA NGƢỜI TỐ CÁO VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN . 46
2.1. Đánh giá thực trạng thực hiện quyền của ngƣời tố cáo ...........................46
2.1.1. Thực hiện quyền tố cáo ..........................................................................46
2.1.2. Quyền tố cáo tiếp ....................................................................................50
2.1.3. Quyền đề nghị chủ thể có thẩm quyền áp dụng các biện pháp bảo vệ
người tố cáo ......................................................................................................52
2.1.4. Quyền được bảo vệ bí mật thơng tin của người tố cáo .........................54



2.1.5. Quyền được khen thưởng của người tố cáo .........................................59
2.2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quyền của ngƣời tố cáo .....................60
2.2.1. Hoàn thiện các quy định về quyền của người tố cáo ...........................60
2.2.2. Hoàn thiện việc áp dụng pháp luật về quyền của người tố cáo ...........67
Kết luận Chƣơng 2 ..............................................................................................72
PHẦN KẾT LUẬN .................................................................................................. 73


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Tố cáo là một trong những quyền cơ bản của cá nhân được quy định trong
Hiến pháp, là công cụ pháp lý để người dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
mình khi bị xâm phạm, thể hiện trách nhiệm của bản thân đối với xã hội. Đồng thời,
tố cáo cũng là một kênh thông tin khách quan thực thi quyền lực của nhà nước,
phản ánh tình hình thực hiện cơng vụ của cán bộ, cơng chức. Do đó, tố cáo khơng
những có vai trị quan trọng trong quản lý nhà nước, mà còn thể hiện mối quan hệ
giữa Nhà nước và nhân dân. Thông qua việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, Đảng và
Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật,
từ đó có cơ sở thực tiễn để hồn thiện sự lãnh đạo của Đảng và hiệu lực, hiệu quả
quản lý Nhà nước1. Vì vậy, khi mà sự phát triển kinh tế - xã hội ngày càng tăng, khi
chất lượng đời sống của người dân ngày càng nâng cao, nhận thức pháp luật của xã
hội có những chuyển biến rõ rệt, thì tình hình tố cáo cũng càng diễn biến phức tạp.
Kết quả giám sát cho thấy, giai đoạn từ 01/7/2016 đến 01/7/2021, theo báo cáo của
Chính phủ, so với giai đoạn 2011 – 2016, số lượt người đến cơ quan hành chính nhà
nước các cấp để khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh tăng 67,6%; trong đó số vụ tố
cáo tăng 112,5%2. Chính trong tình hình này, hồn thiện hành lang pháp lý về tố cáo
trở thành nhiệm vụ quan trọng, tất yếu đối với nhà làm luật. Bởi vì, quy định pháp
luật chặt chẽ, thống nhất, cụ thể chính là cơ sở để cơ quan, tổ chức có thẩm quyền

giải quyết tốt các vụ việc tố cáo, để người dân thực hiện quyền tố cáo và các quyền
khác của mình một cách dễ dàng, hiệu quả. Vì vậy, Luật Tố cáo 2018 ra đời, mang
trong mình nhiều mục tiêu quan trọng: (i) Giải quyết những bất cập, vướng mắc tồn
tại trong Luật Tố cáo 2011; (ii) Cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, xác định quyền tố
cáo là quyền con người; (iii) Tiếp tục quán triệt các chủ trương, Nghị quyết của
Đảng về tăng cường và nâng cao hiệu quả cơng tác đấu tranh phịng, chống tham
nhũng, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Luật Tố cáo 2018 đã có sự thay đổi, bổ sung
đáng kể, có thể kể đến như bổ sung quy định về tố cáo nặc danh, rút gọn trình tự
giải quyết tố cáo, rút ngắn thời gian giải quyết tố cáo, bổ sung quy định tạm đình
1

Trần Văn Long (2018), “Nâng cao hiệu quả cơng tác giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở
nước ta”, Cổng thơng tin điện tử Bộ Giao thông vận tải, [ (9/1/2023).
2
Bảo Yến, Phạm Thắng (2022), “UBTVQH thông qua nghị quyết về tiếp tục tăng cường hiệu lực, hiệu quả
tiếp công dân, giải quyết khiếu nại tố cáo”, Cổng thông tin điện tử Quốc hội Việt Nam,
[ (9/1/2023).


2

chỉ, đình chỉ việc giải quyết tố cáo. Đặc biệt, nhà làm luật dành sự quan tâm không
nhỏ cho các quy định về quyền của người tố cáo. Quyền của người tố cáo đóng vai
trị quan trọng đảm bảo tính hiệu quả, khách quan của việc giải quyết tố cáo, đồng
thời khuyến khích người dân thực hiện việc tố cáo. Theo đó, quyền của người tố cáo
đã được bổ sung một số quyền mới như rút tố cáo, đồng thời có sự thay đổi để các
quyền của người tố cáo được thực hiện một cách hiệu quả, đơn giản hơn. Sự thay
đổi này là bước tiến không nhỏ, tạo điều kiện để người dân bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của mình khi thực hiện tố cáo, và khuyến khích họ tố cáo như một phương
thức thể hiện trách nhiệm với xã hội một cách an toàn. Tuy nhiên, vẫn còn một số

tồn tại, bất cập về quy định quyền của người tố cáo khiến cho những quyền này khó
được thực hiện hiệu quả trên thực tế. Đơn cử, điều kiện để cơ quan, tổ chức có thẩm
quyền xem xét, quyết định áp dụng biện pháp bảo vệ người tố cáo cịn chung chung,
chưa cụ thể, khiến tính mạng, sức khỏe, tài sản và các quyền nhân thân của người tố
cáo bị xâm hại. Hay các cơ chế khen thưởng cho người tố cáo chưa xứng đáng, cịn
mang tính hình thức, chưa được chú trọng, khơng xứng đáng với thành tích tố cáo
và sự dũng cảm của người dân. Những bất cập này có thể gây ảnh hưởng đến việc
giải quyết tố cáo, cũng như sự can đảm của người dân khi thực hiện tố cáo. Xuất
phát từ băn khoăn trên, tác giả đã chọn đề tài “Quyền của người tố cáo theo pháp
luật Việt Nam” là đề tài cho luận văn thạc sĩ.
2. Kết quả khảo sát lịch sử nghiên cứu đề tài
Thơng qua q trình nghiên cứu và tìm hiểu, tác giả nhận thấy có một số
cơng trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề quyền của người tố cáo, bao gồm:
Về sách chuyên khảo, giáo trình
Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam (tái bản, có sửa đổi và bổ sung) của
Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, nhà xuất bản Hồng Đức – Hội Luật
gia Việt Nam, năm 2022. Giáo trình có đề cập đến pháp luật tố cáo Việt Nam, trong
đó đề cập đến các khái niệm cơ bản của tố cáo, phân tích khái quát nội dung về
quyền của người tố cáo. Do đó, giáo trình là nguồn tham khảo khi phân tích các
khái niệm như tố cáo, quyền tố cáo, và phân tích nội dung quyền của người tố cáo
trong luận văn. Tuy nhiên, giáo trình chỉ dừng lại ở việc giới thiệu khái quát, phân
tích những điểm cơ bản chứ chưa đi sâu vào nghiên cứu lĩnh vực quyền của người
tố cáo.
Sách Tập bài giảng pháp luật thanh tra, khiếu nại và tố cáo của Trường Đại
học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, nhà xuất bản Hồng Đức – Hội Luật gia Việt


3

Nam, năm 2020. Tập bài giảng đề cập và phân tích một cách tổng quát các khái

niệm quan trọng trong lĩnh vực tố cáo: tố cáo, quyền tố cáo, người tố cáo, đối tượng
tố cáo, hình thức tố cáo, giải quyết tố cáo, đồng thời phân tích quy trình giải quyết
tố cáo. Tập bài giảng là nguồn tham khảo quan trọng trong q trình phân tích
những vấn đề cơ bản và những điểm mới nổi bật về quyền của người tố cáo trong
luận văn. Tuy nhiên, sách vẫn chưa thực sự đi sâu đề cập, phân tích đến những bất
cập của Luật Tố cáo 2018 gặp phải khi quy định về quyền của người tố cáo.
Sách chuyên khảo Pháp luật về quyền tố cáo – Thẩm quyền, trình tự giải
quyết của tác giả Đinh Văn Minh, nhà xuất bản Lao động, năm 2018. Sách gồm hai
phần, (i) Đề cập đến một số vấn đề chung về tố cáo và pháp luật về tố cáo; (ii) Tố
cáo và việc giải quyết tố cáo theo quy định của pháp luật hiện hành. Theo đó, trong
phần một, tác giả đã phân tích một số khái niệm cơ bản trong pháp luật tố cáo như
khái niệm tố cáo, quyền tố cáo, phân biệt khái niệm tố cáo và một số khái niệm liên
quan như khiếu nại, phản ánh, kiến nghị, tố giác. Đến phần hai, ngồi việc phân tích
điều luật, tác giả cịn đề cập đến những bổ sung, thay đổi của Luật Tố cáo 2018 so
với Luật Tố cáo 2011. Luận văn đã tham khảo phân tích của tác giả Đinh Văn Minh
về khái niệm tố cáo, quyền tố cáo, cũng như những phân tích về điểm mới của Luật
Tố cáo 2018. Tuy nhiên, sách chuyên khảo lại không đề cập đến những bất cập, tồn
tại của Luật Tố cáo 2018, đặc biệt là về khía cạnh quyền của người tố cáo.
Sách chuyên khảo Tìm hiểu Luật Tố cáo năm 2018 của tác giả Phạm Thị
Phượng, nhà xuất bản Chính trị Quốc gia sự thật, năm 2019. Sách bao gồm hai
phần: (i) Nội dung cơ bản của Luật Tố cáo năm 2018; (ii) Hỏi – đáp về Luật Tố cáo
năm 2018. Nhìn chung, sách đã khái lược cơ bản những điểm nổi bật của Luật Tố
cáo 2018, là nguồn tham khảo để luận văn phân tích nội dung các quyền của người
tố cáo theo pháp luật tố cáo hiện hành. Tuy nhiên, sách khơng đi sâu vào phân tích
quyền của người tố cáo, cũng như không đề cập đến những tồn tại, bất cập của Luật
Tố cáo 2018 về quyền của người tố cáo.
Về khóa luận, luận văn, luận án
Luận văn Các biện pháp bảo vệ người tố cáo của tác giả Phạm Thị Thanh
Phương, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2017. Luận văn tập
trung nghiên cứu các quy định về bảo vệ người tố cáo. Cụ thể, luận văn đã phân tích

khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa, nội dung của các biện pháp bảo vệ người tố cáo.
Đồng thời, luận văn cũng nêu kinh nghiệm của các nước trên thế giới về bảo vệ
người tố cáo. Đặc biệt, tác giả Phạm Thị Thanh Phương đã nghiên cứu chuyên sâu


4

về thực trạng áp dụng pháp luật về bảo vệ người tố cáo, từ đó đưa ra những đề xuất,
kiến nghị nhằm khắc phục những hạn chế đang tồn tại. Tuy nhiên, do luận văn được
hoàn thành vào thời điểm Luật Tố cáo 2011 đang cịn hiệu lực. Do đó, khi Luật Tố
cáo 2018 được ban hành, nhiều bất cập mà luận văn đề cập đã được khắc phục, sửa
đổi trong Luật Tố cáo 2018. Cho nên, luận văn chỉ có giá trị tham khảo một phần,
đặc biệt đối với những phần mà Luật Tố cáo 2018 vẫn chưa khắc phục và những
phân tích khái niệm cơ bản về bảo vệ người tố cáo.
Khóa luận Bảo mật thơng tin về người tố cáo ở Việt Nam của tác giả Nguyễn
Thị Mỹ Duyên, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2018. Khố
luận gồm hai phần chính: (i) Một số vấn đề lý luận, pháp lý cơ bản đối với bảo mật
thông tin về người tố cáo; (ii) Thực trạng và kiến nghị bảo đảm hiệu quả bảo mật
thông tin về người tố cáo. Mặc dù khóa luận nghiên cứu quy định về bảo mật thông
tin người tố cáo theo Luật Tố cáo 2011, nhưng vẫn cịn nhiều khía cạnh, tồn tại về
quyền được bảo vệ bí mật thơng tin người tố cáo được khóa luận đề cập có giá trị
tham khảo khi Luật Tố cáo 2018 được ban hành. Do đó, khóa luận cũng là một
nguồn tham khảo về khía cạnh quyền được bảo vệ bí mật thơng tin của người tố
cáo, là một trong các quyền của người tố cáo sẽ được đề cập trong luận văn.
Về bài báo, tạp chí
Bài viết “Một số điểm mới của Luật Tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2018 so
với Luật Tố cáo năm 2011” của tác giả Nguyễn Thị Hạnh, Tạp chí Thanh tra Chính
phủ, số 7, năm 2018. Bài viết đã đề cập khái quát những điểm mới nổi bật của Luật
Tố cáo 2018, đặc biệt đề cập đến việc bổ sung một số quyền của người tố cáo:
quyền rút tố cáo, quyền được bồi thường thiệt hại của người tố cáo và sửa đổi quy

định về quyền tố cáo tiếp. Tuy nhiên, bài viết không đi sâu vào phân tích tại sao lại
có sự sửa đổi này, sự sửa đổi, bổ sung này tạo điều kiện thuận lợi gì cho người tố
cáo.
Bài viết “Quyền tố cáo trong Luật Tố cáo năm 2018” của tác giả Dương
Văn Quý, Tạp chí Thanh tra Chính phủ, số 10, năm 2018. Bài viết là một nguồn
tham khảo quan trọng của luận văn, bởi vì đã có những phân tích chun sâu về
quyền của người tố cáo. Cụ thể, bài viết đã đề cập một sự thay đổi cực kỳ quan
trọng của Luật Tố cáo 2018, đó là xác định quyền tố cáo là một quyền con người
chứ không chỉ là quyền cơng dân nữa, đây là sự cụ thể hóa Hiến pháp 2013 và đảm
bảo việc thực hiện quyền tố cáo đạt được hiệu quả tối đa. Ngoài ra, bài viết còn đề
cập đến sự thay đổi trong cách quy định về quyền của người tố cáo, đó là thay đổi


5

từ công thức “Nhà nước “quyết định”, “trao” quyền cho công dân sang công thức
quyền của con người là tự nhiên, vốn có, Nhà nước phải ghi nhận, phải có nghĩa vụ
tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm thực hiện”3.
Bài viết “Một số điểm mới về bảo vệ người tố cáo theo Luật Tố cáo năm
2018” của tác giả Dương Văn Quý, Tạp chí Thanh tra Chính phủ, số 03, năm 2019.
Bài viết phân tích những điểm mới nổi bật về quy định bảo vệ người tố cáo của
Luật Tố cáo 2018. Đồng thời, bài viết cũng so sánh Luật Tố cáo 2018 với Luật Tố
cáo 2011 về quy định bảo vệ người tố cáo để chỉ ra những cải tiến, khắc phục những
bất cập còn tồn tại trong Luật Tố cáo 2011, khiến cho việc bảo vệ người tố cáo cịn
khó khăn, khó thực thi trên thực tế. Bài viết là nguồn tham khảo quan trọng của
luận văn, vì quyền đề nghị áp dụng các biện pháp bảo vệ là một trong những quyền
quan trọng trong các quyền của người tố cáo.
Bài viết “Bàn về vấn đề tố cáo tiếp và giải quyết đối với tố cáo tiếp hiện
nay” của tác giả Phạm Thị Phượng, Trần Thị Kim Ngân, Tạp chí Thanh tra, số 02,
năm 2020. Bài viết nghiên cứu khá sâu về các khía cạnh của quyền tố cáo tiếp. Cụ

thể, bài viết phân tích quy định pháp luật về tố cáo tiếp, giải quyết đối với tố cáo
tiếp (căn cứ tố cáo tiếp, thẩm quyền giải quyết tố cáo tiếp), từ đó chỉ ra những điểm
mới, tiến bộ của Luật Tố cáo 2018 so với Luật Tố cáo 2011 về vấn đề tố cáo tiếp.
Đặc biệt, bài viết còn chỉ ra những tồn tại, bất cập của quyền tố cáo tiếp trong Luật
Tố cáo 2018, đồng thời đề xuất những kiến nghị, hoàn thiện pháp luật về việc thực
hiện quyền tố cáo tiếp, trình tự thủ tục giải quyết tố cáo tiếp, căn cứ giải quyết tố
cáo tiếp và chế tài xử lý đối với những người tố cáo tiếp cố tình tố cáo sai sự thật, tố
cáo nhiều lần và chế tài xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật khác trong quá
trình giải quyết tố cáo.
Nhìn chung, kể từ khi Luật Tố cáo 2018 được ban hành, có khá nhiều bài
viết, bài nghiên cứu đã chỉ ra, phân tích những điểm thay đổi tích cực, ưu điểm về
quyền của người tố cáo theo pháp luật tố cáo hiện hành, góp phần giải quyết nhiều
bất cập còn tồn tại trong Luật Tố cáo 2011. Tuy nhiên, cịn khá ít cơng trình nghiên
cứu chun sâu về những hạn chế trong Luật Tố cáo 2018 và những bất cập trong
Luật Tố cáo 2011 chưa được giải quyết khi quy định về quyền của người tố cáo.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

3

Dương Văn Quý (2018), “Quyền tố cáo trong Luật Tố cáo năm 2018”, Tạp chí thanh tra Chính phủ, số 10,
tr. 33.


6

Cơng trình nghiên cứu hướng đến mục tiêu cuối cùng là đề xuất những kiến
nghị mang tính khoa học về hoàn thiện quy định pháp luật và áp dụng pháp luật về
quyền của người tố cáo.
Để đạt được mục đích trên, luận văn cần thực hiện được các nhiệm vụ nghiên
cứu sau đây:

- Phân tích, làm sáng tỏ nhận thức lý luận về quyền của người tố cáo: khái
niệm tố cáo, khái niệm quyền tố cáo, vì sao pháp luật cần quy định về quyền tố
cáo,..
- Phân tích làm rõ các quy định của pháp luật Việt Nam về quyền tố cáo: chủ
thể có quyền, nội dung thực hiện quyền tố cáo gồm những hành vi nào, các quy
định về bảo vệ người tố cáo,… Từ đó đánh giá một cách khoa học các ưu điểm hạn
chế của quy định pháp luật.
- Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện quyền tố cáo, những hạn chế, khó
khăn, bất cập khi thực hiện quyền tố cáo và nguyên nhân.
- Đề xuất các kiến nghị hoàn thiện cả quy định pháp luật cũng như thực tiễn
áp dụng với những lý giải có căn cứ lý luận và thực tiễn, có tính thuyết phục.
4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tƣợng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề, khía cạnh liên quan đến
quyền của người tố cáo theo Luật Tố cáo 2018. Cụ thể: khái niệm, đặc điểm, ý
nghĩa về quyền của người tố cáo; nội dung các quyền của người tố cáo được Luật
Tố cáo 2018 ghi nhận.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Quyền của người tố cáo là đề tài khá rộng và phức tạp. Do đó, luận văn chỉ
giới hạn nghiên cứu trong phạm vi sau:
Giới hạn về pháp luật: luận văn tập trung nghiên cứu phần quyền của người
tố cáo theo Luật Tố cáo 2018. Tuy nhiên, các quy định tương tự trong Luật Tố cáo
2011 cũng được sử dụng để so sánh, đánh giá.
Giới hạn về lãnh thổ: luận văn chỉ tập trung nghiên cứu trong phạm vi pháp
luật Việt Nam. Pháp luật nước ngồi có thể được sử dụng như một cơng cụ để so
sánh nhằm rút ra kinh nghiệm, bài học để hoàn thiện pháp luật về tố cáo.
Giới hạn về thời gian: luận văn tập trung nghiên cứu, phân tích quy định
pháp luật hiện hành. Các quy định pháp luật cũ hơn, hết hiệu lực có thể được sử
dụng để so sánh, khái quát lịch sử và rút ra kinh nghiệm thực tiễn.



7

Giới hạn về vấn đề: luận văn chỉ nghiên cứu vấn đề quyền của người tố cáo,
các vấn đề có liên quan như bảo vệ người tố cáo, quy trình, thủ tục giải quyết tố
cáo,… chỉ nhằm mục đích phục vụ cho đề tài nghiên cứu.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Về phương pháp luận:
Luận văn được thực hiện bằng cách tiếp cận theo quan điểm duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin, Tư tưởng Hồ Chí Minh và quan
điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về pháp luật Xã hội chủ nghĩa, quyền con
người, các quyền dân chủ nói chung và pháp luật về tố cáo và bảo đảm quyền tố cáo
của cá nhân, tổ chức.
Về các phương pháp nghiên cứu cụ thể:
Để đạt được mục đích nghiên cứu, tác giả sử dụng kết hợp nhiều phương
pháp nghiên cứu, nhưng tập trung nhiều vào những phương pháp cơ bản như:
phương pháp chứng minh, phân tích, so sánh, tổng hợp, bình luận nhằm chỉ rõ đối
tượng được nghiên cứu, tìm ra điểm bất cập và đưa ra hướng hoàn thiện. Ngoài ra,
một vài phương pháp khác như phương pháp logic, phương pháp liệt kê, phương
pháp lịch sử,… cũng được sử dụng trong luận văn. Các phương pháp nghiên cứu
vừa được liệt kê được sử dụng cụ thể như sau:
Phương pháp phân tích: phương pháp này được sử dụng chủ yếu trong
Chương 1 của luận văn. Cụ thể, luận văn dùng phương pháp này để phân tích các
khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của tố cáo, quyền tố cáo, quyền của người tố cáo, nội
dung từng quyền của người tố cáo.
Phương pháp so sánh: trong Chương 1, phương pháp so sánh được sử dụng
khi so sánh quy định pháp luật của Luật Tố cáo 2018 và Luật Tố cáo 2011, giữa
pháp luật tố cáo Việt Nam và pháp luật tố cáo quốc tế về lĩnh vực quyền của người
tố cáo. Sự so sánh này được thực hiện để: (i) Chỉ ra sự khác biệt, điểm mới, tiến bộ
của Luật Tố cáo 2018 và Luật Tố cáo 2011 về quyền của người tố cáo; (ii) Đưa ra

đề xuất, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quyền của người tố cáo trên cơ sở kinh
nghiệm của pháp luật nước ngoài.
Phương pháp chứng minh: phương pháp này được sử dụng chủ yếu trong
Chương 2. Cụ thể, tác giả đã đưa ra các ví dụ, điều luật cụ thể, ý kiến, luận điểm
của các tác giả khác để chứng minh cho các bất cập, tồn tại về quyền của người tố
cáo mà luận văn đã nêu ra.


8

Phương pháp tổng hợp: phương pháp này chủ yếu được sử dụng trong các
phần kết luận chương, kết luận chung, để tổng hợp, đúc kết lại những vẫn đề đã
nghiên cứu, và đưa ra quan điểm thống nhất nhằm giải quyết mục tiêu nghiên cứu
đã đặt ra của luận văn.
6. Điểm mới, các đóng góp mới về mặt lý luận
Điểm mới, đóng góp mới được rút ra từ kết quả nghiên cứu của luận văn: xác
định được một số bất cập, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng pháp luật về quyền
của người tố cáo trong Luật Tố cáo 2018, từ đó đưa ra những kiến nghị, sửa đổi
nhằm hồn thiện quy định pháp luật về quyền của người tố cáo, góp phần nâng cao
tính hiệu quả của hoạt động tố cáo, giải quyết tố cáo và khuyến khích việc quản lý
xã hội bằng tố cáo.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn bao gồm 2 chương chính:
Chương 1. Những vấn đề cơ bản về quyền của người tố cáo theo pháp luật
Việt Nam.
Chương 2. Đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về quyền của người tố
cáo và kiến nghị hoàn thiện.



9

CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUYỀN CỦA NGƢỜI
TỐ CÁO THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM
1.1. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa về quyền của ngƣời tố cáo
1.1.1. Khái niệm tố cáo
Thứ nhất, dưới góc độ ngơn ngữ, theo định nghĩa của từ điển thông thường,
“tố cáo” là “vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư
luận”4 hay “tố cáo là báo cho mọi người hoặc cơ quan có thẩm quyền biết người
hoặc hành động phạm pháp nào đó… Tố cáo cịn có nghĩa là vạch trần hành động
xấu xa và tội ác cho mọi người biết nhằm lên án, ngăn chặn”5. Có thể thấy, tố cáo
theo nghĩa chung nhất, chính là sự bất bình, khơng đồng ý của cá nhân đối với hành
vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác nên đã báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền biết để đưa ra các biện pháp khắc phục, giải quyết. Nói cách khác, tố
cáo là sự phản ánh những điều bất bình, những hành vi sai trái so với quy luật,
chuẩn mực của đời sống xã hội và cần được những thiết chế chính trị - xã hội có
hình thức điều chỉnh phù hợp6. Như vậy, nếu hiểu theo nghĩa thơng thường, quyền
tố cáo có phạm vi điều chỉnh rất rộng và chung chung, chưa chỉ ra rõ những đặc
điểm, đặc trưng riêng biệt của quyền.
Thứ hai, dưới góc độ xã hội, tố cáo chính là một hiện tượng xảy ra trong xã
hội, là biểu hiện của sự quan tâm của một chủ thể trước hành vi, việc làm của chủ
thể khác. Những hành vi, việc làm này bị coi là trái đạo đức, luân thường, đạo lý
hay vi phạm pháp luật, vi phạm cam kết, điều lệ, nội quy, quy chế, quy định của cơ
quan, tổ chức nào đó… Những hành vi, việc làm này ảnh hưởng đến quyền, lợi ích
hợp pháp của một hoặc nhiều đối tượng. Do đó, tố cáo nhìn chung, là hành vi có
phạm vi tác động rộng, ảnh hưởng đến bất kỳ hành vi nào mà bị coi là bị vi phạm
trong các lĩnh vực đời sống xã hội hay trong hoạt động quản lý nhà nước7. Nói cách
khác, xét trên phương diện xã hội, tố cáo là việc báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân
có thẩm quyền về hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác8.


4

Nguyễn Như Ý (chủ biên) (2008), Từ điển tiếng Việt thơng dụng, NXB Giáo dục, Quảng Nam, tr. 797.
Hồng Phê (chủ biên) (2006), Từ điển tiếng Việt, NXB Đà Nẵng, tr. 1008.
6
Phạm Thị Thanh Phương (2017), Các biện pháp bảo vệ người tố cáo, Luận văn thạc sĩ, Trường Đại học
Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 6.
7
Lê Văn Sua (2017), “Bất cập từ một số quy định Luật Tố cáo năm 2011, kiến nghị và hoàn thiện”, Tạp chí
Nghiên cứu trao đổi, [ />(24/12/2022).
8
Hồng Đình Dũng (2020), “Bảo vệ người tố cáo theo quy định của Luật Tố cáo 2018”, Tạp chí Pháp luật
và thực tiễn, số 42, tr. 24.
5


10

Thứ ba, dưới góc độ pháp luật, Luật Tố cáo 2018 quy định rõ, tố cáo là “việc
cá nhân theo thủ tục quy định của Luật này báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân
nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi
ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”9. Tuy nhiên, khái niệm này cũng cho
thấy một vài điểm bất cập nhất định, ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền của người
dân. Nhưng về cơ bản, định nghĩa trên đã nêu rõ các đặc điểm đặc trưng nhất của tố
cáo, bao gồm: chủ thể thực hiện tố cáo, thủ tục thực hiện tố cáo, chủ thể có thẩm
quyền giải quyết tố cáo, đối tượng tố cáo và mục đích của việc thực hiện tố cáo.
Như vậy, có thể nói, khơng phải mọi hành vi “vạch trần”, “báo” về hành vi trái pháp
luật của bất kỳ ai đối với bất kỳ chủ thể nào cũng được xem là “tố cáo”, mà chỉ khi
hành vi “báo”, “vạch trần” đó thỏa mãn một số điều kiện nhất định theo quy định

nhất định mới được xem là “tố cáo” theo quy định pháp luật và chủ thể thực hiện
hành vi “báo” mới được xem là người đang thực hiện “quyền tố cáo”. Đây cũng là
cơ sở để phân biệt “tố cáo” với các hành vi khác như tố giác, báo tin hay khiếu nại.
Cụ thể:
Chủ thể tố cáo là cá nhân. Đây là một bước tiến của Luật Tố cáo 2018 so với
Luật Tố cáo 2011, khi đã mở rộng phạm vi chủ thể tố cáo từ “công dân” sang “cá
nhân”. Sự thay đổi này là hoàn toàn phù hợp với bản chất và mục đích của việc tố
cáo và các văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn. Trước đây, tố cáo được ghi
nhận trong Hiến pháp 1992 như là một trong những quyền cơ bản của công dân10.
Và Luật Tố cáo 2011 đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp tại Khoản 4 Điều 2, khi
quy định chỉ có cơng dân mới là chủ thể của quyền tố cáo. Sau đó, khi Hiến pháp
2013 đã sửa đổi với quy định “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ
chức, cá nhân”. Như vậy, tố cáo không chỉ là một quyền hiến định của công dân
Việt Nam, mà đã trở thành quyền con người, của mỗi cá nhân. Đây chính là một
trong những biện pháp phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền lực nhà
nước thuộc về nhân dân. Trên cơ sở đó, Luật Tố cáo 2018 đã có sự sửa đổi phù hợp,
mở rộng phạm vi chủ thể của quyền để phù hợp với Hiến pháp và mục đích cơ bản
của tố cáo11. Ngồi ra, một quyền khác thường xuyên gây nhầm lẫn với tố cáo là
9

Khoản 1 Điều 2 Luật Tố cáo 2018.
Điều 74 Hiến pháp 1992.
11
Dương Văn Quý, tlđd (3), tr. 33.
10


11


khiếu nại. Tuy nhiên, hai quyền này lại hoàn toàn khác nhau về chủ thể thực hiện.
Nếu như chủ thể của tố cáo chỉ là bất cứ cá nhân nào phát hiện hành vi vi phạm
pháp luật, thì chủ thể của khiếu nại có thể là cơng dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán
bộ, công chức, là những người chịu sự tác động trực tiếp của quyết định hành chính,
hành vi hành chính. Sự khác biệt này đến từ mục đích khác nhau của khiếu nại và tố
cáo. Nếu như việc khiếu nại chỉ với mục đích địi lại lợi ích của bản thân chủ thể
khiếu nại, nên dù khiếu nại sai thì cũng khơng ảnh hưởng đến chủ thể đã thực hiện
hành vi bị khiếu nại. Do đó, pháp luật không quy định chủ thể khiếu nại phải chịu
trách nhiệm nếu khiếu nại sai sự thật. Ngược lại, việc tố cáo có thể ảnh hưởng trực
tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể bị tố cáo, cho nên trách nhiệm của
chủ thể tố cáo được đề cao hơn. Chủ thể tố cáo phải chịu hậu quả bất lợi, kể cả phải
chịu trách nhiệm hình sự nếu tố cáo sai sự thật. Như vậy, nếu mở rộng phạm vi chủ
thể tố cáo cho cả tổ chức, cơ quan, sẽ khiến việc truy cứu trách nhiệm trở nên khó
khăn hơn rất nhiều. Ngồi ra, chủ thể cũng là điểm giống nhau giữa tố cáo và tố
giác tội phạm, đều là cá nhân.
Đối tượng tố cáo là các hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ
chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước,
quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Theo đó, Luật Tố cáo
2018 quy định, có hai loại hành vi vi phạm pháp luật thuộc phạm vi đối tượng của
tố cáo: hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; hành vi
vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực. Đối với tố giác, đối
tượng của tố giác chỉ là hành vi vi phạm pháp luật có thể cấu thành tội phạm12. Về
khiếu nại, thì đối tượng của khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành
chính của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức13.
Nội dung của tố cáo là báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết
về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào để chủ thể có
thẩm quyền thực hiện việc xử lý. Nếu như tố cáo là việc “báo” cho người có thẩm
quyết “biết” về hành vi vi phạm pháp luật, thì việc này lại là việc “đề nghị” chủ thể
có thẩm quyền “xem xét lại” các quyết định hành chính, hành vi hành chính… Cịn

nội dung của tố giác chỉ là việc tố cáo hành vi vi phạm có thể cấu thành tội phạm
được quy định trong Bộ luật Hình sự. Nói cách khác, có thể hiểu, nội hàm khái
12
13

Khoản 1 Điều 144 Bộ Luật Tố tụng hình sự 2015.
Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011.


12

niệm tố cáo đã bao hàm cả khái niệm tố giác tội phạm. Khái niệm tố cáo rộng hơn,
khái quát hơn và bao trùm cả khái niệm tố giác tội phạm trong Bộ luật Tố tụng hình
sự14.
Mục đích của tố cáo là nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của người tố cáo, lợi
ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác và
đưa ra những biện pháp trừng trị kịp thời để loại bỏ những hành vi trái pháp luật
đang và sẽ xảy ra15. Trong khi đó, mục đích của khiếu nại là nhằm hướng tới việc
bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Và sự khác
nhau về mục đích này chính là tiền đề để tạo nên sự khác nhau về chủ thể thực hiện
tố cáo và khiếu nại đã được đề cập ở phần trên của luận văn.
Thứ tƣ, về khía cạnh lịch sử, quyền khiếu nại, tố cáo của cá nhân, tổ chức là
một trong những quyền rất quan trọng, do đó, hầu như nhà nước nào cũng rất quan
tâm quy định và đảm bảo cho các quyền này được thực hiện. Ngay trong Bộ luật 12
bảng của nhà nước La Mã cổ đại đã có quy định đặt một thùng thư nơi “cơng cộng”
để ai cũng có thể thực hiện được quyền khiếu nại, tố cáo của mình. Đây cũng là
cách thức mà các nhà nước phong kiến của Trung Quốc, Việt Nam để dân chúng có
thể đưa đơn khiếu nại, tố cáo hoặc “đánh trống kêu oan”16. Nhà nước Việt Nam mới
cũng rất chú trọng đến việc quy định và đảm bảo thực hiện quyền này của công dân.
Lần đầu tiên, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được đề cập trong Sắc lệnh số

64/SL mà Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký, với nội dung, “Chính phủ sẽ lập ngay một
Ban Thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả công việc và nhân viên
của Ủy ban nhân dân và cơ quan của Chính phủ”17, và “nhận đơn khiếu nại của
nhân dân; điều tra hỏi chứng, xem xét các giấy tờ của Ủy ban nhân dân hoặc các cơ
quan của Chính phủ cần thiết cho việc giám sát”. Những quy định trên đã tạo tiền
đề cho việc ban hành nhiều văn bản quy định về quyền khiếu nại, tố cáo, tạo cơ chế
để giải quyết các khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Trong Thông tư số 203-NV/VP
của Bộ trưởng Bộ Nội vụ ngày 25/5/1946 đã nêu, “Chính phủ và các cơ quan của
Chính phủ thiết lập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận đảm bảo cơng lý và vì thế
14

Mạnh Hùng (2016), “Nhận diện tố cáo và tố giác”, Cổng thông tin điện tử Thanh tra Bộ Tài chính,
[ ( 24/12/2022).
15
Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2010), Tập bài giảng Pháp luật thanh tra, khiếu nại, tố
cáo, NXB Hồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam, Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 191.
16
Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2015), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Hồng
Đức – Hội luật gia Việt Nam, TP. Hồ Chí Minh, tr. 681.
17
Điều 1 Sắc lệnh 64/SL của Chủ tịch Chính phủ lâm thời ngày 23/11//1945.


13

rất đề ý đến nguyện vọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét những nỗi oan khuất
trong dân gian”. Thông tư đã hướng dẫn công dân thủ tục gửi đơn, quy định thẩm
quyền của các cơ quan, thời hạn giải quyết khiếu nại, tố cáo18. Hiến pháp 1946 tuy
chưa có điều luật quy định cụ thể quyền tố cáo, nhưng tinh thần của quyền toát lên
từ các quy định liên quan đến quyền của công dân trong mọi phương diện: chính trị,

kinh tế, văn hóa hay “tất cả cơng dân Việt Nam đều bình đẳng trước pháp luật”19.
Hiến pháp 1959 đã bắt đầu dành riêng một điều để quy định về quyền tố cáo của
công dân với nội dung, “cơng dân nước Việt Nam dân chủ cộng hịa có quyền khiếu
nại và tố cáo với bất cứ cơ quan Nhà nước nào về những hành vi phạm pháp của
nhân viên cơ quan Nhà nước”20 và Hiến pháp 1980 với quy định “cơng dân có
quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm
trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân
hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc cơ quan, tổ chức và đơn vị đó”21. Nếu như
khách thể của quyền tố cáo trong Hiến pháp 1959 chỉ là “những hành vi phạm pháp
của nhân viên cơ quan Nhà nước” thì Hiến pháp 1980 đã mở rộng ra bao gồm
“những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ
trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị
đó”. Đến Hiến pháp 1992, khách thể của quyền tố cáo lại tiếp tục được mở rộng bao
gồm “những việc làm trái pháp luật của… tổ chức kinh tế,… hoặc bất cứ cá nhân
nào”22. Để cụ thể hóa quyền tố cáo của cơng dân, trước và sau Hiến pháp 1959, đã
có nhiều văn bản chuyên ngành quy định cụ thể về quyền tố cáo và giải quyết tố cáo
của cơng dân. Văn bản đầu tiên và có ý nghĩa quan trọng là Pháp lệnh khiếu nại, tố
cáo năm 1981 quy định việc xét và giải quyết các tố cáo của cơng dân, cụ thể hóa
Hiến pháp 1980. Lần đầu tiên, Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 ra đời nhằm cụ thể hóa
quy định về quyền khiếu nại, tố cáo của Hiến pháp 1992, đảm bảo thực hiện quyền
khiếu nại, tố cáo của công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo23. Đây cũng là văn bản
pháp luật đầu tiên đề cập đến khái niệm tố cáo, “tố cáo là việc công dân theo thủ
tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về
18

Đinh Văn Minh (2011), “Q trình hình thành và phát triển pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam”,
Thanh tra Chính phủ - Viện chiến lược và khoa học thanh tra, [ ( 25/12/2022).
19
Điều 7 Hiến pháp 1946.
20

Điều 29 Hiến pháp 1959.
21
Điều 73 Hiến pháp 1980.
22
Điều 74 Hiến pháp 1992.
23
Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tlđd (16), tr. 683.


14

hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại
hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơng
dân, cơ quan, tổ chức”24. Luật Tố cáo 2011 cũng kế thừa nội dung và quy định
tương tự về quyền tố cáo của công dân. Như vậy, theo Luật Tố cáo 2011 và tinh
thần của Hiến pháp, quyền tố cáo là một trong những quyền cơ bản, thể hiện mối
quan hệ giữa Nhà nước với công dân. Thông qua quyền tố cáo, công dân thực hiện
quyền dân chủ trực tiếp tham gia quản lý nhà nước, xã hội. Luật Tố cáo 2011 đã
quy định đầy đủ nhất về quyền tố cáo, quyền và nghĩa vụ của người tố cáo, người bị
tố cáo, người giải quyết tố cáo, hình thức tố cáo, thẩm quyền, trình tự, thủ tục và
trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong đơn vị tiếp nhận, giải quyết tố cáo25. Tuy
nhiên, Luật Tố cáo 2018 đã có sự thay đổi rõ rệt với nhiều tiến bộ để giải quyết
những bất cập còn tồn tại trong Luật Tố cáo 2011 về quyền tố cáo. Đặc biệt quyền
tố cáo trong Luật Tố cáo 2018 được quy định là thuộc về cá nhân, tức là cả cơng
dân và người nước ngồi đều được quyền tố cáo. Việc thay đổi này là sự cụ thể hóa
của Hiến pháp 2013 với quy định, ““Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ
quan, tổ chức, cá nhân”. Có thể nói, quy định về quyền tố cáo trong Luật Tố cáo
2018 là quy định thể hiện rõ nhất bản chất, mục đích của quyền tố cáo, tạo điều kiện
để quyền tố cáo phát huy hết vai trị của nó trong q trình quản lý xã hội, phát triển

đất nước.
Thứ năm, dưới khía cạnh lý luận, có thể hiểu, tố cáo là thuật ngữ pháp lý
vừa chỉ quyền, vừa chỉ hành vi của cá nhân26. Cụ thể, tố cáo là quyền vì nó khơng
chỉ được khẳng định trong Hiến pháp mà cịn được cụ thể hóa trong văn bản pháp
luật chuyên ngành là Luật Tố cáo 2018. Ngồi ra, nó cịn u cầu được thực hiện
bởi thủ tục và trình tự cụ thể - là thủ tục hành chính. Hơn nữa, tố cáo cịn là quyền
bởi vì nó được pháp luật nêu rõ nghĩa vụ của cơ quan nhà nước phải xem xét và giải
quyết tố cáo trong một thời hạn mà pháp luật đã quy định, cũng như sửa chữa, thu
hồi, khắc phục những quyết định quản lý không phù hợp, trái pháp luật. Bên cạnh
đó, tố cáo cịn được xem là hành vi, bởi vì khi có căn cứ cho rằng quyết định quản
lý nhà nước hoặc hành vi của cơ quan, tổ chức nhà nước trái pháp luật, gây thiệt hại
24

Khoản 2 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998.
Thanh tra Chính Phủ (2014), Hỏi đáp về pháp luật tố cáo – Tài liệu tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp
luật cho cán bộ, nhân dân ở xã, phường, thị trấn, Hà Nội, tr. 3.
26
Hoàng Văn Sao (2005), “Cần làm rõ khái niệm khiếu nại, khiếu kiện để giải quyết các quyền ấy của cá
nhân cho đúng”, Tạp chí Luật học, số 3, tr. 43.
25


15

hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của
cơ quan, tổ chức, cá nhân, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân
mình, thì cá nhân đó có quyền đi tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền giải quyết tố cáo.
Tóm lại, qua những phân tích trên, có thể đúc kết lại về khái niệm của tố cáo
như sau, tố cáo là vừa là quyền, vừa là hành vi của cá nhân theo thủ tục quy định

của Luật Tố cáo, báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành
vi vi phạm pháp luật của bất kỳ chủ thể nào gây thiệt hại hoặc đẹ dọa gây thiệt
hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá
nhân.
1.1.2. Khái niệm quyền của người tố cáo
Về mặt ngôn ngữ, quyền của người tố cáo là sự kết hợp của hai khái niệm,
“quyền” và “người tố cáo”. Cụ thể, “quyền” được định nghĩa là “thế, sức mạnh,
trách nhiệm do pháp luật công nhận hoặc do địa vị xã hội đem lại”27. Còn đối với
“người tố cáo”, Luật Tố cáo 2018 đã đưa ra khái niệm tại Khoản 4 Điều 2, “người
tố cáo là cá nhân thực hiện việc tố cáo”. Cá nhân có quyền tố cáo bao gồm cả công
dân và người nước ngoài, và phạm vi chủ thể của quyền tố cáo đã được mở rộng ra
so với Luật Tố cáo 2011 với việc giới hạn chỉ công dân mới được thực hiện quyền
tố cáo. Như đã đề cập, sự thay đổi này vừa là sự cụ thể hóa Hiến pháp 2013, vừa thể
hiện rõ bản chất, mục đích của việc tố cáo.
Dưới góc độ pháp luật, Luật Tố cáo 2018 và các văn bản pháp luật khác
không đưa ra định nghĩa cụ thể như thế nào là “quyền của người tố cáo”. Tuy nhiên,
Luật Tố cáo 2018 lại liệt kê người tố cáo bao gồm các quyền nào. Cụ thể, người tố
cáo có các quyền: (i) Thực hiện quyền tố cáo theo quy định của Luật Tố cáo; (ii)
Được bảo đảm bí mật họ tên, địa chỉ, bút tích và thơng tin cá nhân khác; (iii) Được
thông báo về việc thụ lý hoặc không thụ lý tố cáo, chuyển tố cáo đến cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết, gia hạn giải quyết tố cáo, đình chỉ, tạm
đình chỉ việc giải quyết tố cáo, tiếp tục giải quyết tố cáo, kết luận nội dung tố cáo;
(iv) Tố cáo tiếp khi có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo của cơ quan, tổ chức,
cá nhân có thẩm quyền không đúng pháp luật hoặc quá thời hạn quy định mà tố cáo
chưa được giải quyết; (v) Rút tố cáo; (vi) Đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền áp dụng các biện pháp bảo vệ người tố cáo; (vii) Được khen thưởng, bồi
27

Nguyễn Như Ý (chủ biên), tlđd (4), tr. 629.



16

thường thiệt hại theo quy định của pháp luật. Có thể thấy, những quyền vừa được đề
cập phát sinh khi việc không quy định một điều luật riêng để giải thích khái niệm
“quyền của người tố cáo” là một điều dễ hiểu. Bởi vì, pháp luật về tố cáo đã đưa ra
các khái niệm có liên quan mật thiết với “quyền của người tố cáo”, bao gồm “tố
cáo” và “người tố cáo”. Những khái niệm liên quan đã phần nào giải thích rõ định
nghĩa về “quyền của người tố cáo”. Do đó, nhà làm luật quyết định khơng đưa ra
khái niệm mà chỉ đề cập đến nội dung “quyền của người tố cáo” là việc hoàn toàn
hợp lý.
Tuy nhiên, do không đề cập rõ khái niệm “quyền của người tố cáo”, đôi lúc
sẽ gây ra sự nhầm lẫn khi nghiên cứu pháp luật với hai cụm từ “quyền tố cáo” và
“quyền của người tố cáo”. Thoạt nhìn, đây có vẻ là hai khái niệm khá tương tự
nhau, nhưng trên thực tế, chúng lại hoàn toàn khác nhau. Cụ thể, “quyền tố cáo” chỉ
là một trong những “quyền của người tố cáo”. Có nghĩa, khi cá nhân thực hiện
quyền tố cáo của mình, thì một số quyền khác cũng sẽ tự động phát sinh đối với
người tố cáo đó, những quyền phát sinh đó được liệt kê tại Điều 9 Luật Tố cáo
2018. Nói cách khác, “quyền của người tố cáo” bao hàm cả “quyền tố cáo”.
Từ những phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm như sau về “quyền của
người tố cáo”, theo đó, quyền của người tố cáo là các quyền của cá nhân khi thực
hiện việc tố cáo kể từ lúc cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp nhận tố cáo, thụ lý giải
quyết tố cáo.
1.1.3. Đặc điểm quyền của người tố cáo
1.1.3.1. Thời điểm phát sinh quyền của ngƣời tố cáo
Tố cáo là quyền con người, quyền cơ bản của cá nhân, thông qua việc tố cáo,
mọi người có thể giám sát hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính
trị nói chung và bộ máy nhà nước nói riêng, bảo đảm cho hệ thống đó vận hành một
cách trơn tru, hiệu quả, đúng pháp luật. Hơn nữa, thông qua việc thực hiện quyền tố
cáo, mỗi cá nhân thể hiện trách nhiệm của mình trong việc tham gia vào hoạt động

quản lý xã hội28. Tuy nhiên, tố cáo là quyền chứ không phải nghĩa vụ, do đó, việc cá
nhân hồn tồn có thể không tố cáo bất cứ chủ thể nào khi phát hiện hành vi vi
phạm của cơ quan, tổ chức, cá nhân đó. Nói cách khác, quyền tố cáo của cá nhân
phát sinh khi có hành vi vi phạm, nhưng việc thực hiện quyền đó hay khơng là tùy
vào quyết định của từng cá nhân.
28

Cao Thị Hà (2019), “Công cụ pháp lý bảo vệ người tố cáo”. Tạp chí Nhân quyền Việt Nam, số 2, tr. 31.


17

Và khi cá nhân trực tiếp tố cáo hoặc gửi đơn tố cáo đến cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền giải quyết, lúc này, một số quyền khác của người tố cáo sẽ tự
động phát sinh. Cụ thể:
Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, căn cứ vào tình hình cụ thể,
quyết định áp dụng các biện pháp để bảo vệ bí mật thơng tin cá nhân (họ tên, địa
chỉ, bút tích và các thơng tin cá nhân khác) khi tiếp nhận, chuyển đơn tố cáo, giải
quyết vụ việc tố cáo.
Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có nghĩa vụ phải thơng báo cho
người tố cáo về việc thụ lý hoặc không thụ lý tố cáo, chuyển tố cáo đến cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết, gia hạn giải quyết tố cáo, đình chỉ, tạm
đình chỉ việc giải quyết tố cáo, tiếp tục giải quyết tố cáo, kết luận nội dung tố cáo.
Điều này có nghĩa, chủ thể có thẩm quyền có trách nhiệm phải thơng báo cho người
tố cáo được biết về tiến độ, mỗi giai đoạn giải quyết tố cáo, từ khi tố cáo được thụ
lý đến khi có kết luận nội dung tố cáo.
1.1.3.2. Điều kiện thực hiện các quyền của ngƣời tố cáo
Thứ nhất, các quyền của người tố cáo được thực hiện khi người tố cáo có
nhu cầu hoặc yêu cầu:
Điều này có nghĩa, các quyền này là sẵn có, đã được nhà làm luật quy định,

nhưng việc có sử dụng các quyền này hay không là phụ thuộc vào bản thân người tố
cáo. Bao gồm:
Quyền tố cáo theo quy định của pháp luật: cá nhân có quyền tố cáo khi phát
hiện hành vi vi phạm pháp luật thuộc phạm vi tố cáo. Theo đó, cá nhân có quyền tố
cáo hoặc khơng, khơng có nghĩa vụ bắt buộc phải tố cáo.
Quyền tố cáo tiếp: trong trường hợp có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo
là không đúng quy định của pháp luật hoặc quá thời hạn mà tố cáo vẫn chưa được
giải quyết thì người tố cáo có quyền tố cáo tiếp với người đứng đầu cơ quan, tổ
chức cấp trên trực tiếp của người giải quyết tố cáo.
Quyền rút tố cáo: người tố cáo có quyền rút tồn bộ nội dung tố cáo hoặc
một phần nội dung tố cáo trước khi có kết luận nội dung tố cáo. Tuy nhiên, trong
trường hợp người giải quyết tố cáo xét thấy hành vi bị tố cáo có dấu hiệu vi phạm
pháp luật hoặc có căn cứ xác định việc rút tố cáo là do bị đe dọa, mua chuộc hoặc
người tố cáo lợi dụng việc tố cáo để vu khống, xúc phạm, gây thiệt hại cho người bị
tố cáo thì khơng được rút tố cáo. Nói tóm lại, người rút tố cáo có quyền tự do rút tố


18

cáo tùy theo nhu cầu, mục đích của mình, trừ trường hợp mà quy định pháp luật
không cho phép rút.
Quyền đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng các biện
pháp bảo vệ người tố cáo: khi có căn cứ về việc vị trí cơng tác, việc làm, tính mạng,
sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm của người được bảo vệ đang bị xâm hại hoặc
có nguy cơ bị xâm hại ngay tức khắc, hay bị trù dập, phân biệt đối xử do việc tố
cáo, người tố cáo có quyền đề nghị người giải quyết tố cáo áp dụng các biện pháp
bảo vệ bản thân và người thân của mình.
Thứ hai, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền chủ động trong việc bảo đảm các
quyền của người tố cáo:
Theo đó, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải chủ động xem xét và

áp dụng các biện pháp cần thiết để bảo vệ bí mật họ, tên, địa chỉ, bút tích và thơng
tin cá nhân khác của người tố cáo. Nói cách khác, trách nhiệm bảo vệ bí mật thơng
tin cá nhân của người tố cáo là của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền, kể từ lúc tiếp
nhận đơn tố cáo và trong suốt q trình giải quyết tố cáo.
Ngồi ra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thơng báo việc thụ lý
hoặc không thụ lý tố cáo, chuyển tố cáo đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền giải quyết, gia hạn giải quyết tố cáo, đình chỉ, tạm đình chỉ việc giải quyết tố
cáo, tiếp tục giải quyết tố cáo, kết luận nội dung tố cáo. Trước đây, trong Luật Tố
cáo 2011, nếu muốn biết về tiến trình giải quyết vụ việc tố cáo, người tố cáo phải đề
nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thơng báo. Tuy nhiên, pháp luật tố cáo hiện
hành đã xác định trách nhiệm thông báo thuộc về cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.
Các quyền vừa được liệt kê trên được cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền quyết định bảo vệ mà khơng cần phải có đề nghị, u cầu của các chủ thể
khác. Điều này làm tăng trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
đối với người tố cáo và vụ việc tố cáo, đồng thời tạo điều kiện để người tố cáo thực
hiện các quyền của mình một cách thuận lợi hơn, giảm bớt các thủ tục, trình tự hành
chính.
1.1.3.3. Chủ thể có trách nhiệm bảo đảm thực hiện các quyền của ngƣời
tố cáo
Các quyền của người tố cáo là thuộc về người tố cáo, nhưng người tố cáo
không phải chủ thể thực hiện các quyền này, mà cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền sẽ bảo đảm thực hiện các quyền đó dựa trên phạm vi thẩm quyền của mình.
Cụ thể:


19

Chủ thể bảo đảm thực hiện quyền tố cáo, quyền tố cáo tiếp và rút tố cáo của
người tố cáo: cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền tiếp nhận, thụ lý, giải quyết,
giải quyết lại tố cáo và kết luận nội dung tố cáo theo quy định của pháp luật tố cáo.

Chủ thể bảo vệ người tố cáo: người giải quyết tố cáo có trách nhiệm bảo vệ
bí mật thơng tin, vị trí cơng tác, việc làm của người được bảo vệ thuộc thẩm quyền
quản lý và những nội dung bảo vệ khác thuộc thẩm quyền của mình. Trường hợp
những nội dung bảo vệ đó khơng thuộc thẩm quyền thì yêu cầu hoặc đề nghị cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng các biện pháp bảo vệ. Cơ quan Cơng
an, chủ trì, phối hợp với cơ quan, tổ chức có liên quan thực hiện việc bảo vệ tính
mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm của người được bảo vệ. Các cơ quan
quản lý nhà nước về cán bộ, công chức, viên chức, lao động, trong phạm vi nhiệm
vụ, quyền hạn của mình, thực hiện việc chủ trì, phối hợp với cơ quan, tổ chức có
liên quan để thực hiện việc bảo vệ vị trí cơng tác, việc làm của người được bảo vệ.
UBND các cấp, Cơng đồn các cấp, cơ quan, tổ chức khác, trong phạm vi nhiệm vụ,
quyền hạn của mình, có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan, tổ chức có thẩm
quyền để áp dụng biện pháp bảo vệ bí mật thơng tin, vị trí cơng tác, việc làm, tính
mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm của người được bảo vệ29.
Chủ thể thực hiện việc thông báo việc thụ lý hoặc không thụ lý tố cáo,
chuyển tố cáo đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết, gia hạn giải
quyết tố cáo, đình chỉ, tạm đình chỉ việc giải quyết tố cáo, tiếp tục giải quyết tố cáo,
kết luận nội dung tố cáo: cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền theo quy định
của pháp luật tố cáo.
1.1.4. Ý nghĩa của việc thực hiện quyền của người tố cáo
1.1.4.1. Đối với xã hội
Thứ nhất, việc thực hiện các quyền của người tố cáo giúp hoạt động quản lý
nhà nước, quản lý xã hội đạt được hiệu quả hơn:
Pháp luật về khiếu nại, tố cáo nói chung là cơng cụ pháp lý quan trọng để cá
nhân, cơ quan, tổ chức bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, lợi ích của Nhà
nước, của xã hội và của người khác khi bị xâm phạm. Như đã biết, quyền hành pháp
là một trong ba nhánh quyền lực quan trọng, thực hiện và bảo đảm việc thực hiện
quyền lực của Nhà nước theo quy định của pháp luật. Để thực thi nhiệm vụ của
mình, cơ quan hành pháp ban hành các văn bản dưới luật, quyết định hành chính và
29


Điều 49 Luật Tố cáo 2018.