BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………../……………

……../……..

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

BÙI THỊ HỒNG ANH

XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH VỀ SỬ DỤNG ĐẤT TẠI
QUẬN TÂY HỒ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ LUẬT HIẾN PHÁP

Hà Nội – 2022


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………../……………

……../……..

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

BÙI THỊ HỒNG ANH

XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH VỀ SỬ DỤNG ĐẤT TẠI
QUẬN TÂY HỒ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ LUẬT HIẾN PHÁP

Chuyên ngành: Luật hành chính và luật hiến pháp
Mã số: 838 01 02
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. BÙI THỊ THANH THÚY

Hà Nội - 2022


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi.
Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ cơng
trình nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,
được trích dẫn đúng theo quy định.
Tơi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận văn này.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Bùi Thị Hoàng Anh


LỜI CẢM ƠN
Để có thể hồn thành luận văn này, tơi xin bày tỏ lịng biết ơn sâu sắc
đến Tiến sĩ Bùi Thị Thanh Thúy - người đã định hướng cho tôi trong việc

nghiên cứu đề tài này, người luôn ln tận tình hướng dẫn, chỉ bảo và giải đáp
các thắc mắc cho tôi trong suốt thời gian thực hiện và trực tiếp hướng dẫn tơi
hồn thành luận văn này.
Tơi xin chân thành cảm ơn các thầy, cô giáo khoa Nhà nước – Pháp luật
và Lý luận cơ sở, Học viện Hành chính quốc gia đã giảng dạy và tạo điều kiện
thuận lợi để tôi học tập và nghiên cứu.Trong q trình hồn thành luận văn
khơng thể tránh khỏi những thiếu sót. Rất mong Thầy, Cơ giáo và đồng
nghiệp góp ý để luận văn của tơi được hồn thiện hơn.
Tơi xin chân thành cảm ơn!


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Tiếng Việt

UBND

Ủy ban nhân dân

VPHC

Vi phạm hành chính

SDĐ

Sử dụng đất


DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.1: Tổng hợp Kế hoạch sử dụng đất năm 2020 quận Tây Hồ..............43
Bảng 2.2. Phân loại vi phạm hành chính trong sử dụng đất trên địa bàn quận
Tây Hồ giai đoạn 2018-2020..........................................................48
Bảng 2.3. Tổng hợp số liệu vi phạm hành chính về đất đai trên địa bàn quận
Tây Hồ giai đoạn 2018 - 2020........................................................ 50
Bảng 2.4. Các cá nhân, hộ gia đình đã lập hồ sơ xử lý vi phạm trên đất nông
nghiệp, đất lấn chiếm......................................................................51
Bảng 2.5. Số lượng lượt dỡ bỏ tại chỗ lều, lán, nhà tạm, tường bao trên đất
lấn, chiếm........................................................................................52
Bảng 2.6. Các cá nhân, hộ gia đình vi phạm sử dụng đất nơng nghiệp khơng
đúng mục đích sau khi được giao đất............................................. 56


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN............................................................................................3
LỜI CẢM ƠN..................................................................................................4
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT...................................................................... 5
MỤC LỤC........................................................................................................7
LỜI MỞ ĐẦU..................................................................................................1
Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA XỬ LÝ VI
PHẠM HÀNH CHÍNH VỀ SỬ DỤNG ĐẤT TẠI CẤP HUYỆN...............8
1.1. Khái quát xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại cấp huyện 8

1.1.1. Quan niệm, đặc điểm vi phạm hành chính về sử dụng đất.............8
1.1.2. Quan niệm, đặc điểm xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất
tại cấp huyện........................................................................................... 16
1.1.3. Vai trị của xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại cấp
huyện.......................................................................................................23
1.2. Nội dung xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại cấp huyện 27


1.2.1. Đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại cấp
huyện.......................................................................................................27
1.2.2. Hình thức xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất....................28
1.2.3. Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại cấp
huyện.......................................................................................................32
1.2.4. Trình tự, thủ tục xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại
cấp huyện................................................................................................ 34
Tiểu kết Chƣơng 1........................................................................................38
Chƣơng 2 THỰC TRẠNG XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH VỀ SỬ
DỤNG ĐẤT TẠI QUẬN TÂY HỒ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI.................... 39


2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội và tác động đến việc xử lý vi
phạm hành chính về sử dụng đất tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội39
2.1.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tại quận Tây Hồ, thành phố
Hà Nội.....................................................................................................39
2.1.2. Tác động của điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội đến xử lý vi
phạm hành chính về sử dụng đất tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội 46
2.2. Khái quát tình hình vi phạm và xử lý vi phạm hành chính về sử
dụng đất tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội........................................47
2.2.1. Khái quát tình hình vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng
đất tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội.................................................. 47
2.2.2. Khái quát tình hình xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại
quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội............................................................. 50
2.3. Đánh giá thực trạng xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại
quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội..............................................................59
2.3.1. Những ưu điểm và nguyên nhân...................................................59
2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân....................................................63
Tiểu kết Chƣơng 2........................................................................................70
CHƢƠNG 3 ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM XỬ LÝ VI

PHẠM HÀNH CHÍNH VỀ SỬ DỤNG ĐẤT TẠI QUẬN TÂY HỒ,
THÀNH PHỐ HÀ NỘI...............................................................................711
3.1. Dự báo tình hình và định hƣớng đảm bảo xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực sử dụng đất tại quận Tây Hồ,thành phố Hà Nội 71
3.1.1. Dự báo tình hình......................................................................... 721
3.1.2. Định hướng đảm bảo xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử
dụng đất tại quận Tây Hồ........................................................................73
3.2. Giải pháp bảo đảm xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại
quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội..............................................................77


3.2.1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
về sử dụng đất......................................................................................... 77
3.2.2. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra đất đai, phát hiện và
ngăn chặn kịp thời, xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm của
người sử dụng đất....................................................................................83
3.2.3. Tăng cường tuyên truyền phổ biến pháp luật đối với nhân dân 85
3.2.4. Tăng cường sự phối hợp giữa Uỷ ban nhân dân các cấp và các tổ
chức liên quan trong công tác xử lý vi phạm về đất đai tại quận Tây Hồ .. 86

Tiểu kết Chƣơng 3........................................................................................91
KẾT LUẬN....................................................................................................92
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.....................................................93


LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Trong điều kiện kinh tế thị trường, dưới tác động của các quy luật
khách quan của thị trường thì đất đai ngày càng trở lên có giá trị; nên một bộ
phận đáng kể người sử dụng đất sẵn sàng vi phạm pháp luật đất đai miễn sao

có được lợi nhuận do đất đai mang lại. Chính vì vậy việc xác định các hành
vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực sử dụng đất và các chế tài xử lý sẽ góp
phần nâng cao hiệu quả cơng tác quản lý nhà nước về đất đai. Bởi lẽ, không
phải bất cứ tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nào khi sử dụng đất (gọi chung là
người sử dụng đất) cũng đều tự giác sử dụng đất đúng mục đích, phù hợp với
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và tuân thủ các quy định của pháp luật đất
đai. Thực tiễn thi hành pháp luật đất đai cho thấy hiệu quả của việc xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất chưa đáp ứng sự kỳ vọng, mong
muốn của xã hội. Nhiều vụ vi phạm pháp luật đất đai được phát hiện nhưng
việc xử lý thiếu dứt điểm, kiên quyết với những chế tài chưa đủ sức răn đe,
giáo dục người vi phạm. Điều này không chỉ khiến dư luận xã hội bức xúc mà
còn gây ra ý thức kinh nhờn, coi thường pháp luật và tạo sự rối ren trong quản
lý đất đai. Đây là lý do cần phải tiếp tục có sự nghiên cứu, đánh giá một cách
hệ thống, toàn diện thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh
vực đất đai nhằm nhận diện những tồn tại, bất cập và nguyên nhân của tồn tại,
bất cập; trên cơ sở đó, đưa ra các giải pháp góp phần hồn thiện và nâng cao
hiệu quả thi hành chế định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng
đất. Mặt khác, Luật đất đai năm 2013 ra đời, Luật Xử lý vi phạm hành chính
2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) với những sửa đổi, bổ sung về xử lý vi
phạm pháp luật nói chung và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
nói riêng đang được các Bộ, ngành, địa phương tích cực triển khai thi hành.

1


Đặt trong bối cảnh đó, việc tìm hiểu các quy định và thực tiễn triển khai về xử
lý vi phạm hành chính trong sử dụng đất sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản
lý nhà nước trong lĩnh vực này.
Quận Tây Hồ được thành lập theo Nghị định số 69/NĐ-CP ngày
28/10/1995 của Chính phủ với 08 đơn vị hành chính trực thuộc và chính thức

hoạt động kể từ ngày 01/01/1996, nằm ở phía Tây Bắc khu vực nội thành Hà Nội
với diện tích tự nhiên là 2.404,49 ha, dân số tính đến hết năm 2020 là 165,876
người. Trong quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, UBND Thành phố
Hà Nội phê duyệt quận Tây Hồ là Trung tâm Dịch vụ - Du lịch - Văn hóa của
Thủ đơ, có kết cấu hạ tầng đơ thị và hạ tầng xã hội phát triển đồng bộ.

Trải qua hơn 20 năm thành lập tốc độ đơ thị hóa tại quận vẫn diễn ra
khơng ngừng, Đảng bộ, chính quyền, qn và dân quận Tây Hồ đã nỗ lực
vượt khó trong phát triển kinh tế - xã hội theo cơ chế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa và đạt được những kết quả tích cực. Tốc độ phát triển kinh tế
năm sau cao hơn năm trước, hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật được xây dựng
đồng bộ làm thay đổi bộ mặt của Quận. Kinh tế phát triển kéo theo giá đất
ngày càng tăng. Đây là một nguyên nhân khách quan dẫn đến việc vi phạm
pháp luật đất đai. Dẫu cho quận Tây Hồ đã áp dụng đồng bộ các biện pháp để
phát hiện, ngăn chặn và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai (trong đó có vi
phạm hành chínhvề đất đai) song tình hình vẫn cịn diễn ra tương đối nhiều và
chưa đạt hiệu quả mong muốn. Đi tìm nguyên nhân và cơ chế phù hợp để giải
quyết vấn đề này thì khơng thể khơng có nghiên cứu, đánh giá toàn diện, hệ
thống, khách quan, khoa học về pháp luật xử lý vi phạm pháp luật trong sử
dụng đất tham chiếu với thực tiễn thi hành quận Tây Hồ hiện nay.
Với những lý do cơ bản trên, học viên lựa chọn đề tài “Xử lý vi phạm
hành chính về sử dụng đất tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội” làm luận văn
thạc sĩ luật Hiến pháp – Hành chính.

2


2. Tình hình nghiên cứu
Nội dung vi phạm hành chính là một vấn đề hết sức phức tạp và nhạy
cảm; nhưng do nhận thức được tầm quan trọng, ý nghĩa lý luận và ý nghĩa

thực tiễn của vấn đề này nên đã có nhiều cơng trình nghiên cứu dưới nhiều
góc độ khác nhau:
- Các bài viết nghiên cứu:
“Bàn về vấn đề vi phạm hành chính nhiều lần và thực hiện nhiều hành
vi vi phạm hành chính” của tác giả Nguyễn Hồng Việt, Đào Thùy Linh, Tạp
chí Nghề Luật số 4/2019, tr. 61-66;
“Một số góp ý hồn thiện Luật Xử lý vi phạm hành chính” của Trần
Quốc Huy, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 24/2018, tr. 48-52;
“Điều kiện bảo đảm cho công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm
hành chính” của Nguyễn Hồng Việt, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số chuyên
đề 5/2015, tr. 27 – 32;
“Sự chồng chéo giữa biện pháp khắc phục hậu quả với các hình thức xử
phạt trong pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính” của tác giả Cao Vũ Minh
trên Tạp chí nhà nước và pháp luật số 10/2018, tr. 38 – 47….
- Các luận văn thạc sĩ luật học nghiên cứu về đề tài xử lý vi phạm hành
chính trong các lĩnh vực cụ thể như:
Hồng Thị Phương Ly (2016), “Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực du lịch”, Luận văn thạc sĩ luật học, TS. Nguyễn Thị Thủy
hướng dẫn, Hà Nội;
Trần Thị Lan Anh (2016), “Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực sử dụng đất ở Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ luật học, PGS. TS.
Phạm Hữu Nghị hướng dẫn, Hà Nội;

3


Trần Quang Anh “Thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
trong hoạt động kinh doanh bất động sản”, Luận văn thạc sĩ Luật học,; TS.
Nguyễn Thị Dung hướng dẫn, Hà Nội, 2018,
Luận văn thạc sĩ luật học Nguyễn Đức Long (2020); ““Xử phạt vi

phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Thực tiễn tại quận Bắc Từ Liêm,
thành phố Hà Nội” …v.v.
Hoặc có một số cơng trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận văn
như: Một số lưu ý trong việc giải quyết vụ án hành chính về xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai của Tạ Đình Tun , Tạp chí Tịa án nhân,
số 8/2021; Chính sách đất đai của Nhà nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam của Tơn Gia Huyên (trong cuốn Bình luận khoa học Hiến pháp nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, năm 2002); Về thực trạng chính sách
đất đai ở Việt Nam của Phạm Hữu Nghị, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số
8/2002; Một số vấn đề quản lý nhà nước về đất đai trong giai đoạn hiện nay
của Nguyễn Đình Bồng, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 04/2001…
Các cơng trình nghiên cứu trên đây đã giải quyết được một số vấn đề lý
luận và thực tiễn về vi phạm pháp luật nói chung và vi phạm hành chính nói
riêng, bao gồm phân tích khái niệm, đặc điểm, hậu quả của vi phạm pháp luật
và vi phạm hành chính; đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao
hiệu quả phòng chống vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, xem xét dưới góc độ
pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất một cách có
hệ thống, đầy đủ và toàn diện trên phương diện lý luận, thực tiễn đặt trong
mối quan hệ tham chiếu với pháp luật đất đai và pháp luật xử lý vi phạm hành
chính và thực tiễn thi hành lĩnh vực pháp luật này trên địa bàn quận Tây Hồ
nói riêng thì dường như vẫn cịn những khoảng trống nhất định. Chính vì thế
đề tài vẫn đáp ứng tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu tổng quát của luận văn là đưa ra các giải pháp
4


góp phần bảo đảm xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất đai tại quận Tây
Hồ, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, lợi ích của nhà

nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai ở địa phương.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn xác định các nhiệm vụ
nghiên cứu cụ thể sau đây:
- Tập hợp, phân tích hệ thống cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất ở Việt Nam thông qua việc luận
giải một số nội dung:
i) Phân tích khái niệm và đặc điểm của vi phạm hành chính về sử dụng đất.
ii) Phân tích quan niệm, đặc điểm xử lý vi phạm hành chính về sử dụng

đất tại quận.
iii) Vai trò của xử lý vi phạm hành chính trong sử dụng đất tại quận.
iv) Đối tượng và các hình thức xử phạt vi phạm hành chính trong sử
dụng đất.
v) Phân tích thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong sử dụng đất
của Uỷ ban nhân dân cấp quận/huyện.
- Đánh giá thực trạng xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất đai tại
quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội; chỉ ra những kết quả đạt được, hạn chế và
nguyên nhân của thực trạng.
- Đưa ra định hướng và giải pháp góp phần bảo đảm xử lý vi phạm
hành chính về sử dụng đất tại quận Tây Hồ.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Tình hình xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại quận Tây Hồ,
thành phố Hà Nội.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Xử lý vi phạm hành chính về đất đai ở Việt Nam là một đề tài có phạm
vi nghiên cứu rộng và liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau. Tuy
5



nhiên trong khuôn khổ của một bản luận văn thạc sĩ luật, tác giả giới hạn
phạm vi nghiên cứu của luận văn ở những nội dung cụ thể sau:
i) Giới hạn phạm vi nghiên cứu về nội dung: xử lý vi phạm hành chính về

đất chỉ giới hạn trong phạm vi các biện pháp xử phạt hành chính và biện pháp
khắc phục hậu quả, không nghiên cứu về các biện pháp xử lý hành chính.
ii) Giới hạn phạm vi nghiên cứu về không gian: địa bàn quận Tây Hồ,

thành phố Hà Nội.
iii) Giới hạn về phạm vi thời gian nghiên cứu: Luận văn chỉ nghiên cứu

tập trung vào giai đoạn từ năm 2018 đến năm 2020.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Khi thực hiện đề tài này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu
cơ bản sau đây:
- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy
vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lê Nin;
- Ngoài ra, luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
i) Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp đối chiếu

… được sử dụng tại Chương 1 khi nghiên cứu những vấn đề lý luận pháp luật
về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất;
ii) Phương pháp đánh giá, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê,
phương pháp tổng hợp ... được sử dụng tại Chương 2 khi nghiên cứu thực
trạng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất và
thực tiễn thi hành tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội;
iii) Phương pháp bình luận, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn
giải … được sử dụng tại Chương 3 khi nghiên cứu giải pháp góp phần hồn
thiện và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính

trong lĩnh vực sử dụng đất tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội.
6.Những kết quả nghiên cứu đạt đƣợc
Luận văn hoàn thành với những kết quả nghiên cứu đạt được cụ thể như
sau:
6


- Hệ thống hóa, bổ sung và phát triển cơ sở lý luận và thực tiễn về pháp
luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất thuộc cấp quận/
huyện ở Việt Nam;
- Giải mã nội hàm khái niệm về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực sử dụng đất; đồng thời chỉ ra những đặc điểm của xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực sử dụng đất;
- Đánh giá thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực sử dụng đất tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội;
- Đưa ra các kiến nghị nhằm góp phần hồn thiện và nâng cao hiệu quả
thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất tại
quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài mục lục, danh mục các từ viết tắt sử dụng trong luận văn, lời nói
đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 03
chương:
- Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý về xử lý vi phạm hành
chính trong sử dụng đất tại cấp huyện.
- Chương 2. Thực trạng xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử
dụng đất tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội.
- Chương 3. Định hướng và giải pháp bảo đảm xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực sử dụng đất tại quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội.

7



Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA XỬ LÝ VI PHẠM
HÀNH CHÍNH VỀ SỬ DỤNG ĐẤT TẠI CẤP HUYỆN
1.1. Khái quát xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại cấp huyện
1.1.1. Quan niệm, đặc điểm vi phạm hành chính về sử dụng đất
1.1.1.1. Quan niệm vi phạm hành chính về sử dụng đất
Để làm rõ quan niệm vi phạm hành chính về sử dụng đất, trước hết phải
làm rõ thuật ngữ “vi phạm hành chính”. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính
năm 1989, 1995, 2002 cũng đã đề cập đến khái niệm vi phạm hành chính. Cụ
thể, tại Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1989 quy định: “ “Vi
phạm hành chính là hành vi do cá nhân hay tổ chức thực hiện một cách cố ý
hoặc vô ý, xâm hại đến quy tắc quản lý nhà nước mà khơng phải là tội phạm
hình sự và theo quy định pháp luật là phải bị xử lý hành chính”.
Định nghĩa này sau đó đã được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn thi
hành pháp luật và đưa vào các giáo trình giảng dạy về pháp luật. Theo Pháp
lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và Pháp lệnh xử lý vi phạm hành
chính năm 2002 thì khái niệm vi phạm hành chính khơng được định nghĩa
một cách trực tiếp mà được hiểu một cách gián tiếp qua khái niệm xử lý vi
phạm hành chính:
“Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan,
tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi
phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội
phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.
Cho đến nay có nhiều cách hiểu về vi phạm hành chính nhưng được
hiểu một cách thống nhất và theo quy định của pháp luật hiện hành thì: “Vi
phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy
định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo
8



quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính” ( Luật Xử lý vi
phạm hành chính năm 2012 sửa đổi, bổ sung năm 2020).

Vi phạm hành chính về sử dụng đất là một loại vi phạm pháp luật. Tuy
mức độ nguy hiểm cho xã hội của VPHC về SDĐ thấp hơn so với tội phạm
hình sự nhưng VPHC là hành vi gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi
ích của Nhà nước, tập thể, lợi ích của cá nhân cũng như lợi ích chung của toàn
thể cộng đồng, là nguyên nhân dẫn đến tình trạng phạm tội nảy sinh trên các
lĩnh vực của đời sống xã hội nếu như không được ngăn chặn và xử lý kịp thời.
Về phương diện lý luận cũng như thực tiễn, định nghĩa VPHC phải
phản ánh được những dấu hiệu đặc trưng thể hiện đầy đủ tính nguy hiểm cho
xã hội của loại vi phạm này, đồng thời cũng phải thể hiện được sự khác biệt
giữa hành vi VPHC và các VPPL khác. Do đó, với tính chất là một loại VPPL,
hành vi VPHC về SDĐ phải có đầy đủ bốn yếu tố cấu thành sau:
(i) Mặt khách quan
Mặt khách quan của VPHC trong SDĐ là những biểu hiện ra bên ngoài
thế giới khách quan của VPHC trong SDĐ, bao gồm các yếu tố: Thứ nhất, là
hành vi trái pháp luật hành chính. Nếu khơng có hành vi trái pháp luật hành
chính của chủ thể thì khơng thể có cấu thành VPHC trong SDĐ. Thứ hai, là
hậu quả do hành vi trái pháp luật hành chính gây ra cho xã hội (sự thiệt hại
của xã hội). Mức độ nguy hiểm cho xã hội của VPHC trong SDĐ được đánh
giá, xác định thông qua mức độ thiệt hại trên thực tế hoặc nguy cơ gây ra thiệt
hại cho xã hội mà hành vi đó gây ra. Thứ ba, là mối quan hệ nhân quả giữa
hành vi trái pháp luật hành chính với hậu quả (sự thiệt hại của xã hội) mà nó
gây ra. Điều này thể hiện ở chỗ, sự thiệt hại cho xã hội trên thực tế là hệ quả
tất yếu của hành vi trái pháp luật hành chính, do chính hành vi trái pháp luật
hành chính gây ra. Thứ tư, là các yếu tố khác như: Thời gian thực hiện VPHC;
địa điểm thực hiện VPHC; phương thức, thủ đoạn thực hiện VPHC; công cụ,

phương tiện dùng để thực hiện VPHC…
9


(ii) Mặt chủ quan
Mặt chủ quan của VPHC trong SDĐ là những biểu hiện tâm lý bên
trong của chủ thể thực hiện hành vi, bao gồm các yếu tố: Thứ nhất, là yếu tố
lỗi của chủ thể vi phạm. VPHC trong SDĐ phải là hành vi có lỗi, thể hiện
dưới hình thức lỗi cố ý hoặc lỗi vơ ý. Thứ hai, là yếu tố mục đích. Mục đích là
cái “mốc”, là kết quả cuối cùng trong suy nghĩ mà chủ thể vi phạm mong
muốn đạt được khi thực hiện hành vi vi phạm. Mục đích vi phạm cũng thể
hiện tính chất nguy hiểm của hành vi vi phạm. Trong các yếu tố nêu trên, thì
lỗi là dấu hiệu bắt buộc phải có trong mặt chủ quan của VPHC trong SDĐ;
yếu tố mục đích có thể có hoặc có thể khơng, tùy thuộc vào từng loại VPHC.
Trong một số trường hợp, đối với một số VPHC trong SDĐ cụ thể, pháp luật
quy định dấu hiệu mục đích là dấu hiệu bắt buộc phải có.
(iii) Chủ thể VPHC
Việc SDĐ nhằm khai thác những lợi ích có được từ đất được thực hiện
bởi tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo (gọi chung
là người SDĐ). VPHC trong SDĐ là hành vi do các chủ thể này gây ra. Cũng
như các hành vi VPPL khác, VPHC trong SDĐ được thực hiện bởi chủ thể có
năng lực trách nhiệm hành chính, nghĩa là theo quy định của pháp luật hành
chính, họ phải chịu trách nhiệm đối với hành vi trái pháp luật của mình.
(iv) Khách thể VPHC
Khách thể của VPHC là những quan hệ xã hội được pháp luật hành
chính bảo vệ nhưng bị hành vi VPHC xâm hại, gây ra thiệt hại hoặc đe dọa
gây ra thiệt hại. Khách thể chính là dấu hiệu để nhận biết: VPHC là hành vi
xâm hại đến trật tự quản lý hành chính nhà nước được pháp luật hành chính
quy định và bảo vệ. Việc nghiên cứu, xây dựng khái niệm VPHC trong SDĐ
là việc làm rất cần thiết, vừa có ý nghĩa lý luận quan trọng vừa mang tính thực

tiễn sâu sắc, bởi vì, VPHC trong SDĐ là cơ sở để truy cứu trách nhiệm hành

10


chính. Định nghĩa VPHC trong SDĐ phải đảm bảo phản ánh đầy đủ nhưng
dấu hiệu đặc trưng của loại VPHC thuộc lĩnh vực này, đồng thời phân biệt nó
với VPHC trong các lĩnh vực khác.
Hiện nay, theo quy định của các văn bản pháp luật cũng chưa đưa ra
một khái niệm chính thống nào về vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng
đất. Tuy nhiên, từ những dấu hiệu VPHC về SDĐ ở trên thì VPHC về SDĐ có
thể được hiểu như sau: VPHC về SDĐ là hành vi trái pháp luật đất đai, được
thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý bởi các cá nhân, tổ chức có năng lực trách
nhiệm hành chính xâm hại đến nhưng quan hệ xã hội phát sinh trong quá
trình SDĐ mà chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự, theo quy
định pháp luật thì bị xử phạt VPHC.
1.1.1.2. Đặc điểm vi phạm hành chính về sử dụng đất
Vi phạm hành chính về sử dụng đất trước hết cũng mang đầy đủ các đặc
điểm của vi phạm hành chính nói chung, đồng thời nó có những đặc trưng
riêng để phân biệt với các vi phạm hành chính khác.Vì vậy ta có thể chỉ ra vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, VPHC về SDĐ là hành vi có tính trái pháp luật. Hành vi trái
pháp luật được thể hiện dưới dạng hành động (chủ thể thực hiện những hành
vi bị pháp luật ngăn cấm: chuyển nhượng đất trái phép, lấn chiếm đất…) hoặc
không hành động (chủ thể không thực hiện những hành vi mà pháp luật bắt
buộc phải thực hiện như: không áp dụng các biện pháp bồi bổ cải tạo đất,
SDĐ không đúng mục đích…). Nếu khơng có hành vi trái pháp luật hành
chính của chủ thể thì khơng thể có cấu thành VPHC. Nếu khơng có hành vi
trái pháp luật trong SDĐ của chủ thể thì khơng thể có cấu thành VPPL trong
SDĐ.Cần tránh tình trạng áp dụng “nguyên tắc suy đoán” hoặc áp dụng

“tương tự pháp luật” trong việc xác định VPHC đối với cá nhân, tổ chức.

11


Thứ hai, VPHC về SDĐ là hành vi xâm phạm tới các quy tắc trong
quản lý và SDĐ. Đất đai là tài sản thuộc sở hữu nhà nước, là tư liệu sản xuất
chủ yếu, quan trọng do Nhà nước thống nhất quản lý. Hoạt động quản lý nhà
nước về đất đai là quá trình tác động của nhiều cơ quan nhà nước có thẩm
quyền khác nhau đến nhiều chủ thể khác nhau trong việc quản lý và SDĐ với
những mục đích khác nhau, do đó phải tn thủ những ngun tắc nhất định,
đó là:Một là, để thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật, Nhà
nước ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai, đồng thời thiết lập
hệ thống các cơ quan quản lý đất đai từ trung ương đến địa phương và đề ra
các chủ trương, kế hoạch SDĐ hợp lý. Do vậy, người SDĐ cần phải tuân thủ
đúng quy hoạch, kế hoạch SDĐ và sử dụng đúng mục đích. Hai là, do đất đai
có giới hạn, khơng sinh sơi nảy nở nên người SDĐ cần phải có ý thức tiết
kiệm, sử dụng có hiệu quả nguồn tài nguyên đất, bảo vệ mơi trường và khơng
làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của người SDĐ xung quanh.
Nước ta còn rất lãng phí trong việc khai thác và sử dụng tiềm năng đất
đai. Vì vậy, với quá trình phát triển của đất nước, công tác quy hoạch, kế
hoạch SDĐ cần đi trước một bước tạo cơ sở khoa học cho việc SDĐ một cách
hợp lý và tiết kiệm. Cần hiểu việc SDĐ đai hợp lý và tiết kiệm trên tinh thần
tận dụng mọi diện tích sẵn có dùng đúng mục đích quy định theo quy hoạch
và kế hoạch SDĐ được phê duyệt. Ba là, đối với mỗi loại đất có thời hạn sử
dụng khác nhau, vì vậy, người SDĐ cần thực hiện đúng quyền, nghĩa vụ của
mình trong khoảng thời gian được nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng,
để ở, để trồng trọt, phát triển kinh tế.
Các hành vi VPHC xâm phạm các quy tắc nêu trên, nghĩa là xâm phạm tới
ý chí của nhà nước, là cản trở hoạt động của nhà nước trong quản lý đất đai, xâm

phạm tới lợi ích chung của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu, xâm
phạm tới các quan hệ pháp Luật Đất đai được nhà nước xác lập và bảo vệ.

12


Thứ ba, chủ thể của VPHC về SDĐ là các cá nhân, tổ chức có năng lực
trách nhiệm hành chính. Trong đó, chủ yếu là các cá nhân, tổ chức SDĐ, được
Nhà nước trao quyền SDĐ thông qua việc giao đất, cho thuê đất, nhận chuyển
quyền SDĐ hợp pháp…hoặc được Nhà nước cơng nhận quyền SDĐ. Ngồi
ra, cũng có các cá nhân, tổ chức khác, không phải là người SDĐ nhưng có các
hành vi cản trở việc SDĐ của người SDĐ hợp pháp cũng là chủ thể của
VPHC về SDĐ.
Thứ tư, hậu quả (tính nguy hiểm) của hành vi VPHC về SDĐ ở mức độ
nhẹ hơn, người vi phạm chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và phải
bị xử phạt hành chính. Hậu quả của hành vi gây ra có thể khơi phục, khắc
phục được. Đây cũng chính là cơ sở cho việc quy định các hình thức, biện
pháp xử lý hành vi VPHC trong SDĐ.
Như vậy, giữa tội phạm và VPHC ln có một ranh giới - đó chính là
mức độ nguy hiểm cho xã hội. Đây có thể coi là điểm cơ bản để phân biệt
giữa VPHC trong SDĐ và tội phạm trong SDĐ. Thông thường, mức độ nguy
hiểm cho xã hội của hành vi được biểu hiện thông qua một loạt các chỉ số nhất
định như: mức độ hậu quả, tái phạm, vi phạm nhiều lần hoặc có tính chất
chun nghiệp, vi phạm với số lượng lớn... Trong nhiều trường hợp, hành vi
vi phạm lần đầu là VPHC nhưng nếu tái phạm hoặc có tính chất chuyên
nghiệp thì là tội phạm hoặc một hành vi VPHC nếu gây hậu quả nghiêm trọng
thì có thể chuyển hố thành tội phạm... Chính vì vậy mà khi xử lý các VPHC,
cơ quan, người có thẩm quyền khơng chỉ phải xác định các yếu tố cấu thành
VPHC mà còn phải xem xét xem có các yếu tố có thể làm chuyển hố VPHC
thành tội phạm hay khơng.

1.1.1.3. Phân loại vi phạm hành chính về sử dụng đất
Cơ sở của việc xử lý VPHC về SDĐ là có hành vi VPHC được pháp
luật hành chính quy định. Dựa theo các khách thể mà chủ thể thực hiện hành

13


vi VPHC trong SDĐ xâm phạm, có thể phân loại VPHC về SDĐ thành 2
nhóm như sau:
Một là, VPHC về thực hiện quyền và nghĩa vụ của người SDĐ
Nhằm mục đích quản lý thống nhất về đất đai trên cả nước, Nhà nước
giao quyền SDĐ hợp pháp cho các cá nhân tổ chức, đồng thời giao trách
nhiệm cho các cá nhân tổ chức đó phải thực hiện đúng quyền và nghĩa vụ của
mình trong q trình SDĐ. Do đó, việc phân loại các hành vi VPHC trong
SDĐ được xác định trên cơ sở quyền và nghĩa vụ của người SDĐ.
i) Nhóm vi phạm về SDĐ khơng đúng mục đích.
Nhà nước thực hiện quản lý đất đai thông qua quy hoạch, kế hoạch
SDĐ. Mỗi thửa đất, căn cứ theo quy hoạch, kế hoạch SDĐ, Nhà nước xác
định mục đích SDĐ, và khi giao quyền sử dụng thửa đất đó cho cá nhân, tổ
chức sử dụng. Trên cơ sở đó, người SDĐ hợp pháp phải tuân thủ mục đích
SDĐ đã được nhà nước xác định. Những hành vi đi ngược lại, trái với mục
đích SDĐ được Nhà nước giao thì được coi là hành vi VPPL, và tùy vào tính
chất mức độ của hành vi mà hành vi đó sẽ được phân loại là VPHC trong
SDĐ hay tội phạm.
ii) Nhóm vi phạm về ranh giới, địa giới hành chính.
Đất đai là một loại tài sản có giá trị, là một tư liệu sản xuất vơ cùng
quan trọng. Chính vì vậy, Nhà nước quản lý đất đai theo mốc, địa giới hành
chính, theo ranh giới. Chủ thể được nhà nước trao quyền SDĐ chỉ được thực
hiện quyền của mình trong phạm vi giới hạn cụ thể. Nếu vượt quá ranh giới
đó, lấn, chiếm sang phần đất của người khác thì bị coi hành vi vi phạm.

iii) Nhóm vi phạm về hạn mức, thời gian SDĐ.
Thời hạn SDĐ được hiểu nôm na là khoảng thời gian mà người SDĐ
được nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng, để ở, để trồng trọt…. phát
triển kinh tế. Như vậy, đó là một khoảng thời gian xác định được Luật định để

14


thống nhất quản lý nhà nước về đất đai, tạo điều kiện để cơ quan nhà nước có
thể kiểm sốt, quản lý được người SDĐ trên phạm vi cả nước. Nhà nước quy
định thời hạn SDĐ bằng hình thức sử dụng ổn định lâu dài và sử dụng có thời
hạn. Hạn mức đất ở là diện tích tối đa cho người SDĐ được hưởng các quyền
lợi hoặc thực hiện các nghĩa vụ theo quy định. Ngồi hạn mức đó, người SDĐ
sẽ bị hạn chế quyền lợi hoặc không được áp dụng các chế độ miễn giảm theo
quy định.
iv) Nhóm vi phạm về nghĩa vụ bồi bổ, cải tạo, bảo vệ đất.
Việc giữ gìn bảo vệ nguồn tài nguyên đất nhắc nhở con người biết khai thác
nhưng cũng thường xuyên cải tạo và bồi bổ đất đai vì mục tiêu trước mắt và vì lợi
ích lâu dài. Do đó, mọi hành vi làm hủy hoại đất đai bị coi là hành vi VPPL.

v) Nhóm vi phạm về thực hiện chuyển quyền SDĐ.
Người SDĐ có quyền hưởng hoa lợi từ đất, để lại thừa kế những hoa lợi
trên đất, được phép chuyển quyền SDĐ như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho
thuê, thế chấp, để lại thừa kế quyền SDĐ được Nhà nước giao theo quy định
pháp luật. Tuy nhiên, nhằm đảm bảo lợi ích của người nhận chuyển quyền
SDĐ và để Nhà nước có thể kiểm sốt, giám sát nhằm quản lý chặt chẽ tài
nguyên đất đai do Nhà nước là đại diện sở hữu, khi thực hiện các quyền này,
người SDĐ đồng thời phải thực hiện các thủ tục theo quy định của pháp luật.
Hai là, vi phạm hành chính về thực hiện các thủ tục hành chính trong
sử dụng đất

Trong khoa học pháp lý, thủ tục hành chính được hiểu là cách thức,
trình tự thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước và cách thức tham
gia vào các cơng việc quản lý hành chính của các tổ chức, cá nhân nhằm thực
hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật. Thủ tục
hành chính về đất đai được quy định nhằm đảm bảo có một thiết chế để Nhà
nước thực hiện việc quản lý đất đai. Do đó, việc khơng tn thủ các trình tự

15


thủ tục trong SDĐ như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại,
thừa kế, tặng cho quyền SDĐ hoặc thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền
SDĐ, đăng ký quyền SDĐ lần đầu, đăng ký biến động quyền SDĐ, đăng ký
khi chuyển mục đích SDĐ, đăng ký gia hạn SDĐ khi hết hạn SDĐ mà đang
SDĐ; cung cấp thông tin, giấy tờ, tài liệu có liên quan đến việc thanh tra,
kiểm tra… là hành vi VPHC trong SDĐ
1.1.2. Quan niệm, đặc điểm xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại
cấp huyện
1.1.2.1. Quan niệm xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất tại cấp huyện Xử
lý VPHC về SDĐ là một trong những biện pháp cưỡng chế hành
chính của Nhà nước do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền tiến hành
nhằm áp dụng các hình thức xử phạt hành chính phù hợp với tính chất, mức
độ nguy hiểm của hành vi vi phạm đối với người sử dụng đất có hành vi vi
phạm quy định của pháp luật hành chính về đất đai.
Xử lý VPHC về SDĐ là việc áp dụng các chế tài hành chính thơng
thường, bao gồm hình thức xử phạt chính, hình thức phạt bổ sung và các biện
pháp khắc phục hậu quả VPHC gây ra nhằm lập lại trật tự của các quan hệ
pháp luật quản lý hành chính về đất đai đã bị xâm hại.
Các cá nhân thực hiện hành vi VPHC, ngồi việc phải chịu trách nhiệm
hành chính là các hình thức xử phạt VPHC, cịn bị áp dụng các biện pháp xử

lý hành chính. Trong đó, biện pháp xử lý hành chính là biện pháp được áp
dụng đối với cá nhân VPPL về an ninh, trật tự, an tồn xã hội mà khơng phải
là tội phạm, bao gồm biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào
trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai
nghiện bắt buộc. Tuy nhiên thông thường, trong lĩnh vực đất đai không áp
dụng các biện pháp xử lý VPHC khác với các hành vi VPHC trong lĩnh vực
đất đai. Trong các hình thức xử lý VPHC, hình thức xử phạt VPHC là hoạt

16