NGUYỄN THỊ HÀNG DIỄM MI

m

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ HÀNG DIỄM MI

LUẬN VĂN CAO HỌC

TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN
TẠI ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ
ĐẶC BIỆT

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NĂM 2016
TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ HÀNG DIỄM MI

TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN
TẠI ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ
ĐẶC BIỆT

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. VŨ VĂN NHIÊM

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi tên là Nguyễn Thị Hàng Diễm Mi, học viên lớp Cao học luật khóa 19,
chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật hành chính, trường Đại học Luật thành
phố Hồ Chí Minh. Tơi xin cam đoan, luận văn này là cơng trình nghiên cứu của
riêng tơi, được thực hiện với sự hướng dẫn của PGS.TS Vũ Văn Nhiêm. Những
thông tin tôi đưa ra trong luận văn là trung thực, có trích dẫn nguồn tham khảo
đầy đủ. Những phân tích, kiến nghị được tơi đề xuất dựa trên q trình tìm
hiều, nghiên cứu của cá nhân và chưa từng được cơng bố trong các cơng trình
trước đó.

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Hàng Diễm Mi


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU .................................................................................................. 1
CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN
TẠI ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT ................................. 10
1.1. Khái niệm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và tổ chức chính quyền
tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt .......................................................... 10
1.1.1. Khái niệm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt........................................ 10

1.1.2. Khái niệm tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt . 16
1.2. Mục tiêu thành lập và đặc điểm của đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt....................................................................................................................... 18
1.2.1. Mục tiêu thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt .......................... 18
1.2.2. Đặc điểm của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt .................................. 21
1.3. Yêu cầu của tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt....................................................................................................................... 25
1.4. Giới thiệu một số dạng thức tƣơng tự đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt đã có ở Việt Nam và trên thế giới ............................................................. 28
1.4.1. Thế giới...................................................................................................... 28
1.4.2. Việt Nam .................................................................................................... 36
1.5. Những điều kiện khách quan cho sự ra đời đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt ở Việt Nam ...............................................................................................
CHƢƠNG 2. PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH –
KINH TẾ ĐẶC BIỆT VÀ KIẾN NGHỊ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI
ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT ......................................... 42
2.1. Pháp luật hiện hành về nguyên tắc tổ chức chính quyền tại đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt ..................................................................................... 42
2.2. Pháp luật hiện hành về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt .............................................. 46
2.3. Kiến nghị về tên gọi và tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính –
kinh tế đặc biệt................................................................................................... 48
2.3.1. Kiến nghị về tên gọi đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ........................ 48
2.3.2. Kiến nghị về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền và mối
quan hệ của chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với chính quyền


cấp trên ................................................................................................................ 49
KẾT LUẬN ........................................................................................................ 60
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO



1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Trong xu thế nhất thể hóa nền kinh tế thế giới hiện nay thì cải cách,
mở cửa, hội nhập đang là vấn đề thời sự. Để bắt kịp đà tăng trưởng kinh tế
thế giới, hàng loạt các đặc khu kinh tế đã được thành lập ở rất nhiều quốc gia
trong đó có Trung Quốc, Mỹ và đã thành công. Ở Việt Nam, việc xây dựng
một số đặc khu kinh tế để tạo các cực tăng trưởng và thử nghiệm thể chế là
chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước. Tại Hội nghị Trung ương
4 Khoá VIII (tháng 12/1997), ý tưởng xây dựng các khu kinh tế đã được đề
xuất. Từ đó, đã có 15 khu kinh tế ven biển được thành lập và phát triển. Năm
2010, Thủ tướng Chính phủ đồng ý bổ sung thêm 3 khu kinh tế ven biển vào
quy hoạch. Như vậy, hiện có 18 khu kinh tế ven biển.
Kết luận số 74-KL/TW ngày 17/10/2013 của Hội nghị Trung ương lần
thứ 8 Khóa XI đã khẳng định: “Sớm xây dựng, phê duyệt, triển khai thực
hiện một số đề án thành lập khu hành chính - kinh tế đặc biệt…”. Ba đặc khu
kinh tế tiêu biểu đầu tiên đã được lựa chọn bao gồm Vân Đồn (Quảng Ninh),
Vân Phong (Khánh Hòa) và Phú Quốc (Kiên Giang).1
Cơ sở pháp lý cho việc thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
là Điều 110 Hiến pháp Việt Nam năm 2013 và Điều 2 Luật Tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015. Để chuẩn bị cho sự ra đời loại đơn vị hành
chính này thì việc giải quyết rốt ráo những vấn đề về lý luận và thực tiễn
đóng vai trị vơ cùng quan trọng, có ý nghĩa quyết định đến sự thành cơng của
đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Trong đó xác định cách thức tổ chức
chính quyền địa phương cho đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt hiện đang là
vấn đề rất được quan tâm. Thiết kế một chính quyền phù hợp với nhu cầu và
mục đích thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt thì chính quyền đó
mới có thể vận hành một cách hiệu quả. Chính vì tầm quan trọng trên, tác giả

chọn đề tài “Tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt”
để làm luận văn tốt nghiệp cao học luật.

1

Đặng Vũ Huân, “Điều chỉnh pháp luật đối với đặc khu kinh tế ở Việt Nam – Nhu cầu và định hướng”,
[ (Truy cập ngày
20/6/2015).


2
2. Phạm vi nghiên cứu và phƣơng pháp nghiên cứu
- Phạm vi nghiên cứu
Đề tài tập trung nghiên cứu về hai nội dung chính: một là nghiên cứu
những vấn đề lý luận về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và chính quyền
địa phương ở đơn vị hành chính này. Bao gồm khái niệm, đặc điểm, mục
đích, yêu cầu của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và tổ chức chính quyền
địa phương cho đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt; hai là thơng qua phần
giới thiệu về cách thức tổ chức chính quyền ở các đơn vị hành chính lãnh thổ
đặc thù đã và đang tồn tại trên thế giới rút ra bài học kinh nghiệm về thiết kế
chính quyền địa phương cho vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam
trong tương lai. Trong phạm vi nghiên cứu này, đề tài sẽ đưa ra kiến nghị về
chính quyền địa phương cho đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Bao gồm
những kiến nghị liên quan đến cấp chính quyền địa phương, cơ cấu tổ chức
và mối quan hệ giữa chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt với chính quyền cấp trên.
- Phương pháp nghiên cứu
Việc nghiên cứu đề tài được vận dụng rất nhiều phương pháp khác
nhau để phù hợp với từng đối tượng và mục đích nghiên cứu trong từng vấn
đề. Bao gồm các phương pháp sau:

- Phương pháp duy vật biện chứng được vận dụng xuyên suốt quá trình
làm luận văn. Mục đích sử dụng phương pháp này là để nhận thức và đánh
giá các vấn đề nghiên cứu đặt trong mối tương quan với các vấn đề và sự vật,
hiện tượng khác. Cụ thể, đánh giá về tính tất yếu, khách quan của việc thành
lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trong mối quan hệ với nhu cầu của
nền kinh tế và bối cảnh kinh tế ở Việt Nam, đánh giá về mục đích và ý nghĩa
kinh tế to lớn của loại đơn vị hành chính này đối với sự phát triển kinh tế đất
nước, đánh giá về tầm quan trọng và vai trò quyết định của khâu tổ chức
chính quyền địa phương đến sự thành cơng của đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt trong mối quan hệ với các yếu tố về chiến lược và chính sách. Tất cả
những nhận thức và đánh giá đó sẽ là cơ sở lý luận để đưa ra những kiến nghị
về cách thiết kế chính quyền địa phương cho đơn vị hành chính – kinh tế đặc
nhằm đạt được những mục đích đề ra;


3
- Phương pháp lịch sử được vận dụng trong chương 1 của luận văn để
tìm hiểu lịch sử hình thành các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc thù trên thế
giới và ở Việt Nam;
- Phương pháp tổng hợp, so sánh, logic được sử dụng ở cả chương 1 và
chương 2 để phân tích, bố cục các tài liệu nghiên cứu theo mục đích và các
nhiệm vụ cụ thể của đề tài;
- Phương pháp phân tích luật viết sử dụng ở chương 2 để phân tích các
quy định của pháp luật hiện hành về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và
tổ chức chính quyền ở đơn vị hành chính này;
- Phương pháp quy nạp và phương pháp diễn dịch vận dụng xuyên
suốt luận văn để diễn đạt các vấn đề nghiên cứu.
3. Nhiệm vụ và mục đích của đề tài
Trong quá trình nghiên cứu, đề tài hướng đến những mục đích sau đây:
Thứ nhất, chỉ ra các điều kiện khách quan cho sự thành lập đơn vị

hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam;
Thứ hai, học hỏi và rút kinh nghiệm từ việc tổ chức chính quyền ở các
đơn vị hành chính lãnh thổ đặc thù của một số nước trên thế giới;
Thứ ba, trên cơ sở những phân tích, đánh giá quy định của pháp luật
hiện hành về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, đề tài đưa ra những đề xuất
về tổ chức chính quyền địa phương cho đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
Trong đó có đề xuất về cấp chính quyền, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền
hạn và các mối quan hệ giữa chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính –
kinh tế đặc biệt với chính quyền địa phương cấp trên.
Để đạt được những mục đích đã đề ra, đề tài giải quyết những nhiệm
vụ cơ bản sau đây:
Một là, đề tài giải quyết những vấn đề lý luận về đơn vị hành chính –
kinh tế đặc biệt như khái niệm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, đặc điểm
và mục đích thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Khái niệm chính
quyền địa phương và khái niệm tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt, yêu cầu và các nguyên tắc của tổ chức chính
quyền địa phương cho đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Giải quyết tất cả
những vấn đề lý luận đó làm nền tảng cho việc thành lập đơn vị hành chính –


4
kinh tế đặc biệt ở nước ta trong thời gian tới.
Hai là, giới thiệu một số mơ hình tương tự với đơn vị hành chính –
kinh tế đặc biệt đã và đang tồn tại ở Việt Nam và các quốc gia trên thế giới,
từ đó học hỏi và rút kinh nghiệm cho việc tổ chức chính quyền địa phương
đối với đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam.
Ba là, phân tích làm sáng tỏ các quy định của pháp luật về đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt và tổ chức chính quyền cho đơn vị hành chính – kinh
tế đặc biệt.
Bốn là, đưa ra kiến nghị về cách thức tổ chức chính quyền tại đơn vị

hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam.
4. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một đề
tài cịn rất mới. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một đơn vị hành chính
lãnh thổ đặc thù, đặc thù về thể chế hành chính và đặc thù về thể chế kinh tế.
Đã có những dạng thức rất gần với đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đó là
các đặc khu kinh tế, đặc khu hành chính…đã hình thành và tồn tại ở nhiều
nước trên thế giới. Tuy nhiên không một quốc gia nào hiện nay ngoại trừ Việt
Nam có loại đơn vị hành chính gọi tên là đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
Đối với Việt Nam thì đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cũng chỉ mới được
ghi nhận bổ sung tại Điều 110 Hiến pháp Việt Nam năm 20132 và vẫn chưa
được thành lập. Do đó, các cơng trình nghiên cứu về đơn vị hành chính –
kinh tế đặc biệt và tổ chức chính quyền đối với đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt không nhiều. Để phục vụ cho đề tài luận văn của mình, tác giả giới
thiệu sơ lược những cơng trình nghiên cứu sau:
- Cơng trình nghiên cứu ở nước ngồi
Như đã trình bày ở trên, thế giới có đặc khu hành chính hoặc đặc khu
kinh tế chứ khơng có đơn vị hành chính lãnh thổ nào có tên là đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt. Tài liệu nước ngồi kể cả từ điển các nước cũng chỉ
tìm thấy được các khái niệm đặc khu hành chính, đặc khu kinh tế,… chứ
khơng thể tìm thấy khái niệm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Vì vậy,
2

Trương Đắc Linh (2014), “Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp Việt Nam năm 2013 mở đường xây
dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương”, kỷ yếu Hội thảo xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa
phương phù hợp với Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam, Tp Đà Nẵng, ngày 17-18/4/2014, tr.5.


5
tác giả khơng tìm thấy cơng trình nghiên cứu nào ở nước ngồi về đơn vị

hành chính – kinh tế đặc biệt.
- Cơng trình nghiên cứu trong nước
Việc nghiên cứu về tổ chức chính quyền cho đơn vị hành chính – kinh
tế đặc biệt ở Việt Nam hiện nay đang bắt đầu thu hút sự quan tâm của nhiều
học giả. Đặc biệt là kể từ khi loại đơn vị hành chính này được quy định bổ
sung vào Hiến pháp Việt Nam năm 2013. Tuy nhiên, các bài viết hoặc cơng
trình nghiên cứu về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cũng như là tổ chức
chính quyền đối với đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cịn rất hiếm hoi. Do
đó, để phục vụ cho luận văn của mình, tác giả khảo sát cả những bài viết,
cơng trình nghiên cứu về đặc khu hành chính, đặc khu kinh tế bởi vì đây là
những hình thức rất gần gũi với đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và sẽ có
ý nghĩa nhất định cho việc nghiên cứu xây dựng chính quyền cho đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam. Cụ thể có những cơng trình nghiên cứu
sau đây:
Cù Chí Lợi và Hồng Thế Anh (2008), “Đặc khu kinh tế Thâm Quyến
Trung Quốc – những đột phá và phát triển”, Tạp chí Nghiên cứu Trung Quốc.
Bài viết đã khái quát quá trình hình thành, phát triển của đặc khu kinh tế
Thâm Quyến. Chỉ ra những điều kiện và những chính sách đột phá góp phần
đem đến sự thành cơng của Thâm Quyến. Bài viết khơng phân tích bộ máy
chính quyền đặc khu kinh tế Thâm Quyến mà chủ yếu phân tích những đột
phá của chính sách kinh tế thị trường. Từ đó rút ra bài học kinh nghiệm và
đưa ra một số gợi ý về chính sách kinh tế để vận dụng cho các đặc khu kinh
tế ở Việt Nam.
Nguyễn Văn Lịch (2008), “Đặc khu kinh tế ở Ấn Độ”, Tạp chí Những
vấn đề kinh tế và chính trị thế giới. Bài viết giới thiệu quá trình hình thành,
phát triển đặc khu kinh tế ở Ấn Độ cũng như các chính sách áp dụng đối với
đặc khu kinh tế ở đất nước này, nhận xét về kết quả đạt được và những hạn
chế.
Trần Văn Tùng, (2008), “Đặc khu kinh tế Ấn Độ”, Tạp chí nghiên cứu
Châu Phi và Trung Đơng. Bài viết trình bày tổng quan về các đặc khu kinh tế

ở Ấn Độ từ năm 1972 như các đặc khu Kandla, Ahmedabad, Surat…Bài viết


6
phân tích những chính sách ưu đãi của Chính phủ Ấn Độ dành cho đặc khu
kinh tế, những tác động của đặc khu kinh tế đến nhà nước, đến xã hội đồng
thời chỉ ra những triển vọng và đề xuất giải pháp để phát triển đặc khu kinh tế
bao gồm các giải pháp về đất đai, mơi trường, chính sách…
Hồng Xn Hịa (2008), “Xây dựng và phát triển mơ hình đặc khu
kinh tế – một số kinh nghiệm đối với Việt Nam”, Tạp chí nghiên cứu kinh tế.
Bài viết nêu lên xu hướng xây dựng và phát triển các đặc khu kinh tế ở các
nước Châu Á như Trung Quốc, Ấn Độ, Malaisia, Indonesia, Singapor,
Phippipin, Liên Bang Nga và một số nước khác. Từ việc phân tích những
thành tựu và những tồn tại của đặc khu kinh tế ở các nước, bài viết rút ra kinh
nghiệm cho sự phát triển đặc khu kinh tế ở Việt Nam như: khả năng đánh giá
bối cảnh trong nước và quốc tế; xác định rõ chức năng cơ bản của đặc khu
kinh tế; khung pháp lý rõ ràng, thể chế quản lý linh hoạt, bộ máy gọn nhẹ;
chọn địa điểm thuận lợi để xây dựng, nhất quán về chính sách thu hút đầu
tư…
Lê Văn Sang, Nguyễn Minh Hằng (2009), “Các đặc khu kinh tế ở
Trung Quốc – những gợi ý cho Việt Nam”, Tạp chí nghiên cứu Trung Quốc.
Bài viết giới thiệu các loại hình đặc khu kinh tế của Trung Quốc như khu
phát triển kinh tế và công nghệ, khu phát triển tổng hợp, khu công nghệ cao
mới, khu thương mại tự do, khu thương mại biên giới, các tam giác tăng
trưởng, khu chế xuất, các đặc khu hành chính Hong Kong, Macao. Đồng thời
trình bày sơ lược sự phát triển, thành tựu và khó khăn, thách thức đối với các
đặc khu kinh tế của Trung Quốc từ đó đưa ra gợi ý cho Việt Nam như mạnh
dạn xây dựng các đô thị quốc tế hóa, khu kinh tế tự do ven biển kiểu Hông
Kong, thành phố quốc tế Dubai…ở cả ba miền đất nước.
Phan Chánh Dưỡng (2012), “Vai trò của khu chế xuất, khu thương mại

tự do, đặc khu kinh tế trước thực trạng tồn cầu hóa kinh tế hiện nay”, Tạp
chí phát triển kinh tế. Bài viết phân tích vai trị của khu chế xuất, khu thương
mại tự do, đặc khu kinh tế trong bối cảnh tồn cầu hóa như là bước đệm, là
cầu nối giữa nền kinh tế quốc gia với thế giới bên ngồi. Phân tích kinh
nghiệm của Trung Quốc từ quá trình xây dựng và phát triển Thâm Quyến
đồng thời chỉ ra hạn chế của các khu chế xuất Việt Nam.


7
Nguyễn Ngọc Tốn (2013), “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở
một số nước và những gợi ý cho Việt Nam”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp.
Bài viết trình bày quan điểm của tác giả về ba mơ hình đơn vị hành chính –
kinh tế đặc biệt cơ bản hiện nay trên thế giới bao gồm: khu kinh tế, đặc khu
hành chính và khu đặc biệt. Tác giả cũng đưa ra những nhận xét chung như
sự đa dạng về tên gọi, sự khác biệt về trình độ phát triển kinh tế, về tổ chức
và thẩm quyền của cơ quan quản lý ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt so
với đơn vị hành chính thơng thường…Phần cuối của bài viết là những kiến
nghị của tác giả cho việc thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở
nước ta như cần tham khảo kinh nghiệm nước ngoài, kiến nghị về địa điểm
xây dựng phải là nơi có lợi thế về vị trí địa lý, tài nguyên thiên nhiên.
Gần đây là chuyên đề của nhóm tác giả Phan Trung Hiền, Nguyễn Lan
Hương, Huỳnh Thị Sinh Hiền, Đinh Thanh Phương thực hiện vào năm 2014
về “Tiêu chí thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở nước ta hiện nay
– cơ sở lý luận và thực tiễn”. Đề tài không nghiên cứu về cách thức tổ chức
chính quyền cho đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt mà chỉ xây dựng các
nhóm tiêu chí để thành lập đơn vị hành chính này. Theo đó, các tiêu chí bao
gồm tiêu chí về điều kiện tự nhiên; tiêu chí về điều kiện phát triển kinh tế xã
hội; tiêu chí về tổ chức và vận hành bộ máy chính quyền trong đó nêu rõ
chính quyền phải tinh gọn, nhân sự chất lượng cao, chính quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm, và được giám sát hiệu quả.

Đỗ Thị Hồng (2014), “Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa
phương phù hợp với Hiến pháp nước CHXHCNVN” , Kỷ yếu Hội thảo xây
dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với Hiến pháp nước
CHXHCN Việt Nam. Bài tham luận này của đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh
Quảng Ninh trình bày tổ chức bộ máy chính trị của đặc khu Vân Đồn bao
gồm tổ chức Đảng, tổ chức bộ máy hành chính. Cụ thể chính quyền đặc khu
Vân Đồn bao gồm UBHC Đặc khu, không tổ chức HĐND. UBHC đặc khu
thực hiện chức năng quản lý, cơ cấu nhân sự gồm Trưởng UBHC, hai Phó
trưởng UBHC và bốn Ủy viên. Bên cạnh có tám cơ quan giúp việc và hai đơn
vị sự nghiệp.
Nguyễn Thị Ngọc Lan (2014), “Tổ chức chính quyền ở đơn vị hành


8
chính – kinh tế đặc biệt, kinh nghiệm quốc tế và những kiến nghị cho Việt
Nam”, Kỷ yếu Hội thảo xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương phù
hợp với Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam. Theo bài viết này, đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt được hiểu là một vùng lãnh thổ có thể được xây dựng
trên một đơn vị hành chính hoặc nhiều đơn vị hành chính gộp lại, gắn liền với
hoạt động quản lý hành chính nhà nước của chính quyền trung ương nên gọi
các đơn vị này là đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Đồng thời bài viết
phân tích kinh nghiệm xây dựng đặc khu kinh tế ở Trung Quốc bao gồm
Thâm Quyến và đặc khu hành chính Hơng Kong, Macao. Từ đó rút kinh
nghiệm và đưa ra khuyến nghị xây dựng mơ hình chính quyền địa phương đổi
với đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam gắn với thực tiễn xây
dựng đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Phú Quốc, Vân Đồn, Cơn Đảo.
Trong đó, Phú Quốc tổ chức chính quyền đơ thị hai cấp, Vân Đồn hai cấp,
Côn Đảo một cấp, khơng tổ chức HĐND. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt được xây dựng dưới dạng cơ quan tản quyền của trung ương, tự chủ, tự
quản cao. Về nhân sự có thể khơng cịn chế độ cơng chức suốt đời thay vào

đó là thuê chuyên gia và ký hợp đồng làm việc với công chức. Về mối quan
hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt là sự kết hợp giữa tản quyền và phân quyền. Đồng thời bài viết có
những đề xuất như hoàn thiện hệ thống pháp luật, trọng dụng nhân tài, chính
quyền gọn nhẹ, ít tầng nấc, khơng tổ chức HĐND mà chỉ có UBHC.
5. Bố cục đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài được chia thành hai chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền tại đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt
Chương này giải quyết những vấn đề lý luận cơ bản về đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt và tổ chức chính quyền ở đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt. Cụ thể như phân tích khái niệm, đặc điểm của đơn vị hành chính –
kinh tế đặc biệt. Ý nghĩa, mục đích thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt. Phân tích khái niệm chính quyền và tổ chức chính quyền đối với đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt. Đồng thời giới thiệu một số dạng thức tương tự
đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đã có ở Việt Nam và các nước trên thế


9
giới để làm cơ sở cho việc so sánh, học hỏi và để thấy được xu hướng chung
và vai trò to lớn của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đối với nền kinh tế
thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng.
Chương 2. Pháp luật hiện hành về đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt và kiến nghị tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt
Nội dung chương sẽ tập trung trình bày, phân tích quy định của pháp
luật hiện hành về các nguyên tắc tổ chức tổ chức chính quyền, về cơ cấu,
nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt,
đồng thời đưa ra những kiến nghị về tổ chức chính quyền cho đơn vị hành
chính này. Bao gồm kiến nghị về cấp hành chính, về cơ cấu Hội đồng nhân

dân, Ủy ban nhân dân, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ giữa chính quyền
ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với chính quyền trung ương.
6. Ý nghĩa của đề tài
Ý nghĩa khoa học: Đề tài tập hợp và củng cố những nghiên cứu về
cách thức tổ chức chính quyền cho đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Đồng
thời qua đó chứng minh việc thiết kế một chính quyền phù hợp với mục tiêu
kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có ý nghĩa quyết định
đến thành cơng của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam.
Ý nghĩa thực tiễn: Trên cơ sở xu hướng chung của thế giới hiện nay đó
là sự ra đời của các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc thù được hưởng những quy
chế pháp lý riêng nhằm hướng đến các mục tiêu kinh tế. Đồng thời xuất phát
từ thực tiễn của tiến trình xây dựng đề án thành lập đơn vị hành chính – kinh
tế đặc biệt ở một số địa phương của nước ta hiện nay, những đề xuất của đề tài
sẽ có ý nghĩa nhất định trong việc lựa chọn cách thức tổ chức chính quyền địa
phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt một cách phù hợp và hiệu quả,
đáp ứng các yêu cầu tự chủ, tự chịu trách nhiệm, từ đó góp phần đem lại thành
cơng của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam.


10
CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN
TẠI ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT
1.1. Khái niệm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và tổ chức chính quyền
tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
1.1.1. Khái niệm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
Để làm rõ khái niệm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, cần phải khảo
sát một số thuật ngữ có liên quan sau đây:
Thứ nhất là thuật ngữ đơn vị hành chính
Đơn vị hành chính là vùng lãnh thổ được phân chia trên lãnh thổ của một
quốc gia để tổ chức, quản lý nền hành chính. Mỗi đơn vị hành chính của lãnh

thổ quốc gia được phân định phải đảm bảo sự phối hợp, sự quản lý tập trung
thống nhất của trung ương và quyền tự chủ của địa phương theo quy định của
pháp luật.3
Theo đó, đơn vị hành chính được hiểu là một bộ phận cấu thành của lãnh
thổ quốc gia, có ranh giới rõ ràng, hình thành để thực hiện chức năng quản lý
hành chính. Vậy, đơn vị hành chính cũng đồng thời là đơn vị hành chính lãnh
thổ và mỗi quốc gia sẽ có cách phân định đơn vị hành chính lãnh thổ khác nhau
tùy thuộc vào đặc điểm địa lý cũng như nhu cầu, mục đích quản lý hành chính
của quốc gia đó.
Thứ hai là thuật ngữ đơn vị hành chính đặc biệt (đặc khu hành chính)
Đơn vị hành chính đặc biệt là thuật ngữ chưa được sử dụng nhiều ở Việt
Nam. Tuy nhiên, trên thế giới hiện nay, đơn vị hành chính đặc biệt (đặc khu
hành chính) là một khái niệm khơng cịn xa lạ.
Trong Tiếng Anh, thuật ngữ “Special Administrative Region “(SAR)
được dịch sang tiếng Việt là đặc khu hành chính, được hiểu là một khu vực địa
lý xác định, ở đó có cách thức tổ chức, quản lý, có quy chế quản lý riêng biệt, áp
dụng nhiều chính sách quản lý hành chính đặc thù. Đặc khu hành chính có lẽ là
danh từ có nguồn gốc từ Trung Quốc, xuất phát từ hai đặc khu hành chính Hong
Kong và Macau. Trong Luật cơ bản (Basic law) của Hồng Kơng, định nghĩa đơn
vị hành chính đặc biệt như sau: “special administrative region is the region has a
Viện từ điển học và bách khoa toàn thư Việt Nam, [ />/Lists/GiaiNghia/timkiem.aspx?TuKhoa=%C4%91%C6%A1n%20v%E1%BB%8B%20h%C3%A0nh%20ch
%C3%ADnh&ChuyenNganh=0&DiaLy=0] (Truy cập ngày 20/7/2015)
3


11

hight degree of autonomy and enjoy excutive, lesgislative and independent
jusdical power”. Tạm dịch, đơn vị hành chính đặc biệt (đặc khu hành chính) là
một vùng lãnh thổ có quyền tự trị rất cao về cả ba quyền lập pháp, hành pháp và

tư pháp.
So với đặc khu kinh tế thì đặc khu hành chính là một hình thức ít phổ biến
hơn, và được thành lập thường là vì lý do chính trị. Nó có thể là một vùng đất
đang có tranh chấp, hoặc được trao trả, hoặc đòi ly khai. Sự tồn tại của một đặc
khu hành chính có thể nhằm mục đích giữ gìn sự ổn định của vùng đất đó mà
vẫn đảm bảo cho sự tồn vẹn lãnh thổ của quốc gia. Một số quốc gia đã thành
lập các đặc khu hành chính như Trung Quốc có đặc khu hành chính Hong Kong,
Macau; Bắc Triều Tiên có đặc khu hành chính Khai Thành, Kim Cương Sơn,
Tân Nghĩa Châu; Philippines có đặc khu hành chính Cordillera (1987). 4 Việt
Nam có đặc khu Vũng Tàu – Côn Đảo thành lập vào năm 19795 vì mục đích phát
triển ngành dầu khí ở thềm lục địa miền Nam, tuy không được gọi tên là đặc khu
hành chính Vũng tàu – Cơn Đảo nhưng căn cứ Quyết định số 438 – CP của Hội
đồng Chính phủ ngày 10/12/1979 thì đặc khu Vũng Tàu – Cơn Đảo là một đơn
vị hành chính và hoạt động như một thành phố trực thuộc trung ương, có chính
quyền được tổ chức thành hai cấp là cấp đặc khu và cấp quận.6
Tóm lại, đơn vị hành chính đặc biệt (đặc khu hành chính) trước hết là một
đơn vị hành chính hay một đơn vị hành chính lãnh thổ đặc thù. Đơn vị hành
chính lãnh thổ này cũng được phân chia từ lãnh thổ quốc gia, có ranh giới địa lý
cụ thể. Chính quyền ở đơn vị hành chính đặc biệt có thể được trung ương trao
cho những thẩm quyền riêng biệt nhằm có được tính tự quản cao hoặc tự trị cao
hơn các đơn vị hành chính lãnh thổ khác.
Thứ ba là thuật ngữ đơn vị kinh tế đặc biệt (đặc khu kinh tế)
Thuật ngữ này hiện đang tồn tại ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ
những nơi có được sự ưu đãi đặc biệt về kinh tế hơn phần còn lại của quốc gia.
4

Nguyễn Quốc Sửu, “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trong Hiến pháp 2013”,
[ (truy cập ngày 20/6/2016)
5
Nghị quyết thành lập đặc khu Vũng Tàu – Côn Đảo, [ (truy cập ngày

20/6/2016)
6
Quyết định về tổ chức cơ quan quản lý hành chính ở đặc khu Vũng Tàu – Cơn Đảo,
[ (truy cập ngày 20/6/2016)


12
Trong tiếng Anh, thuật ngữ “special economic zone (SEZ)” được dịch sang tiếng
Việt là đặc khu kinh tế. “Special economic zone is an area with particular
economic advantages, for example lower taxes than the rest of the country to
encourage investment and development there”7. Tạm dịch là một vùng lãnh thổ
được lập ra vì mục đích phát triển kinh tế rõ rệt hơn những vùng còn lại của quốc
gia. Các ngành nghề và các doanh nghiệp hoạt động trong đó được hưởng chính
sách pháp luật và nhiều ưu đãi về kinh tế, ví dụ như thuế suất sẽ thấp hơn bên
ngồi nhằm để khuyến khích đầu tư và phát triển. vậy, SEZ nằm trong lãnh thổ
một quốc gia, mục đích của SEZ bao gồm: gia tăng thương mại, tăng cường đầu
tư, tạo việc làm. Khi hoạt động trong SEZ, các doanh nghiệp có thể miễn nhiễm
với pháp luật quốc gia về thuế, hạn ngạch, lao động và nhiều nội dung pháp luật
khác nhằm tạo ra các hàng hóa có mức giá cạnh tranh trên quy mơ tồn cầu.
Trong tiếng Việt, thuật ngữ “đơn vị kinh tế đặc biệt” (đặc khu kinh tế)
được hiểu là một khu vực địa lý đặc thù về thể chế kinh tế, là khu vực được
giành riêng để thu hút vốn và cơng nghệ nước ngồi với những chính sách riêng,
có ưu đãi.8
Một số học giả khác cho rằng đặc khu kinh tế là khu vực địa lý riêng biệt,
ở đó áp dụng những chính sách kinh như miễn giảm các loại thuế, nới lỏng các
quy tắc và giản đơn các thủ tục thuế quan,… nhằm thu hút vốn đầu tư từ nước
ngồi, chuyển giao cơng nghệ và học hỏi kinh nghiệm quản lý để phát triển kinh
tế xã hội với một cơ cấu ngành nghề đầy đủ và thích hợp của một nền kinh tế
cơng nghiệp – nơng nghiệp và dịch vụ.9
Theo ơng Trần Đình Thiên, Viện trưởng viện kinh tế Việt Nam thì “đặc

khu kinh tế là vùng có quy chế đặc biệt, có điều kiện thể chế, hạ tầng tốt để tạo
sức hấp dẫn cho các nhà đầu tư, chủ yếu là nhà đầu tư nước ngồi. Hiểu theo
nghĩa đó thì các khu cơng nghiệp, khu kinh tế với những thể chế, điều kiện đặc

7

Từ điển Cambridge, [ (Truy cập
ngày 20/7/2015).
8
Trung tâm ngôn ngữ và văn hóa Việt Nam Bộ giáo dục và đào tạo, Đại từ điển Tiếng Việt, NXB Văn hóa
thơng tin, Hà Nội, tr .599.
9
Nguyễn Thị Ngọc Lan (2014), “Tổ chức chính quyền ở đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, kinh nghiệm
quốc tế và những kiến nghị cho Việt Nam”, kỷ yếu Hội thảo xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương
phù hợp với Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam, Tp Đà Nẵng, ngày 17-18/4/2014, tr.3.


13
biệt hơn so với bên ngồi cũng là một hình thức đặc khu”10. Khu công nghiệp là
khu chuyên sản xuất hàng công nghiệp và thực hiện các dịch vụ cho sản xuất
cơng nghiệp, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện, trình tự,
thủ tục mà pháp luật quy định. Khu kinh tế là khu vực có khơng gian kinh tế
riêng biệt với mơi trường đầu tư và kinh doanh đặc biệt thuận lợi cho các nhà
đầu tư, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện, trình tự, thủ
tục mà pháp luật quy định. Khu kinh tế cửa khẩu là khu kinh tế hình thành ở khu
vực biên giới đất liền có cửa khẩu quốc tế hoặc cửa khẩu chính.11
Đặc khu kinh tế là hình thức phổ biến ở rất nhiều quốc gia trên thế giới và
thường được thành lập vì mục tiêu kinh tế, ít liên quan đến vấn đề chính trị. Đặc
khu kinh tế cũng có nhiều tên gọi khác nhau như khu kinh tế tự do, khu kinh tế
mở, khu kinh tế cửa khẩu, khu thương mại tự do… Ấn Độ có khu kinh tế đặc

biệt Kandla, Hàn Quốc có khu kinh tế tự do Incheon, Trung Quốc có đặc khu
kinh tế Thâm Quyến, Sán Đầu, Hạ Mơn…Việt Nam có 15 khu kinh tế ven biển
và 28 khu kinh tế cửa khẩu.12 Đặc khu Vũng Tàu – Côn Đảo (1979) đã được tác
giả đề cập ở trên tuy không được gọi tên là đặc khu kinh tế nhưng cũng có bản
chất giống với đặc khu kinh tế và được thành lập vì mục đích phát triển ngành
dầu khí ở Việt Nam.
Tóm lại, đơn vị kinh tế đặc biệt (đặc khu kinh tế) có thể được khái quát
như sau: là một khu vực địa lý có thể chế kinh tế đặc thù, có ranh giới địa lý
được xác định rõ ràng, được thành lập để hướng đến những mục tiêu kinh tế nhất
định.
Thứ tư là khái niệm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
Tài liệu nước ngồi hiện tại khơng có định nghĩa thế nào là đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt, chỉ có các khái niệm đặc khu hành chính, đặc khu kinh
tế,...
Ở Việt Nam, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt hiện vẫn chưa được
thành lập. Tuy nhiên loại đơn vị hành chính này đã được dự liệu ở Hiến pháp
10

Làm đặc khu kinh tế bằng tư duy toàn cầu, [ (truy cập ngày 20/7/2015)
11
Khoản 1 và Khoản 3 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 quy định về khu công nghiệp, khu chế
xuất và khu kinh tế.
12
Nguyễn Quốc Sửu, “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trong Hiến pháp 2013”,
[ (truy cập ngày 20/6/2016).


14
năm 1992 khi quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Gần đây nhất là
đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đã được quy định bổ sung vào Hiến pháp

2013 và được Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 xác định là một
loại đơn vị hành chính của nước CHXHCN Việt Nam. Theo đó, tại Điều 74,
Chương V về chế định chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã có định nghĩa:
Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập, được áp
dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội, có chính quyền địa
phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế
- xã hội của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đó. Khái niệm này có thể hiểu
như sau:
Thứ nhất, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt sẽ do Quốc hội quyết định
thành lập. Quy định này phù hợp với Điều 110, Hiến pháp 201313. Theo đó, thẩm
quyền thành lập thuộc về Quốc hội. Hiện tại, pháp luật chưa quy định đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt sẽ thuộc cấp nào, tuy nhiên để đảm bảo yêu cầu
linh hoạt, nhạy bén và hiệu quả trong các hoạt động của chính quyền ở đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt thì đơn vị hành chính này chỉ nên trực thuộc trung
ương. Bởi vì một khi có q nhiều cấp quản lý thì sẽ khó đảm bảo được tính chất
năng động, tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Cụ thể hơn là nếu có nhiều tầng nấc
thì mỗi khi cần ban hành hay triển khai các chính sách để phát triển kinh tế - xã
hội, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cần có sự đồng ý của nhiều cấp chính
quyền. Điều này có thể sẽ gây lãng phí thời gian, chậm tiến độ để thực hiện, làm
mất cơ hội cho sự phát triển.
Thứ hai, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được áp dụng các cơ chế,
chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội. Quy định như vậy có nghĩa là ở đơn vị
hành chính này sẽ có sự khác biệt về chính sách kinh tế - xã hội so với phần còn
lại của lãnh thổ quốc gia. Sự khác biệt đó được thể hiện ở những ưu đãi khác
biệt. Mỗi đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có thể có những chính sách ưu đãi
khác nhau tùy thuộc vào mục đích khi thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt đó. Chẳng hạn, nơi được thành lập để trở thành trung tâm du lịch, nghỉ
dưỡng cao cấp thì ở đó có thể cho phép cờ bạc, cho phép mở các casino, thậm
13


Khoản 1 Điều 110, Hiến pháp 2013: “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”.


15
chí cho phép mại dâm…nhằm thu hút được khách du lịch từ nhiều nước trên thế
giới. Đối với đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có mục đích thu hút đầu tư
nước ngoài để phát triển các ngành cơng nghiệp hoặc cảng biển thì sẽ có những
ưu đãi trực tiếp liên quan đến ngành nghề đó, hoặc ưu đãi về đất đai, thuế, thủ
tục hải quan. Vậy, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một đơn vị hành chính
có thể chế kinh tế đặc biệt.
Thứ ba, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội
của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đó. Điều này có nghĩa là đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt sẽ có cách tổ chức chính quyền khác với đơn vị hành
chính thơng thường. Tuy nhiên, theo khoản 1 Điều 75 Luật Tổ chức chính quyền
địa phương năm 2015 thì chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt cũng giống như chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính khác,
cũng bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Phải chăng sự khác biệt
của chính quyền ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt thể hiện ở sự khác biệt về
cơ cấu, số lượng thành viên và nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân ở đơn vị hành chính này theo như cách quy định tại khoản 2 Điều
75 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.14 Vậy, đơn vị hành chính –
kinh tế đặc biệt là một đơn vị hành chính có thể chế hành chính đặc biệt.
Từ những phân tích ở trên, có thể thấy rằng đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
là một danh từ được ghép bởi đơn vị hành chính đặc biệt và đơn vị kinh tế đặc
biệt. Đồng thời căn cứ quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành, tác giả kết
luận như sau:
Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một loại đơn vị hành chính của
nước CHXHCNVN, do Quốc hội thành lập và quyết định cách thức tổ chức

chính quyền. Có ranh giới địa lý xác định, là bộ phận cấu thành của lãnh thổ
quốc gia, có thể chế hành chính đặc biệt và thể chế kinh tế đặc biệt. Loại đơn vị
hành chính này ra đời để hướng đến những mục tiêu kinh tế rõ rệt và cụ thể đã
được xác định.
14

Khoản 2 Điều 75 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015: Số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân,
số lượng thành viên Ủy ban nhân dân, cơ cấu tổ chức, của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và nhiệm vụ
quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc
hội quy định khi thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đó.


16
1.1.2. Khái niệm tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
Những thuật ngữ sau đây cần phải làm rõ trước khi bàn về khái niệm tổ
chức chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt:
Thứ nhất là thuật ngữ chính quyền
Trong tiếng Việt, thuật ngữ chính quyền được hiểu là “bộ máy điều hành, quản
lý công việc của nhà nước ở các cấp”15.
Trong tiếng Nga, thuật ngữ “Bласть” được dịch sang tiếng Việt là chính
quyền hay quyền lực, được hiểu là “quyền hay khả năng buộc một ai đó phải lệ
thuộc vào ý chí của mình”.16
Thứ hai là thuật ngữ chính quyền địa phương
Trong tiếng Việt, chính quyền địa phương theo nghĩa rộng là bao gồm tất
cả các cơ quan nhà nước mà phạm vi, thẩm quyền hoạt động trên địa bàn lãnh
thổ địa phương. Theo nghĩa hẹp, chính quyền địa phương chỉ gồm cơ quan
quyền lực nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) và cơ quan quản lý nhà
nước ở địa phương (Ủy ban nhân dân).
Theo PGS.TS Trương Đắc Linh, chính quyền địa phương là một bộ phận
hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ

quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực
tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức nhà nước khác được thành lập trên
cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật
(UBND, cơ quan chuyên môn của UBND…) nhằm quản lý các lĩnh vực của đời
sống xã hội ở địa phương.17
Hiến pháp Việt Nam năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015 hiện chưa có giải thích thuật ngữ “chính quyền địa phương” mà chỉ
giải thích thuật ngữ “cấp chính quyền địa phương”. Theo đó tại khoản 2 Điều
111 Hiến pháp 2013 quy định: cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và
UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt do Luật định. Tương tự như Hiến pháp hiện hành,
Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng quy định: cấp
15

Nguyễn Như Ý (1998), Đại từ điển Tiếng Việt, NXB Văn hóa - thơng tin, Tp.HCM, tr368.
Phạm Hồng Thái (2015), Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương và việc ban hành Luật Tổ chức
chính quyền địa phương, Tạp chí Tổ chức nhà nước (1), tr.4.
17
Trương Đắc Linh (2001), “Bàn về khái niệm chính quyền địa phương và tên gọi của Luật tổ chức HĐND
và UBND hiện hành”, Tạp chí khoa học pháp lý (2), tr.12.
16


17
chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước
CHXHCNVN. Như vậy, pháp luật Việt Nam hiện hành đang có sự phân biệt hai
thuật ngữ “ chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương”.
Từ những phân tích thuật ngữ ở trên, có thể kết luận: chính quyền địa
phương là bộ máy điều hành, quản lý công việc nhà nước ở địa phương được tổ
chức phù hợp với mỗi một đơn vị hành chính. Ở đơn vị hành chính nào có chính

quyền địa phương được tổ chức thành HĐND và UBND thì được gọi là cấp
chính quyền địa phương.
Thứ ba là thuật ngữ chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh
tế đặc biệt
Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt sẽ bao gồm cả các cơ quan nhà nước mà phạm vi, thẩm quyền hoạt động
trên địa bàn lãnh thổ của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
Theo nghĩa hẹp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế
đặc biệt bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính –
kinh tế đặc biệt.
Theo Khoản 1 Điều 7518 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm
2015: chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt gồm có
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Dựa vào cách quy định của Luật Tổ
chức chính quyền địa phương hiện hành có thể thấy Luật này chưa có sự phân
định rõ ràng giữa thuật ngữ “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa
phương”. Tại Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã xác định “cấp
chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND” được tổ chức ở các đơn vị
hành chính của nước CHXHCNVN, lẽ ra Điều 75 phải tiếp tục ghi nhận “cấp
chính quyền địa phương” được tổ chức ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
gồm HĐND và UBND thì Điều luật này lại sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa
phương” tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt gồm có HĐND và UBND. Như
vậy là đang đồng nhất hai thuật ngữ “chính quyền địa phương”, “cấp chính
quyền địa phương” và suy ra từ quy định đó thì “chính quyền địa phương” ở đơn
vị hành chính – kinh tế đặc biệt là “cấp chính quyền địa phương” bao gồm cả cơ

18

Chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân.



18
quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước.
Sau khi khảo sát các thuật ngữ ở trên thì “tổ chức chính quyền ở đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt” được hiểu là cách thức, phương thức bố trí, sắp
xếp các cơ quan, bộ phận trong bộ máy điều hành, quản lý các công việc của nhà
nước ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Bao gồm xác định cấp hành chính,
cơ cấu, số lượng nhân sự, xác định nhiệm vụ, quyền hạn và cả mối quan hệ giữa
chính quyền ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với chính quyền cấp trên.
1.2. Mục tiêu thành lập và đặc điểm của đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt
1.2.1. Mục tiêu thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
Việc xác định rõ mục tiêu thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
có tính quyết định đến việc lựa chọn một mơ hình chính quyền địa phương phù
hợp và hiệu quả nhất ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đó. Cần thiết kế một
bộ máy chính quyền sao cho tương thích với mục tiêu kinh tế - xã hội của đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt. Có như vậy mới đảm bảo được hiệu quả hoạt động
của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính này. Đồng thời, mục tiêu thành
lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cũng có mối liên hệ với việc xác định
các đặc điểm của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Dựa vào các đặc điểm của
đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt để phân biệt đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt với các đơn vị hành chính thơng thường. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc
biệt có các mục tiêu là:
Thứ nhất, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được thành lập nhằm khai
thác tiềm năng khác biệt, cơ hội nổi trội và lợi thế cạnh tranh so với những đơn
vị hành chính khác
Phát triển kinh tế dựa trên nền tảng là những ưu thế sẵn có về vị trí địa lý,
tự nhiên, khoáng sản, cảnh quan…là một mục tiêu cơ bản khi thành lập đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội có tính quyết
định đến mục tiêu của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Mỗi đơn vị hành

chính – kinh tế đặc biệt có những ưu thế khác nhau, do đó mục tiêu cũng khác
nhau. Thực tiễn đã chứng minh, đặc khu kinh tế Thâm Quyến (Trung Quốc) trở
thành trung tâm kinh tế lớn nhất nhì thế giới như hiện nay chính là do Trung
Quốc đã sớm nhận ra và khai thác ưu thế hiếm có của khu vực này đó là vị trí


19
liền kề Hồng Kông. Hông Kông đã trở thành đối tác cực kỳ lý tưởng của Thâm
Quyến trong mục tiêu thu hút vốn và trao đổi ngoại thương, kết hợp việc Thâm
Quyến sử dụng hàng loạt các chính sách ưu đãi kinh tế đặc biệt, thu hút các nhà
đầu tư sử dụng công nghệ hiện đại về điện tử, tin học, công nghệ sinh học, kỹ
thuật số, vật liệu mới…19 đã biến Thâm Quyến từ một vùng đất sình lầy trở
thành một trong những thành phố hiện đại bậc nhất. Có thể khẳng định rằng các
điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội có ý nghĩa quyết định đến mục đích của đơn
vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Đơn cử đề án thành lập đơn vị hành chính –
kinh tế đặc biệt Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang lý, xuất phát từ những lợi thế sẵn có
về vị trí địa lý, cảnh quan thiên nhiên, biển đẹp, khí hậu ơn hịa,…mà huyện đảo
Phú Quốc là một trong những nơi được lựa chọn để thành lập đơn vị hành chính
– kinh tế đặc biệt với mục tiêu trở thành trung tâm du lịch, nghỉ dưỡng cao cấp
tầm cỡ khu vực và thế giới. Điều đó lý giải vì sao tiêu chí cơ bản đầu tiên khi lựa
chọn địa điểm thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt luôn là nơi nổi trội
về địa lý, giàu tài nguyên thiên nhiên… Tuy nhiên, để đạt được mục đích đã đề
ra thì nhất thiết phải có thể chế kinh tế vượt trội hơn so với các phần còn lại của
lãnh thổ quốc gia và chính quyền địa phương cũng phải được tổ chức một cách
tinh gọn, ít tầng nấc và quan trọng hơn cả là phải được tổ chức phù hợp với nhu
cầu và mục tiêu kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
Thứ hai, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ra đời để hướng đến mục
đích kinh tế, làm đầu tàu cho sự phát triển kinh tế các vùng xung quanh và kinh
tế cả nước. Đây có thể nói là mục tiêu quan trọng nhất.
Mục tiêu cuối cùng của việc thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

là biến nó trở thành cực tăng trưởng kinh tế để tạo động lực, tạo ảnh hưởng phát
triển lan tỏa đến khu vực lân cận và kinh tế cả nước. Rất nhiều đơn vị hành chính
lãnh thổ ra đời và được hưởng thể chế kinh tế đặc thù nhằm thực hiện các mục
tiêu kinh tế. Đây cũng là xu hướng chung của thế giới hiện nay. Đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt ngồi việc tận dụng tối đa những ưu thế về cơ sở hạ tầng,
điều kiện tự nhiên thì vấn đề đặc biệt quan trọng là phải chú trọng đến việc đổi
mới thể chế hành chính, thể chế kinh tế. Nếu như chưa có sự đột phá thực sự về
19

“Kinh nghiệm quốc tế về phát triển mơ hình đặc khu kinh tế” [ kinh-te-79104.html] (Truy cập
ngày 20/7/2015)


20
thể chế thì tất yếu sẽ làm giảm khả năng cạnh tranh, dẫn đến mất cơ hội và cuối
cùng là không đạt được mục tiêu đã đề ra.
Thứ ba, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được thành lập với mục tiêu
thử nghiệm chính sách mới và hồn thiện chính sách.
Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một đơn vị hành chính mà ở đó có
thể chế hành chính đặc biệt và thể chế kinh tế đặc biệt. Là nơi có chính quyền địa
phương được tổ chức khác biệt so với các đơn vị hành chính thơng thường, nơi
có sự bức phá và vượt trội về các chính sách kinh tế. Có thể nói, ngồi mục tiêu
trở thành đầu tàu cho sự phát triển kinh tế cả nước thì đây chính là mơi trường lý
tưởng nhất để thử nghiệm các chính sách mới. Từ đó đánh giá được hiệu quả của
chính sách kinh tế - xã hội, rút kinh nghiệm và làm cho các chính sách đó ngày
càng hồn thiện hơn.
1.2.2. Đặc điểm của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt thường được xây dựng tại
các khu vực có vị trí địa lý thuận lợi cho phát triển kinh tế, kết nối thuận lợi với

các trục giao thông huyết mạch của quốc gia và quốc tế, dễ kiểm soát và giao lưu
thuận tiện với trong nước và nước ngoài; có điều kiện thuận lợi để đầu tư và phát
triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật. Khảo sát địa điểm thành lập các đặc khu kinh tế
của nhiều quốc gia trên giới, cũng như địa điểm thành lập các khu kinh tế, khu
kinh tế cửa khẩu của Việt nam, có thể thấy một đặc điểm là những nơi được lựa
chọn phải là nơi có ưu thế nổi trội nhất cả nước và có khả năng phát huy tiềm
năng tại chỗ. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cũng vậy, nếu khơng có những
thế mạnh nhất định, cần thiết cho sự phát triển kinh tế của nó thì chắc chắn sẽ
không phải là môi trường hấp dẫn đầu tư. Khi đó thể chế đặc biệt cũng trở thành
vơ nghĩa. Lợi thế về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, cơ sở hạ tầng sẽ là vấn
đề cơ bản quan trọng đối với một đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Nhìn vào
sự thành cơng của rất nhiều đặc khu kinh tế của các nước trên thế giới có thể
thấy được ý nghĩa và vai trị vơ cùng quan trọng của vị trí địa lý trong việc đem
đến những thành tựu đáng kinh ngạc cho nền kinh tế thế giới nhiều năm qua.
Thực tế cho thấy, các nước đều chọn địa điểm xây dựng đặc khu kinh tế là
những nơi có điều kiện tự nhiên thuận lợi như ở các vùng ven biển, vùng biên