BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

LÊ MINH VIỄN

TRÁCH NHIỆM
BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC
TRONG QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUYÊN NGÀNH LUẬT DÂN SỰ VÀ TỐ TỤNG DÂN SỰ

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2022


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TRÁCH NHIỆM
BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC
TRONG QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG
Chuyên ngành: Luật Dân sự và Tố tụng dân sự
Định hướng ứng dụng
Mã số: 8380103

Giảng viên hướng dẫn : Pgs.Ts. Lê Minh Hùng
Học viên
: Lê Minh Viễn
Lớp
: Cao học Luật, Cần Thơ Khóa 2

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2022


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xim cam đoan tồn bộ nội dung của luận văn “Trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước trong quản lý hoạt động xây dựng” là kết quả của quá
trình tổng hợp và nghiên cứu của riêng tơi, dưới sự hướng dẫn khoa học của Phó
giáo sư, Tiến sĩ, Lê Minh Hùng. Những số liệu được sử dụng trong luận văn đảm
bảo tính trung thực và tuân thủ các quy định về trích dẫn, chú thích tài liệu tham
khảo. Tơi xin hồn tồn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này.
Tác giả luận văn

Lê Minh Viễn


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

CHỮ VIẾT TẮT

CHỮ VIẾT TẮT ĐẦY ĐỦ

01

BLDS

Bộ luật Dân sự

02

BLTTDS


Bộ luật Tố tụng dân sự

03

BTTH

Bồi thuờng thiệt hại

04

GPXD

Giấy phép xây dựng

05

LQHĐT

Luật Quy hoạch đô thị

06

LXD

Luật Xây dựng

07

LXLVPHC


Luật Xử lý vi phạm hành chính

08

QCVN

Quy chuẩn kỹ thuật Quốc gia

09

QHXD

Quy hoạch xây dựng

10

QLNN

Quản lý nhà nước

11

QLTTĐT

Quản lý trật tự đơ thị

12

TAND


Tịa án nhân dân

13

TNBTCNN

Trách nhiệm bồi thường của nhà nước

14

TNBTTH

Trách nhiệm bồi thường thiệt hại

15

TTXD

Trật tự xây dựng

16

UBND

Ủy ban nhân dân

17

VPHC


Vi phạm hành chính

STT


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1
CHƯƠNG 1. ĐIỀU KIỆN PHÁT SINH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT
HẠI CỦA NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG .............9
1.1. Hành vi gây thiệt hại của người có thẩm quyền trong quản lý hoạt động
xây dựng................................................................................................................ 9
1.1.1. Xác định các bất cập của pháp luật về quản lý hoạt động xây dựng có
mối quan hệ nhân quả đến thiệt hại .................................................................. 9
1.1.2. Xác định hành vi gây thiệt hại của người có thẩm quyền trong quản lý
hoạt động xây dựng ......................................................................................... 16
1.2. Xác định thiệt hại thực tế do người có thẩm quyền trong quản lý hoạt
động xây dựng gây ra ........................................................................................ 23
1.2.1. Xác định các loại thiệt hại do người có thẩm quyền trong quản lý hoạt
động xây dựng gây ra ...................................................................................... 23
1.2.2. Tính tốn thiệt hại do người có thẩm quyền trong quản lý hoạt động xây
dựng gây ra...................................................................................................... 27
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ........................................................................................30
CHƯƠNG 2. CĂN CỨ BỒI THƯỜNG, CƠ QUAN CÓ TRÁCH NHIỆM BỒI
THƯỜNG VÀ NGHĨA VỤ HOÀN TRẢ KHI THỰC HIỆN TRÁCH NHIỆM
BỒI THƯỜNG NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG
...................................................................................................................................31
2.1. Căn cứ bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong quản lý hoạt động xây
dựng..................................................................................................................... 31
2.1.1. Văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường thiệt hại................................. 31

2.1.2. Quyền yêu cầu giải quyết bồi thường thiệt hại ..................................... 33
2.2. Cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường và nghĩa vụ hoàn trả của
người gây thiệt hại sau khi thực hiện trách nhiệm bồi thường trong quản lý
hoạt động xây dựng............................................................................................ 34
2.2.1. Cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường thiệt hại trong quản lý
hoạt động xây dựng ......................................................................................... 34


2.2.2. Nghĩa vụ hoàn trả của người gây thiệt hại sau khi thực hiện trách nhiệm
bồi thường thiệt hại trong quản lý hoạt động xây dựng .................................. 37
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ........................................................................................41
KẾT LUẬN ..............................................................................................................42
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Nhà nước quản lý hoạt động xây dựng nhằm tạo điều kiện bằng các biện
pháp hành chính, đảm bảo cho các cá nhân và tổ chức khi thực hiện đầu tư xây dựng
công trình đúng quy định pháp luật, từ cơng tác lập quy hoạch đến thi cơng đưa
cơng trình vào khai thác sử dụng. Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà
nước, các cá nhân, đơn vị và người có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước cần nắm
rõ và thực hiện đúng các quy định của pháp luật để nâng cao hiệu quả quản lý, tạo
điều kiện để tất cả các chủ thể trong xã hội có cơ hội phát triển ổn định, bền vững.
Trong đó, hạn chế việc Nhà nước phải bồi thường thiệt hại do người của nhà nước
có hành vi trái pháp luật gây ra trong thực thi công vụ.
Trong hoạt động xây dựng khi người có thẩm quyền thực hiện hành vi trái pháp
luật thường dẫn đến hậu quả rất lớn không chỉ một chủ thể mà có khi tồn xã hội phải

gánh chịu, rất khó khắc phục. Điển hình, là việc điều chỉnh quy hoạch xây dựng không
đúng với các chỉ tiêu kỹ thuật của đồ án quy hoạch được phê duyệt lần đầu theo xu
hướng cho phép tăng mật độ xây dựng, tầng cao, tăng dân số cục bộ, giảm diện tích cây
xanh, gây quá tải hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị, đó là thực trạng về quản lý quy
hoạch xây dựng hiện nay ở các thành phố lớn của Việt Nam. Tuy nhiên, điều kiện điều
chỉnh quy hoạch đô thị trong Luật quy hoạch đô thị năm 2009 được quy định tại khoản
5 Điều 47, quy định quy hoạch đô thị chỉ được điều chỉnh khi có một trong các trường
hợp sau: “5. Phục vụ lợi ích quốc gia và lợi ích cộng đồng.”. Với khái niệm phạm vi
điều chỉnh quá lớn và chưa có bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật nào giải thích hoặc
liệt kê các lợi ích quốc gia và lợi ích cộng đồng như thế nào để thỏa điều kiện được
điều chỉnh quy hoạch, đây là kẽ hở trong quy định pháp luật là một trong những
nguyên nhân việc người có thẩm quyền tùy tiện điều chỉnh quy hoạch như hiện nay.
Lĩnh vực quản lý hoạt động xây dựng là một trong những lĩnh vực quản lý
hành chính nhà nước thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Tuy
nhiên, lĩnh vực quản lý hoạt động xây dựng là lĩnh vực chuyên ngành mang tính kỹ
thuật đặc thù nhưng hiện nay chưa có các văn bản quy phạm pháp luật riêng biệt
hướng dẫn cách tính tốn, xác định giá trị các cơng trình xây dựng để phục vụ cho
công tác bồi thường nhà nước. Bên cạnh đó, trong thực tiễn các quy định về quản lý
hoạt động xây dựng vẫn còn nhiều vướng mắc, hạn chế, bất cập trong việc quy định
trách nhiệm bồi thường thiệt hại của người có thẩm quyền đối với hành vi trái pháp


2
luật trong quản lý nhà nước đến việc xét xử và quy trách nhiệm cho Nhà nước phải
bồi thường thiệt hại theo Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Do đó, học
viên chọn đề tài “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong quản lý
hoạt động xây dựng” làm đề tài nghiên cứu với mục đích nghiên cứu thực tiễn
trong lĩnh vực hoạt động xây dựng có thể kiến nghị sử dụng các kết quả nghiên cứu
để bổ sung, điều chỉnh các quy định pháp luật chưa hợp lý hoặc những vấn đề pháp
luật chưa quy định, mang lại lợi ích cho nhà nước và cho xã hội.

2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Các cơng trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn hiện chưa có tác giả
nghiên cứu cụ thể chi tiết, các tác giả chủ yếu nghiên cứu về TNBTTH ngoài hợp
đồng đối với cơng trình nhà cửa, cơng trình xây dựng khác gây ra thiệt hại hoặc các
đề tài về trách nhiệm bồi thường của nhà nước do hành vi công chức gây ra trong
hoạt động quản lý hành chính mang tính chất tổng quát, chưa cụ thể vào lĩnh vực
xây dựng. Học viên đã nghiên cứu đề tài luận văn này từ nhiều nguồn tài liệu khác
nhau, trong đó có sử dụng một số nội dung của các cơng trình nghiên cứu khoa học
hay, chuyên sâu như sau:
- Sách giáo trình, sách tình huống, sách chuyên khảo và sách tham khảo:
+ Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2019), Giáo trình Pháp luật về
hợp đồng và Bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, Đỗ Văn Đại (Chủ biên), Nxb.
Hồng Đức. Trong nội dung liên quan đến đề tài, tác giả đã dành Chương VII để viết
về trách nhiệm BTTH của nhà nước. Học viên đã sử dụng một số nội dung của
Chương VII để làm rõ căn cứ xác định hành vi gây thiệt hại của người thi hành công
vụ trong mục 1.1.2 Chương 1 của Luận văn.
+ Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2019), Giáo trình Pháp luật về tài
sản, quyền sở hữu và thừa kế, Lê Minh Hùng (Chủ biên), Nxb. Hồng Đức. Trong
nội dung liên quan đến đề tài, tác giả đã phân tích, làm rõ các quyền về tài sản phù
hợp với nội dung học viên nghiên cứu TNBTTH về tài sản của Nhà nước lĩnh vực
quản lý hoạt động xây dựng. Nội dung sách giáo trình này, khái niệm về quyền yêu
cầu BTTH của người chủ sở hữu được học viên sử dụng để phân tích, so sánh làm
rõ nội dung về quyền yêu cầu giải quyết bồi thường theo Luật TNBTCNN trong
Luận văn tại mục 2.1.2 Chương 2.
+ Lê Minh Hùng (2019), Sách tình huống Pháp luật hợp đồng và bồi thuờng
thiệt hại ngoài hợp đồng, Nxb. Hồng Đức. Đây là cuốn sách tình huống được tập thể
giảng viên Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh biên soạn, phục vụ cho việc


3

học tập và thực hành kỹ năng áp dụng pháp luật dân sự. Thơng qua việc bình luận
các bản án, các tác giả đã tập trung làm rõ những vấn đề pháp lý đặt ra và cần phải
giải quyết trong vụ án; phân tích, đánh giá các ưu khuyết điểm, tính hợp lý, hợp
tình, phù hợp với u cầu của thực tiễn, lẽ công bằng của các phán quyết. Trong
công trình nghiên cứu này, các tác giả đã phân tích các tình huống đa dạng, phong
phú về lĩnh vực bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, đặc biệt vụ việc của Vấn đề
33: “Bồi thường thiệt hại do người của pháp nhân gây ra và nghĩa vụ hoàn trả
khoản tiền bồi thường”, tác giả đã phân tích điều kiện để buộc người của pháp
nhân phải có trách nhiệm hồn trả số tiền mà pháp nhân đã bỏ ra bồi thường. Qua
nghiên cứu tình huống này, học viên nhận thấy giải pháp giải quyết các vấn đề
BTTH do người thi hành công vụ gây ra không được điều chỉnh trong Luật
TNBTCNN thì có cơ sở để áp dụng BTTH ngồi hợp đồng do người của pháp
nhân gây ra hoặc đề xuất xây dựng Án lệ cho trường hợp Luật TNBTCNN năm
2017 chưa quy định.
+ Trường Đại học Kiến trúc TP. Hồ Chí Minh (2009), Giáo trình Quản lý
hoạt động xây dựng, Lương Xuân Hùng (Chủ biên), Nxb. Đại học Quốc gia TP. Hồ
Chí Minh. Đây là sách giáo trình được tác giả tổng hợp các ngun tắc căn bản có
tính thực tiễn được công nhận như là những ước định, mặc dù không được thể hiện
thành văn bản trong văn bản quy phạm pháp luật nhưng khi thực hiện các quan hệ
về xây dựng vẫn phải được tôn trọng. Các quy định pháp luật tại thời điểm tác giả
nghiên cứu đến nay có một số quy định mới thay thế, nhưng vẫn còn một số quy
định và nguyên tắc quản lý thực tiễn cịn ngun giá trị để học viên có thể sử dụng.
Học viên đã vận dụng một số nội dung của sách giáo trình trong phần lý luận trước
các vấn đề pháp lý cần giải quyết trong mục 2.2.2 Chương 2 của Luận văn.
+ Đỗ Văn Đại và Nguyễn Trương Tín (2018), Sách chuyên khảo Pháp luật
Việt Nam về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, Nxb. Hồng Đức. Tác giả trình
bày một cách khoa học các vấn đề cơ bản về TNBTCNN thơng qua việc phân tích,
đánh giá các quy định của pháp luật mang tính tổng quát và bình luận rất chuyên
sâu các hoạt động cụ thể thuộc phạm vi TNBTCNN. Nội dung chính của sách
chuyên khảo này là nghiên cứu về TNBTCNN xuất phát từ hành vi của người thi

hành công vụ mà pháp luật không cho phép. Các vấn đề khác thuộc TNBTCNN
chưa được nghiên cứu chi tiết như: TNBTCNN trong lĩnh vực trưng mua, trưng
dụng và do cơng trình xây dựng gây ra thiệt hại trong quá trình quản lý các hoạt
động xây dưng (ví dụ: trong vấn đề lập và quản lý quy hoạch xây dựng, lập thẩm


4
định phê duyệt dự án, cấp giấy phép xây dựng và quản lý cơng trình theo giấy phép
xây dựng,…thuộc phạm vi các hoạt động xây dựng theo pháp luật xây dựng Việt
Nam hiện hành). Học viên đã trích dẫn trong sách một số nội dung phân tích chi tiết
từng hành vi, từng vụ việc để làm rõ một số nội dung của Luận văn.
+ Trương Hồng Quang (2019), Trách nhiệm bồi thuờng thiệt hại ngoài hợp
đồng trong Bộ luật dân sự (hiện hành) và những tình huống thực tế, Nxb. Chính trị
Quốc Gia Sự Thật. Đây là quyển sách tham khảo, tác giả tập trung nghiên cứu về
TNBTTH ngoài hợp đồng theo quy định của pháp luật dân sự và có đối chiếu, so
sánh của các Bộ luật BLDS 2005, BLDS 2015 với việc phân tích tình huống thực tế
về TNBTTH ngoài hợp đồng. Về nội dung TNBTCNN liên quan đến đề tài luận
văn này, tác giả có phân tích Tình huống 27: “do mưa bão, cây xanh bị gãy đổ vào
người đi đường gây thiệt hại, ai có trách nhiệm phải bồi thường?”. Tác giả đặt vấn
đề nếu cơ quan nhà nước quản lý cây xanh chưa thực hiện hết các biện pháp để khắc
phục mưa bão (cắt tỉa cành cây, thay thế cây có nguy cơ ngã đổ,...) để cây xanh ngã
đổ gây thiệt hại thì khơng thể xem là sự kiện bất khả kháng theo quy định tại khoản
1 Điều 156 BLDS năm 2015 để miễn trừ TNBTCNN.
- Bài báo, tạp chí khoa học:
+ Phạm Hồng Thái (2014), “Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong
hoạt động quản lý hành chính nhà nước”, Tạp chí Khoa học - Đại học Quốc gia Hà
Nội, tập 30, số 3 (2014) tr.24-32. Tác giả đã đặt vấn đề về nhà nước pháp quyền
trong mối quan hệ giữa nhà nước và cá nhân, tổ chức là trách nhiệm qua lại, bình
đẳng và nhà nước có trách nhiệm bồi thường khi cơ quan, cán bộ, công chức, viên
chức nhà nước, những người được ủy quyền có những quyết định, hành vi gây hại

về vật chất hay tổn thất về tinh thần thì phải bồi thường thiệt hại có thể do lỗi cố ý
hay vơ tình. Tác giả đã đặt vấn đề và nêu ra giải pháp trong bối cảnh của Luật
TNBTCNN năm 2009, nhưng hiện nay đã có Luật TNBTCNN năm 2017 nên một
số nội dung đã khơng cịn phù hợp. Tuy nhiên, một số nội dung khác vẫn còn hiệu
lực để học viên có thể đối chiếu áp dụng trong Luận văn này.
+ Trần Việt Hưng (2016), “Trách nhiệm hoàn trả của công chức theo Luật
trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 04 (308)
T2/2016, tr.25-31. Tác giả đã nghiên cứu các quy định pháp luật liên quan từ Nghị
định số 47-CP ngày 03/5/1997 về việc giải quyết BTTH do công chức, viên chức
nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra đến Nghị
quyết số 388/2003/NQ-UBNVQH11 về BTTH cho người bị oan do người có thẩm


5
quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra và đối chiếu quy định về trách nhiệm
bồi thường của công chức theo pháp luật của Nhật Bản. Tác giả đã đề xuất hai
phương án để thực hiện trách nhiệm hồn trả của cơng chức rất hay để học viên
tham khảo đề xuất một số nội dung có liên quan trong Luận văn.
- Tài liệu nước ngoài:
+ Dragana Cukic, Dusan Asiljevic (2017),.The guide to construction permits:
from idea to usage, Publisher by Representative Office Cardno Emerging Markets
USA Ltd., Belgrade, Serbia. Đây là cuốn sách hướng dẫn chi tiết về công tác cấp
giấy phép xây dựng của nước Cộng hòa Serbia do Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa
Kỳ (USAID) tài trợ và hướng dẫn thực hiện. Nội dung cuốn sách đề cập đến trách
nhiệm của các chủ thể tham gia vào hoạt động xây dựng, từ cơ quan nhà nước có
thẩm quyền cấp GPXD đến cơ quan thanh tra, kiểm tra hiện trường và các nhà thầu,
chủ đầu tư thực hiện xây dựng cơng trình. Trong nội dung sách có đề cập đến việc
khiếu nại công tác cấp GPXD và BTTH nên học viên có sử dụng một số quan điểm
nhất định của tác giả để phân tích, so sánh với pháp luật Việt Nam về quản lý nhà
nước trong lĩnh vực hoạt động xây dựng, đặc biệt là việc bồi thường thiệt hại trong

công tác cấp GPXD.
+ Johan Sahlstrand (1999), The Non-Contractual Liability of the EC, Faculty
of Law Lund University. Tác giả nghiên cứu chi tiết những điều kiện nào để các
nước thành viên phải chịu trách nhiệm bồi thường theo khoản 2 Điều 215 Quy chế
Cộng đồng Châu Âu về trách nhiệm pháp lý ngoài hợp đồng. Mối liên hệ giữa hành
vi gây thiệt hại và mối quan hệ nhân quả trong các Án lệ của Tịa án Cơng lý Châu
Âu ECJ (European Court of Justice). Học viên có nghiên cứu, tìm hiểu những quan
điểm mới của tác giả về TNBTCNN trong lĩnh vực Lập pháp (Luật TNBTCNN Việt
Nam hiện nay chỉ giới hạn phạm vi bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực Tư
pháp, Hành pháp nhưng chưa đề cập đến lĩnh vực Lập pháp).
+ Scotti and Elisa (2014), “State liability for lawful acts and the principle of
compensation in Ius Publicum”, Torino, Roberto Cavallo Perin, pp. 1 - 40 (ISSN:
2039-2540). Tác giả Scotti và Elisa nghiên cứu pháp luật Châu Âu (EU) và pháp
luật của nước Cộng hòa Ý (Italia) về trách nhiệm của Nhà nước đối với hành vi trái
pháp luật của các cơ quan công quyền, mức bồi thường thiệt hại và nguyên tắc bồi
thường. Liên quan đến trách nhiệm của Nhà nước đối với quản lý hoạt động xây
dựng, tác giả có đề cập, phân tích đến cơng tác quy hoạch đơ thị tại Mục 5 về
nguyên tắc bồi thường. Học viên đã nghiên cứu các quan điểm, ý tưởng của các tác


6
giả thông qua bài viết để so sánh hệ thống pháp luật Châu Âu về TNBTCNN với
Luật TNBTCNN năm 2017 của Việt Nam để có những góc nhìn đa chiều về trách
nhiệm của Nhà nước trong việc quản lý các hoạt động xây dựng.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu đề tài luận văn là làm sáng tỏ TNBTCNN đối với một
số lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước về hoạt động xây dựng mang tính phổ
biến, các hoạt động này ảnh hưởng nhiều nhất đến người dân như: quản lý về
QHXD, cấp GPXD và quản lý TTXD, từ đó đề xuất các kiến nghị hoàn thiện quy
định pháp luật TNBTCNN, LQHĐT năm 2019 và các quy định pháp luật có liên

quan mà thực tiễn đã diễn ra nhưng pháp luật chưa có quy định hoặc quy định chưa
rõ ràng, bất cập, chồng chéo khó thực hiện, cụ thể như sau:
Thứ nhất, làm rõ việc xác định hành vi gây thiệt hại và thiệt hại thực tế của
người có thẩm quyền trong quản lý hoạt động xây dựng về lĩnh vực QHXD, cấp
GPXD và quản lý TTXD. Phân tích cách tính tốn giá trị cơng trình xây dựng để
đề xuất Bộ Xây dựng ban hành Thông tư riêng biệt xác định giá trị bồi thường
thiệt hại theo Luật TNBTCNN trong quản lý hoạt động xây dựng nhằm mục đích
giúp các cá nhân, tổ chức, cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan tòa án, thi hành án
có thể nhanh chóng thống nhất cách tính tốn thiệt hại để phục vụ công tác bồi
thường nhà nước.
Thứ hai, làm rõ các loại văn bản làm căn cứ bồi thường thiệt hại trong lĩnh
vực quản lý hoạt động xây dựng, cơ quan giải quyết bồi thường và nghĩa vụ hoàn
trả của người gây ra thiệt hại. Kiến nghị Bộ Tư pháp có văn bản hướng dẫn thi hành
đối với một số trường hợp quy định chưa rõ trong Luật TNBTCNN năm 2017.
Thứ ba, thông qua nghiên cứu các vụ việc thực tiễn xảy ra với quy định pháp
luật hiện hành, đề xuất Bộ Xây dựng tổng hợp các bất cập, vướng mắc khi thực hiện
LQHĐT năm 2009 để trình cơ quan có thẩm quyền xem xét ban hành điều chỉnh
hoặc thay thế mới Luật quy hoạch đô thị trong thời gian tới.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các quy đinh pháp luật liên quan đến
TNBTCNN trong quản lý hoạt động xây dựng theo pháp luật Việt Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Về nội dung: Mục đích nghiên cứu đề tài luận văn theo pháp luật Việt Nam là
làm sáng tỏ TNBTCNN trong quản lý hoạt động xây dựng bao gồm các lĩnh vực


7
sau: lĩnh vực quản lý quy hoạch xây dựng, lĩnh vực cấp giấy phép xây dựng và quản
lý trật tự xây dựng.

Luận văn tập trung nghiên cứu thực tiễn TNBTTH trong hoạt động quản lý
xây dựng gây ra và các quy định pháp luật có liên quan (Luật TNBTCNN, LXD
năm 2014, LXD sửa đổi, bổ sung năm 2020, LQHĐT năm 2009, BLDS năm 2015,
LXLVPHC năm 2012...).
Về không gian: Trong phạm vi tồn quốc thơng qua các vụ việc có trong luận
văn được trích dẫn trong các bản án ở nhiều địa phương và các bài báo, tạp chí về
trách nhiệm bồi thường của nhà nước trong quản lý hoạt động xây dựng theo quy
định pháp luật Việt Nam hiện hành. Mặt khác, luận văn có nghiên cứu pháp luật
một số nước trên thế giới có quy định TNBTCNN về quản lý hoạt động xây dựng
để có sự so sánh, đối chiếu với quy định TNBTCNN Việt Nam hiện nay.
Về thời gian: Nghiên cứu luận văn đối với các vụ việc phát sinh từ khi BLDS
năm 2015, Luật TNBTCNN năm 2017, LXD năm 2014, LXLVPHC năm 2012 có
hiệu lực thi hành. Trong q trình nghiên cứu, học viên có sử dụng các quy định
pháp luật, các vụ việc đã xảy ra trước đó nhằm so sánh với các quy định hiện hành.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được đúng mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đã đặt ra, học viên đã sử
dụng nhiều phương pháp nghiên cứu, cụ thể:
- Chương 1: học viên sử dụng phương pháp phân tích các quy định pháp luật
chuyên ngành xây dựng quy định liên quan đến trách nhiệm người có thẩm quyền
trong quản lý nhà nước và sử dụng phương pháp so sánh, tổng hợp để phát hiện các
hành vi gây thiệt hại nhưng pháp luật chưa quy định hoặc quy định chưa hợp lý, đa
nghĩa, tạo kẽ hở trong quản lý. Bên cạnh đó, học viên sử dụng phương pháp phân
tích các vụ việc thực tiễn thông qua các bản án, bài báo, để tổng hợp kiến nghị, đề
xuất hoàn thiện pháp luật phục vụ công tác bồi thường nhà nước trong lĩnh vực hoạt
động xây dựng.
- Chương 2: các phương pháp nghiên cứu được học viên sử dụng giống với
phương pháp nghiên cứu trong Chương 1 để làm rõ cơ sở lý luận và quy định của
pháp luật về xác định văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường, cơ quan giải quyết
bồi thường và nghĩa vụ hoàn trả của người gây ra thiệt hại. Phương pháp bình luận
bản án được sử dụng trong các bản án của Tòa án để làm rõ những vấn đề về lý luận

và các quy định pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Phần kết luận
của từng mục và kết luận chương, phương pháp so sánh và tổng hợp được vận dụng


8
để khái quát những vấn đề pháp lý học viên đã phân tích nhằm kiến nghị, đề xuất để
hồn thiện quy định của pháp luật.
6. Dự kiến các kết quả nghiên cứu và địa chỉ ứng dụng các kết quả
nghiên cứu
- Những kết luận, đề xuất kiến nghị trong luận văn được nghiên cứu trên cơ
sở quy định của pháp luật, thực tiễn và lý luận. Vì vậy, các cơ quan hoạt động
trong lĩnh vực quản lý nhà nước, hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp trong
công tác bồi thường nhà nước đối với lĩnh vực quản lý hoạt động xây dựng có thể
khai thác sử dụng để mang lại các lợi ích cho nhà nước và xã hội.
- Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước có thể được xem là trách
nhiệm bồi thường thiệt hại ngồi hợp đồng trong pháp luật dân sự nên có thể được
sử dụng làm tài liệu tham khảo cho việc học tập, nghiêu cứu, giảng dạy trong các cơ
sở đào tạo ngành luật. Kết quả nghiên cứu luận văn là cơ sở để các tác giả khác sử
dụng, nghiên cứu phát triển thêm nội dung về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của
Nhà nước đối với ngành xây dựng trong thời gian tới.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài Danh mục chữ viết tắt, Phần mở đầu, Kết luận, Danh mục các tài liệu
tham khảo và các Phụ lục, nội dung luận văn chia thành 02 chương như sau:
Chương 1. Điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước trong quản lý hoạt động xây dựng.
Chương 2. Căn cứ bồi thường, cơ quan có trách nhiệm bồi thường và nghĩa
vụ hoàn trả khi thực hiện trách nhiệm bồi thường Nhà nước trong quản lý hoạt động
xây dựng.



9
CHƯƠNG 1
ĐIỀU KIỆN PHÁT SINH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA
NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG
Hoạt động xây dựng là hoạt động có tính đặc thù nếu so với các hoạt động
kinh tế khác, do sản phẩm cuối của hoạt động là cơng trình xây dựng được thực
hiện thơng qua quy trình đầu tư xây dựng được pháp luật quy định, bắt đầu từ lựa
chọn khu đất lập quy hoạch xây dựng, thiết kế, thi công, nghiệm thu đưa cơng trình
vào khai thác sử dụng đến khi hết thời hạn sử dụng và phá dỡ công trình xây dựng.
Nhà nước tham gia quản lý hoạt động xây dựng xuyên suốt quy trình đầu tư
xây dựng bằng các biện pháp hành chính. Theo đó, một trong những mục tiêu quan
trọng của công tác quản lý nhà nước là làm thế nào để tất cả các cá nhân, tổ chức có
liên quan khi tham gia hoạt động xây dựng đều bình đẳng trước pháp luật, kể cả các
cơ quan quản lý nhà nước và người của nhà nước. Nhà nước chịu trách nhiệm bồi
thường thiệt hại đối với hoạt động quản lý hành chính được được quy định tại Điều
17 Luật TNBTCNN năm 2017, giới hạn gồm 14 trường hợp, trong đó liên quan đến
quản lý nhà nước về hoạt động xây dựng có 05 trường hợp được quy định tại khoản
1, khoản 2, điểm a khoản 3, khoản 4 và khoản 8.
Hoạt động xây dựng được giải thích từ ngữ tại khoản 21 Điều 3 LXD năm
2014 gồm: lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng cơng trình, khảo sát
xây dựng, thiết kế xây dựng, thi công xây dựng, giám sát xây dựng, quản lý dự án,
lựa chọn nhà thầu, nghiệm thu, bàn giao đưa cơng trình vào khai thác sử dụng, bảo
hành, bảo trì cơng trình xây dựng và hoạt động khác có liên quan đến xây dựng
cơng trình.
Trong phạm vi nghiên cứu của Luận văn, học viên chỉ tập trung vô các vấn
đề pháp lý thuộc lĩnh vực QHXD, cấp GPXD và quản lý TTXD có ảnh hưởng nhiều
và trực tiếp đến người dân, cụ thể như sau:
1.1. Hành vi gây thiệt hại của người có thẩm quyền trong quản lý hoạt
động xây dựng
1.1.1. Xác định các bất cập của pháp luật về quản lý hoạt động xây dựng có

mối quan hệ nhân quả đến thiệt hại
1.1.1.1. Lĩnh vực quy hoạch xây dựng
Pháp luật hiện nay phân biệt hai chế định pháp luật liên quan đến quy hoạch
xây dựng đối với khu vực đô thị và khu vực nông thôn. Khu vực đô thị được quản
lý theo LQHĐT năm 2009, đối với khu vực nông thôn được quản lý theo quy định


10
của LXD năm 2014, Luật sửa đổi, bổ sung LXD năm 20201. Về nội dung quản lý
nhà nước trong lĩnh vực QHXD đối với khu vực đô thị hay nông thôn đều giống
nhau, bao gồm công tác: lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch, quản lý các hoạt
động QHXD sau khi được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt (cắm mốc giới quy
hoạch, công bố đồ án quy hoach, ban hành các quy chế quản lý, định kỳ rà soát quy
hoạch đã được duyệt là cơ sở điều chỉnh hoặc hủy các đồ án quy hoạch không thể
thực hiện, giới thiệu địa điểm đầu tư, thỏa thuận các chỉ tiêu kỹ thuật để thực hiện
dự án đầu tư xây dựng,..).
Trước khi có LQHĐT năm 2009 được ban hành, trách nhiệm của người có
thẩm quyền trong quản lý QHXD được quy định tại khoản 3 Điều 20 Nghị định số
08/2005/NĐ-CP ngày 24/01/2005 của Chính phủ về quy hoạch xây dựng, quy định:
“3. Người có thẩm quyền phê duyệt nhiệm vụ, quy hoạch chung xây dựng đơ thị thì
phê duyệt nhiệm vụ điều chỉnh, đồ án điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng đô thị.
Trường hợp điều chỉnh cục bộ đối với quy hoạch chung xây dựng đô thị loại đặc
biệt, loại 1 và loại 2 thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch
điều chỉnh cục bộ sau khi được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận và chịu trách
nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình.”
Về TNBTTH được quy định tại khoản 6 Điều 38 và khoản 5 Điều 40 Nghị
định số 08/2005/NĐ-CP ngày 24/01/2005, như sau:
“6. Người có trách nhiệm cơng bố quy hoạch xây dựng nếu không tổ chức
công bố, tổ chức công bố chậm, công bố sai nội dung quy hoạch xây dựng đã được
phê duyệt thì tuỳ theo mức độ vi phạm phải chịu trách nhiệm kỷ luật, bị truy cứu

trách nhiệm hình sự, bồi thường thiệt hại do lỗi của mình gây ra.”.
“5. Người nào có hành vi cắm mốc chỉ giới, cốt xây dựng sai vị trí; di dời,
phá hoại mốc chỉ giới, cốt xây dựng thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, bị xử lý
hành chính, bị truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc bồi thường thiệt hại do lỗi của
mình gây ra theo quy định của pháp luật.”.
Khoản 1 Điều 3 Giải thích từ ngữ, quy định: “1. Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao
và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp,… bao gồm nội thành, ngoại thành của thành
phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn. Mặt khác, khoản 2, khoản 3 Điều 13 Luật Xây dựng năm 2014 được
sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch năm 2018, quy định như sau: “2. Quy
hoạch đô thị là quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia, bao gồm các loại quy hoạch được quy định tại
Luật Quy hoạch đô thị.
Việc tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh và thực hiện quy hoạch đô thị theo quy định của pháp
luật về quy hoạch đô thị.
3. Quy hoạch nông thôn là quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia, bao gồm các loại quy hoạch
được quy định tại khoản 2 Điều 29 của Luật này.”.
1


11
Sau khi LQHĐT năm 2009 được ban hành và các văn bản hướng dẫn luật
khơng cịn đề cập đến TNBHTH của người có thẩm quyền trong cơng tác quản lý
QHXD. Với số lượng đô thị tại Việt Nam hiện nay tương đối nhiều (xem chi tiết
Bảng 1), việc không ràng buộc trách nhiệm BTTH của người có thẩm quyền trong
thi hành công vụ dễ dẫn đến tâm lý chủ quan, tùy tiện, không chủ động trong công
việc, một số trường hợp do luật khơng có quy định hoặc quy định không rõ ràng khi
áp dụng trong thực tiễn dễ tạo thành “kẽ hở pháp luật”.
Nguyên nhân gây thiệt hại không nhỏ cho xã hội, ảnh hưởng đến đời sống
người dân xuất phát từ kẽ hở trong pháp luật quy hoạch hiện nay được tác giả Trần
Văn Tường chỉ ra trong bài báo “Lắng nghe người dân hiến kế: Đừng để quy hoạch
treo cản trở phát triển” như sau: “Luật Quy hoạch của nước ta vẫn còn những kẽ hở

là một trong các ngun nhân chính dẫn đến tình trạng lập quy hoạch sơ sài, thiếu
khả thi, chủ đầu tư lợi dụng xin điều chỉnh nhằm tăng tối đa hóa lợi nhuận, kéo dài
thời gian thực hiện để tránh bị thu hồi dự án khi đã có quyết định giao đất. Mặt
khác, không ngoại trừ khả năng cán bộ công quyền được giao quản lý "tranh thủ"
trục lợi hay "quân xanh, quân đỏ" bắt tay, gây thiệt hại không nhỏ cho xã hội, ảnh
hưởng đời sống số đông người dân.”2

Bảng 1. Tổng số đơ thị Việt Nam (tính đến ngày 31/12/2020)
(Nguồn: Thông cáo số 117/TC-BXD ngày 17/12/2021 của Bộ Xây dựng về việc
công bố bổ sung thông tin thống kê ngành Xây dựng phổ biến chính thức năm 2020)
Khoản 5 Điều 47, Luật QHĐT năm 2009 cho phép điều chỉnh quy hoạch đơ
thị khi có phát sinh trường hợp “phục vụ lợi ích quốc gia và lợi ích cộng đồng”. Với
Trần Văn Tường, “Lắng nghe người dân hiến kế: đừng để quy hoạch treo cản trở phát triển”, .
vn/ban-doc/lang-nghe-nguoi-dan-hien-ke-dung-de-quy-hoach-treo-can-tro-phat-trien-20210624211127956.htm,
25/06/2021.
2


12
khái niệm này quá rộng và chưa có bất cứ văn bản quy phạm pháp luật nào cụ thể
hóa dạng liệt kê các lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng gồm các lợi ích gì và các lợi
ích đó sẽ tác động như thế nào đến việc điều chỉnh quy hoạch xây dựng đã duyệt.
Do vậy, đây là “kẽ hở pháp luật” để người có thẩm quyền tùy tiện điều chỉnh quy
hoạch xây dựng, gây hậu quả bất lợi nghiêm trọng đến người dân.
Bên cạnh đó, LQHĐT năm 2009 và LXD năm 2014 khơng có quy định chế
tài BTTH với hành vi trái pháp luật của người có thẩm quyền trong việc quản lý
QHXD, cụ thể hành vi không rà soát quy hoạch xây dựng theo định kỳ để làm cơ sở
điều chỉnh quy hoạch, điều chỉnh cắm mốc giới thực địa khi quy hoạch bị điều
chỉnh hoặc quy hoạch bị hủy.3
Để làm rõ các bất cập của pháp luật là nguyên nhân dẫn đến thiệt hại, chúng

ta phân tích nội dung thực tiễn trong vụ việc sau:
Vụ việc [1] - Cắm mốc giới theo đồ án quy hoạch: Bản án số 54/2021/DSST ngày 15/10/2021 của TAND huyện Krông Nô, tỉnh ĐắkNông.
Nguyên đơn: Bà Phạm Thị Ánh M. Địa chỉ: Tổ dân phố 2 thị trấn M, huyện K.
Bị đơn: Ủy ban nhân dân huyện K, tỉnh ĐắkNông.
Trong vụ án: “Tranh chấp bồi thường thiệt hại theo Luật trách nhiệm bồi
thường của Nhà nước”.
Tóm tắt nội dung: Bà Phạm Thị Ánh M khởi kiện ra tòa án yêu cầu UBND
huyện K giải quyết bồi thường thiệt hại cho bà về tài sản và tổn thất về tinh thần
do hành vi sai sót việc tham mưu phương án bồi thường, hỗ trợ trong việc thu hồi
đất của bà để thực hiện dự án tuyến đường N11 theo quy hoạch chi tiết được
duyệt. Trách nhiệm trong việc ban hành quyết định số 1384/QĐ-UBND thuộc về
UBND huyện K, trong đó người ký là ơng Ngơ Xn Đ - Phó Chủ tịch UBND
huyện K. Nguyên nhân sai sót là do UBND huyện K khi phê duyệt quy hoạch chi
tiết và cắm mốc lộ giới khu trung tâm thị trấn M không điều chỉnh mốc giới theo
quy hoạch chung được Chủ tịch tỉnh phê duyệt. Hội đồng xét xử xét thấy, “việc
UBND huyện K phê duyệt dự án làm đường N11, N5 và Quảng trường có sự nắn
tuyến theo hướng xâm phạm vào đất đai gia đình bà là có thật. Việc ủy ban huyện
ký các quyết định thu hồi diện tích đất của bà M nhiều hơn so với diện tích con
đường được UBND tỉnh phê duyệt đi qua đất bà M là có thật.”. Tịa án tun xử:
Nghị định số 16/2022/NĐ-CP ngày 28/01/2022 của Chính phủ về quy định xử phạt vi phạm hành chính về
xây dựng khơng có quy định xử phạt các hành vi liên quan đến cắm mốc giới theo quy hoạch, rà soát quy
hoạch theo định kỳ. Riêng hành vi điều chỉnh quy hoạch không đúng quy định bị xử phạt từ 250.000.000
đồng đến 300.000.000 đồng được quy định tại khoản 1 Điều 10 của Nghị định số 16/2022/NĐ-CP.
3


13
chấp nhận một phần yêu cầu khởi kiện của nguyên đơn bà Phạm Thị Ánh M về việc
“yêu cầu bồi thường theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”. Buộc
UBND huyện K phải bồi thường cho bà Phạm Thị Ánh M 11.544.000đ, trong đó

chi phí gửi đơn là 1.544.000 đồng và chi phí thuê viết đơn là 10.000.000 đồng.
Nhận xét: Qua vụ việc [1] trên, học viên nhận thấy hành vi khơng điều chỉnh
mốc giới ngồi thực địa của UBND huyện K khi đồ án quy hoạch xây dựng đô thị
bị điều chỉnh đã vi phạm quy định tại khoản 5 Điều 57 Luật QHĐT năm 2009 như
sau: “5. Khi quy hoạch đơ thị được điều chỉnh thì thực hiện điều chỉnh mốc giới
theo quy hoạch đã được điều chỉnh.”. Tuy nhiên, khoản 1 Điều 21 Thông tư số
10/2016/TT-BXD ngày 15/3/2016 của Bộ Trưởng Bộ Xây dựng về việc quy định về
cắm mốc giới và quản lý mốc giới theo quy hoạch xây dựng. Đối với trách nhiệm
quản lý và bảo vệ mốc giới của UBND cấp huyện, UBND cấp xã trong phạm vi
kiểm tra, bổ sung, khôi phục các mốc giới bị mất hoặc sai lệch so với hồ sơ cắm
mốc giới được phê duyệt. Trong nội dung của Thông tư số 10/2016/TT-BXD không
quy định việc kiểm tra rà soát, lập kế hoạch tổ chức điều chỉnh mốc giới thực địa
khi đồ án quy hoạch bị điều chỉnh.
1.1.1.2. Lĩnh vực cấp giấy phép xây dựng và quản lý trật tự xây dựng
Lĩnh vực cấp GPXD và quản lý TTXD là một trong những nội dung quan
trọng làm cơ sở để cơng trình xây dựng có đủ điều kiện đưa vào khai thác sử dụng.
Hàng năm, Việt Nam có khoảng gần 14.500 cơng trình xây dựng được đưa vào sử
dụng (xem chi tiết Bảng 2). Do đó, việc quy định BTTH do hành vi trái pháp luật
của người thi hành công vụ trong lĩnh vực trên cần được phân tích, làm rõ để người
có trách nhiệm thực thi cơng vụ phát huy tính tự giác, tránh tiêu cực và hạn chế việc
Nhà nước phải BTTH do người của nhà nước gây ra làm mất uy tín và ảnh hưởng
đến ngân sách của Nhà nước.
Đối với lĩnh vực cấp GPXD, trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc
BTTH được quy định tại khoản 5 Điều 104 LXD năm 2014 như sau: “5. Người có
thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và bồi
thường thiệt hại do việc cấp giấy phép sai hoặc cấp giấy phép chậm theo quy định
của pháp luật.”. Qua nghiên cứu thực tiễn, về trách nhiệm BTTH của người có
thẩm quyền trong công tác cấp GPXD theo khoản 5 Điều 104 LXD năm 2014 còn
nhiều khoản hở, chưa liệt kê hành vi không thụ lý giải quyết hồ sơ xin phép xây
dựng, thu hồi GPXD trái pháp luật của người có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm

bồi thường.


14

Bảng 2. Tổng số cơng trình được chấp nhận nghiệm thu đưa vào sử dụng
trên phạm vi toàn quốc năm 2020
(Nguồn: Thông cáo số 117/TC-BXD ngày 17/12/2021 của Bộ Xây dựng về việc
công bố bổ sung thông tin thống kê ngành Xây dựng phổ biến chính thức năm 2020)
Đối với lĩnh vực quản lý TTXD, việc quản lý thực hiện theo quy định tại
Điều 56 Nghị định số 15/2021/NĐ-CP ngày 03/3/2021 của Chính phủ về quy định
chi tiết một số nội dung về quản lý dự án đầu tư xây dựng. Theo đó, cơng trình
được quản lý TTXD gồm cơng trình miễn GPXD và cơng trình phải có GPXD
trước khi khởi cơng xây dựng cơng trình. Trách nhiệm BTTH của người có thẩm
quyền trong quản lý TTXD chưa được pháp luật quy định. Tuy nhiên, trong xử lý
cơng trình vi phạm TTXD có quy định trách nhiệm BTTH tại khoản 2 Điều 13
LXLVPHC năm 2012 như sau: “2. Người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành
chính, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc xử lý vi phạm hành chính
gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật.”
Trong thực tiễn, do không quy định thời gian cụ thể (quy định tối thiểu hoặc
tối đa) từ khi ban hành quyết định cưỡng chế đến khi thực hiện cưỡng chế và
không quy định chế tài như thế nào nếu không thực hiện quyết định cưỡng chế
cơng trình VPHC dẫn đến việc cơng trình vi phạm vẫn ngang nhiên tồn tại, thách
thức pháp luật. Để làm rõ nội dung, chúng ta nghiên cứu vụ việc xảy ra tại cơng
trình số 52 đường Đào Duy Từ, phường Hàng Buồm, quận Hồn Kiếm, TP. Hà
Nội. Cơng trình trên đã vi phạm TTXD, cơng trình được cấp phép 05 tầng nhưng
chủ nhà xây dựng 09 tầng và đã hồn thiện đưa cơng trình vào khai thác sử dụng
nhưng UBND phường không thực hiện cưỡng chế tháo dỡ phần vi phạm của công



15
trình với lý do việc xử lý phải có quy trình (UBND phường có ban hành quyết
định xử phạt VPHC với số tiền 14.000.000 đồng và chủ nhà đã đóng tiền phạt).
Nội dung vụ việc được nhà báo Phan Anh Tuấn trình bày quan điểm: “…Cơng
trình xây dựng vượt đến 5 tầng thì khơng thể diễn ra trong ngày một, ngày hai và
càng khơng có chuyện chính quyền phường khơng hay biết. Thậm chí, UBND quận
Hồn Kiếm cịn ban hành quyết định cưỡng chế cách đây cả năm, nhưng việc xử
lý vẫn ở trên giấy và vướng ở quy trình.”4
Nhận xét chung về lĩnh vực cấp GPXD và quản lý TTXD:
Đối với lĩnh vực cấp GPXD, về TNBTTH của người có thẩm quyền theo quy
định của LXD năm 2014 bị giới hạn trong phạm vi: cấp giấy phép sai (bao gồm cấp
mới, cấp lại, cấp điều chỉnh, cấp gia hạn) và cấp giấy phép chậm. Luật chưa quy
định TNBTTH trong trường hợp không giải quyết hồ sơ cấp GPXD, thu hồi GPXD
trái luật.
Đối với lĩnh vực quản lý TTXD, hiện nay Nghị định số 15/2021/NĐ-CP ngày
03/3/2021 là văn bản quy phạm pháp luật Trung ương duy nhất hướng dẫn nội dung
quản lý TTXD nhưng không quy định TNBTTH của người có thẩm quyền. Cụ thể,
Nghị định số 15/2021/NĐ-CP chưa quy định TNBTTH đối với hành vi không kiểm
tra TTXD hoặc kiểm tra TTXD chậm, không kịp thời, không quy định chế tài đối
với các cá nhân, tổ chức không thực hiện quyết định cưỡng chế phá dỡ cơng trình vi
phạm là nguyên nhân dẫn đến thiệt hại lớn về tài sản của người vi phạm khi bị
cưỡng chế phá dỡ cơng trình vi phạm (do càng để lâu khơng xử lý thì thiết bị, vật tư
xây dựng đưa vào cơng trình càng nhiều, giá trị tài sản càng lớn thì chủ nhà thường
có tâm lý đối phó cơ quan chức năng và khơng tự nguyện phá dỡ cơng trình vi
phạm), gây khó khăn, phức tạp cho các cơ quan nhà nước trong q trình xử lý cơng
trình vi phạm về sau.
Kiến nghị [1]: Trên cơ sở phân tích thực tiễn và so sánh các quy định pháp
luật hiện nay, học viên kiến nghị một số nội dung sau:
- Đối với Bộ Xây dựng: xem xét, sửa đổi, bổ sung Thông tư số 10/2016/TTBXD, thêm cụm từ “Khi quy hoạch xây dựng được điều chỉnh thì thực hiện việc
kiểm tra, rà soát, lập kế hoạch và tổ chức thực hiện điều chỉnh mốc giới theo quy

hoạch đã điều chỉnh. Người có thẩm quyền quản lý mốc giới phải chịu trách nhiệm
Phan Anh Tuấn, “Hệ lụy từ buông lỏng quản lý văn minh đơ thị tại quận Hồn Kiếm: Giải pháp xử lý
triệt để các vụ vi phạm trật tự xây dựng”, “ />20/04/2018.
4


16
trước pháp luật và bồi thường thiệt hại do việc khơng rà sốt, phê duyệt kế hoạch
cắm mốc giới theo quy hoạch được duyệt.” vào sau khoản 1 Điều 21.
Khoản 1 Điều 21 của Thông tư số 10/2016/TT-BXD được sửa đổi, bổ sung
như sau:
“1. Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã chịu trách nhiệm quản lý các mốc
giới quy hoạch nằm trong phạm vi địa giới hành chính do mình quản lý. Hàng năm
tổ chức kiểm tra, bổ sung, khôi phục các mốc giới bị mất hoặc sai lệch so với hồ sơ
cắm mốc giới được phê duyệt. Khi quy hoạch xây dựng được điều chỉnh thì thực
hiện việc kiểm tra, rà soát, lập kế hoạch và tổ chức thực hiện điều chỉnh mốc
giới theo quy hoạch đã điều chỉnh. Người có thẩm quyền quản lý mốc giới phải
chịu trách nhiệm trước pháp luật và bồi thường thiệt hại do việc khơng rà sốt,
phê dut kế hoạch cắm mốc giới theo quy hoạch được duyệt.”
Bộ Xây dựng có văn bản hướng dẫn UBND các tỉnh, thành quy định trách
nhiệm người có thẩm quyền trong cơng tác quản lý TTXD về thời gian và số lần
kiểm tra TTXD đối với cơng trình xây dựng được cấp GPXD hoặc cơng trình xây
dựng miễn GPXD để thống nhất thực hiện trên phạm vi toàn quốc.
- Đối với Bộ Tư pháp: xem xét, ban hành văn bản hướng dẫn các cơ quan,
đơn vị, người có thẩm quyền xử phạt VPHC, quy định thời gian cụ thể từ khi có
quyết định cưỡng chế đến khi cưỡng chế tháo dỡ cơng trình vi phạm.
1.1.2. Xác định hành vi gây thiệt hại của người có thẩm quyền trong quản lý
hoạt động xây dựng
1.1.2.1. Người có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ trái quy định
- Người có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ trái quy định trong lĩnh vực quản

lý quy hoạch xây dựng:
Trách nhiệm của người có thẩm quyền trong quản lý QHXD phải quản lý
cắm mốc giới theo đồ án quy hoạch được duyệt và rà soát quy hoạch định kỳ để làm
cơ sở phê duyệt điều chỉnh quy hoạch theo quy định tại Điều 46 LQHĐT năm 2009.
Về nội dung rà soát quy hoạch theo định kỳ là trách nhiệm của UBND các
cấp để làm cơ sở điều chỉnh QHXD, thời gian rà soát đối với quy hoạch phân khu
là 05 năm, đối với quy hoạch chi tiết là 03 năm được quy định tại Điều 46 Luật
QHĐT năm 2009. Điều kiện để điều chỉnh quy hoạch được quy định tại Điều 47
Luật QHĐT năm 2009.
Qua thực tiễn, theo Kết luận số 39/KL-TTr ngày 17/5/2022 của Thanh tra Bộ
Xây dựng về việc thanh tra Sở Quy hoạch - Kiến trúc Hà Nội, Viện Quy hoạch xây


17
dựng Hà Nội, các chủ đầu tư dự án và tổ chức, cá nhân có liên quan trong cơng tác
QHXD, quản lý QHXD theo quy hoạch được duyệt tại khu vực hai bên tuyến đường
Lê Văn Lương, Tố Hữu, Nguyễn Thanh Bình, khu đơ thị Trung Hịa - Nhân Chính
thuộc thành phố Hà Nội như sau: “Như vậy, UBND TP Hà Nội điều chỉnh 01 lần, Sở
Quy hoạch - Kiến trúc điều chỉnh quy hoạch 04 lần sai quy định pháp luật, đã điều
chỉnh từ công cộng thành phố thành dịch vụ cơng cộng và văn phịng, nhà ở rồi thành
dịch vụ thương mại, công cộng nhà ở và nhà trẻ, tăng tầng cao từ trung bình 18,5 tầng
thành 35 tầng, mật độ từ 53% lên 56%, tăng dân số lên 3.072 người. Trách nhiệm
thuộc UBND TP Hà Nội, Sở Quy hoạch - Kiến trúc”.5
Nhận xét: Về hành vi của người có thẩm quyền ban hành quyết định điều
chỉnh quy hoạch sai QCVN, sai chức năng của đồ án quy hoạch được duyệt trong
Kết luận Thanh tra số 39/KL-TTr ngày 17/5/2022 của Thanh tra Bộ Xây dựng là rất
nghiêm trọng, khó có thể khắc phục. Hành vi này trực tiếp gây thiệt hại lớn cho rất
nhiều người trong đô thị, đó là tình trạng tắc đường, úng ngập, ơ nhiễm khơng khí,
mất an tồn cháy nổ, khơng gian sống ngột ngạt,...trong một số trường hợp do tùy
tiện điều chỉnh quy hoạch trái pháp luật gây thiệt hại về tài sản cho người dân, như:

xe hư hỏng phải đi sửa khi bị ngập nước, kết cấu tường nhà mau xuống cấp do bị
nước thấm, mất cơ hội kinh doanh do không thể di chuyển bình thường trong các đơ
thị có hạ tầng kỹ thuật kém,…Tuy nhiên, việc ràng buộc TNBTTH đối với hành vi
trái pháp luật trên trong LQHĐT năm 2009 và các quy định pháp luật khác có liên
quan hiện nay chưa được đề cập đến.
- Người có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ trái quy định trong lĩnh vực cấp
giấy phép xây dựng và quản lý trật tự xây dựng:
LXD sửa đổi, bổ sung năm 2020 có sự khác biệt so với LXD năm 2014 trong
việc phân cấp cơ quan cấp GPXD, hiện nay cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp
giấy phép xây dựng gồm: UBND cấp tỉnh (UBND cấp tỉnh có thể phân cấp, ủy
quyền cho Sở Xây dựng, Ban quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công
nghệ cao, khu kinh tế) và UBND cấp huyện được quy định tại khoản 2, khoản 3
Điều 103 (LXD năm 2014 và LXD năm 2003 có phân cấp cơ quan cấp GPXD là Bộ
Xây dựng và UBND cấp xã). Người có thẩm quyền được giao thực hiện nhiệm vụ,
nhưng khi thực hiện nhiệm vụ được giao không đúng các quy định pháp luật được
phân tích, làm rõ trong vụ việc sau.
Huy Thảo, “Thanh tra Bộ Xây dựng “Tuýt còi” dự án nhà ở 5 lần điều chỉnh quy hoạch sai quy định”, https://
tapchixaydung.vn/thanh-tra-bo-xay-dung-tuyt-coi-du-an-nha-o-5-lan-dieu-chinh-quy-hoach-sai-quy-dinh-20201
224000011778.html, 17/06/2022.
5


18
Vụ việc [2] - Thu hồi giấy phép xây dựng: Bản án số 14/2020/HC-ST ngày
18/9/2020 của TAND tỉnh Sóc Trăng.
Nguyên đơn: Bà Trần Thị Kim T. Địa chỉ: số 79 khóm X, phường V, thị xã
V, tỉnh Sóc Trăng. Bị đơn: Ủy ban nhân dân thị xã V, tỉnh Sóc Trăng.
Trong vụ án: “Khiếu kiện quyết định hành chính về thu hồi giấy phép xây dựng”.
Tóm tắt nội dung: Bà Trần Thị Kim T được UBND thị xã V cấp GPXD số
05/GPXD ngày 31/01/2013 xây dựng nhà ở trên thửa đất số 342 và 346, tờ bản đồ

số 04 tại Quốc lộ Nam Sơng Hậu, khóm X, phường V, thị xã V, tỉnh Sóc Trăng. Sau
khi được cấp GPXD, bà T đã tiến hành thi công xây dựng nhà ở theo giấy phép
được cấp. Tuy nhiên, ngày 22/02/2013 UBND thị xã V ban hành Quyết định số
50/QĐ-UBND về việc thu hồi GPXD số 05/GPXD ngày 31/01/2013 với lý do là
thửa đất số 342 đang trong giai đoạn thẩm tra, xem xét về chủ quyền sử dụng đất.
Không đồng ý với việc thu hồi GPXD, ngày 22/01/2014 bà T làm đơn khởi kiện
UBND thị xã V đề yêu cầu Tòa án hủy Quyết định số 50/QĐ-UBND.
Tòa án nhận định thẩm quyền ban hành Quyết định số 50/QĐ-UBND là thẩm
quyền chung của UBND thị xã V, nhưng trên thực tế Quyết định số 50/QĐ-UBND
được ký ban hành là thẩm quyền riêng của Chủ tịch UBND thị xã V là chưa đúng
quy định pháp luật. Đồng thời, Quyết định số 275/QĐ-UBND ngày 04/11/0229 của
UBND tỉnh Sóc Trăng thể hiện thửa đất số 342, tờ bản đồ số 4 đã cấp cho ông Trần
Chỉnh Xia xã Vĩnh Phước. Do có trùng lấp quyền sử dụng đất nên UBND thị xã tạm
thu hồi GPXD số 05/GPXD ngày 31/01/2013 đã cấp cho bà T để chờ xác minh
quyền sử dụng đất.
Tòa án quyết định: chấp nhận yêu cầu khởi kiện của bà Trần Thị Kim T về
việc hủy Quyết định số 50/QĐ-UBND ngày 22/2/2013 của UBND thị xã V về việc
thu hồi GPXD số 05/QĐ-UBND ngày 22/2/2013.
Nhận xét: Qua vụ việc [2], học viên nhận thấy phán quyết của cơ quan Tòa
án là thuyết phục, phù hợp với quy định pháp luật. Trong vụ việc nguyên đơn không
đề cập đến yêu cầu bồi thường thiệt hại do việc thu hồi GPXD trái luật của Chủ tịch
UBND thị xã V (người có thẩm quyền) trong việc ban hành Quyết định số 50/QĐUBND ngày 22/2/2013. Tuy nhiên, theo quan điểm của học viên, vụ việc [2] có
nhiều khả năng bà T bị thiệt hại về tài sản, bao gồm: chi phí đi lại, in ấn, photo tài
liệu để tham gia tố tụng,..Trường hợp trong khoảng thời gian khoảng 7 năm (từ năm
2013 có Quyết định thu hồi GPXD đến năm 2020 có bản án của Tịa án) bà bị đình


19
chỉ thi cơng (ngừng thi cơng) thì thiệt hại về tài sản đối với bà cịn có thể lớn hơn rất
nhiều so với các chi phí kể trên.

1.1.2.2. Người có thẩm quyền không thực hiện nhiệm vụ
Trước đây khi xây dựng Luật TNBTCNN năm 2009, Ủy ban Thường vụ
Quốc hội cho rằng, thiệt hại do việc không hành động cũng cần được bồi thường
trong quản lý hành chính và đã được đưa ý kiến trên vào khoản 2 Điều 3 Luật
TNBTCNN năm 2009. Hiện nay, Luật TNBTCNN năm 2017 tiếp tục kế thừa nội
dung hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ bao gồm hành vi không thực
hiện nhiệm vụ được giao được quy định tại khoản 4 Điều 3.
- Người có thẩm quyền khơng thực hiện nhiệm vụ theo quy định trong lĩnh
vực quản lý quy hoạch xây dựng:
Trách nhiệm QLNN được quy định tại Điều 14 LQHĐT năm 2009, theo đó
phân cấp cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm chính là Bộ Xây dựng và UBND các
cấp. Việc QLNN về QHXD được hiệu quả thì Bộ Xây dựng và UBND các cấp có
trách nhiệm lập và phê duyệt kế hoạch thực hiện quy hoạch đối với đồ án thuộc
thẩm quyền mình phê duyệt hoặc thẩm định được quy định tại Điều 28 Nghị định số
44/2015/NĐ-CP ngày 06 tháng 5 năm 2015 của Chính phủ về việc quy định chi tiết
một số nội dung về QHXD. Trong thực tiễn, các cơ quan nhà nước có chức năng
quản lý về quy hoạch đã không thực hiện trách nhiệm, nhiệm vụ được giao gây ảnh
hưởng đến người dân. Để làm rõ nội dung, chúng ta nghiên cứu các vụ việc sau.
Vụ việc [3] - khơng có quy hoạch chi tiết, khơng có thiết kế đơ thị, khơng có
quy chế quản lý kiến trúc và đất nằm trong khu dân cư tự phát không giải quyết
cấp GPXD: Công văn số 1478/PQLĐT-XD ngày 12 tháng 7 năm 2021 của Phòng
Quản lý đô thị quận Ninh Kiều, thành phố Cần Thơ; Công văn số 188/PQLĐT ngày 19
tháng 02 năm 2021 của phịng Quản lý đơ thị quận Bình Thủy, thành phố Cần Thơ.
Tóm tắt nội dung: Cơng văn số 1478/PQLĐT-XD của Phịng Quản lý đơ thị
quận Ninh Kiều từ chối cấp GPXD nhà ở của ơng Nguyễn Hồng Giáo và bà Từ
Thu Ngọc, cư ngụ phường An Bình, quận Ninh Kiều, thành phố Cần Thơ với lý do
vị trí xin phép xây dựng hiện chưa có quy hoạch chi tiết xây dựng và chưa có quy
chế quản lý kiến trúc hoặc thiết kế đô thị được phê duyệt.
Công văn số 188/PQLĐT của phịng Quản lý đơ thị quận Bình Thủy từ chối
cấp GPXD cho bà Nguyễn Thị Bích Huyền, cư ngụ khu vực Bình Phó B, phường

Long Tuyền, quận Bình Thủy, thành phố Cần Thơ với lý do vị trí xin phép xây
dựng nằm trong khu tách thửa, “khu dân cư tự phát” trên địa bàn. Trong thời gian