Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 1

CHƯƠNG 6
TÀI TRỢ BỘI CHI NGÂN SÁCH

6.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
6.1.1. Khái niệm, đặc điểm ngân sách nhà nước
 Khái niệm
Ngân sách nhà nước là phạn trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Sự hình thành
và phát triển của Ngân sách nhà nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của
kinh tế hàng hoá - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của các cộng đồng và Nhà
nước của từng cộng đồng.
Trong tác phẩm "Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của Nhà
nước" Ăngghen đã chỉ ra rằng, Nhà nước ra đời trong cuộc đấu tránh giai cấp của
xã hội, nó là sản phẩm của đấu tranh giai cấp. Nhà nước xuất hiện với tư cách là cơ
quan có quyền lực công cộng để duy trì và phát triển xã hội. Để thực hiện chức
năng đó, Nhà nước phải có nguồn lực tài chính. Bằng quyền lực công cộng, Nhà
nước đã ấn định các thứ thuế, bắt các công dân phải đóng góp để chi tiêu cho bộ
máy của Nhà nước, quân đội, cảnh sát Nhưng dần dần những tham vọng về lãnh
thổ, về chủ quyền đưa đến những cuộc chiến tranh và làm cho bộ máy chính quyền
và quân đội ngày càng lớn. Thuế không đảm bảo được nhu cầu chi tiêu, bắt buộc
Nhà nước phải vay nợ bằng cách phát hành công trái.
Ngân sách nhà nước đã có quá trình ra đời và hình thành suốt từ thế kỷ XII
đến thế kỷ XVIII. Cho đến nay, các Nhà nước khác nhau đều tạo lập và sử dụng
NSNN. Thế nhưng người ta vẫn chưa có sự nhất trí về NSNN là gì? Có nhiều ý
kiến khác nhau về khái niệm NSNN mà phổ biến là:
Một là: NSNN là bản dự toán thu chi tài chính của nhà nước trong một khoản
thời gian nhất định, thường là một năm.
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 2

Hai là: NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ
bản của Nhà nước.
Ba là: NSNN là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước
huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau.
Bốn là: Theo Luật Ngân sách nhà nước của Việt Nam năm 2003, Ngân sách
nhà nước (NSNN) là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Các ý kiến trên xuất phát từ cách tiếp cận vấn đề khác nhau và có nhân tố
hợp lý của chúng song chưa đầy đủ. Khái niệm NSNN là một khái niệm trừu tượng,
nhưng NSNN là một hoạt động tài chính cụ thể của Nhà nước. Khái niệm NSNN
phải thể hiện được mặt nội dung kinh tế - xã hội của NSNN, phải được xem xét
trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN.
Về mặt hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi do Chính phủ lập ra,
đệ trình quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện.
Về mặt thực thể: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi
cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ của
Nhà nước và các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ này.
Thu và chi này có quan hệ ràng buộc với nhau gọi là cân đối. Cân đối thu,
chi NSNN là một cân đối lớn trong nền kinh tế thị trường và được Nhà nước quan
tâm đặc biệt. Do đó, có thể khẳng định NSNN là một quỹ tiền tệ lớn của Nhà nước
- Quỹ NSNN.
Về mặt quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN: Các khoản thu – chi của
quỹ NSNN đều phản ánh những quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với các
chủ thể nộp, giữa Nhà nước với các cơ quan đơn vị thụ hưởng quỹ. Hoạt động thu
chi NSNN là hoạt động lập - sử dụng quỹ NSNN làm cho vốn tiền tệ, nguồn tài
chính vận động giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể phân phối và
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 3


ngược lại trong quá trình phân phối các nguồn tài chính. Những quan hệ trong quá
trình thu nộp và cấp phát qua quỹ NSNN là những quan hệ được xác định trước,
được định lượng và Nhà nước sử dụng chúng để điều chỉnh vĩ mô kinh tế - xã hội.
Ở Việt Nam, Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân
sách trung ương, phê chuẩn và quyết toán ngân sách nhà nước. Ngân sách nhà nước
gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao
gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân. Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung
dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với
trách nhiệm.
 Đặc điểm của Ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước là hệ thống những mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước và
xã hội, phát sinh trong quá trình nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài
chính, nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng của nhà nước.
Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, nó phản ánh
những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối sản phẩm xã
hội trong điều kiện còn tồn tại quan hệ hàng hoá - tiền tệ và được sử dụng như một
công cụ thực hiện các chức năng của nhà nước.
Ngân sách nhà nước phản ánh các nội dung cơ bản sau:
(1) Ngân sách nhà nước hoạt động trong lĩnh vực phân phối các nguồn tài
chính và vì vậy, nó thể hiện các mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa nhà nước và xã
hội;
(2) Quyền lực về NSNN thuộc về nhà nước. Mọi khoản thu chi tài chính của
nhà nước đều do nhà nước quyết định để phục vụ yêu cầu thực hiện các chức năng
của nhà nước.
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 4

NSNN là bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. NSNN bao gồm

những quan hệ tài chính nhất định trong tổng thể các quan hệ tài chính của quốc
gia. Có thể kể ra các quan hệ đó là
- Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với dân cư.
- Quan hệ tài chính giữa NSNN và các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh,
dịch vụ thuộc mọi thành phần.
- Quan hệ tài chính giữa NSNN với các tổ chức tài chính trung gian;
- Quan hệ tài chính giữa NSNN và các tổ chức xã hội;
- Quan hệ tài chính giữa NSNN và các hộ gia đình;
- Quan hệ tài chính giữa NSNN với thị trường tài chính;
- Quan hệ tài chính giữa NSNN với hoạt động tài chính đối ngoại.
Các quan hệ tài chính thuộc NSNN có đặc điểm sau đây:
 Việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn liền với quyền lực của Nhà nước
và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước. Nhà nước quyết định mức thu chi,
nội dung và cơ cấu thu chi của NSNN.
 Hoạt động thu chi của NSNN được thực hiện trên cơ sở những luật lệ do
Nhà nước quy định. Nhà nước thống nhất quản lý và sử dụng cho nhu cầu của của
nước.
 NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước, luôn chứa đựng lợi ích chung,
lợi ích công cộng. Hoạt động thu chi NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động kinh
tế - xã hội của Nhà nước, là việc xử lý các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà
nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia. Lợi ích của Nhà nước thể
hiện cả trong phân phối thu nhập của của các doanh nghiệp, của dân cư, phân phối
GNP, GDP và cả trong phân bổ các nguồn lực tài chính cho các mục tiêu kinh tế -
xã hội, an ninh - quốc phòng của quốc gia.
 NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác. Nét đặc biệt của
NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước là nó được chi thành
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 5

nhiều quỹ nhỏ có tác dụng riêng và chỉ sau đó Nhà nước mới được chi dùng cho

những mục đích nhất định, đã định trước.
6.1.2. Đo lường tình trạng ngân sách
 Giá trị danh nghĩa và giá trị thực
Khi phân tích ngân sách, chúng ta cần phân biệt giá trị danh nghĩa và giá trị
thực của nó, đặc biệt là các khoản vay và bội chi ngân sách. Giá trị danh nghĩa là
giá trị được xác định theo giá trị hiện tại. Giá trị thực là giá trị đã được loại trừ nhân
tố lạm phát. Trong thời gian, chỉ số lạm phát tăng lên, nên giá trị thực giảm xuống.
Cả khoản nợ và bội chi ngân sách đều được công bố theo giá trị danh nghĩa. Số tiền
lãi phải trả được thực hiện bằng đồng tiền ở mức giá danh nghĩa. Nên khi giá cả
tăng lên kéo theo khoản nợ thực của quốc gia giảm xuống. Kết quả này còn được
gọi là thuế lạm phát đánh vào các chủ nợ. Do sự tăng giá mà các chủ nợ nhận
khoản thanh toán tiền lời có giá trị thấp hơn (tức là theo giá trị thực)
Ví dụ, trong năm 2010, nợ của Việt Nam là 1.106,33 ngàn tỷ đồng (hay
57,95 tỷ USD) và tỷ lệ lạm phát là 11,75%. Như vậy, thuế lạm phát trong năm là
11,75% x 1.106,33 ngàn tỷ đồng = 130 ngàn tỷ đồng (hay 6,81 tỷ USD). Bội chi
được đo lường theo cách truyền thống trong năm 2010 là 5,8% GDP tức là 5,8% x
1.951,2 nghìn tỷ đồng = 1.131,7 ngàn tỷ đồng. Nhưng nếu chúng ta tính đến thu
thuế lạm phát thì bội chi giảm xuống còn 1.131,7 – 130 = 1.001,7 ngàn tỷ đồng.
 Kế toán tiền mặt và kế toán vốn
Kế toán tiền mặt là một phương pháp đo lường tình trạng tài khóa của Chính
phủ dựa vào dòng tiền chi tiêu thường xuyên và thu thường xuyên.
Kế toán vốn là phương pháp đo lường tình trạng tài khóa có tính đến những
thay đổi giá trị của phần tài sản mà chính phủ nắm giữ.
Thông qua kế toán vốn, Chính phủ thiết lập tài khoản vốn để qua đó theo dõi
chi đầu tư một cách tách biệt với chi thường xuyên. Trong tài khoản vốn, Chính
phủ ghi giảm chi đầu tư và ghi tăng giá trị tài sản được mua từ khoản chi đầu tư. Ví
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 6

dụ, chính phủ vay nợ 2 tỷ USD xây dựng cơ sở vật chất. Sự chi tiêu này đơn giản

đã dịch chuyển 1 tỷ USD tiền mặt thành 1 tỷ USD tài sản được theo dõi ở tài khoản
vốn. Từ tài khoản vốn, chính phủ theo dõi tình hình biến động của tài sản này.
Trong thực tế việc nhận thức và phân biệt ngân sách vốn có những khó khăn
nhất định. Ví dụ, chính phủ đầu tư vào hiện đại hóa quân sự, liệu đó là chi đầu tư
hay chi thường xuyên, tương tự chi cho giáo dục cũng vậy. Sự phân loại tùy thuộc
vào cách thức sử dụng hàng hóa đó. Chẳng hạn chi giáo dục là chi đầu tư bởi vì nó
góp phần nâng cao năng lực của thế hệ tương lai người lao động… Chính những
khó khăn trong việc đánh giá các loại chi đầu tư, nên các nhà chính trị thường
nhầm lẫn nhận thức tình trạng ngân sách của chính phủ.
 Ngân sách tính và ngân sách động
Khi lập dự toán ngân sách, các nhà hoạch địch chính sách đánh giá tác động
chính sách đến ngân sách của chính phủ, trong đó chủ yếu quan tâm đến những thay
đổi hành vi của thị trường. Ví dụ, người dân sẽ giảm chi tiêu chăm sóc y tế cho con
cái khi chính phủ gia tăng trợ cấp y tế. Hoặc người dân sẽ bán tài sản nhiều hơn để
thu khoản lời vốn nếu như thuế đánh vào tiền lời vốn bị cắt giảm… Nói khác đi, một
khi các nhà hoạch định ngân sách không quan tâm chính sách thuế tác động đến quy
mô kinh tế trong quá trình lập dự toán ngân sách, nghĩa là họ đã mô hình hóa ngân
sách ở trạng thái tĩnh: Giả định quy mô chiếc bánh kinh tế không đổi và chính sách
của chính phủ hướng đến làm thay đổi quy mô của từng lát bánh kinh tế.
Chính sách của chính phủ không chỉ ảnh hưởng đến sự phân phối nguồn lực
trong nền kinh tế mà còn ảnh hưởng đến quy mô chiếc bánh kinh tế. Vì vậy, các nhà
hoạch định chính sách còn phân tích ngân sách ở trạng thái động: Cách tiếp cận
nhằm mô hình hóa ngân sách không chỉ bao gồm những ảnh hưởng của chính sách
đến phân phối nguồn lực mà còn ảnh hưởng đến quy mô chiếc bánh kinh tế. Chẳng
hạn, giảm thuế đánh vào các hoạt động kinh tế có thể làm gia tăng sản xuất của xã
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 7

hội. Chiếc bánh kinh tế lớn hơn, đến lượt sẽ tạo ra nhiều nguồn thu hơn cho chính
phủ trong tương lai, bù lại ở chừng mực nào đó nguồn thu giảm sút do cắt giảm thuế.

Tuy nhiên, các nhà hoạch định chính sách và các nhà lập dự toán ngân sách tiếp
cận phương pháp phân tích ngân sách ở trạng thái động trong chừng mực nhất định
bởi vì họ không nắm đầy đủ thông tin ảnh hưởng của chính sách đến nền kinh tế.
 Bội chi ngân sách
Bội chi ngân sách nhà nước là tình trạng chi ngân sách nhà nước vượt quá
thu ngân sách nhà nước trong một năm, là hiện tượng ngân sách nhà nước không
cân đối thể hiện trong sự so sánh giữa cung và cầu về nguồn lực tài chính của nhà
nước.
Phạm vi tính bội chi ngân sách.
Tùy theo phạm vi xác định bội chi ngân sách nhà nước là bội chi toàn diện,
bội chi của Chính phủ hay bội chi ngân sách trung ương.
+ Bội chi ngân sách toàn diện.
Theo quan điểm này bội chi ngân sách tính đến khoản nợ của các đơn vị
thuộc khu vực công. Khi các định chế trong khu vực công vỡ nợ, hoặc không vỡ nợ
nhưng chính phủ thanh toán thay trong trường hợp muốn tái cấu trúc lại các định
chế này, thì tránh nhiệm thanh toán cuối cùng thuộc về chính phủ. Và khi đó, khoản
thanh toán nợ này nếu thực tế phát sinh trong năm thì được tính vào chi ngân sách
nhà nước của năm thanh toán. Từ đó, bội chi ngân sách toàn diện bao gồm mức bội
chi được xác định cho toàn bộ khu vực công. Đây là thuốc đo rộng nhất để xác định
mức bội chi, cả WB và IMF đều khuyến cáo các nước cần phải xác định rõ ràng
phạm vi ngân sách nhà nước trên cơ sở đảm bảo tính toàn diện của NSNN và yêu
cầu bền vững tài khóa.
+ Bội chi ngân sách chính phủ.
Khái niệm chính phủ bao gồm tất cả các cấp chính quyền mà không bao
gồm hoạt động của ngân hàng trung ương, cho dù nó có trực thuộc chính phủ này
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 8

không. Điều này giúp phân biệt chính sách tài khóa với chính sách tiền tệ, đồng
thời làm cơ sở đối chiếu giữa thống kê tài chính tiền tệ với thống kê tài chính chính

phủ. Bên cạnh quỹ ngân sách nhà nước còn có các định chế tài chính nhà nước
ngoài ngân sách (như quỹ bảo hiểm xã hội, ngân hàng chính sách…). Các định chế
này được trợ cấp một phần lớn từ NSNN. Do vậy, bội chi của chính phủ theo nghĩa
rộng là số bội chi của các cấp chính quyền với các hoạt động mang đầy đủ sự cam
kết và bảo lãnh của NSNN bao phủ cả ba quỹ nói trên. Nhưng nếu hiểu theo nghĩa
hẹp, bội chi của chính phủ chỉ bao gồm bội chi của các cấp chính quyền liên quan
đến hoạt động của quỹ NSNN mà thôi.
+ Bội chi ngân sách trung ương.
Một số quốc gia khi tính bội chi NSNN chỉ tính bội chi liên quan đến hoạt
động NSNN do chính quyền trung ương trực tiếp thực hiện. Các xác định phạm vi
tính bội chi ngân sách hẹp này nhằm thiết lập kỷ luật tài chính tổng thể trong điều
kiện năng lực quản lý có nhiều hạn chế. Mặt khác, chính quyền trung ương là cấp
có thầm quyền lớn nhất trong các cấp ngân sách, hơn nữa trong hầu hết các trường
hợp, chính quyền trung ương được coi là nhà phát hành nợ cơ bản của một quốc
gia, đặc biệt là đối với các khoản nợ nước ngoài. (Luật NSNN VN năm 2002 hiểu
theo nghĩa này)
Một vấn đề hình như rất đơn giản, nhưng thật ra lại rất phức tạp là: Khi tính
bội chi NSNN thì thu bao gồm những khoản gì, chi bao gồm những khoản mục
nào?
Xét trên phương diện lý luận, số thu trong công thức tính toán bội chi NSNN
hàng năm không thể bao gồm các khoản vay nợ, bởi vì các khoản vay phải có trách
nhiệm hoàn trả.
Viện trợ không hoàn lại hàng năm từ các chính phủ và tổ chức quốc tế có tác
dụng làm giảm bội chi NSNN. Nhưng, các khoản viện trợ thường không có kế
hoạch trước, không ổn định, việc dự kiến các khoản chi được tài trợ bằng nguồn
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 9

viện trợ có thể tác động tiêu cực đến dự toán NSNN, có thể phải điều chỉnh lớn
trong tương lai. Vì vậy, chỉ nên coi các nguồn viện trợ là để bù đắp bội chi NSNN.

Việc thu hồi hàng năm tiền nợ Nhà nước đã cho vay không được tính là một
khoản thu của NSNN. Vì vậy, trong công thức tính bội chi NSNN, số chi không thể
bao gồm toàn bộ doanh số cho vay của nhà nước, mà chỉ gồm số cho vay ròng. Cho
vay ròng hàng năm của nhà nước là chênh lệch giữa số cho vay ra và số đã thu hồi
nợ trong năm.
Đến đây chúng ta có thể đưa ra một cách tóm tắt báo cáo về NSNN hàng
năm như sau:
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HÀNG NĂM
THU

CHI

A. Thu thư
ờ
ng xuyên (thu
ế
,

phí, l
ệ

phí)

D. Chi thư
ờ
ng xuyên

B. Thu v
ề


v
ố
n ( bán tài s
ả
n Nhà nư
ớ
c)

E. Chi đ
ầ
u tư

C. Bù đ
ắ
p b
ộ
i chi

+ Viện trợ
+ Lầy từ nguồn dự trữ
+ Vay thuần ( = Vay mới – Trả nợ gốc)
F. Cho vay thu
ầ
n ( = Cho vay m
ớ
i
–

Thu
nợ gốc)


A + B + C = D + E + F
Dựa trên sự phân tích nói trên, có thể đưa ra công thức tính bội chi NSNN
theo thông lệ quốc tế của một năm như sau:
Bội chi NSNN = Tổng chi – Tổng thu
= (D + E + F) – (A+B) = C (1)
Công thức (1) ở trên cho thấy bức tranh tổng quát về tình hình NSNN. Kết
quả của nó có thể dùng để phân tích tác động của bội chi NSNN đến tình hình tiền
tệ, cầu trong nước và cán cân thanh toán. Tuy vậy, cách tính của công thức (1) cũng
còn có hạn chế. Những mức bội chi như nhau là kết quả công thức (1) có thể gây ra
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 10

những tác động hoàn toàn khác nhau, vì chúng còn phù thuộc nhiều vào cơ cấu thu,
chi, nguồn bù đắp bội chi.
Đi liền với mức bội chi tuyệt đối, cần xác định chỉ tiêu tỷ lệ phần trăm bội
chi so với GDP. Đây là chỉ số tổng hợp về tình hình NSNN và là chỉ số được sử
dụng rộng rãi để phản ánh tình hình NSNN của một quốc gia. Có nhiều cách tính
khác nhau để đo lường (gần đúng) hiện tượng bội chi NSNN. Nhưng dù dùng cách
tính nào, cũng phải xem xét kết hợp với cơ cấu thu, chi của NSNN. Có như vậy
mới thấy được tác động của bội chi NSNN đối với nền kinh tế xã hội.
 Nợ ngầm định
Khi quốc hội thông qua một đạo luật cho phép các cá nhân nhận được một
khoản thanh toán từ chính phủ trong tương lai (bảo hiểm…), thì sẽ tạo ra một nghĩa
vụ nợ ngầm định, bởi vì khoản thanh toán này hiện không ghi vào trong tiến trình
ngân sách hàng năm.
Do liên quan đến thanh toán tương lai, để hiểu được nợ ngầm định, chúng ta
phải sử dụng khái niệm hiện giá, trong đó phân biệt 1 đồng hiện tại và 1 đồng trong
tương lai: 1 đồng tương lai có giá trị nhỏ hơn 1 đồng hiện tại vì 1 đồng hiện nay
đem đầu tư sẽ sinh lời. Mối quan hệ đồng tương lai và đồng hiện tại thông qua

công thức:





t
1m
m
m
i)(1
FV
PV

Trong đó: PV là giá trị được hiện giá; F
m
là giá trị tương lai, t là thời gian
tính hiện giá, m là số kỳ tính hiện giá, i là lãi suất.
Với chương trình an sinh xã hội, khi nghỉ hưu, chính phủ phải trả cho bạn
100 đồng lợi ích an sinh xã hội. Khi đó, theo mối quan hệ giữa giá trị hiện tại và
giá trị tương lai thì chính phủ sẽ thu tiền thuế bảo hiểm xã hội mà bạn trả hôm nay
ở mức nhỏ hơn 100 đồng, giả sử bằng 87 đồng (tức hiện giá của 100 đồng). Điều
này hàm ý cho chính sách công: nếu nguồn thu thuế hiện tại giảm và đồng thời mức
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 11

chỉ trả an sinh trong tương lai được hiện giá cũng giảm thì chính sách này không có
ảnh hưởng đến giới hạn nghĩa vụ thuần của chính phủ suốt trong thời gian tương
lai. Tuy nhiên, từ góc độ giá trị hôm nay, nếu giảm thuế mà không giảm chi tiêu
hiện tại thì sẽ gây ra hệ quả gia tăng thâm hụt hiện tại và nợ quốc gia tăng cao.

Điều này chỉ được khắc phục khi nào chính phủ thực hiện chính sách cắt giảm tiền
thuế bảo hiểm đi đối với chương trình cắt giảm tài trợ an sinh.
6.1.3. Phân tích bội chi ngân sách.
 Bội chi theo cơ cấu và bội chi theo chu kỳ.
Khi phân tích bội chi ngân sách cần chú trọng phân biệt giữa những yếu tố
ngắn hạn và dài hạn ảnh hưởng đến tình hình tài khóa của chính phủ. Bội chi ngân
sách theo cơ cấu hay được chuẩn hóa là cách tiếp cận đo lường tình hình tài khóa
của chính phủ trong dài hạn, loại bỏ các yếu tố ngắn hạn.
Bội chi ngân sách theo cơ cấu được tính toán theo 2 bước:
Thứ nhất, phân tích sự ảnh hưởng của chu kỳ kinh tế đến bội chi ngân sách.
Khi kinh tế suy thoái, thu thuế giảm xuống, nhưng trái lại chi tiêu chính phủ
tăng lên do thực hiện chính sách kích cầu. Chính sách tài khóa như vậy có khuynh
hướng làm gia tăng bội chi ngân sách trong ngắn hạn, nhưng trong dài hạn sẽ làm
cho ngân sách cân bằng do gia tăng thuế và giảm chi tiêu trong khoảng thời gian
tăng trưởng kinh tế.
Để tính toán các yếu tố này, chúng ta phải tính bội chi ngân sách được điều
chỉnh theo chu kỳ là cách tiếp cận đo lường tình trạng tài khóa của chính phủ nếu
như nền kinh tế hoạt động ở mức GDP toàn dụng. Chúng ta bắt đầu lập dự toán thu
- chi ngân sách cơ sở, bao gồm các nhân tố ảnh hưởng đến chu kỳ kinh tế và những
yếu tố khác. Sau đó, ước tính mức độ tổn thất nguồn thu ngân sách và sự gia tăng
nhu cầu chi tiêu do bởi có độ chênh lệch giữa GDP thực tế so với GDP tiềm năng –
nếu như tất cả nguồn lực được khai thác toàn dụng. Ví dụ, năm 2003, văn phòng
ngân sách Mỹ tính toán bội chi ngân sách cơ sở là 375 tỷ đô, trong đó 70 tỷ đô bội
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 12

chi là do kinh tế suy thoái, vì thế bội chi ngân sách được điều chỉnh theo chu kỳ là
305 tỷ đôla. Năm 2000, thặng dư ngân sách cơ sở là 236 tỷ đôla, trong đó 93 tỷ
đôla là do bởi nền kinh tế tăng trưởng với mức cao. Vì thế, thặng dự ngân sách
được điều chỉnh là 143 tỷ đôla.

Thứ hai, tính toán bội chi ngân sách theo cơ cấu bằng việc lấy bội chi ngân
sách được điều chỉnh theo chu kỳ trừ đi các yếu tố tắc động ngắn hạn.
Các yếu tố này bao gồm sự thay đổi nguồn thu thuế do những yếu tố ngắn
hạn, sự thay đổi cấu thành lạm phát trong thanh toán tiền lãi, sự thay đổi pháp lý
trong thu chi ngân sách … Trong năm 1998, thặng dư ngân sách được điều chỉnh
theo chu kỳ kinh tế ở Mỹ là 35 tỷ đôla, thế nhưng văn phòng ngân sách xác định
trong tổng số nguồn thu thuế có 67 tỷ đôla là do ảnh hưởng của các yếu tố tạm thời,
chủ yếu là khoản lời vốn. Nếu tính đến những yếu tố này, ngân sách theo cơ cấu trở
nên bị bội chi 32 tỷ đôla.
 Giới hạn bội chi ngân sách nhà nước
Trong nền kinh tế thị trường, nhà nước cần phải tổ chức điều hành chính
sách kinh tế vĩ mô, can thiệp hợp lý và đúng cách vào nền kinh tế theo hướng kích
thích tăng trưởng kinh tế, khắc phục những khiếm điểm của cơ chế thị trường, đảm
bảo các yêu cầu phát triển bền vững, bảo đảm sự công bằng và bảo vệ môi trường
trong quá trình phát triển. Muốn vậy, nhà nước cần sử dụng tổng hợp các công cụ
kinh tế tài chính vĩ mô, trong đó ngân sách nhà nước là một công cụ quan trọng.
Trong trường hợp này, chi ngân sách nhà nước không thể chỉ bó hẹp trong phạm vi
tổng thu trong cân đối được. Ngược lại, tùy bối cảnh cụ thể, nhà nước có thể chấp
nhận có bội chi ngân sách. Chi NSNN được mở rộng trong giới hạn có thể kiểm
soát được và sử dụng bội chi một cách hợp lý, hiệu quả sẽ góp phần kích thích kinh
tế tăng trưởng, tạo công ăn việc làm, vừa tạo sự an toàn tài chính. Chấp nhận bội
chi để tác động vào tổng cầu trên thực tế đã được nhiều quốc gia áp dụng, mặc dầu
mức độ thành công của mỗi nước là khác nhau tùy thuộc vào bối cảnh cụ thể và
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 13

khả năng vận dụng của từng nước. Sự xuất hiện của bội chi trong trường hợp này là
cần thiết, khách quan và chủ động.
Theo số liệu thống kê và kinh nghiệm điều hành NSNN ở nhiều quốc gia,
mức thâm hụt NSNN không nên vượt quá 5%GDP. Con số này được đưa ra dựa

trên cơ sở sau:
Từ công thức, (S - I) + (T – G) = (X – M), chia cả hai vế cho GDP, chúng ta
có phương trình như sau:

GDP
M)(X
GDP
G)(T
GDP
I)(S






Kinh nghiệm quản lý của các nước Myxlatinh những năm 80, ở các nước
châu á những năm 90 cho thấy: nếu tỷ lệ thâm hụt cán cân ngoại thương (vế phải
của đẳng thức trên) > 5% GDP thì sẽ dẽ đưa quốc gia rơi vào tình trạng khủng
hoảng nợ và khủng hoảng cán cân thanh toán quốc tế. Bên vế trái của đẳng thức
trên thì ( S – I ) là chênh lệch giữa tiết kiệm và đầu tư của khu vực tư nhân nên nhà
nước không thể kiểm soát được một cách trực tiếp; nhà nước chỉ có thể kiểm soát
trực tiếp được (T – G). Do vậy, để tạo sự chủ động và thận trọng nhằm kiểm soát
được cán cân ngoại thương, thâm hụt NSNN không được vượt quá 5% GDP. Tuy
nhiên trên thực tế, tùy tình hình cụ thể của mỗi quốc gia về khả năng kiểm soát tiết
kiệm và đầu tư của khu vực tư thì 5% GDP thâm hụt cán cân ngoại thương cũng
như thâm hụt NSNN không phải là giới hạn quá “cứng”
Để kiểm soát tỷ lệ thâm hụt/GDP thì mức thâm hụt dự kiến phải tạo ra được
mức gia tăng nhu cầu tiêu dùng hoặc đầu tư trực tiếp để kích thích và làm tăng
năng lực sản xuất kinh doanh, qua đó thúc đẩy kinh tế tăng trưởng mạnh và bền

vững. Muốn vậy, bội chi NSNN nên được sử dụng vào những công việc khởi đầu
của một loạt chu kỳ sản xuất kinh doanh liên tiếp. Lúc này thâm hụt có tác dụng
đưa nền kinh tế vào một vòng xoáy tích cực của hoạt động sản xuất kinh doanh, tạo
ra nhiều công ăn việc làm mới, gia tăng qua mô GDP. Nói cách khác, bội chi
NSNN nên được sử dụng cho chi đầu tư phát triển.
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 14


Chỉ tiêu ĐVT 2007 2008 2009 2010
Tổng thu cân đối NSNN Tỷ đồng


281.900,0


323.000,0

389.900,0


461.500,0
Thu kết chuyển từ năm trước sang Tỷ đồng

19.000,0

9.080,0

14.100,0


1.000,0
Tổng chi cân đối NSNN Tỷ đồng

357.400,0

398.980,0

481.300,0

582.200,0
Bội chi ngân sách nhà nước Tỷ đồng

56.500,0


66.900,0

873.090,0

119.700,0
GDP Tỷ đồng

1.130.000,0


1.338.000,0


18.113.900,4



1.930.645,2

Tỷ lệ bội chi NSNN so với GDP 5%

5%

4,82%

6,20%


Quan hệ giữa bội chi ngân sách và nợ công
Theo Anwar Shah (2006), mối quan hệ giữa bội chi ngân sách nhà nước và
nợ công có thể biểu thị theo phương trình số học dưới đây.
E
t
(B
e
t
– B
e
t-1
) + (B
d
t
– B
d
t-1
) + (H

t
– H
t-1
) = D
t
+ X
t

Trong đó:
E
t
là tỷ giá hối đoái
B
e
t
là nợ nước ngoài tính bằng ngoại tệ
B
d
t
là nợ trong nước tính bằng đồng nội tệ
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 15

H
t
là thu phát hành tiền được tính bằng đồng nội tệ
D
t
là thâm hụt ngân sách
X

t
là các khoản chi ngoài phạm vi ngân sách nhà nước
Chia hai vế phương trình trên cho P
t
Y
t
(nghĩa là GDP) và biến đổi ta có:
tt
t
tt
t
tt
tt
tt
d
t
tt
tt
tt
d
t
tt
e
tt
t
t
tt
tt
tt
e

tt
YP
X
YP
D
YP
HH
YP
B
YP
YP
YP
B
YP
BE
E
E
YP
YP
YP
BE




































 1
11
111
11

11
1
11

Chúng ta đặt: b
e
t
= E
t
B
e
t
/ P
t
Y
t
; b
d
t
= B
d
t
/ P
t
Y
t
; d
t
= D
t

/ P
t
Y
t

x
t
= X
t
/ P
t
Y
t
; s
t
= (H
t
– H
t-1
) / P
t
Y
t
gọi g là tỷ lệ tăng trưởng GDP danh nghĩa, tỷ lệ lạm phát là  và  là tỷ lệ
mất giá đồng tiền danh nghĩa. Sau đó, thay các tham số này vào phương trình trên
và thực hiện một vài phép biến đổi có thể viết lại phương trình mối quan hệ giữa
bội chi và nợ công như sau:
ttt
e
t

e
tttt
xdsb
g
b
g
b
g
g
bb 


































 1111
111
)(






Trong đó: b
t
là tỷ lệ nợ (nợ trong nước và nợ nước ngoài) so với GDP. Sự
thay đổi tỷ lệ nợ so với GDP có thể tách ra thành 6 nhân tố
 Đóng góp tăng trưởng (A)
 Thay đổi tỷ giá hối đoái (B)
 Lạm phát trong nước (C)
 Bội chi ngân sách nhà nước (D)

 Thu từ phát hành tiền (E)
 Chi tiêu ngoài ngân sách nhà nước (F)
Từ sự phân tích trên cho thấy, về mặt lý thuyết, bội chi ngân sách chỉ là một
trong sáu nhân tố đóng góp đến sự tích lũy gánh nặng nợ của chính phủ. Câu hỏi
đặt ra là, sự đóng góp bội chi ngân sách đến sự tích lũy gánh nặng nợ của chính phủ
có liên quan gì đến các yếu tố khác. Để trả lời câu hỏi này, chúng ta có thể tiếp cận
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 16

đến khái niệm bội chi ẩn – đo lường những thay đổi về gánh nặng nợ của chính phủ
ngoài phát hành tiền và bội chi ngân sách. Bội chi ẩn được tính toán bằng tổng
cộng của ba thành tố: B + C + F
Để đánh giá thâm hụt ngân sách ẩn như đã được định nghĩa ở trên, chúng ta
ước lượng mức giả thiết nợ công mà chính phủ tích lũy sẽ không có khoản lời hay
lỗ vốn từ các công nợ của chính phủ (do lạm phát, giảm giá tiền tệ …) và không
phải gánh chịu bất kỳ khoản chi tiêu nào ngoài phạm vi ngân sách. Vì vậy, chúng ta
đặt  = 0,  = 0 và x
t
= 0, rồi viết lại phương trình trên như sau:
tt
h
t
h
t
dsb
g
b 











1
1
1

Trong đó: b
h
t
là tỷ lệ nợ công giả thiết mà chính phủ phải gánh chịu (nếu như
thâm hụt và phát hành tiền quá khứ chỉ là 2 nguồn duy nhất tài trợ nợ). Lưu ý g là
tỷ lệ tăng trưởng GDP danh nghĩa, lập lại theo thời gian để diễn tả b
h
t
như là tổng
số thâm hụt quá khứ, sự thay đổi tiền cơ sở theo thời gian và mức nợ ban đầu, tất cả
chia cho sản lượng hiện hành:
 












t
i
ii
t
i
i
h
t
HHDB
Y
b
1
1
1
0
1

Nợ ẩn tích lũy lại được tính bằng tỷ lệ nợ thực tế trừ đi tỷ lệ nợ công giả thiết
/dự báo. Trên cơ sở đó, có thể tính đóng góp thâm hụt ngân sách và phát hành tiền
đến tổng số nợ bằng việc lấy tỷ lệ nợ công giả thiết chia cho tỷ lệ nợ thực tế. Kết
quả nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, các nước phát triển đóng góp thâm hụt và
phát hành tiền đến tổng nợ hơn 65% (1979 – 1996), còn ở các nước đang phát triển
thì khác nhau, như Phillippines là 77%, trong khi Hàn quốc và Thái lan là 26%
(1976 – 1996).




Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 17

6.2. CÁC PHƯƠNG THỨC XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH
Tài trợ bội chi ngân sách là một vấn đề đã thống trị các cuộc thảo luận về
chính sách kinh tế trong thập kỷ qua. Vấn đề này cũng liên tục ddwocwj tranh luận
trong các cuộc vận động chính trị và trên báo chí. Phần này tập trung nghiên cứu đo
lường gánh nặng nợ, ai chịu đựng gánh nặng nợ nần và khi nào thì vay nợ là cách
tài trợ thích hợp cho cacsk hoản chi tiêu của chính phủ.
6.2.1. Tăng thuế hay cắt giảm chi tiêu
Thực hiện cả hai chính sách này đều góp phần cải thiện tình trạng thâm hụt
ngân sách nhà nước, thế nhưng liệu chúng có đầy lùi tiết kiệm của doanh nghiệp và
dân cư không? Có nhiều công trình nghiên cứu thực nghiệm cho rằng, nếu tiết kiệm
của nhà nước ở các nước phát triển tăng thêm 1$ thì tiết kiệm của khu vực tư nhân
giảm ít nhất 50 cent. Ở các nền kinh tế đang phát triển cứ 1$ tăng thêm trong tiết
kiệm của NSNN nhờ cắt giảm chi tiêu thì giảm làm giảm 16 – 50 cent trong tiết
kiệm khu vực tư nhân. Còn nếu 1$ tăng thêm trong tiết kiệm NSNN là do tăng thuế
thì tiết kiệm khu vực tư nhân lại giảm từ 48 – 65 cent. Như vậy, việc tăng thế hay
cắt giảm chi tiêu để cải thiện cân đối NSNN cũng đều làm cho nền kinh tế phải trả
giá nhất định, đó là sự giảm sút tiết kiệm của khu vực tư nhân. Tuy nhiên, sự sụt
giảm sẽ không hoàn toàn tương ứng với mức tiết kiệm của NSNN nếu như tiết
kiệm của NSNN chủ yếu thực hiện bằng cách cắt giảm chi tiêu NSNN. Nhưng việc
cắt giảm chi tiêu chỉ có tác dụng tích cực khi nhà nước cắt giảm các khoản chi bao
cấp cho xã hội và doanh nghiệp nhà nước, những khoản chi tiêu lãng phí, bất hợp
lý. Như vậy, cần phân biệt giữa lãng phí với việc tăng chi tiêu để kích cầu, giữa
tính hiệu quả, tiết kiệm với việc cắt giảm chi tiêu NSNN một cách tùy tiện. Ở đây,
một lần nữa cho thấy vai trò của trình tự ưu tiên trong phân bổ ngân sách nói riêng
và vai trò của lập ngân sách nhà nước nói chung trong cân đối và kiểm soát bội chi
NSNN.


Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 18

6.2.2. Phát hành tiền
Kinh nghiệm của các nước trên thế giới cho thấy bằng hình thức trực tiếp
hay gián tiếp, nhà nước đều sử dụng một phần tiền phát hành để bù đắp bội chi.
Biện pháp này sẽ giúp cho chính phủ huy động nhanh nguồn vốn để cân đối NSNN
mà không tốn kém nhiều chi phí hành thu. Tuy nhiên, nếu ngân hàng trung ướng
phát hành trực tiếp để chính phủ vay thì khả năng kiểm soát lạm phát ở giai đoạn
sau cho vay sẽ khó khăn hơn. Về phía nền kinh tế, phát hành tiền lúc này là một
loại “thuế lạm phát” tạo ra sự phân phối thu nhập lũy thoái đối với các đối tượng có
thu nhập cố định và đặc biệ là làm cho nền kinh tế có thể phải gánh chịu tổn thất rất
lớn do lạm phát có thể tăng cao và suy thoái kinh tế. Nhưng cũng xin được bình
luận thêm rằng, phát hành tiền để bù đắp bội chi NSNN – đặc biệt là phát hành gián
tiếp – không phải lúc nào cũng chứa đựng nguy cơ lạm phát, tác động tiêu cực đến
nền kinh tế, chính trị và xã hội. Nếu phát hành tiền ở mức độ hợp lý, phù hợp với
diễn biến của nền kinh tế, và sử dụng tiền phát hành một cách hiệu quả, tạo ra năng
lực sản xuất mới thì sẽ không những không làm tăng lạm phát mà còn loại bỏ được
sự chèn lấn đầu tư của khu vực tư nhân, thúc đầy kinh tế tăng trưởng. Bởi vậy, theo
khuyến cáo của Ngân hàng thế giới, ngày nay chính phủ của các nền kinh tế thị
trường đã loại bỏ hẳn biện pháp phát hành tiền trực tiếp để cấn đối ngân sách nhà
nước mà thay vào đó là phát hành gián tiếp. Nghĩa là ngân hàng trung ương thực
hiện cơ chế cho chính phủ vay và được đảm bảo bằng trái phiếu chính phủ.
6.2.3. Vay trong nước và vay ngoài nước.
Vay nợ bao gồm:
Vay nợ trong nước: được thực hiện thông qua việc chính phủ phát hành
traisp hiếu trên thị trường tài chính truong nước. Ngoài ưu điểm dễ triển khai và
giúp chính phủ tránh bị ảnh hưởng hoặc o ép từ bên ngoài, bù đắp thâm hụt ngân
sách bằng biện pháp này còn cung cấp cho thị trường tài chính một khối lượng

hàng hóa có quy mô lớn, chất lượng cao, ít rủi ro. Tuy nhiên, khả năng mà công
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 19

chúng trong nước có thể cho nhà nước vay bị giới hạn trong phạm vi lượng tiết
kiệm của khu vực tư, mặt khác nhu cầu vay nợ của chính phủ sẽ đẩy lãi suất thị
trường trong nước tăng lên, tạo ra sự chèn lấn đầu tư của khu vực tư nhân.
Vay nợ ngoài nước: Bao gồm vay từ nguồn vốn ODA, phát hành trái phiếu
nhà nước trên thị trường tài chính quốc tế… Vay nước ngoài phụ thuộc vào đối tác
cho vay, chịu sự ràng buộc, áp đặt bởi nhiều điều kiện từ phía chủ thể này. Mặt
khác, việc gia tăng vay nợ nước ngoài trước mắt sẽ làm cho đồng nội tệ lên giá, ảnh
hưởng tiêu cực đến hoạt động xuất khẩu, tình trạng cán cân thanh toán quốc tế.
Trong dài hạn, có thể gia tăng áp lực khủng hoảng nợ.
Tóm lại, mỗi một giải pháp xử lý bội chi ngân sách nhà nước đều có những
ưu nhược điểm nhất định và có mối quan hệ tương tác lẫn nhau. Do vậy, tùy tình
hình thực tế để lựa chọn giải pháp, cũng như liều lượng phối hợp giữa các giải pháp
thích hợp với bối cảnh kinh tế - xã hội, sao cho phát huy tối đa những mặt tích cực
và hạn chế đến mức có thể các tác động tiêu cực của chúng.
6.3. GÁNH NẶNG NỢ VÀ TÁC ĐỘNG ĐẾN NỀN KINH TẾ VĨ MÔ
Nợ quốc gia đã ảnh hưởng như thế nào đến kinh tế xã hội? Khi đã cho vay
nợ thì đều có sự chuyển giao từ người nộp thuế trong tương lai cho người nắm giữa
trái phiếu. Nghĩa là thế hệ tương lai phải chịu gánh nặng nợ nần. Tuy nhiên, trong
quá khứ và cho đến hiện tại có nhiều quan điểm khác nhau tranh luận về gánh nặng
nợ nần.
6.3.1. Quan điểm của Lerner
Abba P.Lerner (1903 – 1982) là nhà kinh tế có nhiều tác phẩm nổi tiếng
trong thế kỷ 20.
Giả định chính phủ vay củ dân – khoản vay này gọi là nợ trong nước. Theo
Lerner (1948), nợ trong nước không tạo ra gánh nặng nợ cho thế hệ tương lai.
Những người thuộc thế hệ sau chỉ đơn giản là thiếu nợ lẫn nhau. Khi món nợ được

trả hết tức là có sự dịch chuyển thu nhập từ một nhóm dân cư này (nhóm người
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 20

không nắm giữa trái phiếu) sang một nhóm dân cư khác (nhóm người nắm giữa trái
phiếu). Tuy nhiên, thế hệ tương lai, như là một tổng thể, sẽ không có mức tiêu thụ
kém hơn so với mức tiêu thụ đáng lẽ ra phải có. Vì thế học giả Melon thể kỷ thứ 18
đã viết “tay phải nợ tay trái”.
Thế nhưng, câu chuyện sẽ hoàn toàn khác nếu như quốc gia đi vay ở nước
ngoài để tài trợ cho các khoản chi tiêu hiện tại. Ở Mỹ, khoảng 18% nợ liên bàng là
nợ những nhà đầu tư nước ngoài. Giả sử tiền vay nợ nước ngoài được sử dụng để
tải trợ cho các khoản chi tiêu trong hiện tại. Trong trường hợp này, thế hệ tương lai
chắc chắn phải chịu đựng một gánh nặng, vì mức độ tiêu dùng của họ sẽ bị giảm
bằng khoản tiền vay cộng với lãi tích lũy phải trả cho chủ nợ nước ngoài. Mặt khác,
nếu tiền vay được dùng để tài trợ cho các dự án đầu tư dài hạn thì kết quả phụ
thuộc vào hiệu quả của dự án. Nếu doanh thu biên của dự án lớn hơn chi phí biên
của khoản tiền vay nước ngoài thì sự kết hợp giữa nợ và chi tiêu trong dài hạn sẽ
tốt hơn cho thế hệ tương lai. Nếu doanh thu biên của dự án nhỏ hơn chi phí biên
của nợ nước ngoài thì sự kết hợp đó sẽ dẫn đến kết quả xấu cho thế hệ tương lai.
Quan niệm nợ trong nước không tạo ra gánh nặng cho thế hệ tương lai đã
ảnh hưởng đến giới kinh tế học vào thập niên 40 và 50.
6.3.2. Mô hình liên thế hệ
Trong mô hình của Lerner, “thế hệ” được quan điểm bao gồm tập hợp người
sống tại một thời điểm nhất định. Có lẽ cách định nghĩa dễ hiểu hơn là thế hệ là tất
cả người được sinh ra trong cùng một khoảng thời gian. Theo định nghĩa này, tại
bất kỳ thời điểm nào cũng có nhiều thế hệ sinh sống đồng thời. Hiện tượng này
được đưa vào mô hình liên thế hệ ( Inter – generational model). Việc phân tích mô
hình này giúp chúng ta thấy được gánh nặng nợ chuyển giao qua các thế hệ.




Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 21

Th
ờ
i gian 2004 đ
ế
n 2024


Ngư
ờ
i tr
ẻ

Trung niên

Ngư
ờ
i già

1.

Thu nh
ậ
p

12000$


12000$

12000$

2.

Chính ph
ủ

vay

-

6000

-

6000


3.

Ch
i tiêu đư
ợ
c chính
phủ tài trợ
4000 4000 4000
4.


Chính ph
ủ

tăng thu
ế

đ
ể

trả nợ
- 4000 - 4000 - 4000
5.

Chính ph
ủ

tr
ả

n
ợ


+ 6000

+ 6000


Giả sử dân số gồm có ba nhóm người: Nhóm người trẻ tuổi, nhóm người
trung niên và nhóm người già với số lượng như nhau. Mỗi thế hệ cách nhau 20 tuổi

và mỗi người có thu nhập cố định 12000$ trong suốt một thời kỳ 20 năm. Mọi
người sử dụng hết toàn bộ thu nhập của mình, không có tiết kiệm. Giả sử tình trạng
này kéo dài mãi. Mức thu nhập của ba thế hệ đại diện trong khoảng thời gian từ
năm 2004 đến 2024 được mô tả ở dòng thứ 1 trên bảng trên.
Bây giờ hãy giả sử chính phủ quyết định vay 12000$ để tài trợ cho chi tiêu
công. Số tiền này sẽ được hoàn trả vào cuối năm 2024. Chỉ có nhóm người trẻ và
nhóm trung niên là sẵn lòng cho chính phủ vay còn nhóm người già thì không, vì
họ sẽ không sống tới 20 năm nữa để nhận lại tiền. Giả sử nhóm người trẻ cho vay
1/2 và nhóm người trung niên cho vay 1/2 còn lại. Do đó, chi tiêu của họ sẽ giảm đi
6000$ trong suốt thời kỳ 2004 – 2024. Tình hình này được ghi ở dòng thứ 2 của
bảng trên. Tuy nhiên, với số tiền thu được từ khoản nợ vay, chính phủ chia đều
tổng chi tiêu cho cả ba nhóm và mỗi nhóm nhận được 4000$. Điều này được ghi ở
dòng thứ ba.
Theo thời gian và đến năm 2024, thế hệ già của năm 2004 sẽ qua đời, còn
nhóm trung niên trước đây bây giờ đã già, nhóm thanh niên trở thành nhóm trung
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 22

niên và nhóm thế hệ trẻ mới ra đời. Chính phủ phải chi 12000$ để trả nợ bằng cách
thu thuế 4000$ mỗi người. Điều này được ghi ở dòng thứ tư. Với số tiền thu thuế
trong tay, chính phủ có thể trả nợ cho chủ nợ, bây giờ họ đã ở tuổi trung niên và
người già (dòng thứ năm). Để đơn giản cho phân tích, ta giả định lãi suất tiền vay là
bằng 0, vì vậy chính phủ chỉ trả tiền gốc vay. Nếu mức lãi suất dương thì kết quả
này cũng không bị thay đổi nhiều.
Từ bảng trên ta suy ra kết quả như sau:
 Như kết quả của chính sách vay nợ và thuế kèm theo, thế hệ người già
trong năm 2004 đến 2024 có mức chi tiêu nhiều hơn nhóm người khác là 4000$
 Đứng trên góc độ tiêu dùng, nhóm người trẻ và nhóm trung niên trong
năm 2004 đến 2024 không tốt hơn cũng không bị thiệt hơn.
 Nhóm người trẻ trong năm 2024 có mức chi tiêu thấp hơn 4000$ so với

trường hợp không có các chính sách nợ và đi kèm theo chính sách tài khóa.
Kết quả là, 4000$ của nhóm người trẻ tuổi năm 2024 được chuyển cho nhóm
người già của năm 2004. Để cho chắc chắn, thanh toán nợ trong năm 2024 bao hàm
một sự chuyển giao giữa những nhóm người cùng sinh sống trong khoảng thời gian
này, nhưng những người trẻ lại sinh ra vào giai đoạn cuối của sự chuyển nhượng
nên họ phải góp phần trả phần nợ mà họ chưa được hưởng lợi. Cũng lưu ý rằng
điểm mấu chốt trong mô hình Lerner là không có sự phân biệt giữa vay trong nước
hay nước ngoài. Các khoản nợ đều là vay trong nước và nó tạo ra gánh nặng cho
thế hệ tương lai.
Mô hình trên đưa ra một khuốn khổ để so sánh gánh nặng nợ (và lợi ích)
giữa các thế hệ của chính sách tài khóa. Khuốn khổ này được gọi là “kế toán thế
hệ” bao gồm các bước sau:
Thứ nhất, chọn người đại diện cho mỗi thế hệ và tính toán giá trị hiện tại của
tất cả các khoản thuế mà họ phải nộp cho chính phủ.
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 23

Thứ hai, tính giá trị hiện tại của tất cả khoản mà họ nhận được từ chính phủ,
bao gồm an sinh xã hội, chắm sóc y tế… khoảng chênh lệch giữa giá trị hiện tại của
thuế và giá trị hiện tại cúa khoản được chính phủ cung cấp gọi là “thuế ròng” được
thanh toán bởi các thành viên của thế hệ đó. Bằng cách so sánh các khoản thuế ròng
mà các thế hệ khác phải nộp, có thể biết được chính sách phân phối lại thu nhập của
chính phủ qua các thế hệ như thế nào.
6.3.3. Mô hình tân cổ điển
Mô hình liên thế hệ không đưa vào phân tích sự kiện như chính sách nợ tác
động như thế nào đến các quyết định kinh tế và nó cho rằng những thay đổi trong
chính sách nợ cũng không ảnh hưởng đến những người gánh chịu gánh nặng nợ.
Mô hình liên thế hệ giả sử số thuế thu để trả nợ không ảnh hưởng đến việc làm
cũng như hành vi tiết kiệm của những người bị đánh thuế. Nếu như thuế làm bóm
méo những quyết định này thì sẽ áp đặt chi phí thực vào nền kinh tế.

Quan trọng hơn, các mô hình trên đã bỏ qua những tác động tiềm tàng của
vay nợ đến việc tạo vốn. Mô hình tân cổ điển về nợ đã nhấn mạnh khi chính phủ
khởi xướng một dự án, dù dự án này được tài trợ bằng thuế hoặc bằng nợ thì các
nguồn lực này đều được lấy từ khu vực tư nhân. Họ giả định, khi sử dụng tài trợ
bằng thuế thì hầu hết nguồn lực huy động được phân bổ cho tiêu dùng. Nói khác đi,
khi chính phủ đi vay tức là cạnh tranh nguồn vốn của khu vực tư nhân – khu vực
chỉ muốn dùng tiền cho dự án đầu tư riêng của họ. Nếu như vậy, thì nợ chính phủ
có những ảnh hưởng đến đầu tư của khu vực tư nhân. Trong chừng mực nhất định,
nếu những giả định này đúng thì nợ của chính phủ làm giảm lượng vốn để lại cho
thế hệ sau, với điều kiện các yếu tố khác không đổi. Do đó, những người thuộc thế
hệ tương lai làm việc với năng suất kém hơn và có thu nhập thực thấp hơn. Vì vậy,
nợ gây nên gánh nặng cho thế hệ tương lai thông qua cơ chế làm giảm việc tạo lập
vốn. (tuy nhiên hãy lưu ý rằng trong chừng mực nhất định nếu như khu vực công
đầu tư vốn vay có hiệu quả thì tổng vốn đầu tư vẫn gia tăng)
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 24

Trong mô hình tân cổ điển, giả sử việc vay mượn của chính phủ làm giảm
đầu tư của tư nhân. Điều này còn gọi là giả thuyết chèn lấn. Khi khu vực công thu
hút nguồn lực trên thị trường để đầu tư, có nghĩa là khu vực tư nhân đã bị chèn lấn.
Sự chèn lấn này làm thay đổi lãi suất. Khi nhu cầu vay vốn của chính phủ gia tăng
thì lãi suất thị trường cũng tăng theo. Lãi suất tăng thì khu vực tư nhân sẽ gánh chịu
chi phí đầu tư đắt đỏ hơn và sẽ ít đầu tư hơn. Hình 6.1 cho thấy khi lãi suất tăng lên
từ r
1
đến r
2
thì cầu về vốn giảm từ k
1
xuống k

2
.
Hình 6.1: Cân bằng thị trường vốn





Có thể kiểm định giả thuyết chèn lấn bằng việc kiểm tra mối quan hệ lịch sử
giữa lãi suất và thâm hụt chính phủ (so sánh với GDP). Nếu hệ số tương quan giữa 2
biến số là dương, thì điều này có xu hướng ủng hộ giả thuyết chèn lấn và ngược lại.
Thực tế, việc kiểm định này rất phức tạp vì những biến số khác cũng có thể
ảnh hưởng đến mức lãi suất. Ví dụ, trong giai đoạn suy thoái, đầu tư sụt giảm và kéo
theo giảm lãi suất. Đồng thời, những điều kiện kinh doanh chững lại cũng làm giảm
số thu thuế, làm gia tăng thâm hụt, với các điều kiện khác không thay đổi. Do vậy,
các số liệu cho thấy mối quan hệ tỷ lệ nghịch giữa lãi suất và thâm hụt, nhưng điều
này không nói đến việc chèn lấn bằng cách này hay cách khác. Thông thường, vấn
đề là phải sắp xếp riêng những ảnh hưởng độc lập của thâm hụt đến lãi suất, nhưng
vấn đề có thể rất khó khăn. Có nhiều công trình kinh tế lượng nghiên cứu trong nhiều
thập kỷ qua gần như đã không thành công trong việc đưa đến kết luận này.
Mặc dù có những bằng chứng kinh tế lượng không khả quan, nhưng ít ra về
mặt lý thuyết, sự chèn lấn quá rõ ràng đến nỗi làm cho hầu hết các nhà kinh tế học
Cung về vốn (S
1
)
Cầu về vốn (D
1
)
Lãi suất (r)
r

1
r
2
k
1
k
2
k 0

Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 25

đều nhất trí kết luận là số thâm hụt lớn sẽ đầy lùi đầu tư khu vực tư nhân. Tuy
nhiên, người ta không biết được số giảm sút chính xác, kể cả số giảm quỹ phúc lợi
cho thế hệ tương lai.
Tóm lại, gánh nặng nợ về cơ bản là vấn đề tác động thuế giữa các thế hệ.
Cũng như những vấn đề tác động khác, gánh nặng nợ khó có thể xác định một cách
chính xác. Trước tiên, là không rõ ràng trong việc xác định gánh nặng. Cách thức có
thể tính toán là dựa vào khả năng tiêu dùng của nhóm người cùng lứa tuổi. Hoặc
cách khác là dựa vào chi tiêu của những người sống tại một thời điểm nhất định.
Ngay cả khi chúng ta đưa ra một định nghĩa thì gánh nặng nợ cũng phụ thuộc vào
những câu trả lời cho các câu hỏi sau đây: Nợ trong nước hay nợ nước ngoài? Chính
sách nợ ảnh hưởng như thế nào đến các quyết định kinh tế khác nhau? Những loại dự
án nào được tài trợ bằng vốn vay? Người ta đã kiểm tra thực nghiệm một số trong
các quyết định này nhưng đến nay vẫn chưa đi đến một sự nhất trí nào.
6.4. THU THUẾ HAY VAY NỢ
Lựa chọn giữa nợ và thếu để tài trợ thâm hụt là một trong những câu hỏi nền
tảng trong lĩnh vực tài chính công. Với những kết quả phân tích gánh nặng của nợ,
chúng ta đã có một nền tảng tốt để đánh giá những quan niệm khác nhau.
6.4.1. Nguyên tắc nhận lợi ích

Nguyên tắc chuẩn tắc lập này chỉ ra những người hưởng lợi từ chương trình
chi tiêu cụ thể của Chính phủ sẽ phải trả tiền vay. Như vậy, trong chừng mực mà
chương trình đầu tư tạo ra lợi ích cho các thế hệ tương lai thì thật là tích hợp để
chuyển gánh nặng chi tiêu cho thế hệ thương lai bằng cách vay nợ. Ví dụ, những
người muốn sử dụng cách đi vay để cứu trợ sau một trận động đất cho rằng thế hệ
tương lai sẽ phải gánh chịu gánh nặng nợ này là công bằng vì họ được hưởng lợi từ
cơ sở hạ tầng được xây dựng vốn vay.
6.4.2. Sự công bằng giữa các thế hệ