TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT


GIÁO TRÌNH
PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI VÀ
KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH
(HỒN CHỈNH SAU THẨM ĐỊNH)

Nhóm tác giả:
GVCC.PGS.TS. Phan Trung Hiền (chủ biên)
GVC.ThS. Diệp Thành Nguyên
ThS. Châu Hoàng Thân

Cần Thơ, tháng 12/2018



LỜI GIỚI THIỆU
Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì
Nhân dân. Nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả
quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công
nhân với giai cấp nơng dân và đội ngũ trí thức”. Quy định đã thể hiện hai nội dung rất
quan trọng về Nhà nước ta: Một là, khẳng định Nhà nước thượng tơn pháp luật; hai là,
tính dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước.
Để cụ thể hóa nội dung này, pháp luật đã quy định các thiết chế bảo vệ quyền
và lợi ích hợp pháp của người dân khi có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích đó bị xâm
phạm bao gồm: quyền khiếu nại và quyền khiếu kiện. Điểm chung giữa hai thiết chế
này không chỉ hướng đến việc bảo vệ các lợi ích chính đáng của cơng dân mà cịn giúp
các cơ quan nhà nước khắc phục những lỗ hổng trong quản lý, điều hành; cán bộ, cơng

chức có điều kiện khắc phục những điểm chưa tồn diện, cịn bất cập. Mặt khác, sự ra
đời và phát triển của pháp luật về khiếu kiện hành chính tăng tính khách quan trong
giải quyết bất đồng; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân yêu cầu Tòa án giải quyết
tranh chấp. Đồng thời, quy định thẩm quyền của Tịa án trong giải quyết bất đồng hành
chính cịn cụ thể hóa quyền kiểm sốt của Tịa án đối với quá trình thực hiện quyền
hành pháp.
Việc nghiên cứu đồng thời quy định của pháp luật về khiếu nại và khiếu kiện
hành chính giúp chúng ta có cái nhìn bao quát về cả hai phương thức giải quyết bất
đồng, mối tương quan giữa việc thực thi quyền khiếu nại và khiếu kiện hành chính.
Đặc biệt, người nghiên cứu dễ dàng phân tích, so sánh, đánh giá hiệu quả đối với từng
phương thức trong điều kiện cơng dân có quyền quyền lựa chọn phương thức giải
quyết bất đồng là khiếu nại hoặc khiếu kiện.
Với mục tiêu đó, nhóm tác giả biên soạn giáo trình “Pháp luật về khiếu nại và
khiếu kiện hành chính”. Giáo trình trang bị kiến thức cơ bản về lý luận và những quy
định của pháp luật về khiếu nại và quá trình giải quyết khiếu nại hành chính; quy định
về khởi kiện vụ án và q trình giải quyết vụ án hành chính. Nội dung chính của giáo
trình được chia thành ba phần chính:
Phần thứ nhất: Pháp luật về khiếu nại hành chính;
Phần thứ hai: Pháp luật về khiếu kiện hành chính;
Phần thứ ba: Mối tương quan giữa pháp luật về khiếu nại và khiếu kiện.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong q trình biên soạn, phân tích, song các nội
này vừa liên quan đến thủ tục hành chính (quyền khiếu nại), vừa liên quan đến thủ tục
tố tụng hành chính (quyền khiếu kiện), nên có thể khơng tránh khỏi những thiếu sót.


Nhóm tác giả rất mong nhận được những ý kiến trao đổi, phản hồi từ người nghiên cứu
để giáo trình ngày một hoàn thiện hơn. Mọi ý kiến phản hồi vui lòng gửi về địa chỉ
mail:



MỤC LỤC
PHẦN 1. PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH ......................................... 1
CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH ................................... 1
1.1 Khái niệm khiếu nại và đặc điểm của khiếu nại ................................................... 1
1.1.1 Khái niệm khiếu nại ........................................................................................1
1.1.2 Đặc điểm của khiếu nại ..................................................................................4
1.2 Đối tượng khiếu nại .............................................................................................. 5
1.3. Lược sử pháp luật về khiếu nại ........................................................................... 9
1.4 Nguyên tắc và các hành vi bị cấm trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại ........ 12
1.4.1 Nguyên tắc khiếu nại và giải quyết khiếu nại .............................................12
1.4.2 Các hành vi bị cấm trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại ......................14
1.5 Cơ sở quy định quyền khiếu nại của công dân ................................................... 15
1.5.1 Cơ sở lý luận..................................................................................................15
1.5.2 Cơ sở pháp lý .................................................................................................16
1.5.3 Cơ sở thực tiễn .............................................................................................. 17
CHƯƠNG 2. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH
HÀNH CHÍNH VÀ HÀNH VI HÀNH CHÍNH ....................................................... 20
2.1 Trình tự khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính ........................ 20
2.2 Hình thức khiếu nại ........................................................................................... 21
2.3 Thời hiệu khiếu nại ............................................................................................ 23
2.4 Các khiếu nại không được thụ lý giải quyết ....................................................... 24
2.5 Quyền và nghĩa vụ của chủ thể trong quá trình khiếu nại ................................. 26
2.5.1 Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại ......................................................26
2.5.2 Quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại..................................................28
2.5.3 Quyền và nghĩa vụ của Luật sư và trợ giúp viên pháp lý ...........................29
2.6 Thực trạng khiếu nại hành chính ở nước ta ....................................................... 30
CHƯƠNG 3. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI QUYẾT
ĐỊNH HÀNH CHÍNH VÀ HÀNH VI HÀNH CHÍNH ............................................ 33

3.1. Thẩm quyền về giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành

chính ....................................................................................................................... 33
3.2 Trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành
chính ....................................................................................................................... 38
3.2.1 Giải quyết khiếu nại lần đầu ........................................................................38
3.2.2 Giải quyết khiếu nại lần hai .........................................................................45


3.3 Hồ sơ giải quyết khiếu nại và hiệu lực của quyết định giải quyết khiếu nại ....... 49
3.3.1 Hồ sơ giải quyết khiếu nại ............................................................................ 49
3.3.2 Hiệu lực của quyết định giải quyết khiếu nại ............................................. 51
3.4 Xem xét lại việc giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật ............................... 54
CHƯƠNG 4. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI QUYẾT ĐỊNH KỶ LUẬT CÁN BỘ CÔNG CHỨC ........................................ 57
4.1 Khái quát về cán bộ, cơng chức và các hình thức kỷ luật cán bộ, công chức ..... 57
4.1.1 Khái niệm cán bộ, công chức ....................................................................... 57
4.1.2 Các hình thức kỷ luật cán bộ, cơng chức .................................................... 58
4.2 Thời hiệu khiếu nại và hình thức khiếu nại........................................................ 59
4.2.1 Thời hiệu khiếu nại ...................................................................................... 59
4.2.2 Quy định về hình thức khiếu nại ................................................................. 59
4.3 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại .................................................................. 59
4.4 Quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại ............................................. 60
4.4.1 Thụ lý giải quyết khiếu nại ........................................................................... 60
4.4.2 Xác minh nội dung khiếu nại ....................................................................... 60
4.4.3 Tổ chức đối thoại .......................................................................................... 61
4.4.4 Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại .................................................. 61
CHƯƠNG 5. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ TIẾP CÔNG DÂN TRONG GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI ............................................................................................... 64
5.1 Khái niệm và nguyên tắc tiếp công dân .............................................................. 64
5.1.1 Khái niệm tiếp công dân ............................................................................... 64
5.1.2 Nguyên tắc tiếp công dân ............................................................................. 65

5.2 Trách nhiệm tiếp công dân, những hành vi bị cấm và những trường hợp được từ
chối tiếp công dân .................................................................................................... 65
5.2.1 Trách nhiệm tiếp công dân ........................................................................... 65
5.2.2 Những hành vi bị cấm .................................................................................. 66
5.2.3 Những trường hợp từ chối tiếp công dân .................................................... 67
5.3 Quy định trụ sở tiếp công dân và Ban tiếp công dân các cấp ............................. 67
5.4 Quyền và nghĩa vụ của người đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh và trách
nhiệm của người tiếp công dân ................................................................................ 71
5.4.1 Quyền và nghĩa vụ của người đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh
....................................................................................................................................... 71
5.4.2 Trách nhiệm của người tiếp công dân ......................................................... 72
5.5 Quy định về tiếp công dân xử lý khiếu nại ......................................................... 74


5.6 Thực trạng công tác tiếp công dân giải quyết khiếu nại..................................... 76
PHẦN 2. PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH ..................................... 79
CHƯƠNG 6. KHÁI QT VỀ MƠ HÌNH VÀ NHỮNG NGUYÊN TẮC GIẢI
QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM .......................................... 80
6.1 Mơ hình giải quyết kiện kiện hành chính ở nước ta ........................................... 80
6.1.1 Mơ hình giải quyết kiện kiện hành chính ở nước ta trước ngày 01/7/1996
.......................................................................................................................................80
6.1.2. Mơ hình giải quyết kiện kiện hành chính ở nước ta từ khi nước Việt Nam
Dân Chủ Cộng hòa ra đời (02/9/1945) đến trước khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết
các vụ án hành chính có hiệu lực (01/7/1996) ............................................................81
6.2 Sự cần thiết giao Tòa án nhân dân thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành
chính ........................................................................................................................ 83
6.3. Những nguyên tắc giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta ........................ 85
6.3.1 Một số khái niệm .............................................................................................. 85
6.3.2 Các nguyên tắc khi giải quyết án hành chính ................................................... 86
CHƯƠNG 7. THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH CỦA

TỊA ÁN NHÂN DÂN .............................................................................................. 90
7.1 Đối tượng thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tịa án ...... 90
7.1.1 Quyết định hành chính .................................................................................90
7.1.2 Hành vi hành chính ......................................................................................91
7.2 Các loại khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án ......... 92
7.3 Thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính của Tịa án nhân dân các cấp ... 93
7.3.1 Thẩm quyền của Tòa án cấp huyện ............................................................. 93
7.3.2 Thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh.................................................................93
7.3.3 Xác định thẩm quyền trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn
khởi kiện ........................................................................................................................94
7.3.4 Nhập hoặc tách vụ án hành chính ............................................................... 95
7.3.5 Phát hiện và kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm
pháp luật........................................................................................................................96
CHƯƠNG 8. NGƯỜI TIẾN HÀNH TỐ TỤNG VÀ NGƯỜI THAM GIA TỐ TỤNG
TRONG VỤ ÁN HÀNH CHÍNH ............................................................................. 99
8.1 Người tiến hành tố tụng ..................................................................................... 99
8.1.1 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh án Tòa án ...............................................99
8.1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm phán .......................................................100


8.1.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội thẩm nhân dân ......................................... 101
8.1.4 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm tra viên .................................................. 101
8.1.5 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thư ký Tòa án ................................................. 102
8.1.6 Nhiệm vụ, quyền hạn của Viện trưởng Viện kiểm sát .............................. 102
8.1.7 Nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm sát viên ................................................... 102
8.1.8 Nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm tra viên ................................................... 103
8.2 Thay đổi người tiến hành tố tụng ..................................................................... 103
8.2.1 Những trường hợp Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân phải từ chối tiến
hành tố tụng hoặc bị thay đổi .................................................................................... 104
8.2.2 Những trường hợp Thư ký Tòa án, Thẩm tra viên phải từ chối tiến hành

tố tụng hoặc bị thay đổi .............................................................................................. 104
8.2.3 Thủ tục từ chối tiến hành tố tụng hoặc đề nghị thay đổi Thẩm phán, Hội
thẩm nhân dân, Thẩm tra viên, Thư ký Tòa án........................................................ 105
8.2.4 Quyết định việc thay đổi Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thẩm tra viên,
Thư ký Tòa án ............................................................................................................ 105
8.2.5 Những trường hợp Kiểm sát viên, Kiểm tra viên phải từ chối tiến hành tố
tụng hoặc bị thay đổi .................................................................................................. 106
8.2.6 Thủ tục từ chối tiến hành tố tụng hoặc đề nghị thay đổi Kiểm sát viên,
Kiểm tra viên ............................................................................................................... 106
8.2.7 Quyết định việc thay đổi Kiểm sát viên, Kiểm tra viên .............................. 106
8.3 Người tham gia tố tụng..................................................................................... 107
8.3.1 Đương sự ..................................................................................................... 107
8.3.2 Người đại diện............................................................................................ 110
8.3.3 Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự ........................... 111
8.3.4 Người làm chứng ........................................................................................ 113
8.3.5 Người giám định ......................................................................................... 114
8.3.6 Người phiên dịch ........................................................................................ 115
CHƯƠNG 9. CHỨNG CỨ VÀ CÁC BIỆN PHÁP KHẨN CẤP TẠM THỜI
TRONG VỤ ÁN HÀNH CHÍNH ........................................................................... 117
9.1 Chứng cứ trong tố tụng hành chính ................................................................. 117
9.1.1 Khái niệm chứng cứ ................................................................................... 117
9.1.2 Nguồn chứng cứ ......................................................................................... 117
9.1.3 Nghĩa vụ cung cấp chứng cứ, chứng minh trong tố tụng hành chính .... 117
9.1.4 Những tình tiết, sự kiện khơng phải chứng minh..................................... 118
9.1.5 Xác minh, thu thập chứng cứ .................................................................... 118


9.1.6 Bảo quản chứng cứ .....................................................................................122
9.1.7 Công bố và sử dụng chứng cứ ....................................................................122
9.1.8 Bảo vệ chứng cứ..........................................................................................123

9.2 Biện pháp khẩn cấp tạm thời ........................................................................... 123
9.2.1 Quyền yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời ..............................123
9.2.2 Thẩm quyền quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm
thời ...............................................................................................................................123
9.2.3 Các biện pháp khẩn cấp tạm thời..............................................................124
9.2.4 Trách nhiệm trong việc yêu cầu, áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời .124
9.2.5. Thủ tục áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời.........................................125
9.2.6 Thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời .........................................125
9.2.7 Khiếu nại, kiến nghị việc áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp
tạm thời .......................................................................................................................126
CHƯƠNG 10. KHỞI KIỆN, THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH ............................ 128
10.1 Khởi kiện ........................................................................................................ 128
10.1.1 Quyền khởi kiện vụ án ..............................................................................128
10.1.2 Thời hiệu khởi kiện ...................................................................................128
10.1.3 Thủ tục khởi kiện ......................................................................................129
10.1.4 Đơn khởi kiện ............................................................................................130
10.1.5 Gửi đơn khởi kiện đến Tòa án .................................................................130
10.1.6 Xác định ngày khởi kiện vụ án hành chính ............................................131
10.1.7 Nhận và xem xét đơn khởi kiện ................................................................131
10.1.8 Yêu cầu sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện ..................................................132
10.1.9 Trả lại đơn khởi kiện ................................................................................132
10.1.10 Khiếu nại, kiến nghị và giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại
đơn khởi kiện ..............................................................................................................133
10.2 Thụ lý vụ án ................................................................................................... 134
10.2.1 Thụ lý vụ án...............................................................................................134
10.2.2 Thông báo về việc thụ lý vụ án .................................................................134
10.2.3 Phân công Thẩm phán giải quyết vụ án ..................................................135
CHƯƠNG 11. CHUẨN BỊ XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH ............. 136
11.1 Chuẩn bị xét xử .............................................................................................. 136
11.1.1 Thời hạn chuẩn bị xét xử .........................................................................136

11.1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm phán trong giai đoạn chuẩn bị xét xử137
11.1.3 Lập hồ sơ vụ án hành chính .....................................................................137


11.1.4 Gửi hồ sơ cho Viện kiểm sát .................................................................... 137
11.2 Tạm đình chỉ giải quyết vụ án .............................................................................. 137
11.3 Đình chỉ giải quyết vụ án ................................................................................ 138
11.4 Đối thoại .................................................................................................................. 139
CHƯƠNG 12. PHIÊN TỊA SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH .......................... 142
12.1 Yêu cầu chung về phiên tòa sơ thẩm .............................................................. 142
12.1.1 Thời hạn mở phiên tịa ............................................................................. 142
12.1.2 Hình thức bố trí phịng xử án .................................................................. 142
12.1.3 Nội quy phiên tòa ...................................................................................... 142
12.1.4 Thành phần Hội đồng xét xử sơ thẩm ..................................................... 143
12.1.5 Sự có mặt của thành viên Hội đồng xét xử và Thư ký Tòa án ............... 144
12.1.6 Sự có mặt của Kiểm sát viên .................................................................... 144
12.1.7 Sự có mặt của đương sự, người đại diện, người bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của đương sự.............................................................................................. 144
12.1.8 Sự có mặt của người làm chứng .............................................................. 145
12.1.9 Sự có mặt của người phiên dịch .............................................................. 145
12.1.10 Thủ tục ra bản án, quyết định của Tòa án tại phiên tòa ...................... 146
12.1.11 Biên bản phiên tòa .................................................................................. 146
12.1.12 Chuẩn bị khai mạc phiên tòa ................................................................. 146
12.2 Thủ tục bắt đầu phiên tòa .............................................................................. 147
12.2.1 Khai mạc phiên tòa ................................................................................... 147
12.2.2 Hỏi đương sự về việc thay đổi, bổ sung, rút yêu cầu .............................. 147
12.3 Tranh tụng tại phiên tòa................................................................................. 147
12.3.1 Nội dung và phương thức tranh tụng tại phiên tòa ................................ 147
12.3.2 Thứ tự và nguyên tắc hỏi tại phiên tòa .................................................... 148
12.3.3 Tạm ngừng phiên tòa ............................................................................... 148

12.3.4 Nghị án ...................................................................................................... 149
12.3.5 Thẩm quyền của Hội đồng xét xử ............................................................ 150
12.3.6 Bản án sơ thẩm ......................................................................................... 151
12.3.7 Tuyên án .................................................................................................... 152
12.3.8 Cấp, gửi trích lục bản án, bản án ............................................................ 152
12.3.9 Sửa chữa, bổ sung bản án, quyết định của Tòa án ............................... 152
CHƯƠNG 13. THỦ TỤC PHÚC THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH ........................ 154
13.1 Quy định chung về thủ tục phúc thẩm ........................................................... 154
13.1.1 Tính chất của xét xử phúc thẩm .............................................................. 154


13.1.2 Người có quyền kháng cáo .......................................................................154
13.1.3 Đơn kháng cáo ..........................................................................................154
13.1.4 Thời hạn kháng cáo ..................................................................................156
13.1.5 Thông báo nộp tiền tạm ứng án phí phúc thẩm ......................................156
13.1.6 Thơng báo về việc kháng cáo ...................................................................157
13.1.7 Kháng nghị của Viện kiểm sát .................................................................157
13.1.8 Quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát ...............................................157
13.1.9 Thời hạn kháng nghị ................................................................................158
13.1.10 Thông báo về việc kháng nghị ..............................................................158
13.1.11 Hậu quả của việc kháng cáo, kháng nghị .............................................158
13.1.12 Gửi hồ sơ vụ án và kháng cáo, kháng nghị ...........................................158
13.1.13 Thụ lý vụ án để xét xử phúc thẩm ..........................................................159
13.1.14 Phạm vi xét xử phúc thẩm ......................................................................159
13.1.15 Thời hạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm.....................................................159
13.1.16 Thành phần Hội đồng xét xử phúc thẩm ..............................................160
13.1.17 Sự có mặt của thành viên Hội đồng xét xử phúc thẩm và Thư ký phiên
tịa ................................................................................................................................160
13.1.18 Sự có mặt của Kiểm sát viên...................................................................160
13.1.19 Sự có mặt của đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của

đương sự, người giám định, người phiên dịch và người làm chứng .......................160
13.1.20 Trường hợp Hội đồng xét xử phúc thẩm không phải mở phiên tịa,
khơng phải triệu tập đương sự ...................................................................................161
13.1.21 Tạm đình chỉ và đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án................................161
13.1.22 Quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời ....162
13.1.23 Chuyển hồ sơ vụ án cho Viện kiểm sát ..................................................163
13.2 Thủ tục bắt đầu phiên tòa phúc thẩm ............................................................ 163
13.3 Tranh tụng tại phiên tòa phúc thẩm .............................................................. 164
13.3.1 Nội dung và phương thức tranh tụng tại phiên tịa phúc thẩm..............164
13.3.2 Trình bày của đương sự, Kiểm sát viên tại phiên tòa phúc thẩm ...........164
13.3.3 Tranh luận tại phiên tòa phúc thẩm ........................................................164
13.3.4. Phát biểu của Kiểm sát viên tại phiên tòa phúc thẩm ............................165
13.3.5 Thẩm quyền của Hội đồng xét xử phúc thẩm .........................................165
13.3.6 Bản án phúc thẩm .....................................................................................166
13.3.7 Thủ tục phúc thẩm đối với quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng
cáo, kháng nghị ..........................................................................................................167
13.3.8 Gửi bản án, quyết định phúc thẩm ..........................................................167


CHƯƠNG 14. THỦ TỤC GIẢI QUYẾT VỤ ÁN HÀNH CHÍNH THEO THỦ TỤC
RÚT GỌN, VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CĨ YẾU TỐ NƯỚC NGOÀI VÀ KHIẾU KIỆN
VỀ DANH SÁCH CỬ TRI ..................................................................................... 169
14.1. Thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục rút gọn ............................ 169
14.1.1 Giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục rút gọn tại Tịa án cấp sơ thẩm
..................................................................................................................................... 169
14.1.2 Giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục rút gọn tại Tịa án cấp phúc
thẩm............................................................................................................................. 172
14.2 Thủ tục giải quyết vụ án hành chính có yếu tố nước ngồi ............................ 173
14.2.2 Năng lực pháp luật tố tụng hành chính và năng lực hành vi hành chính
..................................................................................................................................... 174

14.3 Thủ tục giải quyết khiếu kiện danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh
sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân

............................................................................................................................... 179
14.3.1 Thời hiệu khởi kiện .................................................................................. 179
14.3.2 Nhận đơn khởi kiện và thụ lý vụ án ........................................................ 179
14.3.3 Thời hạn giải quyết vụ án......................................................................... 179
14.3.4 Sự có mặt của đương sự, đại diện Viện kiểm sát .................................... 179
14.3.5 Hiệu lực của bản án, quyết định đình chỉ vụ án của Tịa án ................. 180
CHƯƠNG 15. THỦ TỤC GIÁM ĐỐC THẨM, THỦ TỤC TÁI THẨM VỤ ÁN
HÀNH CHÍNH ...................................................................................................... 181
15.1 Thủ tục giám đốc thẩm................................................................................... 181
15.1.1 Tính chất của giám đốc thẩm ................................................................... 181
15.1.2 Căn cứ để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm ............................... 181
15.1.3 Phát hiện bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật cần xét lại theo thủ
tục giám đốc thẩm ...................................................................................................... 181
15.1.4 Đơn đề nghị xem xét bản án, quyết định của Tịa án đã có hiệu lực pháp
luật theo thủ tục giám đốc thẩm ................................................................................ 182
15.1.6 Người có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm ............. 183
15.1.7 Hỗn, tạm đình chỉ thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật
..................................................................................................................................... 183
15.1.8 Quyết định kháng nghị giám đốc thẩm ................................................... 184
15.1.9 Thời hạn kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm.................................. 184
15.1.10 Gửi quyết định kháng nghị giám đốc thẩm ........................................... 184
15.1.11 Thẩm quyền giám đốc thẩm ................................................................... 185


15.1.12 Những người tham gia phiên tòa giám đốc thẩm .................................186
15.1.13 Thời hạn mở phiên tòa giám đốc thẩm ..................................................186
15.1.14 Phạm vi giám đốc thẩm ..........................................................................186

15.1.15 Thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm ............................................186
15.1.16 Quyết định giám đốc thẩm ......................................................................188
15.1.17 Hiệu lực của quyết định giám đốc thẩm ................................................188
15.1.18 Gửi quyết định giám đốc thẩm ...............................................................189
15.2 Thủ tục tái thẩm ............................................................................................. 189
15.2.1 Tính chất của tái thẩm ..............................................................................189
15.2.2 Căn cứ để kháng nghị theo thủ tục tái thẩm ...........................................189
15.2.3 Thơng báo và xác minh những tình tiết mới được phát hiện .................190
15.2.4 Người có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục tái thẩm ........................190
15.2.5 Thời hạn kháng nghị theo thủ tục tái thẩm.............................................190
15.2.6 Thẩm quyền của Hội đồng tái thẩm.........................................................190
15.2.7 Áp dụng các quy định của thủ tục giám đốc thẩm ..................................191
CHƯƠNG 16. THI HÀNH BẢN ÁN, QUYẾT ĐỊNH CỦA TỊA ÁN VỀ VỤ ÁN
HÀNH CHÍNH ...................................................................................................... 192
16.1 Khái niệm, bản chất thi hành án hành chính ................................................. 192
16.2 Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính .......... 196
16.2.1 Những bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi
hành.............................................................................................................................196
16.2.2 Thi hành bản án, quyết định của Tòa án ................................................196
16.2.3 Yêu cầu, quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án .......198
16.3 Quản lý nhà nước về thi hành án hành chính .....................................................198
16.3.1 Xử lý vi phạm trong thi hành án hành chính ..........................................199
16.3.2 Kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án ...........................199
PHẦN 3. MỐI QUAN HỆ GIỮA PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI VÀ KHIẾU KIỆN
HÀNH CHÍNH ...................................................................................................... 201
CHƯƠNG 17. PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN KHIẾU NẠI, KHIẾU KIỆN ............... 201
17.1 Vấn đề khái niệm quyền khiếu nại, khiếu kiện .............................................. 201
17.2 Đặc điểm của quyền khiếu nại, khiếu kiện ở nước ta ..................................... 202
17.3 Vấn đề thời hiệu khiếu nại, khiếu kiện ........................................................... 204
17.4 Đối tượng của khiếu nại, khiếu kiện và những vấn đề cần lưu ý .................... 206

17.4.1 Điều kiện để được chấp nhận là một quyết định hành chính bị khiếu nại,
khiếu kiện ....................................................................................................................206


17.4.2 Điều kiện để được chấp nhận là một hành vi hành chính bị khiếu nại,
khiếu kiện.................................................................................................................... 208
17.4.3 Các lưu ý khi nghiên cứu về đối tượng khiếu nại, khiếu kiện ............... 209
17.5 Thực trạng về việc thực hiện quyền khiếu nại, khiếu kiện ............................. 211
17.5.1 Các lĩnh vực khiếu nại, khiếu kiện phổ biến ở Việt Nam ....................... 211
17.5.2 Thực trạng về việc lựa chọn giữa quyền khiếu nại và quyền khiếu kiện ở
Việt Nam ..................................................................................................................... 212
CHƯƠNG 18. MỐI QUAN HỆ TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, KHIẾU KIỆN
HÀNH CHÍNH ...................................................................................................... 216
18.1 Mục đích, ý nghĩa của việc giải quyết khiếu nại và khiếu kiện ....................... 216
18.2 Khái lược về quá trình phát triển của pháp luật về giải quyết khiếu nại và
khiếu kiện............................................................................................................... 219
18.2.1 Vấn đề đối tượng khiếu nại, khiếu kiện .................................................. 219
18.2.2. Vấn đề trình tự, thủ tục khiếu nại, khiếu kiện ....................................... 221
18.3 Các nguyên tắc trong giải quyết khiếu nại, khiếu kiện ở nước ta ................... 224
18.4. Các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành
chính ...................................................................................................................... 230
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


15



1


PHẦN 1. PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo
với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ
quan, tổ chức, cá nhân”. Như vậy, quyền khiếu nại đã được Hiến pháp ghi nhận và
đảm bảo thực hiện; điều này có giá trị vơ cùng to lớn trong q trình xây dựng nhà
nước pháp quyền và phát huy dân chủ ở nước ta. Chương này tập trung phân tích cơ
sở lý luận hình thành quyền khiếu nại, những khái niệm cơ bản, đối tượng khiếu nại và
quy định về những nguyên tắc trong khiếu nại, giải quyết khiếu nại.
1.1 Khái niệm khiếu nại và đặc điểm của khiếu nại
1.1.1 Khái niệm khiếu nại
Trong ngôn ngữ tiếng Việt, khiếu nại có nghĩa là đề nghị cơ quan có thẩm
quyền xét một việc làm mà mình khơng đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý1.
Theo Đại từ điển tiếng Việt thì “khiếu nại” là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết
luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y”.2 Từ điển Bách khoa Việt
Nam giải thích “khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan
hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính”.3
Cuốn thuật ngữ hành chính thì giải thích “khiếu nại hành chính là hành vi của cá nhân,
của cơ quan hay tổ chức đề nghị với cơ quan hành chính nhà nước hoặc với người có
thẩm quyền của cơ quan đó xem xét lại quyết định hành chính hay hành vi hành chính
khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến
quyền hoặc lợi ích hợp pháp của mình”.4 Trong khoa học pháp lý cũng có nhiều quan
niệm và cách sử dụng khác nhau về thuật ngữ “khiếu nại”. Cụ thể, trong một kết quả
nghiên cứu của Thanh tra Nhà nước công bố năm 2000, khiếu nại là việc cá nhân hay
tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc
làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích
chính đáng của họ và địi bồi thường thiệt hại do việc làm khơng đúng đó gây ra”.5 Có
tác giả cho rằng, “khiếu nại hành chính, thực chất là tranh chấp giữa một bên là công
dân, tổ chức với một bên là cơ quan quản lý nhà nước do có quyết định hành chính,
hành vi hành chính bị cho rằng ảnh hưởng tới quyền và lợi ích của cơng dân, tổ


1

Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, 2004, tr.504.
Bộ Giáo dục và Đào tạo, Trung tâm Ngơn ngữ và Văn hóa Việt Nam, Nguyễn Như Ý (Chủ biên): Đại từ điển
tiếng Việt, Nxb. Văn hóa – Thông tin, Hà Nội, 1999.
3
Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2002, tr.506.
4
Học viện hành chính quốc gia, Bộ Nội vụ: Thuật ngữ hành chính, Hà Nội, 2002, tr.101-102.
5
Thanh tra Nhà nước: Thơng tin khoa học, số 3, 2000.
2


2

chức”.6 Hay khiếu nại hành chính là việc cơng dân yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân
có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi
hành chính.7 Nhìn chung, các khái niệm trên dù có sự khác biệt nhưng đều xác định
khiếu nại là sự phản hồi, yêu cầu xem xét lại từ phía người dân đối với cơ quan nhà
nước khi họ cho rằng các quyết định của cơ quan nhà nước xâm phạm đến lợi ích của
họ.
Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 đã đưa ra khái niệm pháp lý về khiếu
nại như sau: khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo
thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem
xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước,
của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật
cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật,
xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Qua khái niệm trên có thể thấy khiếu nại

được chia thành hai nhóm cơ bản: Một là, cơng dân, cơ quan, tổ chức khiếu nại quyết
định hành chính, hành vi hành chính; Hai là, cán bộ, cơng chức khiếu nại đối với quyết
định kỷ luật cán bộ, công chức. Khái niệm trên đặt ra vấn đề sau:
Người khiếu nại chỉ bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức và cán bộ, công chức
là chưa đầy đủ. Thuật ngữ công dân trong khái niệm có thể suy đốn là cơng dân Việt
Nam, nhưng trên lãnh thổ Việt Nam cịn có cá nhân, tổ chức nước ngồi và cả người
khơng quốc tịch. Bên cạnh đó, viên chức cũng khơng được đề cập, trong khi đó, viên
chức cũng có thể bị áp dụng các hình thức kỷ luật theo quy định của Luật viên chức.
Nếu căn cứ vào quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật khiếu nại: “Khiếu nại của cơ quan,
tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụng
theo quy định của Luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” thì người khiếu nại gồm cả cá nhân,
tổ chức nước ngồi. Tuy nhiên, viên chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật viên
chức hay không thì Luật vẫn khơng quy đinh. Căn cứ vào khoản 1 Điều 4 Nghị định số
75/2012/NĐ-CP thì viên chức vẫn có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật và việc khiếu
nại, giải quyết khiếu nại áp dụng như đối với khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công
chức. Như vậy, quyền khiếu nại của viên chức đối với quyết định kỷ luật vẫn được
pháp luật ghi nhận nhưng cũng đặt ra một vấn đề về kỹ thuật lập quy, bởi Luật khiếu
nại thì khơng quy định nhưng Nghị định hướng dẫn thi hành Luật lại quy định quyền
6

Hoàng Ngọc Giao: Một số vấn đề cần được xem xét nhằm hồn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính,
Kỷ yếu Hội thảo về dự án Luật khiếu nại, Văn phịng Chính phủ, 2010.
7
Nguyễn Tuấn Khanh: Cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của cơng dân, Nxb Chính
trị quốc gia, 2014, tr.25.


3


này (hay nói cách khác là Nghị định đã mở rộng phạm vi áp dụng của Luật). Tuy
nhiên, việc liệt kê các chủ thể được quyền khiếu nại như khái niệm tại khoản 1 Điều 2
Luật khiếu nại là không phù hợp quy định của khoản 1 Điều 30 Hiến pháp, bởi thuật
ngữ quy định trong Hiến pháp là “Mọi người có quyền khiếu nại…”.
Bên cạnh khái niệm khiếu nại, các khái niệm liên quan đến khiếu nại và giải
quyết khiếu nại được quy định tại Điều 2 Luật khiếu nại như sau:
Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện
quyền khiếu nại.
Như đã phân tích ở nội dung khái niệm khiếu nại thì khái niệm về người khiếu
nại cịn tồn tại hạn chế nhất định bởi chưa bao hàm chủ thể là cá nhân nước ngoài và
viên chức.
Rút khiếu nại là việc người khiếu nại đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền chấm dứt khiếu nại của mình.
Nhóm tác giả cho rằng khái niệm này có điểm chưa phù hợp bởi theo khái niệm
trên ta có thể hiểu rút khiếu nại là đề nghị chủ thể có thẩm quyền chấm dứt khiếu nại.
Nhưng khi muốn rút khiếu nại tức lúc đó đã hồn tất việc khiếu nại nên việc đề nghị
chủ thể có thẩm quyền chấm dứt việc giải quyết khiếu nại sẽ đúng và hợp lý hơn.
Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế,
đơn vị vũ trang nhân dân.
Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị
khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, công
chức bị khiếu nại.
Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại.
Người có quyền, nghĩa vụ liên quan là cá nhân, cơ quan, tổ chức mà không phải
là người khiếu nại, người bị khiếu nại nhưng việc giải quyết khiếu nại có liên quan đến
quyền, nghĩa vụ của họ.
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người

có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn
đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với
một hoặc một số đối tượng cụ thể.


4

Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc khơng thực hiện nhiệm
vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.
Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ
chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, cơng chức thuộc
quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức.
Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải
quyết khiếu nại.
Như vậy, để hiểu rõ bản chất của quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại
chúng ta cần nắm được những khái niệm liên quan nêu trên. Đặc biệt là các khái niệm
về quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật là đối tượng khiếu
nại.
1.1.2 Đặc điểm của khiếu nại
Khiếu nại hành chính có những đặc điểm nổi bật sau:
Một là, khiếu nại thuộc nhóm quyền chính trị và được ghi nhận trong Hiến
pháp. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại là một khâu trong quy trình quản lý nhà nước,
phát huy quyền dân chủ, giúp hồn thiện cơng tác quản lý nhà nước. Nghĩa là trong
quản lý nhà nước xuất hiện việc khiếu nại là một hoạt động thường nhật, nhưng khi
khiếu nại với số lượng nhiều, gay gắt và kéo dài thì cơng tác quản lý nhà nước cần
phải được xem xét lại.
Hai là, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, thể hiện sự dân chủ và có tính
chất bảo vệ các quyền khác khơng bị xâm phạm khi Nhà nước thực hiện chức năng
quản lý. Nói lên đặc thù của quyền khiếu nại là chỉ phát sinh khi người khiếu nại cho

rằng quyền, lợi ích hợp pháp khác của họ bị xâm phạm và là công cụ khôi phục lại các
quyền bị xâm phạm ấy.
Ba là, khiếu nại chỉ phát sinh trong một thời gian nhất định trong từng vụ việc
cụ thể. Khi hết thời hạn luật định mà công dân không khiếu nại thì xem như mất quyền
khiếu nại về vụ việc đó. Sở dĩ có đặc điểm này vì hoạt động quản lý nhà nước mang
tính thường xuyên, liên tục, hoạt động sau kế thừa hoạt động trước nên quyền khiếu
nại về một vụ việc chỉ phát sinh trong một thời hạn nhất định và đảm bảo cho sự phát
triển ổn định trong công tác quản lý nhà nước. Đồng thời việc quy định thời hiệu giúp
nâng cao trách nhiệm của người dân trong việc thực hiện quyền khiếu nại.
Bốn là, người giải quyết khiếu nại là cá nhân và đôi khi cũng chính là người bị
khiếu nại. Bởi bản chất của khiếu nại là đề nghị “xem xét lại” nên người giải quyết
khiếu nại lần đầu là chủ thể đã ban hành quyết định hành chính bị khiếu nại và có thẩm


5

quyền giải quyết khiếu nại. Vì vậy, người giải quyết khiếu nại lần đầu đối với các
quyết định hành chính thường là người bị khiếu nại.
Năm là, đối tượng của hoạt động khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi
hành chính cụ thể do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước ban hành, thực hiện.
Sáu là, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại là một loại thủ tục hành chính
được quy định cụ thể, chặt chẽ. Thủ tục này được thực hiện bởi cơ quan hành chính
nhà nước; đây là đặc điểm cơ bản để phân biệt với khiếu kiện – thủ tục tố tụng hành
chính, giải quyết bởi tịa án.
Trong q trình quản lý nhà nước, cơ quan nhà nước sẽ tiếp nhận ý kiến của
người dân từ rất nhiều phương thức khác nhau như: phản ánh, kiến nghị, khiếu nại, tố
cáo, khiếu kiện… Những đặc điểm trên của khiếu nại giúp chúng ta phân biệt khiếu
nại với các quyền khác. Nắm chắc đặc điểm của quyền khiếu nại giúp xác định, phân
loại vụ việc chính xác, áp dụng đúng pháp luật trong quá trình giải quyết.

1.2 Đối tượng khiếu nại
Căn cứ khái niệm tại khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại thì đối tượng khiếu nại gồm
hai nhóm: một là, quyết định hành chính, hành vi hành; hai là, quyết định kỷ luật cán
bộ, công chức.
Quyết định hành chính trong quản lý nhà nước rất đa dạng nhưng quyết định
hành chính là đối tượng khiếu nại chỉ là quyết định được định nghĩa tại khoản 8 Điều 2
Luật khiếu nại: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định
về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một
lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Như vậy quyết định hành chính – đối
tượng khiếu nại sẽ có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, hình thức biểu hiện là văn bản. Trong khoa học pháp lý, quyết định
hành chính tồn tại ở nhiều dạng như quyết định hành chính là hành động…; là sự lựa
chọn các phương án…; là văn bản…, là kết quả thể hiện ý chí Nhà nước…; hay là hình
thức biểu hiện của quản lý hành chính nhà nước…8 các quan niệm này đều phản ánh
đúng những khía cạnh nhất định về quyết định hành chính. Tuy nhiên, quyết định hành
chính là đối tượng khiếu nại chỉ là quyết định biểu hiện dưới dạng văn bản. Khái niệm
“quyết định hành chính là văn bản…” theo PGS. TS Nguyễn Cửu Việt thì đây là cách
khái niệm khơng chính xác, vì văn bản chỉ là một hình thức thể hiện của quyết định mà
8

Trần Minh Hương (Chủ biên): Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2012;
Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Quyết định hành chính, hành vi hành chính – Đối tuộng xét xử hành chính của Tòa
án, Nxb. Tổng hợp Đồng Nai, 2001.


6

nên đưa ra cách khái niệm “quyết định hành chính là quyết định thể hiện dưới hình
thức văn bản”.9

Thứ hai, quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Như vậy, không phải tất cả quyết định
hành chính do cơ quan nhà nước ban hành là đối tượng khiếu nại mà chỉ là cơ quan
hành chính nhà nước – nhóm cơ quan thực hiện quyền hành pháp, trừ trường hợp
quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Đây cũng là sự khác biệt lớn giữa khiếu nại hành
chính và khiếu kiện hành chính ở nước ta; bởi chủ thể ban hành quyết định hành chính
là đối tượng xét xử của vụ án hành chính khơng chỉ là cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ ba, nội dung quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành
chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Trong
quản lý nhà nước, quyết định hành chính có tính chất trên thường được gọi là quyết
định cá biệt.10 Đây là loại quyết định có nội dung là những mệnh lệnh pháp luật cụ thể,
sử dụng phổ biến và thường xuyên.
Tóm lại, từ những đặc điểm trên có thể kết luận rằng quyết định hành chính là
đối tượng của quyền khiếu nại chỉ là những quyết định hành chính cá biệt do cơ quan
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành.
So với khái niệm trước đây tại Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 sửa đổi, bổ sung
năm 2004, 2005 thì khái niệm quyết định hành chính hiện nay có sự khác biệt rất tiến
bộ, theo hướng mở rộng hình thức biểu hiện của quyết định, chỉ chú trọng nội dung
mang tính cá biệt. Cụ thể, khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo quy định “quyết định
hành chính là quyết định bằng văn bản…”, còn hiện nay, khoản 8 Điều 2 quy định
“quyết định hành chính là văn bản…”. Tức có thể hiểu, quyết định hành chính là đối
tượng khiếu nại hiện nay khơng bắt buộc phải biểu hiện dưới hình thức quyết định, chỉ
cần là văn bản (quyết định, thông báo, kết luận, cơng văn…) thì có quyền khiếu nại.
Có quan điểm cho rằng, việc không quy định các quyết định hành chính cá biệt
khơng do cơ quan, cá nhân trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành là đối tượng
của quyền khiếu nại được xác lập trên căn cứ các quyết định này có số lượng khơng
nhiều, thường khơng ảnh hưởng trực tiếp tới quyền hay lợi ích hợp pháp của cá nhân,
tổ chức. Do đó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định này quy
định tại các văn bản chuyên biệt. Tuy nhiên, có những quyết định cá biệt, do cơ quan,
cá nhân khơng phải cơ quan hành chính nhà nước ban hành hiện cũng rất phổ biến

9

Nguyễn Cửu Việt: Tính thống nhất của các quy định về các khái niệm quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong Luật khiếu nại và Luật tố tụng hành chính, Kỷ yếu Tọa đàm khoa học “Pháp luật về giải quyết tranh
chấp hành chính ở Việt Nam”, Tp. Hồ Chí Minh, 2013.
10
Nguyễn Mạnh Hùng: Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính
ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015, tr.99.


7

nhưng lại không được quy định cụ thể về quyền khiếu nại các quyết định đó. Cụ thể,
khoản 1 Điều 15 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định “cá nhân, tổ chức
bị xử lý vi phạm hành chính có quyền khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định xử lý vi
phạm hành chính theo quy định của pháp luật.”, song các quyết định xử lý vi phạm
hành chính của Chánh án tịa án hay Thẩm phán chủ tọa phiên tòa, quyết định áp dụng
biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính của người chỉ huy tàu bay,
thuyền trưởng thì chưa được quy định.11 Có quan điểm cho rằng, Luật khiếu nại quy
định cơng dân khơng có quyền khiếu nại quyết định mang tính quy phạm của cơ quan
nhà nước là một hạn chế.12 Thực vậy, đây là vấn đề cần cân nhắc về mở rộng phạm vi
khiếu nại, bởi việc áp dụng pháp luật, căn cứ ban hành các quyết định hành chính cá
biệt là căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật. Thực trạng về các sai phạm của văn
bản quy phạm cũng đáng báo động, cụ thể 05 năm 2011 - 2015, Bộ tư pháp đã kiểm
tra theo thẩm quyền 2.679 văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, 9.427 văn bản các
địa phương và đã phát hiện 299 văn bản sai về nội dung, thẩm quyền ban hành. Trong
năm 2015, Bộ tư pháp đã kiểm tra 2.391 văn bản và phát hiện 48 văn bản trái pháp luật
về nội dung, thẩm quyền, hiệu lực, hình thức;13 Năm 2016, Bộ tư pháp đã kiểm tra hơn
3.000 văn bản, trong đó hơn 2.000 văn bản của địa phương và phát hiện 124 văn bản
trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung.14 Năm 2017, Bộ tư pháp đã kiểm tra 4.462 văn

bản và phát hiện 134 văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền.15 Tuy nhiên,
quan điểm mở rộng phạm vi khiếu nại đối với quyết định chứa đựng văn bản quy
phạm pháp luật cần lưu ý về sự quá tải trong giải quyết khiếu nại, cũng như thẩm
quyền và trình tự giải quyết sẽ có những khó khăn nhất định.
Hành vi hành chính là những hành vi được thực hiện trong lĩnh vực hành
pháp.16 Các quyết định hành chính khơng được thể hiện bằng văn bản đều được thể
hiện dưới dạng hành vi hành chính. Vì vậy, hành vi hành chính và quyết định hành
chính có những nét tương đồng nhưng không đồng nhất.17 Hành vi hành chính là đối
11

Nguyễn Mạnh Hùng, sđd, tr.98, 99.
Cao Vũ Minh: Một số bất cập trong các quy định pháp luật về khiếu nại hành chính, Kỷ yếu tọa đàm khoa học
“Pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam”, Tp. Hồ Chí Minh, 2013.
13
Thế Kha: “Năm 2015 phát hiện hàng nghìn văn bản trái pháp luật, sai nội dung, thẩm quyền”, Báo điện tử của
TW Hội khuyến học Việt Nam, [Truy cập ngày 14/2/2018].
14
Thế Kha: “tuýt còi văn bản trái pháp luật phải thật khách quan vì có thể dụng chạm lợi ích”, báo điện tử TW
Hội khuyến học Việt Nam, [Truy cập ngày 14/2/2018].
15
Anh Phương: “Số văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền được phát hiện tăng cao”, Báo điện tử Sài
gịn giải phóng, [Truy cập ngày 17/7/2017];
16
Phạm Hồng Thái (chủ biên): Quyết định hành chính, hành vi hành chính – Đối tượng xét xử của Tịa án, Nxb.
Tổng hợp Đồng Nai, 2001, tr.27.
17
Nguyễn Mạnh Hùng, sđd, tr.29.
12



8

tượng của quyền khiếu nại được khái niệm tại khoản 9 Điều 2 Luật khiếu nại năm
2011 như sau: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc khơng thực
hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Từ khái niệm trên, hành vi hành
chính có những đặc điểm sau:
Một là, chủ thể thực hiện hành vi là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Các hành vi hành chính của các
chủ thể khác trong bộ máy nhà nước như Tịa án, Viện kiểm sát sẽ khơng là đối tượng
khiếu nại.
Hai là, biểu hiện của hành vi hành chính gồm hai dạng là hành động và không
hành động. Điều này xác định rõ rằng khơng có nghĩa khơng làm thì khơng thể khiếu
nại, bởi nếu việc cơ quan, cá nhân có thẩm quyền khơng thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ
mà điều đó ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khác thì họ vẫn có quyền
khiếu nại.
Ba là, phạm vi của hành vi là trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo
quy định của pháp luật. Do chủ thể thực hiện chỉ là cơ quan hành chính nhà nước nên
nhiệm vụ, cơng vụ này cũng chỉ hiểu trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.
Hiện nay, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại vẫn chưa làm rõ một
số vấn đề về quyết định hành chính và hành vi hành chính – đối tượng khiếu nại hành
chính, cụ thể như: (i) Các loại Giấy chứng nhận quyền sở hữu có được xem là quyết
định hành chính, đối tượng quyền khiếu nại khơng? (ii) Quyết định phê duyệt quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định phê duyệt giá đất cụ thể tính tiền bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất, mặc dù có tính cá biệt nhưng vẫn chưa được hướng dẫn cụ
thể để xác định là đối tượng của quyền khiếu nại; (iii) Hành vi hành chính của cơ quan
hay cá nhân có thẩm quyền thì dựa vào yếu tố nào xác định, trường hợp ủy quyền thực
hiện nhiệm vụ, công vụ thì người bị khiếu nại sẽ là ai?
Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là quyết định bằng văn bản của người
đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ,

cơng chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công
chức.18 Xét về phạm vi áp dụng thì loại quyết định này có tính chất nội bộ, bởi việc xét
kỷ luật cán bộ, công chức trong nội bộ cơ quan do mình quản lý. Vì vậy, việc khiếu
nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định này có những khác biệt cơ quan với
quyết định hành chính, dù xét cho cùng quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là
quyết định hành chính cá biệt.
18

Khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011.


9

1.3. Lược sử pháp luật về khiếu nại
Các triều đại phong kiến Việt Nam tuy chưa thành lập cơ quan tài phán nhưng
nhà nước nào cũng có những hoạt động mang tính tài phán hành chính.19 Tuy nhiên,
tài phán hành chính ở thời kỳ phong kiến thường bị lồng ghép trong các vụ án hình sự
có đương sự là hàng ngũ quan lại của triều đình, do vua trực tiếp xét xử hoặc quan lại
xét xử khi có kiện tụng của dân chúng. Thời kỳ là thuộc địa của Pháp, Chính phủ Pháp
đã thực hiện việc giải quyết các vụ án hành chính, xét xử những hành vi hành chính do
quan chức Pháp thực hiện. Cơ quan xét xử hành chính là Tham chính viện Pháp và Hội
đồng tài phán hành chính Đơng Dương. Bên cạnh đó, tại Việt Nam cũng thành lập Tịa
án hành chính để giải quyết một số tranh chấp hành chính về thuế.20 Giai đoạn từ năm
1950 – 1954 ở Miền Nam Việt Nam có hệ thống cơ quan tài phán xét xử các tranh
chấp hành chính. Hệ thống này chấm dứt hoạt động theo Hiệp ước Tư pháp ngày
1/6/1954 được ký kết giữa Chính Phủ Pháp và Việt Nam.21
Sau ngày 2/9/1945, dù Nhà nước sơ khai mới ra đời cịn trăm cơng nghìn việc
và phải lo chống thù trong giặc ngoài, nhưng do thấm nhuần quan điểm về quyền con
người, quyền dân chủ, quyền hạnh phúc của người dân, Nhà nước Việt Nam dân chủ
cộng hoà đã quan tâm sâu sắc đến vấn đề xem xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của

công dân. Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số
64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt.
Sắc lệnh số 138b-SL ngày 18/12/1949 cũng vậy, cùng với nhiệm vụ: “Xem xét
thi hành chủ trương của Chính phủ” là nhiệm vụ: “thanh tra sự khiếu nại của nhân
dân”.
Những qui định nói trên nói lên sự quan tâm của Hồ Chủ tịch và Chính phủ đối
với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơng dân.
Ngồi ra, Nhà nước ta còn ban hành nhiều văn bản nhằm tạo ra cơ chế đảm bảo
quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và tạo điều kiện thuận lợi để giải quyết tốt các
khiếu nại, tố cáo của công dân. Trong Thông tư số 203 NV/VP ngày 25/5/1946 của Bộ
19

Theo Nguyễn Như Phát – Nguyễn Thị Việt Hương (Đồng chủ biên): “Nhà nước pháp quyền, bảo vệ quyền con
người và tài phán hành chính”, Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập
quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2010, tr18, 19. Ở Việt Nam, thuật ngữ “Tài phán
hành chính” thường được hiểu theo ba cách: thứ nhất, chỉ là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa các
cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức, cá nhân trong xã hội do Tịa án thực hiện theo trình tự tố tụng; thứ
hai, là tồn bộ các hoạt động phán xét tính đúng đắn của các quyết định hoặc hành vi quản lý khi nảy sinh khiếu
kiện, tranh chấp. Có thể nói, tài phán hành chính là bao gồm khiếu kiện và khiếu nại; thứ ba, là việc giải quyết
các khiếu nại hành chính được thực hiện bởi cơ quan chuyên trách thuộc hệ thống hành pháp theo trình tự, thủ
tục có tính chất tư pháp.
20
Vũ Thư: “Sự hình thành và phát triển của tư pháp hành chính ở nước ta”, Nghiên cứu lập pháp, 10, 2003.
21
Trần Thị Hiền: “Quá trình hình thành và phát triển tài phán hành chính ở Việt Nam”, Tài phán hành chính
trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Khoa học xã hội,
Hà Nội, 2010, tr.88.